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4.16세월호참사 특별조사위원회 중간점검보고서

* 제41차 위원회 회의에서 의결(의안번호 제16-172호)한 중간점검보고서입니다. 2014년 4월 15일 21시경 제주행 카페리 여객선 세월호는 승객 및 승무원 476명을 태우고 인천항을 출항했다. 원래 세월호는 18시 30분경 출항 예정이었으나, 17시 35분경 인천항에서 안개로 인한 시정주의보가 발효되어 출항 허가를 받지 못하고 대기 하던 중, 20시 35분경 시정주의보가 해제되어 출항허가를 받았고, 21시경 출항하였다. 다음날인 2014년 4월 16일, 전남 진도군 병풍도 북방 1.8마일(약 2.9KM) 해상(맹골수로)을 지나던 세월호는 오전 8시 25분경 135도에서 145도로 항로를 변경하던 중, 돌연 선체가 좌현으로 약30도 기울었고, 이후 복원성이 상실된 상태에서 표류하던 중 10시 17분경 108.1도까지 기울었고, 11시 18분경 선수(船首)의 일부만 남기고 바다로 침몰하였다. 4월 16일 오전 8시 52분에 단원고 학생 故최덕하군이 전남 119상황실에 최초로 세월호 침몰 신고를 하였으나, 해경 등 구조세력의 초기 구조 실패로 인하여 탑승자 476명 중 배가 전복되기 전에 서둘러 탈출하였던 생존자 172명을 제외한 304명이 사 망하였고, 2016년 9월 현재 9명이 미수습 상태에 있다.

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중 간 점 검 보 고 서 위 원 장 실
차 례 제1부 위원회의 활동 ······························································· 1 Ⅰ. 세월호 참사의 발생과 특별법 제정 ··················································1 1. 세월호 참사의 발생 ··················································································1 2. 특별법 제정 과정 ·······················································································1 Ⅱ. 세월호 특조위의 설립과 운영 ···························································4 1. 위원 선출과 지명 ·····················································································4 2. 위원회 설립준비단 활동기(2014. 12. 18. ~ 2015. 3. 8.) ···························5 3. 시행령 제정 과정(2015. 3. 9. ~ 2015. 5. 10.) ···········································8 4. 인력과 예산 확보 과정(2015. 5. 11. ~ 2015. 8. 4.) ··································9 5. 위원회 활동(2015. 8. 4. ~ ) ·····································································12 가. 진상규명조사 활동 ························································································· 12 나. 청문회 개최 ·································································································· 13 다. 인양 및 선체조사 준비 TF 활동 ·································································· 15 라. 용역 사업 ······································································································· 17 마. 특검 임명 요청안 제출 ················································································· 21 바. 위원들의 변동 ································································································ 22 6. 정부의 강제종료시도와 특조위의 대응 ···················································22 가. 정부의 강제종료시도 ····················································································· 22 나. 광화문 단식 농성 ·························································································· 24 Ⅲ. 특조위 활동에 대한 방해와 비협조 ················································25 1. 법령 관련 ··································································································25
가. 위법적인 시행령의 일방적 제정 ··································································· 25 나. 특별법 개정 무산 ·························································································· 26 2. 인사 관련 ··································································································27 가. 뒤늦은 위원 임명 ·························································································· 27 나. 진상규명국장 미임명 ····················································································· 28 다. 공무원 상당수 미파견 ················································································· 28 3. 예산 부문 ··································································································29 가. 2015년 예산 삭감 ························································································· 29 나. 2016년 예산 삭감 ··························································································· 30 4. 조사에 대한 방해 ·····················································································31 5. 해양수산부의 방해 ···················································································32 가. 설립준비단 당시 공무원 무단 복귀 조치 ···················································· 32 나. 2015년 11월 일명 ‘대응방안’ 문건 발견 ······················································ 32 제2부 소위원회의 활동 ······································································· 34 Ⅰ. 진상규명 소위원회 ···········································································34 1. 진상규명 소위원회의 구성 및 운영 ························································34 2. 주요 업무 내용(중간 점검 사항) ·····························································34 3. 청문회 ·······································································································35 가. 제1차 청문회 ·································································································· 35 나. 제2차 청문회 ·································································································· 36 다. 제3차 청문회 ·································································································· 36 4. 특별검사 임명을 위한 국회 의결의 요청 ···············································39 가. 특검 요청의 배경 ·························································································· 40
나. 기존 정부 조사의 한계 분석 ······································································· 40 다. 위원회 자체 조사 ·························································································· 40 라. 위원회 조사의 한계 ······················································································· 41 마. 특검 임명의 필요성 ····················································································· 41 5. 진상규명 관련 용역 사업 ·······································································42 가. AIS 데이터 시뮬레이션 및 선박 운항 특성 분석 연구 용역 ····················· 42 나. 세월호의 항적과 경사각을 이용한 전복․침수과정 시뮬레이션 ················ 43 다. 언론의 4・16세월호 참사 보도현황과 문제점 ············································· 45 라. 세월호참사 피해자 등에 대한 언론보도 피해 및 명예훼손 실태조사 ······· 46 마. 언론보도 공정성・적정성 및 피해자 명예훼손 실태조사를 위한 빅데이터 분석····· 47 6. 진상규명사건 조사 현황 ··········································································48 가. 중간점검의 의미와 한계 ················································································ 48 나. 진상규명조사 사건의 현황 ············································································ 49 다. 참사의 원인 규명에 관한 사항(조사1과) ······················································ 49 라. 구조구난 작업과 정부대응의 적정성 관련 사항(조사2과) ··························· 54 마. 언론보도의 공정성・적정성과 피해자의 명예훼손 실태 관련(조사3과) ····· 57 Ⅱ. 안전사회 소위원회 ···········································································61 1. 업무 내용 및 중간 점검 사항 ·································································61 가. 세월호특별법 및 시행령상 업무 내용 및 범위 ·········································· 61 나. 중간 점검 사항 : 핵심과제별 보고서와 신청사건 조사 진행 결과 ············ 62 2. 핵심과제별 보고서 중간 점검 ·································································66 가. 해양/대형 재난사고의 원인 및 정부대책의 적정성 검토 : 서해 훼리호에서 세월호 참사까지 재난 이후 사회적 학습 실패의 역사 ····································· 67 나. 안전사회 건설을 위한 규제의 역할 ······························································ 69 다. 외주화 민영화 정책에 대한 점검 및 개선방향 ··········································· 71
라. 안전관련 정부조직 개편안 평가 ··································································· 72 마. 안전/재난거버넌스 구축 ··············································································· 74 바. 산업재해 영역의 안전대책 ············································································ 76 3. 신청사건 조사 진행 결과 중간 점검 ·······················································77 가. 신청사건 배정 및 진행 경과 ········································································ 77 나. 신청사건 조사 진행 결과 중간 점검 ···························································· 81 4. 안전사회 소위원회의 조사 활동 한계 및 향후 과제 ·····························91 Ⅲ. 지원 소위원회 ···················································································93 1. 업무목표와 추진계획 ················································································93 가. 업무목표와 취지 ···························································································· 93 나. 업무추진계획 세부 내용 ················································································ 94 2. 사업/조사 추진 및 중단 현황 ··································································96 가. 전체 업무추진계획과 완료 여부 ··································································· 96 나. 진상규명 신청/직권사건 추진 현황 ····························································· 97 다. 현안점검 및 해결노력 사례 ·········································································· 98 3. 정부 지원에 대한 적정성 조사, 점검 결과 ···········································100 가. 현장지원 관련 드러난 문제점들 ································································· 100 나. 사후지원 관련 점검 결과 드러난 문제점들 ··············································· 105 4. 추가 조사가 필요한 주요 사항 ····························································110 가. 잠수사 투입 및 수색상황 과장 관련(병합 바-3, 14, 15, 17 세월호참사 희생자 수습 및 피해자지원조치의 적정성 여부 사건 관련) ··························· 110 나. 허위 구조요청 문자 관련(병합 바-3, 14, 15, 17 세월호참사 희생자 수습 및 피해자지원조치의 적정성 여부 사건 관련) ···················································· 113 다. 유가족에 대한 감시와 사찰 경위, 사유와 개입 기관의 범위 등(신청사건 병합 바-16, 23 유가족과 피해자들에 대한 감시와 사찰에 국정원, 경찰 등의 개입 여부와 세월호참사 관련 집회 및 시위 진압과정에서의 경찰의 불법행위
여부 관련) ·········································································································· 115 5. 재난 대응에 있어 개선할 점과 해외 사례들 ········································115 가. 세월호 피해자들 관련 조치(국회, 국무조정실, 해수부, 보건복지부 등) ······· 116 나. 재난 대응 시스템 전반과 관련한 사항 ······················································ 120 제3부 결 론 ········································································ 129 부 록 ················································································· 133 1. 활동일지 ····························································································133 2. 위원회의 조직체계 ············································································136 3. 안전사회 소위원회 업무계획(안) ·····················································138 4. 영국 인도적 지원센터 운영 지침 중 주요 내용 ·····························150 5. 영국 (고위급 간부를 위한) 위기대응 및 회복 매뉴얼 중 주요 내용 ·········152 6. 미국 EMI 교육내용 중 피해자지원 관련 내용 ·······························161
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 1 제1부 위원회의 활동 Ⅰ. 세월호 참사의 발생과 특별법 제정 1. 세월호 참사의 발생 2014년 4월 15일 21시경 제주행 카페리 여객선 세월호는 승객 및 승무원 476명을 태우고 인천항을 출항했다. 원래 세월호는 18시 30분경 출항 예정이었으나, 17시 35 분경 인천항에서 안개로 인한 시정주의보가 발효되어 출항 허가를 받지 못하고 대기 하던 중, 20시 35분경 시정주의보가 해제되어 출항허가를 받았고, 21시경 출항하였 다. 다음날인 2014년 4월 16일, 전남 진도군 병풍도 북방 1.8마일(약 2.9KM) 해상(맹골 수로)을 지나던 세월호는 오전 8시 25분경 135도에서 145도로 항로를 변경하던 중, 돌연 선체가 좌현으로 약30도 기울었고, 이후 복원성이 상실된 상태에서 표류하던 중 10시 17분경 108.1도까지 기울었고, 11시 18분경 선수(船首)의 일부만 남기고 바다 로 침몰하였다. 4월 16일 오전 8시 52분에 단원고 학생 故최덕하군이 전남 119상황실에 최초로 세 월호 침몰 신고를 하였으나, 해경 등 구조세력의 초기 구조 실패로 인하여 탑승자 476명 중 배가 전복되기 전에 서둘러 탈출하였던 생존자 172명을 제외한 304명이 사 망하였고, 2016년 9월 현재 9명이 미수습 상태에 있다. 2. 특별법 제정 과정 세월호 참사 발생 직후 단원고 학생 전원 구조라는 소식이 들렸을 때만 하더라도 그 가족과 국민들은 안도의 한숨을 쉬며, 단순한 해상 ‘사고’에 불과할 것이라고 예 상하였다. 하지만 몇 시간 후 이 소식이 오보임이 밝혀지고 엄청난 희생자가 발생하 게 되었음이 드러나면서 이는 대형 ‘참사’로 번지게 되었다. 피해자가 300명을 넘어설 것으로 예상되고, 이들 중 상당수는 수학여행을 떠난 학 생이었으며, “가만히 있으라”는 선내 방송과 해경의 출동만을 믿고 기다렸던 이들
2 ‹‹‹ Ⅰ 세월호 참사의 발생과 특별법 제정 대부분이 희생되었다는 사실은 국민들에게 엄청난 충격을 안겨주었다. 또한 인명구 조에 실패했을 뿐만 아니라 탑승자 수 집계조차 제대로 하지 못하는 정부의 무능, 이러한 대형 참사가 이미 수차례 발생하였음에도 전혀 나아지지 않은 우리 사회의 현실을 확인하며 분노하였다. 이러한 가운데, 세월호 유가족들을 비롯한 많은 국민들은 참사가 왜 발생하게 되 었는지 분명하게 밝혀줄 것과 이번 일을 계기로 대한민국이 생명과 안전을 우선시하 는 사회로 나아가야 한다고 요구하기 시작하였다. 이는 전국민적인 호응을 얻어 무 려 350만 명1) 이 세월호 특별법 입법을 위한 서명에 참여하였다. 이러한 전국민적 열기, 그리고 5월 19일 있었던 대통령의 대국민 담화2) 에도 불구 하고 세월호 특별법을 만드는 과정은 그리 간단치 않았다. 우선 제정 협상에 임한 여야간 합의가 쉽지 않았으며, 새롭게 만들어질 위원회에 수사권 및 기소권을 부여 할지가 주요한 논쟁거리였다. 이전에 만들어졌던 과거사 위원회 등의 경험을 볼 때 기존의 조사권한만으로는 참사 진상규명에 한계가 있으므로 수사・기소권 부여가 필 요하다는 유가족과 야당의 주장이 있었던 반면, 여당은 이에 대해 위헌 가능성을 제 기하면서 격렬하게 반대하였던 것이다. 뿐만 아니라, 여야 협상단과 세월호 유가족, 청원인들간 소통도 원활하지 않아 여야 합의안이 2번에 걸쳐 가족 총회에서 부결되 는 등 갈등과 혼선이 초래되기도 하였다. 이를 구체적으로 살펴보면 1차 합의는 2014년 8월 7일, 특검 추천권 등에 관하여 새누리당 이완구 원내대표와 새정치민주연합 박영선 원내대표 간 주례회동을 통해 이루어졌다. 1) 세월호 특별법 성안에는 세월호 참사 가족 대책위원회, 대한변호사협회, 세월호 참사 국민대책회의가 함께 참 여하였고, 일반국민은 정확히 350만 1,266명이 국회의 입법청원에 참여하였다. 2) 2014년 5월 19일 발표한 대국민 담화에서, 박근혜 대통령은 “필요하다면 특검을 해서 모든 진상을 낱낱이 밝 혀내고 엄정하게 처벌할 것입니다. 그리고 여야와 민간이 참여하는 진상조사위원회를 포함한 특별법을 만들 것도 제안합니다. 거기서 세월호 관련 모든 문제들을 여야가 함께 논의해 주기 바랍니다.”라고 약속하였다. 2. (가칭) 세월호특별법 제정과 관련하여, 첫째, 특별검사의 추천은 특별검사 의 임명 등에 관한 법률상의 임명절차에 따라 진행하며, 둘째, 진상조사특별위 원회의 구성은 위원장을 포함하여 총 17인으로 하되, (가칭) 세월호특별법에서 규정하는 위원의 자격요건을 갖춘 자 중에서 각 교섭단체가 추천하는 10인(새 누리당 5인 : 새정치민주연합 5인), 대법원장과 대한변협회장이 추천하는 각 2 인씩 총 4인, 유가족 측이 추천하는 3인으로 한다. …
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 3 하지만 이는 새정치민주연합 원내대표가 세월호 유가족과의 협의 없이 행동한 것 으로서, <세월호 참사 희생자・실종자・생존자 가족 대책위원회>(이하 ‘세월호 가족 대책위’)를 비롯한 유가족들은 수용할 수 없는 것이었다. 결국 특별법에 관한 위 합 의사항은 무효화될 수 밖에 없었다. 이후 가족의 단식농성이 진행되고, 다양한 차원의 논의가 이뤄지는 가운데, 8월 19 일 여야간 2차 합의가 이루어졌다는 소식이 전해졌다. 이는 1차 합의의 큰 틀은 유 지한 가운데 특검추천 방식 등에 대해 추가로 합의한 것이었다. 하지만 이 역시 유가족들의 동의를 얻지 못하였다. 합의 다음 날인 8월 20일에 열 린 세월호 가족대책위 총회에서 가족들은 수사권 및 기소권을 위원회에 부여하는 기 존의 입법청원안에 77%라는 압도적인 찬성표를 던짐으로써, 여야 원내대표 합의안에 반대하였다. 이후 논의가 제대로 이어지지 않은 채 9월을 맞이한 가운데, 9월 30일 세월호 특 별법의 큰 틀에 대한 협상이 마무리되었다. 2차 합의안을 유지하는 가운데, 특검 후 보에 대해 새누리당이 사전에 세월호 가족대책위와 상의하여 대책위가 명시적으로 반대하는 후보는 제외하기로 하였다. 1. 새누리당과 새정치민주연합의 8월 19일 합의안은 그대로 유효하며, 양 8월 7일 기 합의한 원내대표 간 사항에 특별검사 추천과 관련한 사항은 다 음과 같이 재합의하고 증인 및 안전・민생・경제 관련 사항은 추가로 합의한 다. 1-1. 특별검사 후보 추천위원회 위원 중 국회에서 추천하는 4명 중 여당 2 인의 경우 야당과 세월호 사건 유가족의 사전동의를 받아서 선정하여야 한다. 1-2. 배・보상 문제는 9월부터 논의를 시작한다. 1-3. 가칭 세월호 특별법에 의한 진상조사위원회에서 특별검사 임명에 2회 연장을 요구한 경우 본회의에서 의결한다. 4. (가칭) 세월호특별법과 관련하여 특검은 특검보를 진상조사위원회에서 업 무협조차 활동하게 할 수 있다.
4 ‹‹‹ Ⅱ 세월호 특조위의 설립과 운영 이에 근거하여 10월에는 구체적인 법조문화에 들어갔다. 그리고 한 달 후인 10월 31일, 세월호 특별법 협상이 타결되었고, 세월호 참사 발사 205일째인 11월 7일 마침 내 ‘4・16세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법’(이하 ‘세월호 특 별법’)이 국회 본회의를 통과하였다. 이 법은 2014년 11월 19일 공포되고, 2015년 1월 1일부터 시행될 예정이었다. Ⅱ. 세월호 특조위의 설립과 운영 1. 위원 선출과 지명 세월호 특별법이 제정됨에 따라 ‘4・16세월호참사 특별조사위원회’(이하 ‘세월호 특조위’) 설립을 위한 준비가 시작되었고, 우선 위원 구성권을 가진 각 기관별로 위 원 선출・지명이 이루어졌다. 제일 먼저 위원을 선출한 것은 ‘희생자가족대표회의’였 다. 세월호 특별법 제50조에 따라 구성된 희생자가족대표회의는 2014년 12월 6일, 희 생자가족 대표권자 243명이 참석한 가운데 안산 중소기업연수원에서 위원선출을 위 한 모임을 가졌다. 이 자리에서 투표 참석자 2/3이상의 찬성으로 이석태 변호사를 상임위원으로, 이호중 교수와 장완익 변호사를 비상임위원으로 각각 선출하였다. 12월 11일에는 대한변호사협회가 박종운 변호사를 상임위원, 신현호 변호사를 비 상임위원으로 지명하였고, 12월 17일에는 대법원이 김선혜 교수를 상임위원, 이상철 변호사를 비상임위원으로 지명하였다. 국회에서 선출할 10명의 위원에 대한 추천권 을 가진 여야 정당들도 인선작업에 들어가 여당인 새누리당은 12월 11일 조대환 변 호사를 상임위원, 고영주 변호사, 석동현 변호사, 차기환 변호사, 황전원 전 당 대변 인을 비상임위원으로 선정하였다. 야당인 새정치민주연합은 12월 17일 권영빈 변호 당 합의하에 4인의 특별검사후보군을 특별검사후보추천위원회에 제시한다. 2. 특별검사후보군 선정에 있어 정치적 중립성을 보장할 수 없는 후보는 배 제한다. 3. 유족의 특별검사후보군 추천 참여 여부는 추후 논의한다. 4. 세월호특별법, 정부조직법 및 일명 유병언법은 10월 말까지 동시 처리하 도록 한다.
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 5 사를 상임위원, 김서중 교수, 김진 변호사, 류희인 전 국가안전보장회의 사무차장, 최 일숙 변호사를 비상임위원으로 각각 추천하였으며 이들 10명 모두 12월 29일 국회 본회의에서 정식으로 선출되었다. 2. 위원회 설립준비단 활동기(2014. 12. 18. ~ 2015. 3. 8.) 세월호 특별법 제6조 제3항은 ‘위원장과 부위원장을 상임위원 중에서 위원회의 의 결로 선출’하도록 규정하고 있다. 하지만 10월 31일에 타결된 세월호 3법(세월호 특 별법, 정부조직법, 일명 유병언법) 처리에 관한 ‘양당 합의사항’에 따라 「‘위원장’은 희생자가족대표회의가 선출하는 상임위원이 맡고 ‘사무처장’을 겸하는 ‘부위원장’은 여당 추천으로 국회가 선출하는 상임위원이 맡으며, ‘진상규명소위원장’은 야당 추천 으로 국회가 선출하는 상임위원이 맡」기로 정해져 있는 상태였다. 이에 12월 10일, 해양수산부(설립준비팀)는 「4・16세월호참사 특별조사위원회 사 무처설립준비단 구성・운영 계획(案)」을 이석태 위원장 예정자와 조대환 부위원장 겸 사무처장 예정자에게 보고하였다. 이 과정에서 이석태 예정자가 “표지 및 본문 내용의 ‘사무처 준비단’을 ‘위원회 설립준비단’으로 명칭 변경”하라고 지시하였고, 이 후 12월 17일 이석태 예정자, 조대환 예정자, 해수부 공무원이 회동을 하여 ‘위원회 설립준비단’이라는 형식으로, 단장은 이석태 예정자, 부단장은 조대환 예정자가 각각 맡기로 합의하고 이를 출범시켰다. 그 다음 날인 12월 18일, 사무공간을 서울지방조 달청 10층 사무실에 마련하고, 실무적으로는 해양수산부에서 파견된 3명, 행정자치부 에서 파견된 1명 등 공무원 4명, 위원장 내정자가 지명한 7명, 부위원장 내정자가 지 명한 3명 등 민간위원 10명 등 총 14명이 각 분야별로 업무를 나눠 진행하면서 본격 적인 활동을 시작하였다. 또한 12월 24일부터는 상임위원으로 지명된 권영빈, 박종 운, 김선혜 위원 내정자도 설립준비단 사무실로 출근하기 시작하였으며, 같은 날 상 임위원 예정자 5명이 상견례를 겸하여 첫 번째 상임위원 임시회의를 진행하였다. 이후 위원회 설립을 신속히 마무리하기 위해, 조직과 인력에 대한 근거규정이 되 는 ‘시행령안 수립 작업’, 진상규명활동 및 위원회 운영에 필요한 ‘예산안 작성 작업’ 에 매진, 각 초안을 마련하여 관계기관과의 협의를 시작하였다. 먼저 시행령안과 관 련해서는 2015년 1월 5일, 행정자치부를 방문하여 지원국 및 종합보고서작성기획단 설치 이유를 설명하고, 파견 공무원 정원과 시행령상 조문을 협의하였다. 1월 13일, 2차로 방문한 자리에서는 대부분의 쟁점에 합의하고, 세부 업무분장에 대한 이견조 정만 남게 되었다. 예산안과 관련해서는 2014년 12월 29일 기획재정부를 방문하여
6 ‹‹‹ Ⅱ 세월호 특조위의 설립과 운영 기본운영비와 사업비 편성 방법을 협의하고, 사업비 항목의 각 사업을 상세히 설명 하였으며, 2015년 1월 7일 2차 방문한 자리에서는 시행령안과 기본운영비 관계 및 내용, 각 사업에 대한 2차 상세 설명을 진행하였다. 한편 1월 13일에는 “4・16세월호참사 특별조사위원회 설립준비단 초청 ‘위원 예정 자 상견례 및 제1차 간담회’”를 열어 각 기관들로부터 선출・지명된 위원 예정자 17 명이 처음으로 한 자리에 모이게 되었다. 이 자리에서 설립 추진현황을 보고하고, 위 원들 간 의견을 나누었으며 3개 소위원회(진상규명 소위원회, 안전사회 소위원회, 지 원 소위원회)별 위원 구성에 합의하였다. 이처럼 설립 준비작업에 박차를 가하고 있을 때, 예상치 못한 일이 발생하였다. 1 월 16일, 당시 새누리당 원내수석부대표였던 김재원 의원이 원내현안대책회의에서 특조위 구성과 관련해 규모가 지나치다면서 “세금도둑”이라고 비난한 것이다. 특별 법은 사무처 정원을 120명 이하로 규정하고 있는데 특조위 설립준비단이 5명의 상임 위원 포함 125명안을 제출하였고, 여성가족부, 방송통신위원회보다 더 큰 부처를 만 든다는 것이 주된 이유였다.3) 이에 대해 설립준비단은 그 날 바로 보도자료를 내고 125명은 상임위원 5명을 포함한 것으로 위원과 직원을 따로 보는 것이 세월호 특별 법의 내용과 구조면에서 타당하고, 국가공무원총정원령에서도 정무직은 전체 정원에 서 별도로 두고 있으므로 특조위 정원을 125명으로 규정하는 것이 더 타당함을 밝혔 다. 또한 시행령과 예산과 관련하여 정부 부처와 협의하는 중이므로, 불합리한 부분 이 발견되면 협의 과정에서 수정될 수 있다는 입장을 표명하기도 하였다. 하지만 여당 원내부대표의 이러한 발언이 전해지자 정부 부처와의 협의는 전혀 이 루어지 않았다. 당초 설립준비단은 기재부와의 2차 협의에 따라 수정・보완한 예산 안을 1월 16일 제출하였으며, 1월 19일 최종 실무협의가 예정되어 있었으나 논의가 전혀 진행되지 않았다. 시행령안 역시 협의가 정지된 것은 마찬가지였다. 뿐만 아니라 여당에서 추천된 황전원 위원 예정자가 1월 18일과 20일, 국회에서 기자회견을 열어 ‘특조위 예산이 황당하고 터무니 없는 금액’이며, ‘설립준비단을 즉 각 해체하라’고 주장하였다. 이에 설립준비단은 1월 21일에 ‘위원 예정자 제2차 간담 회’를 열어 설립준비단의 설치 근거와 활동 경과, 그리고 조직 및 직제(안), 예산 요 구(안), 청사 설치(안)에 대해 설명하고 의견을 수렴하는 자리를 마련하였다. 이러한 노력에도 불구하고 조대환 부위원장 겸 사무처장 예정자는 22일 공무원 4명에 대한 복귀를 설립준비단 단장인 이석태 위원장 예정자의 재가 없이 무단으로 지시하였고, 3) 김재원 의원의 이러한 발언은 <신동아> 2015년 3월호에서 다시 한번 기사화 되었다. 인터뷰에서 외부 용역비 등을 지적하며 “불행한 사건에 개입해 나라 예산으로 자신들의 목적을 달성하려는 거 아닌가”라며 “호의호식 하려고 모인 탐욕의 결정체로 보였다”고 특조위를 비난하였다.
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 7 바로 그 날로 해수부는 해당 공무원의 ‘지원근무를 면’하는 인사발령을 내렸다. 그리 고 그 다음날인 23일부터 해수부 파견 공무원 3명, 행자부 파견 공무원 1명은 원래 의 소속으로 복귀하였으며 조대환 예정자가 지명한 3명의 민간위원들도 출근하지 않 아, 이석태 위원장 예정자가 지명한 7명의 민간위원만이 업무를 계속하였으나 협의 가 중단된 관계로 할 수 있는 것은 그리 많지 않았다. 이로부터 11일이 지난 2월 3 일, 해수부는 3명의 공무원을 재파견하였고, 2월 6일에는 행자부가 1명의 공무원을 추가로 파견하여 다시 외형은 갖추게 되었다. 한편 중단된 시행령안과 예산안에 대한 협의를 이어가기 위해, 설립준비단은 위원 예정자의 의결을 얻은 후 이를 관계기관에 송부하기로 하고, 제3차 위원 예정자 간 담회를 2월 4일에 열었다. 이 자리에는 피해자 가족협의회 전명선 대표 등 유가족들 로부터 의견을 청취하였고, 이어서 설립준비단에서 준비해 온 직제 및 예산요구안을 설명한 후 인원과 예산을 각각 절반으로 하는 수정안을 조대환 부위원장 예정자가 설명하였다. 하지만 합의된 결론에는 이르지 못한 관계로, 그 다음 주인 2월 12일 제 4차 간담회를 열어 설립준비단이 준비해 온 직제・예산 수정안을 권영빈 상임위원 예정자가 설명하고 조대환 부위원장 예정자가 이에 대해 반대토론을 한 후, 위원 전 원이 의견을 개진하는 과정을 거쳤다. 위원 예정자들 간에 활발한 찬반 토론이 이루 어졌으나 일부는 부득이하게 표결로 확정되었고 이 과정에서 여당 추천 위원 5명은 퇴장하였다. 주요 확정 사항으로 조직 정원은 120명(정무직 상임위원 5명 제외)명으 로 하고, 조직 형태는 1실, 3국, 14과로 하며, 예산은 일부 사업조정을 거쳐 당초 241 억원에서 198억원으로 감액하기로 하였다. 이 날 간담회에서 중요한 사항들에 대한 합의가 이루어짐에 따라, 마지막까지 토론과 표결에 참여한 위원 예정자 12명은 “오 늘 우리 위원 예정자들은 시행령, 직제, 예산 등에 대하여 심도있는 논의를 통해서 결론에 이르렀습니다. 이 안에 대해 정부가 조속히 협의 절차를 마무리해서, 위원회 가 조기에 정식 출범하도록 협조해 줄 것을 당부합니다.”라는 내용의 결의안에 합의 하기도 하였다. 하지만 여당 추천을 받은 5명의 위원 예정자들은 제4차 간담회 결과를 수용하지 않았다. 간담회에서 부결된 조대환 예정자의 수정안을 “소요 예산 및 사무처 조직 관 련 요구사항”이라는 제목으로 관계기관에 송부하였고, 2월 15일 “세월호 조사위원 5 인, 이석태 위원장의 표결 강행에 반발!!”이라는 제목의 보도자료를 배포하기도 하였 다. 한편 설립준비단은 제4차 간담회에서 모아진 결론, 그리고 조대환 예정자의 의견 을 추가 반영하여 수정한 시행령안 및 예산안을 2월 17일, 행정자치부, 기획재정부, 해양수산부에 송부하였으나 이들 기관들과 실질적인 논의는 거의 이루어지지 않았다.
8 ‹‹‹ Ⅱ 세월호 특조위의 설립과 운영 3. 시행령 제정 과정(2015. 3. 9. ~ 2015. 5. 10.) 2015년 1월 1일 세월호 특별법이 시행된 지 두 달여가 지난 3월 5일, 이석태, 조대 환, 권영빈, 박종운, 김선혜 상임위원에 대한 임명장이 정부서울청사에서 수여되었다. 임명권자는 대통령이지만, 중동 순방 중인 관계로 국무총리가 수여하였다. 그리고 3월 9일, 제1차 위원회 회의를 열어 이석태 상임위원을 위원장으로, 조대환 상임위원을 부위원장 겸 사무처장으로 선출하였다. 이어서 이석태 위원장은 진상규 명 소위원장에 권영빈 상임위원, 안전사회 소위원장에 박종운 상임위원, 지원 소위원 장에 김선혜 상임위원을 각각 지명한 후 12명의 비상임위원에게 임명장을 전수하였 다. 또한 이 회의에서는 기존 위원회 설립준비단을 대체하는 ‘위원회 임시지원단’을 구성・운영하기로 의결되어 이후 실무 작업을 임시지원단에서 진행하게 되었다. 이 날 회의를 통해 이제 위원장과 부위원장, 그리고 3개 소위원회 위원장이 정해 졌으나, 특조위를 실질적으로 구성하는 토대는 여전히 마련되어 있지 않은 상태였다. 2월 17일 직제・예산안을 관계기관에 발송 하였으나 이에 대한 특별한 대답이 없는 채로 시간만 흘러갈 뿐이었다. 시행령이 마련되지 않아 인적 토대가 되는 조직과 인 력이 없었고, 물적 토대가 되는 예산도 없는 상태가 지속되었다. 마침내 정부 측에서 만남을 제안한 것은 3월 10일이었다. 논의의 대상은 행자부나 기재부가 아닌 해수부였고, 이러한 비공식 협의는 3월 25일까지 네 차례 진행되었다. 협의 과정에서 특조위는 큰 파행 없이 조속히 출범하자는 뜻에서 정부에 제출한 시 행령안과 예산안에 대해 설명하고 또 설명하였으나, 이를 반영하려는 태도는 전혀 엿보이지 않았다. 3월 27일, 해수부는 특조위의 의사와는 전혀 맞지 않는 세월호 특별법 시행령안을 입법예고하였다. 이 시행령안은 특별법의 입법취지를 실현하기에 턱없이 부족하고, 특조위를 무력화하는 내용으로 구성되어 있어서 특조위가 전혀 수용할 수 없는 것이 었다. 직원 정원은 상임위원 5명을 포함한 90명으로 하고, 파견공무원의 수를 43명으 로 하여 민간 별정직 직원보다 1명 더 많게 편성하였으며, 주요직책을 파견공무원이 담당하도록 함으로써 위원장을 비롯한 위원들의 권한과 역할을 방해하려는 의도로 판단되었다. 뿐만 아니라 진상규명 업무를 ‘기존 정부조사 결과의 분석과 조사’로 규 정하여 기존 조사결과에 면죄부를 주었고, 안전사회 건설 업무를 해양사고로 한정시 켜 입법취지를 무력화시키는 내용으로 채워져 있었다. 이에 특조위는 3월 27일과 29일에 걸쳐 기자회견을 열어, 입법예고된 해수부 시행 령안의 이러한 문제점을 밝히고, 그 부당성을 알리는데 주력하였다. 또한 4월 2일 위
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 9 원회의 입장을 논의하기 위해 제3차 위원회 회의를 긴급 개최하여 출석위원 14인 중 10인의 찬성(이석태 위원장, 권영빈 진상규명소위원회 위원장, 박종운 안전사회소위 원회 위원장, 김서중, 김진, 류희인, 신현호, 이호중, 장완익, 최일숙 비상임위원)4) 으 로 “해양수산부가 3.27(금) 입법예고한 4・16세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법 시행령안을 철회할 것을 요구”하기로 결의하는 결정을 내렸다. 이처럼 특조위가 분명한 반대의사를 표명하고, 유가족 및 시민사회의 엄청난 항의 가 있었음에도 불구하고 해수부는 큰 변화를 보이지 않았다. 유기준 당시 해수부 장 관은 4월 7일 국회 농림축산식품해양위원회 전체회의에 출석해 전체 시행령을 철회 하는 것은 불가능하고 문제가 되는 일부 내용만을 수정하겠다고 밝혔다. 하지만 이 마저도 제대로 이루어지지 않아 시행령이 마련되지 않은 채, 세월호 참사 1주기가 되는 4월 16일이 지나가 버렸고, 4월 24일 일부 국회의원에게 제출한 검토 의견에 따르면 의미 있는 변화는 전혀 없었다. 이에 이석태 위원장은 4월 27일, 정부 시행령을 철회하고 대통령의 결단을 촉구하 면서 광화문 광장에서 농성을 시작하였다. 농성 기간 중 위원장은 기자회견과 공문 발송을 통해 대통령 면담을 사전에 요청하였고, 4월 30일에는 면담을 위해 청와대 방향으로 이동하기도 하였다. 그러나 청와대는 연락을 계속 회피하였고, 특조위 위원 들의 보행조차 경찰 병력이 차단하는 모습을 보였을 뿐만 아니라 해수부가 작성한 시행령이 이 날 오후 5시 30분 차관회의를 통과하였다. 더 이상의 기다림이 의미 없 다고 판단한 특조위는 5월 3일 광화문 농성을 중단하였다. 이처럼 정부는 특조위의 의견을 무시한 채, 5월 6일 시행령안을 국무회의에서 통 과시켰고, 같은 달 11일 공포・시행하였다. 이 시행령에 따르면 직원 정원은 정무직 상임위원 5명을 포함해 90명으로 시작하였다가, 시행 후 6개월이 되는 11월 11일부 터는 정원이 120명으로 확대된다. 4. 인력과 예산 확보 과정(2015. 5. 11. ~ 2015. 8. 4.) 시행령안이 국무회의를 통과되던 5월 6일, 특조위는 기자회견을 열어 특조위의 독 립성을 훼손하고, 특별법의 입법취지에 반하는 시행령에 대한 명확한 거부입장을 표 명하였다. 이후 시행령 개정작업에 착수하고 특별법에 근거한 특조위 활동을 전개해 나갈 것임을 밝혔다. 4) 반면 4명의 위원(조대환 부위원장, 김선혜 지원소위원회 위원장, 석동현, 황전원 비상임위원)은 반대의사를 표 명하였다.
10 ‹‹‹ Ⅱ 세월호 특조위의 설립과 운영 이와 함께 특조위 활동 개시를 조금이라도 더 앞당기기 위해 진상규명활동에 참여 하게 될 조사관 채용을 본격적으로 준비하기 시작하였다. 이를 위해 각 과별 필요인 력 규모 및 필요분야 등을 산정하고 자격 요건 등을 정리한 후, 5월 27일 총 41명의 조사관에 대한 채용을 공고하였다. 임용예정직급 및 선발분야는 별정4급 상당은 조 사4명 / 별정5급 상당은 조사7명, 재난안전1명, 언론홍보2명 / 별정6급 상당은 조사6 명, 해양선박2명, 재난안전1명, 보건의무1명, 전산1명, 외국어1명, 기록관리1명 / 별정 7급 상당은 조사8명, 해양선박1명, 재난안전1명, 언론홍보2명, 외국어1명, 기록관리1 명 등이었다. 지원서를 제출한 이들에 대하여 서류전형을 실시하여, 6월 16일 서류전형에 합격 한 이들을 발표하였고, 이들을 대상으로 6월 25~26일 양 일간 면접을 실시하였으며, 7월 3일 최종합격자를 발표하였다. 또한 지원자가 적었던 일부 분야에 대해서는 6월 23일, 채용 재공고를 실시하였으며, 7월 14일 서류전형 합격자를 발표하였고, 7월 16 일 면접을 실시한 후, 7월 24일 최종합격자를 발표하였다. 이후 이들 최종합격자에 대한 신원조회 과정을 거쳐 7월 27일 이들 35명에게 임명장을 수여하였다. 이러한 조사관 채용을 통해 특조위는 비로소 인적 토대를 갖출 수 있었고, 조사활동을 시작 할 수 있는 인적 구성을 갖출 수 있었다. 이와는 별도로 조대환 부위원장 겸 사무처장이 ‘위원장은 정치적 편향성을 보이고, 주어진 업무를 수행하지 아니하였을 뿐더러 채용과정에서 부정을 저지르는 등 위법 행위가 엄중하여 위원장 자격이 없다’고 주장하면서 사무실에 출근하지 않는 일이 발생하였다. 조 부위원장은 6월 26일부터 결근하기 시작하였고 이후 한 달 가까이 출근하지 않았는데, 그러면서 일부 언론과 특조위를 폄훼하는 인터뷰를 진행하기도 하였다. 결국 7월 23일 대통령에 의해 사표가 수리되었다. 이처럼 조사인력 채용을 위한 절차가 진행되고, 7월 말 완료된 것과는 별도로 특 조위 활동을 위한 예산은 여전히 지급되지 않고 있었다. 2015년 예산안은 이미 2월 17일에 제출하였으나, 이렇다 할 협의도 제대로 이루어지지 않았던 것이다. 당시 특조위는 정부가 만든 시행령이 주요직책을 파견공무원으로 채움으로써 특조 위의 독립성을 크게 저해한다고 보고, 행정지원실장, 기획행정담당관, 조사1과장에 대한 파견 요청을 하지 않고 있었는데, 정부는 이를 꼬투리 잡아 예산을 지급하지 않았다. 그리고 이러한 정부의 입장은 7월 17일 최경환 당시 경제부총리 겸 기획재 정부 장관이 국회에서 한 발언에서 명확히 드러났다. 그는 국회 예산결산특별위원회 에서 ‘행정지원실장, 기획행정담당관, 조사1과장이 없는 기관에 예산을 편성, 지원할 수 없다.’, ‘시행령 직제대로 해 주면 바로 예산을 드리겠다.’라고 발언하였던 것이다.
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 11 하지만 이는 공무원 파견 법규에 어긋나는 잘못된 주장이었다. 세월호 특별법뿐만 아니라 공무원 파견에 관한 관련 규정들을 보더라도, 공무원 파견요청은 파견을 받 는 기관인 특조위 위원장에게 그 권한이 있고, 정부가 일방적으로 강요할 수 있는 성격의 것이 아니었다. 또한 일부 직원에 대한 파견을 받지 않는 것과 조직 운영을 위한 예산 지급은 전혀 별개의 것이기도 하였다. 그럼에도 불구하고 특조위 위원장은 7월 21일 기자회견을 열어 대승적 차원에서 이들에 대한 파견을 요청하겠다고 밝혔다. 세월호 참사에 대한 진상규명 책임을 가 진 특조위 위원장으로서 우선 예산을 받아 일을 시작하는 것이 필요하다는 판단 하 에서, 특별법 진상규명의 핵심 직위인 행정지원실장, 기획행정담당관, 조사1과장의 파견을 요청하겠다는 취지였다. 그렇더라도 특조위의 독립성은 여전히 주요하게 여 길 것임을 분명하게 밝히기도 하였다. 이윽고 8월 4일, 2015년 특조위 예산으로 사용될 예비비가 국무회의에서 의결됨으 로써, 조사활동을 진행할 인력과 예산이 특조위에 갖춰지게 되었다. 이제야 비로소 위원회 활동을 실질적으로 전개할 수 있는 인적・물적 토대를 구비한 것으로, 특조 위는 이 때 출범한 것이다. 하지만 정부가 특조위에 지급한 예비비는 실제 요청한 예산 규모와는 한참 거리가 있는 것이었다. 특조위가 요구한 것은 약 159억원이었으나, 실제 지급된 것은 약 89 억원으로 요구액의 절반을 조금 넘는 수치였다. 특히 참사조사에 사용될 사업비의 경우 약 45억원을 신청하였으나, 약 14억원만이 지급되었다. 이로 인해 진상규명을 위한 조사는 매우 어려웠고, 기존과 다른 새로운 조사활동을 전개하는 것이 거의 불 가능하였다. 상황이 이러함에도 직원채용과 예산에 대해 사실과 다른 내용으로 특조위를 흠집 내는 언론보도가 등장하였다. “세월호 特調委 민간 직원 중 선박전문가 ‘0’”(조선일 보, 7월 15일자), “세월호 특조위, 올해 예산 160억 청구…‘낭비 논란’”(조선일보, 7월 24일자), “세월호 조사한다면서… 생일케이크값 655만원, 체육대회비 252만원”(조선일 보, 7월 27일자) 등의 기사가 그러하였다. 이는 특조위 직원 채용 과정에 문제가 있 고, 특조위 채용 공무원들이 일반 공무원들에 비해 특혜를 받는 것처럼 이해될 수 있도록 작성된 보도였다. 이에 특조위는 기자회견을 열어 ‘선박・해양 전문가는 조사 와는 별도의 분야를 설정하였으나 응시자가 적어 추가 재공고’하였고, ‘사업에 반드 시 필요한 예산을 제출하였을 뿐만 아니라, 인건비 등도 정부의 예산편성 지침이나 선례에 결코 어긋나지 않음’을 적극적으로 해명하였다.
12 ‹‹‹ Ⅱ 세월호 특조위의 설립과 운영 5. 위원회 활동(2015. 8. 4. ~ ) 가. 진상규명조사 활동 조사인력을 채용하고 예산을 지급받음으로써 인적・물적 기반을 갖추게 된 8월에 들어서면서, 특조위 본연의 업무라 할 수 있는 진상규명조사 활동을 시작할 수 있게 되었다. 그렇다고 바로 조사활동을 할 수 있는 것은 아니었다. 피해자들로부터 조사 신청을 받기 위한 절차를 마련한 후 이를 홍보해야 했으며, 사건조사의 방법, 사건기 록의 관리, 조사 이후 종결절차 등을 마련해야만 하였다. 그리고 이를 ‘진상규명조사 에 관한 규칙’으로 만들어 법적인 근거를 만들어 둘 필요가 있었다. 이러한 준비과정을 거쳐 9월 7일, 담화문을 발표하면서 조사신청접수 일정을 공식 적으로 밝혔다. 이 자리에서 특조위는 온 몸과 열정을 다해 진상규명에 매진할 것임 을 밝혔으며, 철저한 진상규명은 우리 사회 모두를 위한 일임을 인식함과 동시에 참 사를 반성하고 희생자를 애도하며 영구적으로 기억하는 집단적 책임의식을 갖자고 국민들에게 호소하였다. 그로부터 1주일 후인 9월 14일, 조사신청을 접수받기 시작하 였다. 첫 날에만 26건이 접수되어 희생자 유가족들의 진상규명에 대한 열망을 그대 로 보여주었다. 규정에 따라 이후 2016년 3월 11일까지 180일간 접수되었는데, 접수 된 사건 수는 총 238건이었다. 그 중 신청 취하된 사건은 19건이었으며 상임위 심사 과정에서 10건이 분리되어 총 229건에 대하여 조사가 진행되었다. 신청조사 분류 현황 (’16.9.30.현재, 단위: 건) 구 분 접수 건수 상임위 분류 취하 및 배정 국/과별 배정 현황 부서 배정 진상규명국 안전사회과(나,마) 피해자지원과(바)상 정 분 리 병 합 소 계 조사 취하 조사1(가) 조사2(다) 조사3(라) 건 수 238 238 10 - 248 19 229 71 111 12 11 24 이를 분야별로 보면, ① 세월호참사의 원인 규명에 대한 사건은 71건, ② 참사 관 련 구조구난 작업과 정부대응의 적정성에 대한 사건은 111건, ③ 참사관련 언론보도 의 공정성・적정성과 인터넷 게시물에 의한 피해자 명예훼손 실태에 대한 사건은 12 건이었으며, 이는 각각 조사1과, 2과, 3과에서 담당하였다. ④ 참사의 원인을 제공한
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 13 법령, 제도, 정책, 관행 등에 사항과 안전사회 건설을 위한 종합대책 수립에 관한 조 사는 11건으로 안전사회과에서 담당하였고, ⑤ 피해자 지원대책 점검에 대한 조사는 24건으로 피해자지원점검과에서 진행하였다. 취급사건 현황(사건분리 및 병합, 직권사건 포함) (’16.9.30.현재, 단위: 건) 구분 신청사건(부서배정) ⓐ 직권사건 ⓑ 소위원회 분리ⓒ 이관 ⓓ 소위원회 병합 실취급사건 (ⓐ+ⓑ+ⓒ+ⓓ+ⓔ)병합대상 병합후 병합감소ⓔ 합계 229 3 15 - 103 30 -73 174 진상규명국 소계 194 1 15 81 24 -57 153 조사1과 71 - 1 -15 26 6 -20 37 조사2과 111 - 2 15 45 15 -30 98 조사3과 12 1 12 10 3 -7 18 안전사회과 11 - - - - - 11 피해자지원점검과 24 2 - 22 6 -16 10 이 중 조사가 완료되어 위원회 회의에서 의결된 사건은 총 4건으로 ‘세월호 도입 후 침몰까지 모든 항해시 화물량 및 무게에 관한 조사의 건’(2015-94-가-25)과 ‘세월호 참사 생존학생에 대한 보호 및 지원조치의 적정성 여부’(병합(바-5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13)), ‘공동모금의 배분현황과 배분기준, 배분과정에서 드러난 문제점 및 해결방 안’(2016-1-직바-1), ‘진도어민에 대한 손실보장 현황 및 실태파악과 대안모색’(2016-2- 직바-2) 등이었다. 전체 신청사건에 비해 적은 수의 사건만이 완료되었다는 점은 부 인하기 어렵다. 하지만 조사관들의 조사역량이 향상됨과 아울러 조사자료가 수집되 어 각 사건들의 실마리와 전체 윤곽이 막 잡히기 시작할 때, 후술하는 바와 같이 정 부의 강제적인 조사중단 조치가 2016년 6월 30일 내려짐으로써 더 이상 사건의 진상 을 밝히지 못하게 되었다는 점이 보다 중요한 요소로 감안되어야 할 것이다. 나. 청문회 개최 세월호 특조위와 다른 유사한 위원회들과의 차이점 중 하나는 청문회 개최에 대한 부분이다. 이전의 위원회들은 청문회에 대한 규정을 갖고 있지 않아 이를 개최하기 어려웠으나, 특조위는 세월호 특별법에 따라 ‘증인・감정인・참고인으로부터 증언・ 감정・진술을 청취하고 증거를 채택하기 위하여 청문회를 실시’(제31조 제1항)할 수
14 ‹‹‹ Ⅱ 세월호 특조위의 설립과 운영 있는 권한을 가지게 되었다. 이에 특조위는 새로운 증거와 사실을 밝혀내고 진상규명 활동의 실효성과 투명성 을 높이기 위해 청문회를 적극 활용하기로 결정하고, 청문회 운영규칙을 제정하여 개최할 수 있는 여건을 마련하였다. 그리고 청문회를 개최함에 있어서 실무부서들의 조사 활동에 직접적인 도움이 될 수 있도록 실제 조사하고 있는 사항을 중심으로 주 제를 선정하였으며, 이후 기초사실조사, 실지조사 등 조사활동을 통해 사실로 확인된 내용과 그것으로부터 제기할 수 있는 의혹사항을 신문하는 방식으로 청문회를 준비 하였다. 이러한 과정들을 거쳐 제1차 청문회를 2015년 12월 14일(월)부터 16일(수)까지 3일 간, 서울YWCA에서 개최하였다. 주제는 ① 세월호 참사초기 구조구난 및 정부대응의 적정성과, ② 해양사고 대응 매뉴얼 등 적정성 여부, ③ 참사현장에서의 피해자 지원 조치의 문제점이었다. 또한 증인 31명, 참고인 6명 등 총 37명에게 출석을 요구하였 으나 이 중 증인 2명, 참고인 1명이 불출석하였다. 불출석한 증인 2명에 대해 청문회 이후 고발조치하였으나 검찰은 증거불충분으로 무혐의 처리하였다. 제2차 청문회는 2016년 3월 28일(월)부터 29일(화)까지 양일간 서울특별시청에서 개최하였다. 이 청문회는 4・16세월호참사의 원인과 관련 법령・제도적 문제점을 규 명하고자 하였으며, 이를 위해 ① 침몰 원인 및 선원 조치의 문제점, ② 선박 도입 및 운영 과정의 문제점, ③ 침몰 후 선체 관리 및 인양에 대하여 신문을 진행하였다. 증인 39명, 참고인 4명 등 총 43명에게 출석을 요구하였으나 증인 4명이 불출석하였 고 이에 대하여 고발조치하여 2016년 9월 현재 불구속 공판상태에 있다. 제3차 청문회는 정부의 예산 미지급과 조사 거부로 인해 조사 활동을 유지하기 어 려운 상황 속에서, 2016년 9월 1일(목)부터 9월 2일(금) 양일간 연세대학교 김대중도 서관에서 개최하였다. 주제는 ‘4・16세월호참사에 대한 국가의 조치와 책임’으로 ① 참사 이후 정부의 미흡한 진상규명 조치, ② 참사 관련 구조구난 및 정부 대응의 적 정성, ③ 참사 관련 언론보도의 공정성・적정성, ④ 참사 이후 피해자를 대하는 국가 조치의 문제점, 그리고 ⑤ 온전한 세월호 선체 인양, 인양 후 미수습자 수습 및 침몰 원인 규명 선체 조사에 대해 신문을 진행하였다. 그리고 ⑥ 해경 주파수공용통신 (TRS) 음성 분석으로 드러난 새로운 사실들에 대해서 국민들과 유가족들에게 밝히는 자리를 갖기도 하였다. 하지만 제3차 청문회를 준비하는 과정에서 이를 방해하는 사례가 발생하였다. 해 수부는 8월 23일 보도자료를 통해 세월호 특조위가 “지난 6월 30일 조사활동기간이 종료되었으므로 청문회를 개최할 수 없다”는 입장을 밝히면서, “증인․감정인․참고
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 15 인이 출석하는 청문회는 명백한 조사활동으로, 조사활동기간 내에 시행해야 한다”, “특조위 조사활동기간은 이미 종료되었으며, ‘종합보고서와 백서의 작성․발간’을 위 한 기간(7.1.~9.30.)인 현재 청문회를 개최하는 것은 법적 근거가 없다”라고 주장한 것이다. 이에 특조위는 “정부가 해수부를 앞장세워 합법적 청문회를 불법적인 것으 로 낙인찍음으로써, 증인들의 청문회 불출석이라는 불법행위를 합리화하고 선동하려 는 것이 아닌지 심히 의심하게 만든다”고 비판하였다. 또한 장소 섭외과정에서도 문제가 발생하였다. 당초 특조위는 사립학교교직원연금 공단의 사학연금회관(서울 영등포구 여의도동 소재) 강당을 제3차 청문회 장소로 사 용하기로 하고, 8월 5일 사학연금공단이 정한 대관 절차에 따라 대관신청을 하였고, 9일 사용승인을 받았으며, 10일에 사용료 전액을 납부함으로써 대관을 위한 절차를 끝마쳤다. 하지만 그 다음날인 11일 공단 측은 돌연 “공단 본부에서 청문회 대관 승 인에 대해 말이 많다”, “부득이 대관을 취소할 수밖에 없다”는 연락을 취해왔고, 이 과정에서 ‘교육부’ → ‘사립학교교직원연금공단’ → ‘사립학교교직원연금공단 서울회 관’으로 압력이 행사됐다는 정황이 포착되었다. 상황이 이렇다보니 증인으로 출석을 요구받은 정부 측 관계자들은 대거 불참하였 다. 증인 38명 중 불과 8명만이 출석하였고, 참고인 29명 중에서는 23명이 출석함으 로써 청문회의 성과를 극대화하지 못한 면이 있었으나, 세월호 참사에 대해 찾아야 할 사항이 여전히 많음을 확인하는 계기가 되었고 진실에 대한 유가족들의 호소를 사회적으로 알리는 기회가 되었다는 점은 성과라 할 것이다. 다. 인양 및 선체조사 준비 TF 활동 2016년 9월 현재, 세월호는 아직도 맹골수로 깊은 바다 밑에 있고, 거기에는 아직 수습되지 못한 9명의 미수습자가 있다. 그리고 이 세월호 선체는 참사원인이 무엇인 지 밝히기 위해서는 반드시 필요한 제1의 증거물이기도 하다. 미수습자들을 수습하 고 증거물로서의 가치를 보전하기 위해 온전한 인양은 반드시 필요하다. 이러한 각 각의 중요성을 감안하여 특조위는 2015년 10월부터 위원장 직속으로 ‘인양 및 선체 조사 준비 TF’라는 별도의 조직을 설치・운용하였다. 이 TF는 ‘4・16세월호참사 특별조사위원회 운영에 관한 규칙’ 제29조 제2항, “위원 회 업무를 위해 필요한 경우 위원장의 지시나 소위원장 또는 국장간 협의에 따라 별 도의 팀(T/F)을 한시적으로 둘 수 있다.”는 규정에 근거한 것으로 조사2과장이 팀장 이 되고, 진상규명국, 피해자지원점검과, 안전사회과 각 1명씩 실무진을 구성하며, 보
16 ‹‹‹ Ⅱ 세월호 특조위의 설립과 운영 좌관실 1명이 협조하는 방식으로 업무를 계속하였으나 실제로는 진상규명국 직원 중 심으로 운영되었다. 구체적 임무로는 ① 세월호 선체 보전을 위한 점검과 안전대책 관련 추진계획 수립, ② 미수습자 가족들과의 지속적인 소통 및 의견 반영, ③ 해양 수산부 인양추진단 등 유관기관과의 소통이었으며, 인양이 본격화되기 시작한 2016 년 5월 11일부터 6월 16일까지 약 한 달간 직원들이 진도에 직접 출장을 나가 진도 군청 내 현장사무소를 설치・운영함으로써 현장접근성을 향상시키고 즉각대응태세를 구축하는 한편 미수습자 가족과의 소통을 강화하기도 하였다. 인양과 관련된 주요 경과는 아래와 같다. - 2014. 11. 11. 정부 세월호 수색중단 발표 - 2015. 2. 5. 정부(선체처리기술TF), 기술적으로 선체인양 가능 결론 - 2015. 4. 22. 정부, 세월호 인양결정 발표 - 2015. 8. 4. 인양업체 결정(상하이샐비지 컨소시엄) - 2015. 9. 1. ~ 2. 인양현장 실지조사(진상규명국 및 조사1과) - 2015. 10. 7. 세월호 선체보전TF 구성 및 운영(안) 상임위 보고(추후 인양 및 선체 조사 준비를 위하여 ‘인양 및 선체조사준비 TF’로 명칭 변경) - 2015. 11. 18. ~ 22. 세월호 선체 수중 실지조사. - 2016. 1. 26. 인양된 세월호 선체절단구조물 확인 실지조사 - 2016. 4. 11. ~ 12. 인양현장 실지조사 - 2016. 4. 26. ~ 27. 인양현장 실지조사 - 2016. 5. 11. ~ 6. 16. 진도 현장사무소 운영 - 2016. 5. 28. ~ 29. 인양현장(선수들기공정) 실지조사 - 2016. 6. 11. ~ 16. 인양현장 실지조사(대규모 선체파손 발생) - 2016. 7. 15. 진도 현장사무소 철수 - 2016. 7. 27 ~ 30. 인양현장 실지조사(7. 29. 세월호 선수들기 종료) 이 인양 및 선체조사 준비 TF를 통해 특조위 내 선박・해양 관련 전문역량을 제 고할 수 있었으며 이를 통해 인양과정에 대한 적극적이고 선제적 대응이 가능하게 되었다. 수중에서 진행되는 세월호 인양공정을 지속적으로 추적・관찰하며 전문가 면담을 통한 관련 자료를 축적하는 등의 성과도 있었다. 하지만 특조위 인력구성상 인력 규모가 3~4명을 넘기기 어려워 실지조사 및 진도 현장사무실 운영상 어려움이 많았으며, 특조위 조사권한에 강제권이 없어 자료요구
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 17 나 실지조사를 실시하는 과정에서 해양수산부나 상하이샐비지가 협조를 거부할 경우 이를 넘어설 현실적 대안이 부재한 근본적 한계도 가지고 있었다. 라. 용역 사업 세월호 참사의 원인을 밝히기 위해서는 선체조사가 반드시 필요하다. 그와 동시에 수많은 의혹들을 해명하기 위해 각종 정보들을 수합하여 과학적이고 객관적인 연구 를 진행해야 할 필요도 있다. 또한 세월호 특별법에 따라 특조위의 업무라 할 수 있 는 언론보도의 공정성・적정성 문제 조사, 정보통신망 게시물에 의한 피해자 명예훼 손 실태 실태 조사, 피해자 지원실태 조사 등 많은 인력을 필요로 하는 분야가 있다. 이러한 부분들에 대해서는 특조위 인력만으로는 한계가 있기 때문에 특조위는 아래 와 같이 총 17건의 용역사업을 발주하여 조사를 진행하였다. 조 사 1 과 1 사 업 명 AIS 데이터 시뮬레이션 및 선박운항 특성연구 용역 사업개요 사고 선박의 AIS 데이터를 선박운항 특성적 측면에서 분석하 여, 사고 당시의 상항을 재현하고, 이를 바탕으로 사고원인분석 및 AIS 데이터에 대한 검증을 실시 수행자 및 기관 목포해양대학교 산학협력단 (임남균 교수) 수행기간 2015. 10. 1. ~ 2015. 12. 23 결 과 보고서 제출 2 사 업 명 세월호의 항적과 경사각을 이용한 실선 모델링 연구 사업개요 세월호 침몰사고에 대한 명확한 사고원인 규명을 위하여 유체- 구조 연성 해석기법(Fluid-Structure Interaction analysis technique)을 이용한 전복・침수・침몰 시뮬레이션을 수행하기 위한 세월호 실선 및 유체 상세 모델링 구축 수행자 및 기관 한국해양대학교 해양안전기술 (이상갑 교수) 수행기간 2015. 12. 11. ~ 2016. 5. 31. 결 과 보고서 제출 3 사 업 명 유체-구조 연성 해석기법을 이용한 세월호 실선 초기 전복 시 뮬레이션 연구 사업개요 수행자 및 기관 한국해양대학교 해양안전기술 (이상갑 교수) 수행기간 2015. 12. 11. ~ 2016. 5. 31. 결 과 보고서 제출 4 사 업 명 세월호의 항적과 경사각을 이용한 전복・침수과정 재현 사업개요 세월호의 명확한 전복・침몰사고의 원인을 규명하기 위하여 세 월호의 사고 당시의 타각, 선속 GM 및 화물 고박상태 등을 분 석하고 이들의 변수에 따른 유체-구조 연성(Fluid- Structure Interaction; FSI) 해석기법을 이용한 실제 해수에서의 실선 세
18 ‹‹‹ Ⅱ 세월호 특조위의 설립과 운영 월호의 전복・침수 시뮬레이션을 수행하여 실제 항적과 선체 경사각을 비교 분석함으로써 현실성 있고 과학적으로 세월호의 전복・침수 과정을 재현하고자 함 수행자 및 기관 한국해양대학교 해양안전기술 (이상갑 교수) 수행기간 2016. 3. 16. ~ 2016. 9. 16. 결 과 보고서 제출 조 사 2 과 1 사 업 명 세월호 특조위 디지털 포렌식 사업 사업개요 세월호 참사 피해자 등의 디지털 기기에 대한 증거 수집・분석 수행자 및 기관 ㈜와이엠디앤디/데이터닥터(주) 수행기간 2015. 12. 15. ~ 2016. 6. 14. 결 과 보고서 제출 2 사 업 명 세월호 참사 디지털 포렌식 사업 사업개요 세월호 참사 피해자 등의 디지털 기기에 대한 증거 수집・분석 수행자 및 기관 ㈜와이엠디앤디/데이터닥터(주) 수행기간 2016. 6. 15. ~ 현재 결 과 연구 계속 중 3 사 업 명 416세월호참사관련 진상규명을 위한 소리파일의 분석 및 성문 감정 사업개요 위원회가 제공한 VTS 교신음성, 해경 경비전화 파일 등 음성 분석 수행자 및 기관 GESTS(숭실대학교 소리공학연구소) 수행기간 2016. 3. 18. ~ 2016. 5. 18. 결 과 보고서 제출 4 사 업 명 416세월호참사 관련 진상규명을 위한 소리파일의 분석 및 감정 사업개요 TRS 녹취파일의 인위적인 조작 및 편집으로 인한 음향적 특징 관찰・분석 수행자 및 기관 한국법음향연구소 수행기간 2016. 5. 3. ~ 2016. 6. 30. 결 과 보고서 제출 5 사 업 명 제주 VTS VHF 교신음성 녹취파일 녹취록 작성 사업개요 제주 VTS 제출 음성파일 관련 녹취록의 진위 여부 확인 수행자 및 기관 속기법인 대한 수행기간 2016. 4. 28. ~ 2016. 6. 20. 결 과 녹취록 제출 6 사 업 명 해경 제출 TRS 경비전화 음성파일 녹취록 작성 사업개요 해경 제출 녹취록의 진위 여부 확인 수행자 및 기관 속기법인 대한 수행기간 2016. 3. 14. ~ 2016. 3. 31. 결 과 녹취록 제출 조 사 3 과 1 사 업 명 언론의 4.16세월호 참사 보도현황과 문제점 사업개요 4.16세월호참사 관련 언론의 재난보도에 관한 기초연구 용역 - 언론보도의 문제점과 개선방안 연구 수행자 및 기관 한국외국어대학교 연구산학협력단(책임: 김춘식, 공동: 유홍식(중앙대)) 수행기간 2015. 10. 11. ~ 2015. 12. 15. 결 과 보고서 제출 2 사 업 명 세월호참사 피해자 등에 대한 언론보도 피해 및 명예훼손 실태조사 사업개요 세월호참사의 직접피해자를 비롯하여 피해자와 유사한 성격을 가
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 19 지고 있는 참사 당시 단원고 3학년, 교직원, 안산지역 주민 등을 대상으로 언론보도와 정보통신망 게시물에 의한 피해 실태 조사 수행자 및 기관 책임연구자: 칠곡경북대학교병원(김은지) 공동연구원: 단원고 마음건강센터(김학범,남희선) 수행기간 2015. 12. 30. ~ 2016. 5. 30. 결 과 보고서 제출 3 사 업 명 세월호참사 피해자에 대한 정보통신망 명예훼손 실태조사를 위 한 빅데이터 분석 사업개요 1. 세월호참사 관련 유언비어의 전파양상 및 미디어와의 상호 관계 분석 2. 세월호참사 관련 정보통신망 게시물에 의한 피해자 명예훼 손 실태조사를 위한 SNS네트워크 분석 수행자 및 기관 한국인사이트연구소 (김덕진) 수행기간 2016. 2. 15. ~ 2016. 5. 30. 결 과 보고서 제출 피 해 자 지 원 점 검 과 1 사 업 명 피해자군별 4・16세월호참사 피해자지원실태조사 단원고 학생 희생자 가족 대상 실태조사 Ⅰ 사업개요 심층 면담조사를 통해 세부지원내용과 전달체계, 운영시스템, 피해자들에 대한 사후 정부대응의 적정성에 대한 평가 수행자 및 기관 아주대 산학협력단 (아주대 정신건강의학과 교수 조선미) 수행기간 2016.1.5.~2016.7.3 결 과 보고서 제출 2 사 업 명 피해자군별 4・16세월호참사 피해자지원실태조사 단원고 학생 희생자 가족 대상 실태조사 Ⅱ 사업개요 심층 면담조사를 통해 세부지원내용과 전달체계, 운영시스템, 피해자들에 대한 사후 정부대응의 적정성에 대한 평가 수행자 및 기관 아주대 산학협력단 (아주대 정신건강의학과 교수 조선미) 수행기간 2015.12.11.~2016.7.3 결 과 보고서 제출 3 사 업 명 피해자군별 4・16세월호참사 피해자지원실태조사 단원고 학생 생존자 및 가족 대상 실태조사 사업개요 심층 면담조사를 통해 세부지원내용과 전달체계, 운영시스템, 피해자들에 대한 사후 정부대응의 적정성에 대한 평가 수행자 및 기관 사단법인 한국행정학회 (고려대 보건정책관리학부 교수 김승섭) 수행기간 2016.1.5.~2016.7.3 결 과 보고서 제출 4 사 업 명 피해자군별 4・16세월호참사 피해자지원실태조사 1, 2과제 외의 희생자 가족, 생존자 및 가족 대상 실태조사 사업개요 심층 면담조사를 통해 세부지원내용과 전달체계, 운영시스템, 피해자들에 대한 사후 정부대응의 적정성에 대한 평가 수행자 및 기관 이화여대 산학협력단 (이화여대 사회복지학과 교수 양옥경) 수행기간 2015.12.8.~2016.7.3 결 과 보고서 제출
20 ‹‹‹ Ⅱ 세월호 특조위의 설립과 운영 이 중 주요 성과를 살펴보면, 피해자지원점검과에서 실시한 ‘4・16세월호참사 피해 자지원 실태조사’는 대형 재난피해자들에 대한 지원의 현주소를 파악하고 피해자들 에 대한 체계적이고 바람직한 지원시스템이 무엇인지 대안을 마련하고자 하였으며, 연구한 결과를 2016년 7월 20일 백범김구기념관 대회의실에서 공개하였다.5) 구체적으로 △단원고 희생학생 유가족(1・2과제) △단원고 생존학생 및 가족(3과 제) △일반인 희생자 및 생존자와 가족(4과제)에 대한 실태조사를 실시한 결과, 단원 고 희생학생 유가족 중 불면증 등 수면장애(75.4%), 두통(72.7%) 등 스트레스 관련 신체증상을 겪고 있고, 외상 후 스트레스 장애 유병률은 56%로 국민 1년 유병률 0.6%에 비해 매우 심각한 수준임을 확인할 수 있었고, 재난 피해자들의 의료 및 심 리치료 지원은 충분한 기간 동안 지속・보장되어야 함을 밝혔다. 또한 단원고 생존 학생 및 가족을 조사한 결과, 피해자들이 체계적이고 실질적인 지원을 받지 못했을 뿐만 아니라 ‘살아 돌아왔다는 죄책감’으로 참사의 충격을 벗어나지 못하고 있음을 확인하였다. 또한 언론의 선정적 보도로 인해 한국 언론의 진실성과 한국 사회 전반 의 공공성에 대한 깊은 불신과 냉소를 지니고 있음을 확인하기도 하였다. 일반 희생 자 및 생존자 가족을 연구한 결과, 피해자에 대한 지원이 지역별로 차이가 나지 않 도록 각 지자체에 대한 지원시스템을 중앙정부 차원에서 마련함과 동시에 중앙정부, 광역 지자체, 기초 지자체에 이르기까지 재난대응 능력을 강화해야 함을 밝혔다. 특 히 참사 피해자들은 공통적으로 참사 당시 구조 및 지원, 배・보상, 추모 사업 등에 대해 높은 불만을 표출함과 동시에 세월호 참사에 대한 진상규명이 어떠한 지원보다 앞서 진행돼야 한다고 입을 모았다. 또한 조사3과에서 진행한 ‘참사 피해자에 대한 정보통신망 명예훼손 실태조사를 위한 빅데이터 분석’ 용역을 통해, 세월호 참사 이후 사회관계망서비스(SNS) 상에서 세월호 참사 진상규명과 특별법 제정에 반대하고 유가족들을 폄훼하는 여론을 확산 하기 위해 인위적으로 게시물 양을 늘리는 활동이 있었던 것으로 밝힐 수 있었다. 이는 한 명의 조장 계정이 유가족을 폄훼하거나 특별법 제정을 반대하는 글을 올리 면 수십 개의 조원 계정이 이 글을 일제히 리트윗(RT)하는 방식으로 글을 전파한 것 이었다. 특히 조원 계정들은 모두 트윗텍이라는 특정 프로그램만을 사용하였고, 조장 계정의 글을 리트윗(RT)하는 것 외에는 타 계정과 의견을 주고받지 않는 특성을 보 였다.6) 뿐만 아니라 조사1과에서 진행된 ‘유체-구조 연성 해석기법을 이용한 세월호 실선 5) 자세한 내용은 후술하는 지원소위 관련 보고 참조. 6) 자세한 내용은 후술하는 진상규명소위 관련 보고 참조.
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 21 초기 전복 시뮬레이션 연구’는 특조위에서 밝힌 세월호 실제 화물량을 정밀하게 계 산하여 당시 선체 운행 상태를 시뮬레이션으로 복원해 보았고 이 결과가 2016년 9월 에 개최된 제3차 청문회에서 일부 발표되기도 하였다.7) 마. 특검 임명 요청안 제출 세월호 특별법 제37조에 따르면, 특조위가 세월호참사와 관련하여 특별검사의 수 사가 필요하다고 인정하는 경우, 특별검사의 수사대상이 될 수 있도록 국회에 의결 요청할 수 있다. 이는 특별법 제정 당시, 특조위에 수사・기소권을 주지 않는 대신 특검 수사 요청권을 부여한 것이었다. 특조위는 제1차 청문회에서 밝혀진 사실들을 토대로, 세월호참사 당시 구조를 담 당하였던 해양경찰 지휘부, 해양경찰청장, 서해지방해양경찰청장, 목포해양경찰서장 의 업무상 과실치사상 사건, 그리고 이 사건 수사과정에서 인지된 관련 사건을 대상 으로 한 특별검사 임명을 19대 국회에 요청하는 안을 2016년 2월 19일 의결하여 국 회에 제출하였다. 하지만 국회 임기만료로 인해 안건이 자동폐기됨에 따라, 특조위는 같은 안건을 2016년 6월 30일 20대 국회에 다시 제출하였다. 특조위가 특검수사를 요청한 이유는 해경 지휘부에 해당하는 이들이 관계 법령 및 매뉴얼에 따른 지휘・감독 의무를 가지고 있으나 본연의 임무역할을 소홀히 하거나 해태하여 승선객의 사망 또는 상해라는 결과가 발생하였으며, 업무상 과실치사상죄 로 이미 처벌을 받은 김경일 123정장과 공동정범구조에 있다고 보았기 때문이었다. 이들의 이러한 혐의를 밝히기 위해서는 체포・구속 또는 압수수색 등 대인・대물 적 강제절차를 적극 활용할 수 있는 추가 수사가 필요하다. 하지만 기존 검찰 수사 과정을 보면, 수사 초기 이들 해양경찰 지휘부 역시 수사 대상이 되었으나, 특별한 사유 없이 대상에서 배제되어 수사가 진행되지 않음으로써 기소조차 되지 않았음을 확인할 수 있었다. 이렇게 볼 때, 기존 검찰 수사는 정치적 중립성이나 공정성 면에 서 문제가 있으므로, 범죄수사와 공소제기 등에 있어 독립적인 지위를 갖고 중립성 과 공정성이 보장된 특별검사를 통한 사건 해결이 필요하다고 특조위는 판단하였다. 하지만 앞서 밝힌 바와 같이 19대 국회에 요청한 특별검사 임명요청안은 상임위인 법사위를 통과하지 못하여 본회의에도 상정되지 못한 채 자동 폐기되어 버리고 말았 다. 20대 국회에서도 현재 법사위에 계류되어 있는 상태이며, 9월 현재 요청안 제출 이후 3번의 국회가 개원하였으나 논의조차 이루어지지 않고 있는 상황이다. 특조위 7) 자세한 내용은 후술하는 진상규명소위 관련 보고 참조.
22 ‹‹‹ Ⅱ 세월호 특조위의 설립과 운영 는 이 안건이 관계 법령 및 특별법 제정 당시 합의에 따라, 상임위원회가 아닌 국회 본회의에 곧바로 상정하여야 한다고 판단하고 있다. 국회의 신속한 처리를 기대한다. 바. 위원들의 변동 2015년 8월 이후 일부 위원들이 사퇴하거나 새로 임명되는 등 변동사항이 발생하 였다. 먼저 7월 23일 사퇴한 조대환 상임위원의 후임으로 이헌 변호사가 8월 10일 국회 에서 선출되었다. 그로부터 7일 후인 17일 상임위원으로 정식 임명되었으며, 24일 제 11차 위원회 회의에서 부위원장 겸 사무처장으로 선출되었다. 하지만 그 역시 2016 년 2월 15일 사퇴의사를 표명하면서 사직서를 제출하였고, 같은 달 18일 면직처리 되었다. 또한 2015년 11월 23일에 열린 제19차 위원회 회의 중 ‘청와대 등의 참사대응 관 련 업무적정성 등에 관한 조사’에 대해 의결하는 과정에서 조사 의결에 반대하는 여 당 추천의 고영주, 석동현, 차기환, 황전원 위원이 퇴장하는 일이 벌어졌으며, 이후 특조위 내 모든 회의에 불참하였다. 11월 25일, 석동현 위원이 새누리당에 입당함에 따라 당연퇴직 처리되었고 12월 14일, 황전원 위원도 동일한 이유로 당연퇴직 되었 다. 세월호 특별법 제6조 제6항에 따르면 ‘해당 위원의 선출・지명권자는 결원된 날 부터 30일 이내에 후임자를 선출・지명’하도록 규정되어 늦어도 각각 15년 12월 25 일과 16년 1월 13일까지는 후임자가 선출되었어야 하나, 여당이 추천을 하지 않음으 로써 이 두 비상임위원의 자리는 16년 9월 현재까지 메워지지 않고 있다. 한편 여당인 새누리당은 이헌 상임위원(부위원장 겸 사무처장)의 후임으로 당연퇴 직 처리되었던 황전원 위원을 이헌 상임위원 후임으로 지명하고, 2016년 3월 9일 국 회에 선출안을 제출하였다. 5월 19일, 국회는 황전원 위원을 상임위원으로 선출하였 고 5월 25일 정식 임명되었다. 하지만 9월 말 현재, 위원들의 반대로 인해 부위원장 겸 사무처장으로는 선출되지 않은 상태이다.8) 6. 정부의 강제종료시도와 특조위의 대응 가. 정부의 강제종료시도 8) 이 밖에 김선혜 상임위원은 2016년 9월 1일 의원면직 후 연세대학교 교수로 복직하였다.
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 23 세월호 특별법은 위원회가 구성을 마친 날로부터 1년 6개월 간 활동할 수 있다고 규정하고 있다. 이에 대해 특조위는 인력 충원과 예산 지급 결정이 이루어짐으로써 특조위의 인적・물적 토대가 마련된 때가 위원회 구성이 마친 때라고 보면서, 2015 년 8월 4일을 위원회 구성일로 보았다. 이에 반해 정부는 위원회 구성일을 위원임기 개시일이라고 보면서, 특별법 부칙 제3조에 위원 임기는 특별법 시행일부터 시작한 다고 규정되므로, 특조위도 특별법과 동일하게 2015년 1월 1일에 구성되었다고 주장 하였다. 이러한 입장에 맞춰 정부는 특조위의 조사활동기간이 2015년 1월 1일부터 1년 6개 월이 경과하는 2016년 6월 30일에 만료되어 조사는 더 이상 불가능해지고, 7월 1일 부터 3개월간(~9.30)은 종합보고서 및 백서 작성・발간 활동만 할 수 있다고 주장하 기 시작하였다. 구체적으로 행정자치부는 2016년 5월 27일, 특조위에 공문을 보내 ‘종합보고서와 백서 발간을 위하여 필요한 최소한의 정원안을 `16. 6. 3.(금)까지 관계 부처에 제출’하라고 통보하였으며, 6월 7일 기획재정부는 ‘보고서・백서 작성 및 발 간을 위한 정원(안)을 관계부처와 조속히 협의・확정하여, 그에 따른 향후 소요 예산 (안)을 ‘16년 6월 14일(금)까지 제출’하라고 통보하였다. 또한 6월 9일에는 해양수산부 가 ‘종합보고서와 백서의 작성・발간 등에 필요한 정원안을 ‘16.6.14(화)까지 제출’하 라고 공문을 보내오기도 하였다. 이에 대해 특조위는 종합보고서와 백서 작성・발간은 2017년 2월 4일부터 동년 5 월 3일까지이므로 정원 산정시기와 예산소요안 제출시기가 되지 않다는 분명한 입장 을 담은 공문을 6월 3일 행자부, 13일 기재부에 각각 발송하였다. 또한 해수부 공문 에 대해서는, 해당 문서를 시행한 세월호인양추진단이 특조위 ‘조사활동기간’, ‘종합 보고서와 백서의 작성・발간 등에 필요한 정원’ 제출을 요구한 것 자체가 업무 범위 를 넘어선 것으로 문서로 사과할 것을 요구하였다. 정부는 특별법 해석에 1차적인 권한이 있는 특조위의 의견을 청취하려고 노력하기 보다는, 6월 21일 해수부를 통해 ‘① 종합보고서 및 백서 작성・발간 인력, ② 청산 인력 및 추가로 ③ 선체조사 인원(10명)을 반영하여 67명(별정직 50, 일반・특정직 17)의 인력을 배정한다’는 내용의 공문을 일방적으로 발송하였다. 뒤이어 기재부는 6월 24일, 공문을 발송해 해양수산부가 통보한 종합보고서・백서 작성기간(’16.7.1~9.30)을 위한 소요 인원(72명)에 따라, 해당 기간 중 필요한 소요예산 을 6월 29일까지 제출해 달라고 요구하였고, 특조위는 28일 공문을 보내 ‘해수부의 행위야 말로 업무(기능) 범위를 이탈한 것이자 법령을 무시한 것’이며, 기재부가 지 급해야 할 것은 ‘2016년 하반기 예산’이라는 점을 다시 한 번 밝혔다. 이에 대해 기
24 ‹‹‹ Ⅱ 세월호 특조위의 설립과 운영 재부는 ‘사업비는 세월호 특조위 활동을 위해 편성된 만큼, 조사활동 만료(‘16.6.30)에 따라 ‘16년 7. 1일 이후에는 집행할 수 없’다고 규정하면서 ‘인건비 및 기본경비는 해 양수산부가 산정한 인력조정(안)을 감안해서, 보고서・백서 발간을 위한 활동에 한정 하여 집행’하라는 공문을 6월 30일에 송부하였다. 이에 따라 7월 이후 특조위는 조사 활동을 위한 예산을 전혀 사용할 수 없는 상태에 빠지게 되었다. 한편 이 과정에서 정부는 파견공무원에 대한 특조위의 요청권도 완전히 무시하였 다. 공무원 임용에 따르면 ‘공무원 파견이 파견 받을 기관의 장이 미리 요청’하도록 규정되어 있으며, 세월호 특별법 제21조도 ‘위원장이 필요하다고 인정하는 경우 공무 원 파견을 요청’할 수 있음을 규정하고 있다. 이에 특조위는 2016년 6월 7일 공무원들 의 원소속기관에 파견기간을 연장하거나 신규파견해 달라는 공문을 보냈고, 특히 행 정지원실장과 안전사회과장은 교체할 것임을 밝혔다. 그럼에도 불구하고 각 부처는 해수부가 일방적으로 정한 공무원 17명을 제외한 인원을 일방적으로 복귀시켰고, 막 상 교체를 요청한 행정지원실장과 안전사회과장에 대해서는 특조위 의사에 반하여 파 견을 연장하는 조치를 내렸다. 2016년 6월에 있었던 이러한 과정들은 특조위의 의견 은 전혀 들으려고도 하지 않은 채 그 의사를 완전히 무시하는 모습 그 자체들이었다. 나. 광화문 단식 농성 7월에 들어서면서, 정부는 조사활동을 위한 예산을 편성하지 않았으며, 조사를 위 한 출장비와 조사관들의 급여마저 지급하지 않는 등 조사 의지를 꺾고자 하였다. 이 뿐만 아니라 정부 각 기관은 자료 제출을 거부하고 조사에 불응하는 등 조사 방해와 무력화를 시도하기 시작하였다. 29명의 파견 공무원 중 12명이 원소속기관으로 복귀 하는 등 특조위 조사활동 자체가 대단히 어려운 현실에 직면하게 되었다. 이에 위원장을 비롯한 구성원들은 정부의 ‘조사방해 활동 중단’과 ‘특조위 조사활 동 보장’을 위한 적극적 행동에 돌입해야 할 필요성을 인식하고, 2016년 7월 27일부 터 광화문 광장에서 릴레이 단식 농성을 진행하기 시작하였다. 이는 미수습자의 수 습과 선체조사를 포함하여 아직 조사해야 할 것이 적지 않게 남아 있음에도, 이를 외면하고 문을 닫으라는 정부의 위법하고 부당한 요구를 도저히 수용할 수 없을 뿐 만 아니라, 철저한 진상규명과 안전사회 건설을 염원하는 유가족과 국민의 요구, 그 리고 특별법의 취지에 부응하기 위한 고뇌어린 결단이었다. 특조위 조사관들이 임명된 2015년 7월 27일로부터 정확히 1년이 되는 날, 위원장 은 7일간의 단식농성에 들어갔고 뒤이어 권영빈 진상규명 소위원장과 박종운 안전사
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 25 회 소위원장이 각 3일씩 단식농성에 들어갔다. 이후 비상임위원과 각 조사관들이 릴 레이 방식으로 9월 현재까지도 ‘정부의 조사활동보장’과 ‘국회의 신속한 특별법 개정’ 을 촉구하면서 단식농성을 이어가고 있다. Ⅲ. 특조위 활동에 대한 방해와 비협조 1. 법령 관련 가. 위법적인 시행령의 일방적 제정 2015년 5월 11일 제정된 세월호 특별법 시행령은 위법적인 요소를 상당 부분 가지 고 있다. 우선, 시행령 제정 과정에서 특조위의 독립성을 완전히 무시하고, 해수부가 시행령 제정의 주체로 나선 점이다. 특별법 시행령은 특조위 조직과 직제에 대해 규 정하고 있으므로, 시행령 제정 주체 역시 특조위 설립준비단이 되는 것이 당연하였 다. 이는 2015년 1월 16일 김재원 당시 새누리당 원내수석부대표의 이른바 ‘세금도 둑’ 발언이 나오기 전에는, 특조위 설립준비단의 민간위원과 파견된 공무원이 함께 행정자치부와 협의를 진행했던 사실에서 명확히 증명된다. 하지만 이 발언이 전해진 이후 설립준비단과의 협의는 일절 중단되었고 해수부가 시행령안을 준비하였는데 이 는 특조위의 독립성을 인정하지 않는 것이므로 그 자체로 큰 문제인 것이다. 특히 해수부는 세월호참사와 그 후속조치에 책임을 가지고 있어서 특조위의 조사대상이 되는 기관으로서, 그러한 기관이 특조위의 시행령을 제정하는 것은 주객이 완전히 전도된 것이었다. 둘째, 시행령에는 특조위의 독립성을 침해하는 내용이 담겨져 있다. 특조위 업무를 종합・조사하는 업무를 담당하는 행정지원실장과 기획행정담당관, 그리고 진상규명 업무의 추진상황을 점검하고, 청문회를 실시하는 업무를 담당하는 진상규명국의 선 임과장인 조사1과장을 정부에서 파견된 공무원이 맡도록 한 것이다. 이 핵심보직을 파견공무원으로 채움으로써 특조위 활동을 방해하려는 우려를 낳게 만들었다. 셋째, 시행령에는 특별법 취지에 반하는 내용이 들어가 있다. 특별법은 특조위의 임무로 ‘안전한 사회 건설을 위한 종합대책 수립’이라고 규정하면서, 이를 해상사고 로 한정하지 않았다. 하지만 시행령은 안전사회과의 업무를 규정하면서 ‘세월호참사 와 관련된’이라는 문구를 추가하여 그 범위를 축소시켜 버렸다. 뿐만 아니라 조사1과
26 ‹‹‹ Ⅱ 세월호 특조위의 설립과 운영 와 조사2과의 업무에는 ‘참사의 원인 규명에 관한 정부조사 결과의 분석’, ‘참사의 구 조구난 작업에 대한 정부조사자료 분석’을 포함시키기도 하였다. 그밖에 시행령에는 특조위가 요구한 중요사항이 제외되기도 하였는데, ① 업무의 완결성과 신속한 처리를 위한 소위원장의 업무 지휘・감독권 규정, ② 정무직 상임 위원 5명을 별도로 한 120명 정원 확보 등이었다. 특조위가 마련한 안에는 소위원장 의 업무 지휘・감독권 규정이 들어있었으나, 정부의 시행령에서는 이것이 삭제되었 고, 정무직 상임위원을 정원에 포함시켰을 뿐만 아니라 시행령 발효 후 6개월까지는 정원을 90명으로 규정하기도 하였다. 사실 시행령의 이러한 문제점들에 대해서는 2015년 당시 국회도 일부 인식하고 있 었다. 2015년 5월 29일, 국회에서 세월호 특별법 시행령 개정을 겨냥한 국회법 개정 안에 대한 여야 합의9) 가 이루어졌고, 같은 날 국회법 개정안이 본회의를 통과하였다. 하지만 6월 25일, 대통령이 국회법 개정안에 대한 거부권을 행사한 후 국회의 재의 없이 그대로 폐기되었고, 합의당사자였던 유승민 원내대표가 자리에서 물러나는 진 통이 있었다. 나. 특별법 개정 무산 2016년 9월 현재, 세월호 특별법 개정은 여전히 이루어지지 않고 있으나, 2015년에 이미 여야가 모두 개정에 대한 필요성을 인식하고 있었으며, 실제 두 차례 개정 합 의가 이루어지기도 하였다. 첫 번째 합의는 앞서 언급한 5월 29일에 이루어졌다. 여야 원내대표는 시행령 개 정을 위한 국회법 개정을 합의했을 뿐만 아니라, 세월호 특별법 개정도 합의하였다. 9) 구체적인 합의 내용은 다음과 같다. 3-1. 대통령령・총리령・부령 등 행정입법이 법률의 취지 또는 내용에 합치되지 아니하다고 판단되고 경우, 국회가 수정・변경을 요구하고 수정・변경을 요구받은 행정기관은 이를 지체 없이 처리하도록 하는 국회 법 개정안을 처리한다. 3-2. 세월호특별법 시행령의 경우, 농해수위에 여야 각 3인으로 세월호특별법 시행령 점검 소위를 구성하여 법률의 취지와 내용에 합치되지 아니하는 사항 등을 점검하고 개정요구안을 마련한 뒤 이를 6월 임시회 중 상임위원회 전체회의에서 의결한다.
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 27 하지만 합의당사자인 유승민 원내대표가 자리에서 물러나면서 합의 자체도 유야무 야 되어 버림으로써 이 합의는 이행되지 않았다. 두 번째 합의는 2015년 가을 정기국회 개원초기인 9월 7일에 이루어졌다. 당시 여 야 원내대표는 특조위의 정상적인 출범에 차질을 빚었다는 점을 두루 감안하여 활동 기간 만큼은 특별법 개정을 통해 보다 명확히 하기로 약속하면서 다음과 같이 구체 적으로 합의하였다. 세월호 진상규명을 위한 특별조사위원회의 활동기간을 보장하는 '세월호특별 법' 개정안을 11월 5일 본회의에서 합의하여 처리한다. 하지만 정기국회에서 이 약속 역시 전혀 이행되지 않았고, 2016년도 예산도 상반 기분만이 국회에서 의결되었다. 법률에 흠결이 있을 때 이를 치유하는 것은 우선적 으로 그 법률을 만든 국회이어야 한다. 세월호 특별법에 따른 활동기간 조항은 흠결 이 있었고, 이를 제때 치유하지 못한 국회의 책임도 적지 않다고 보아야 한다. 2. 인사 관련 가. 뒤늦은 위원 임명 세월호 특별법 부칙은 2015년 1월 1일부터 법을 시행하고, 위원의 임기도 법 시행 일에 시작하는 것으로 보도록 규정하고 있다. 따라서 위원들에 대한 임명도 신속히 이루어져야 했으나, 상임위원들은 임기 시작일로부터 2달여가 지난 3월 5일에나 임 명장을 받을 수 있었고 비상임위원들은 3월 9일에 이를 전수받았다. 현재 정부는 위원의 임기규정을 들어 특조위가 1월 1일에 시작된 것이라고 주장하 고 있으나 임명장을 받기 전인 2015년 1월부터 3월 초까지 공무원으로서 할 수 있는 것이 전혀 없었다. 당시 임명장 수여가 늦어지는 것은 인사검증이 계속되고 있기 때 3-3. 세월호특별법의 시행일과 특조위 위원들의 임기 및 위원회 활동 기간의 불일치 부분에 대한 정비를 통하여 특조위의 활동 기간을 보장하는 세월호특 별법 개정안을 6월 임시회 내에 처리한다.
28 ‹‹‹ Ⅱ 세월호 특조위의 설립과 운영 문이라고 이유를 밝혔으나, 해당 위원들은 가족 추천 위원 3명을 제외하면 국회・대 법원・변협 등 신뢰받은 기관으로부터 추천받은 경우였고, 대부분의 위원들이 변호 사나 대학교수였음을 감안하면 인사검증에 그렇게 많은 시간이 필요했는지 납득하기 어려운 부분이 있다. 나. 진상규명국장 미임명 특조위 진상규명국장은 세월호참사의 진상조사를 담당하는 최고 실무책임자이자, 별정직 직원 중 최고위직에 해당하는 자리이다. 그리고 직위가 고위공무원단에 속하 기 때문에 세월호 특별법에 따라 대통령이 임명하도록 규정되어 있다. 하지만 이 진상규명국장의 자리는 2016년 9월 현재까지도 공석인 상태이다. 특조 위에서 진상규명국장을 채용하기 위한 공고를 낸 것은 2015년 8월 7일부터 17일까지 였으며, 8월 20일 응시자들에 대한 면접을 실시하였다. 관련 규정에 따라 9월 8일, 인사혁신처의 역량평가가 실시되고 이후 청와대의 인사 검증이 이루어졌으며, 11월 17일에는 인사혁신처로부터 ‘고위공무원 임용 심사위원회 검증 통과’를 통보받기도 하였다. 임용 심사위원회 검증을 통과함으로써 임명을 위한 모든 절차는 완료된 것이었으 나 청와대의 진상규명국장 임명은 이루어지지 않았다. 검증 통과 공문을 받고 약 한 달 후인 12월 15일에 임용제청 경과를 문의하는 공문을 발송하기도 하였으나 그에 대한 회신조차 없었다. 세월호 진상을 규명해야 할 최고 실무책임자인 진상규명국장 이 세월호 특조위 종료시까지도 빈자리로 남게 되는 것이다. 다. 공무원 상당수 미파견 시행령에 따르면, 2015년 11월 11일부 특조위 정원은 90명에서 120명으로 증원되 도록 규정되어 있었다. 이는 일반직 공무원도 해당되어 정원이 36명에서 48명으로 증가하였으나, 실제로 파견된 인원은 1명도 없었다. 결국 6월 30일을 기준으로 파견 공무원의 현원은 29명에 불과하였고, 이는 정원 대비 60%에 불과한 수치였다. 이로 인해 특조위 정원이 120명이라고는 하지만 최대 현원이 100명을 넘은 적이 없었다. 또한 인원 부족으로 인해 조사에 집중해야 할 별정직 조사관들이 조사와는 무관한 일반 서류 업무 처리에 시간을 소요하는 등의 어려움을 겪기도 하였다.
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 29 일반직 공무원의 정원 및 현원 (’16. 6. 30. 기준) 계 고공단 3・4급 4급 5급 6급 7급 정원(명) 48 1 1 3 11 16 16 현원(명) 29 1 1 3 8 10 6 3. 예산 부문 가. 2015년 예산 삭감 2015년 초 특조위 설립준비단은 2015년 예산요구액을 최초 240억원으로 편성하여 정부에 요청하였다. 하지만 이후 시행령 제정이 지연됨에 따른 자연 감소분이 발생 하였고, 사업 내용을 일부 조정하여 당초 예산을 약 159억원으로 줄여 신청하였다. 하지만 정부는 44%인 70억원이나 감액된 89억원을 8월 4일에 지급하기로 국무회의 에서 의결하였다. 하지만 특조위가 원활히 활동하기에는 크게 부족한 액수였다. 참사의 진상규명을 위해서는 적극적인 현장조사가 필수적임에도 불구하고 여비를 87% 삭감하여 현장에 가는 것 자체가 부담스러운 일이 되어 버렸다. 또한 정밀과학조사, 디지털 포렌식 조 사 등의 예산이 3분의 1로 줄어, 진상규명을 위해 동원해야 할 과학적이고 객관적인 조사기법을 활용하기 어렵게 되었다. 이러한 진상규명에 필요한 예산뿐만 아니라 안 전사회건설, 피해자지원 활동에 필요한 사업비마저도 69% 삭감하여 3분의 1 이하로 줄인 것은 대단히 무책임한 결정이었다. <표> 2015년 세월호 특조위 예산요구안 대비 정부 지급액 (단위:백만원) 특조위 요구안 정부 지급액 삭감액 삭감률 합계 15,981 8,910 - 7,071 - 44% 기관운영 11,399 7,487 - 3,912 - 34% 인건비 2,197 1,898 - 299 - 14% 기본경비 9,202 5,589 - 3,613 - 39% 운영비 2,971 1,770 - 1,201 - 40% 여비 819 104 - 715 - 87% 업무추진비 304 68 - 234 - 77% 직무수행경비 340 280 - 60 - 18% 연구개발비 222 127 - 95 - 43%
30 ‹‹‹ Ⅱ 세월호 특조위의 설립과 운영 나. 2016년 예산 삭감 정부는 2016년 예산안을 국회에 제출하면서, 특조위의 예산으로 61억 7000만원을 배정하였다. 이는 2016년 상반기 분만을 배정한 것이었고, 당초 특조위가 요구한 198 억 7000만 원에 비하면 31% 수준이었다. 특히 특조위 활동에 핵심업무인 진상규명 예산은 6억 7300만 원이 배정되었는데, 이는 특조위가 요구한 73억 5300만 원의 9% 에 불과한 것이었다. 또한 인양 선체 정밀조사 사업으로 신청한 48억 8천만은 전액 삭감되기도 하였다. 이에 대해 정부는 해양수산부가 편성한 선체 관리 명목 예산과 겹치기 때문이라고 주장하였다. 11월 24일 농해수위는 세월호 특조위의 예산을 122억 4천만 원으로 의결하였는데 이것은 당초의 정부안 61억 7천만 원보다 62억 가까이 증액되고 가장 첨예했던 '인 양선체 정밀조사' 항목도 48억 8천만 원이 전액 삭감된 상태에서 19억 9천만 원으로 증액된 것이었다. 하지만 12월 3일 국회 본회의 처리 과정에서 농해수위에서 여야가 합의한 증액분이 반영되지 않은 채 당초 정부의 예산 배정액이 원안대로 통과되고 말았다. 2016년 세월호 특조위 예산요구안 대비 정부 지급액 (단위:백만원) 특조위 요구안 정부 지급액 삭감액 삭감률 보전금 66 66 0 0% 민간이전 16 11 - 5 - 28% 건설비 1,550 1,240 - 310 - 20% 기타유형자산 2,018 1,026 - 992 - 49% 무형자산 893 893 0 0% 세월호참사조사 4,580 1,422 - 3,158 - 69% 소통협력 536 269 - 267 - 50% 참사실태조사․연구 321 51 - 270 - 84% 진상규명실지조사 1,343 433 - 910 - 68% 청문회 및 감정․검증실시 309 125 - 184 - 59% 안전사회건설 종합대책수립 679 117 - 562 - 83% 피해자지원대책점검 807 362 - 445 - 55% 자료기록관 설치․운영 583 62 - 521 - 89% 특조위 요구안 정부 지급액 삭감액 삭감률 합계 19,867 6,171 - 13,696 - 69% 기관운영 10,817 5,134 - 5,683 - 53%
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 31 4. 조사에 대한 방해 세월호 특조위 본연의 업무는 참사의 진상규명 활동이며, 이에 대해 국가기관 등 은 적극 협조해야 할 의무가 특별법 제39조10) 에 규정되어 있다. 하지만 지금까지의 조사 과정을 되돌아 볼 때, 조사에 적극적으로 협조한 사례는 거의 없었다고 할 정 도로 방해나 비협조 사례는 비일비재하였다. 예를 들어 해경 123정에 대한 조사를 위해 조사대상자들을 소환하였을 때, 이들은 업무 때문에 출석할 수 없다고 하면서 조사관들이 자신들의 해경 사무실로 오면 조사받겠다는 식으로 여러 차례 출석을 불 응하여 1명을 조사하는 데에도 많은 어려움을 겪었다. 또 조사에 필요한 자료 제출 을 요청하면 제 때 보내오는 경우가 거의 없었고, 납득할 수 없는 이유를 들어 자료 제출을 거부하기도 하였다. 아래에 대표적인 예를 몇 가지 들어본다. 우선 2016년 6월 8일, 대통령과 관련된 의혹을 보도한 산케이신문 전 서울지국장 사건에 대한 수사 및 재판기록 제출을 요청하기 위해 특조위는 서울중앙지검에 대한 실지조사를 실시하였으나, 결국 자료를 받지 못하였다. 특조위가 실지조사를 실시한 10) 세월호 특별법 제39조(국가기관등의 협조의무) 국가기관등은 위원회의 진상규명을 위한 업무수행에 적극 협조 하여야 한다. 특조위 요구안 정부 지급액 삭감액 삭감률 인건비 4,606 2,887 - 1,719 - 37% 기본경비 6,213 2,247 - 3,966 - 64% 운영비 3,391 1610 - 1,781 - 53% 여비 1,639 132 - 1,507 - 92% 업무추진비 444 88 - 356 - 80% 직무수행경비 578 310 - 268 - 46% 보전금 66 66 - 0% 민간이전 88 36 - 52 - 59% 자산취득비 등 5 5 - 0% 세월호참사조사 9,050 1,037 - 8,013 - 89% 소통협력 280 123 - 157 - 56% 참사실태조사․연구 303 42 - 261 - 86% 진상규명실지조사 6,098 315 - 5,783 - 95% 청문회 및 감정․검증실시 538 269 - 269 - 50% 안전사회건설 종합대책수립 521 81 - 440 - 84% 피해자지원대책점검 363 160 - 203 - 56% 자료기록관 설치․운영 414 47 - 367 - 89% 보고서기록단 533 - - 533 - 100%
32 ‹‹‹ Ⅱ 세월호 특조위의 설립과 운영 이유는 해당 자료가 특조위에 접수된 ‘청와대 등의 참사대응 관련 업무적정성 등에 관한 건’ 등 여러 사건을 조사하는 데 필요한 자료로 판단하였기 때문이었다. 특조위 는 이 자료를 제출받기 위해 검찰 측과 여러 논의를 하였으나 거부당하였고, 실지조 사시에도 검찰은 특별법상에서 인정되는 대상지가 아니라는 이유로 출입부터 거부하 였다. 또 특조위는 해양경비안전본부에 참사 당시 TRS 음성녹음파일이 100만개 이상 존 재한다는 것을 확인하고, 2016년 5월 27일 관련 교신음성 저장장치 일체를 제출받기 위해 실지조사를 실시하였으나, 해경 측은 조사에 협조하지 않았다. 이에 조사관들이 현장에서 밤샘 당직을 서는 등 대기한 이후, 6월 1일 권영빈 진상규명 소위원장과 이춘재 해양경비안전조정관이 자료 제공을 위한 협의를 진행한 끝에 국가안보에 관 한 부분을 제외한 자료를 특조위에 제출하기로 합의하였다. 하지만 이후 제출받은 자료는 전체의 약 0.7%인 7,000개 정도에 불과하였고, 정부가 특조위 조사활동이 종 료되었다고 주장하는 7월 1일 이후 제출 자체가 끊겨 버렸다. 뿐만 아니라 출석요구에 불응하는 사례도 발생하였다. 특조위는 언론 보도의 공정 성과 적정성을 조사하기 위해 MBC 경영진에게 출석을 요구하였다. 하지만 이에 불 응하여 2차례 이상 거부한 자를 대상으로 동행명령장을 발부하였다. 하지만 그 집행 을 거부하거나 회피하였고 이로 인해 동행명령장 자체를 재차 발부받는 상황도 발생 하였다. 5. 해양수산부의 방해 가. 설립준비단 당시 공무원 무단 복귀 조치 2015년 1월 22일 조대환 부위원장 겸 사무처장 예정자는 설립준비단 실무자 중 자 신이 추천한 민간 전문위원 3명을 비롯한 파견공무원 4명(해수부 3명, 행자부 1명)의 철수를 지시하고, 원소속기관인 해수부 등에도 공무원의 복귀명령을 요청하였다. 이는 설립준비단 단장인 이석태 위원장 예정자의 재가 없이 무단으로 이루어진 것 이었다. 그럼에도 불구하고 해수부는 다음 날인 1월 23일에 소속 공무원들을 바로 복귀시켰다. 이로 인해 설립준비단의 정부와의 실무협의는 불가능해지는 등 업무가 사실상 마비되는 상황이 되어 버렸다. 이후 언론보도, 국회의 압박, 위원장 예정자의 파견요구에 따라 2월 3일 공무원 4명을 새롭게 파견하였다.
제1부 위원회의 활동 ‹‹‹ 33 나. 2015년 11월 일명 ‘대응방안’ 문건 발견 2015년 11월 19일, 한 언론사는 “[단독]해수부 “세월호 특조위, BH 조사시 여위원 사퇴 표명”...‘대응방안’ 문건”11) 이라는 제목의 기사를 보도하였다. 이 기사에 따르면 해양수산부는 ‘세월호 특조위 관련 현안 대응방안’이라는 문건 을 작성하여, 특조위가 대통령의 직무 적정성에 대해 조사하는 것을 막기 위해 특조 위 내 여당추천 위원들이 전원 사퇴를 표명하고, 항의 기자회견을 하도록 하는 등의 지침을 마련하였다. 또한 여당 국회의원들이 특조위에 회의록 제출을 요청하고, 필요 시 특조위 운영을 비판하는 성명서를 발표하라는 내용도 포함되어 있었다. 뿐만 아 니라 해수부와 특조위 여당 추천위원간 협조・소통 채널을 강화하고, 특조위 내에서 는 부위원장과 여당추천위원 및 파견공무원간 소통을 강화하라는 내용까지 포함되어 있었다. 이후 해수부는 문건의 실체를 인정하지 않았으나, 이 기사가 나온 바로 그 시각, 여당 추천위원들의 기자회견이 국회 정론관에서 이루어지고 있었다. 또한 안건 의결을 위한 위원회 회의 도중 사퇴를 표명하며 퇴장하기도 하였다. 이 문건을 해수부가 작성한 것이 사실일 경우12) , 조사대상인 해수부가 조사주체인 특조위의 조사활동을 방해하기 위해 사전모의하고 행동계획을 짠 것으로. 범죄행위 에 가까운 지탄받아 마땅한 행위라고 하지 않을 수 없다. 11) the300, http://the300.mt.co.kr/newsView.html?no=2015111908347632431 12) 문건 작성자가 해수부 실장임을 확인한 기사가 추후 보도되기도 하였다. 뉴스타파, “청와대발 ‘특조위 무력 화’…이젠 해체 수순?”, 2015년 12월 17일자, http://newstapa.org/30811~
34 ‹‹‹ Ⅰ 진상규명 소위원회 제2부 소위원회의 활동 Ⅰ. 진상규명 소위원회 1. 진상규명 소위원회의 구성 및 운영 세월호 특별법 제16조(소위원회의 설치) 제1항은 “위원회는 그 업무 중 일부를 분 담하여 수행하게 하기 위하여 다음 각 호의 소위원회를 둔다.”라고 규정하고 그 중 하나로 “1. 진상규명 소위원회”를 명시하고 있는바, 진상규명 소위원회는 위 근거에 따라 설치되었다. 진상규명 소위원회는 상임위원인 권영빈 소위원장과 비상임위원인 고영주, 김서중, 김진, 장완익, 차기환, 황전원 위원 등 7명의 위원들로 구성이 되어 활동을 개시하였 으나, 제1부에서 기술한 2015년 11월 23일 개최된 제19차 전원위원회 회의 중 ‘청와 대 등의 참사대응 관련 업무적정성 등에 관한 건’을 의결하는 과정에서 조사개시에 반대하는 여당 추천 위원들이 집단 퇴장이라는 단체 행동을 한 후 진상규명 소위원 회 소속의 여당 추천 위원인 고영주, 차기환, 황전원 위원 등 3인의 위원은 모든 회 의(소위원회 및 전원위원회)에 불참하였다. 이에 더하여 황전원 위원은 당시 2016년 4월로 예정된 국회의원 총선거를 앞두고 새누리당에 입당함에 따라 2015년 12월 14일 위원회에서 당연퇴직 처리되었는데1) 2016년 9월 현재까지도 여당은 후임자를 추천하지 아니하고 있어 여전히 결원인 상 태이다. 2. 주요 업무 내용(중간 점검 사항) 세월호 특별법 제5조는 각 호에서 위원회의 업무를 9가지로 규정하고 있는데, 그 중 진상규명 소위원회가 분담하여 수행하는 업무는 “1. 4・16세월호참사의 원인 규 명에 관한 사항, 3. 4・16세월호참사와 관련한 구조구난 작업과 정부대응의 적정성에 대한 조사에 관한 사항, 4. 4・16세월호참사와 관련한 언론 보도의 공정성・적정성과 1) 세월호 특별법 제11조(위원의 결격사유) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 위원이 될 수 없다. 2. 정당의 당원
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 35 정보통신망 게시물 등에 의한 피해자의 명예훼손 실태에 대한 조사에 관한 사항” 등 이다. 위와 같은 진상규명 소위원회의 업무는 다시 동법 시행령 제6조(진상규명국)에 따 라 진상규명국 산하 조사1~3과에 각각 분장되어 있는데, 위 제1호의 업무는 조사1과 에, 위 제3호의 업무는 조사2과에, 위 제4호의 업무는 조사3과에 귀속된다. 한편, 시행령 제6조는 “4・16세월호참사 관련 특별검사 임명을 위한 국회 의결의 요청” 업무와 “법 제31조에 따른 청문회의 실시” 등의 업무를 진상규명국 조사1과의 업무로 규정하고 있는바, 이 역시 진상규명 소위원회의 주요 업무에 포함된다. 아래에서는 이와 같은 진상규명 소위원회의 주요 업무에 대하여 편의상 ① 청문회 실시, ② 특별검사 임명을 위한 국회 의결 요청, ③ 진상규명 관련 용역 사업, ④ 진 상규명사건 조사 현황 등의 순서로 중간 점검을 하고자 한다. 3. 청문회 청문회와 관련하여 제1부에서 개략적인 개최 경과를 서술하였으므로, 이하에서는 청문회를 통해 드러난 진상규명 내용과 평가를 위주로 기술한다. 가. 제1차 청문회 2015년 12월 14일(월)부터 16일(수)까지 3일에 걸쳐 서울YWCA에서 개최된 제1차 청문회는 위원회 구성(2015년 8월) 이후 4개월여 만에 개최되었다. 국회 이외의 국가 기관에서 청문회를 개최한 첫 사례라는 점에서 발생하는 경험 부족, 아직까지 충분 한 조사가 이루어지지 못했다는 점에서 시간 부족이라는 두 가지 한계 내에서 실시 되었다. 하지만 이와 같은 한계 속에서도 청문회 준비 과정을 통해 조사 쟁점을 발굴・정 리하고 진상규명 사건과 관련한 방대한 자료들을 정리・분석・체계화하는 계기가 되 었으며, 내용적으로는 ① 4・16세월호 참사 당시 사용된 공용무선망의 녹취록이 여 러 가지 버전으로 작성되어 있고, 그 내용도 각기 상이하며 특히 해경에 책임을 물 을 수 있는 주요 부분이 빠져 있는 경우도 있었다는 점, ② 김경일 123정장의 퇴선 방송 관련 인터뷰가 해경 지휘라인에 의해 조직적으로 준비되고 진행되었으며, 위 인터뷰가 김석균 해경청장의 지시에 의해 이루어진 것이라는 점, ③ 123정이 최초 구조한 세월호 선원들에 대하여 123정 해경들은 그들이 선원이라는 사실을 알았을
36 ‹‹‹ Ⅰ 진상규명 소위원회 것이라는 점이 여러 정황들을 통해 합리적으로 문제제기되었다는 점, ④ CN-235 고 정익 항공기가 구조활동에서 제대로 된 역할을 했는지에 대해 처음으로 공적인 문제 제기가 이루어졌다는 점 등은 소기의 성과라 할 것이다.2)3) 나. 제2차 청문회 2016년 3월 28일(월)부터 29일(화)까지 이틀간 서울특별시청 8층 다목적홀에서 개 최된 제2차 청문회는 그간의 위원회 자체의 조사 결과를 기반으로 하여 진상규명에 일정정도 진척을 이룬 것으로서, 제1차 청문회에 비하여 진일보한 것으로 평가된다 .4)5) 제2차 청문회를 통하여는 ① 침몰 당시 선사의 지시로 선내대기방송을 했다는 증 언을 이끌어 낸 점, ② AIS 항적 등 각종 데이터의 오류를 발견, 체계적으로 문제제 기를 한 점, ③ 제주 VTS와 진도 VTS의 교신 녹음기록의 조작 가능성을 과학적 분 석을 통해 드러낸 점, ④ 운항되어서는 안 될 세월호가 도입・개조되는 과정에서 항 만청, 한국선급 등 관계기관들이 제 역할을 하지 못하였음을 확인한 점, ⑤ 현재까지 이루어진 선체인양과정의 문제점을 드러내고, 인양과정은 물론 인양 후 선체조사에 이르기까지의 과정에 대하여 위원회가 철저하게 조사할 필요성이 제기된 점 등이 진 상규명과 관련한 소기의 성과로 꼽히고 있다. 다. 제3차 청문회 제3차 청문회는 2016년 9월 1일(목), 2일(금) 양일간 연세대학교 김대중도서관 국제 회의실(지하1층)에서 개최되었다. 정부는 이미 공언한 대로 2016년 6월 30일 이후의 위원회 조사활동권한을 부정하고 있었으며, 청문회 대상 증인 등의 출석에 대하여도 위법한 것이라고 주장하는 등 청문회 개최 자체가 쉽지 않은 환경이었다. 그럼에도 불구하고 정부의 위원회 강제종료 시도로 인하여 위원회 존속 기간 중 사실상 마지막이 될 수도 있는 청문회라는 판단 하에, 정부의 조사방해와 비협조 등 2) 상세한 내용은 제1차 청문회 자료집 참조. 3) 제1차 청문회에서는 증인 31명, 참고인 6명을 채택하여 그 중 증인 29명, 참고인 5명이 출석하였고, 유가족 포 함 1일 평균 180명, 연인원 540명이 현장 방청하였으며, 89개 언론기관에서 연인원 283명의 기자들이 현장 취 재하였다. 4) 상세한 내용은 제2차 청문회 자료집 참조 5) 제2차 청문회에서는 증인 39명, 참고인 4명을 채택하여 그 중 증인 35명, 참고인 4명(전원)이 출석하였고, 유가 족 포함 1일 평균 180명, 연인원 360명이 현장 방청하였으며, 99개 언론기관에서 연인원 312명의 기자들이 현 장 취재하였다.
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 37 여러 어려움 속에서 그간 이루어진 조사 내용 중 의미 있는 것들에 대하여 국민들에 게 가급적 많이 알리고, 진상규명조사가 계속되어야 함을 국민들과 공유하고자 하였 다. 그 결과 제3차 청문회에서는 다음과 같은 여러 성과를 보일 수 있었다. (1) 세월호 CCTV 관련 정부 조치의 부실 및 의혹사항과 관련하여, ① 해경과 해군이 이례적인 경로를 통하여 참사 이후 2개월이나 지나 뒤늦게 세월 호 폐쇄회로(CCTV) 저장장치를 수거하였다는 사실을 확인하였고, ② 저장장치 수거 후 복원된 CCTV 영상데이터의 최종 저장시각 이후에도 참사 당시 CCTV 모니터를 목격하였다는 복수의 생존자 진술을 확보하였으며, ③ CCTV 저장장치의 비정상적인 종료 상황과 데이터 부재 확인을 통해 선체 인양 후 정밀과학 조사의 필요성을 제기 하였다. (2) 세월호 철근 등 화물 과적이 복원성에 미친 영향과 관련하여, ① 화물 과적의 위험성에 대한 선원들의 경고 및 위험 사례를 제시하였으며, 2010 년 이후 제주항으로 입항하는 화물의 물동량이 꾸준히 증가하고 특히 제주해군기지 의 건설이 본격화되는 2012년 주요 건설자재의 화물량이 급격히 상승해 2013년에는 이전에 비해 2배 가까이 폭증하였음을 확인하였고, ② 해군 기지 철근이 세월호 화 물과적에 가장 많은 영향을 미쳤음을 드러내고, 관련 추가 조사가 해군측의 부실한 답변과 비협조적인 태도로 방해받고 있음을 밝혔다. 또한 ③ 2014년 4월 15일 당시 세월호의 화물 적재 상태를 전수조사한 결과를 토대로 화물과적 등이 선박의 복원성 에 악영향을 미친 것을 구체적으로 확인할 수 있었으며, ④ 세월호 전복-침수-침몰 시뮬레이션 연구결과를 통해 정부발표 항적도와 일치하는 경우는 조타기를 전타로 돌렸다가 중립으로 되돌렸을 때라는 것도 확인하였다. ⑤ 이상의 조사결과는 세월호 가 급선회한 이후 복원력을 상실하게 된 원인에 대한 것으로서, 세월호가 왜 급선회 하였는지에 대한 규명은 여전히 이루어지지 않고 있어 참사의 원인에 대한 진상규명 작업은 계속 되어야 함을 제시하였다. (3) 참사 당시 이루어진 구조구난 작업과 관련하여, ① 세월호 에어포켓에 있을 생존자를 위한 공기주입 작업이 선체 도면도 없이, 소
38 ‹‹‹ Ⅰ 진상규명 소위원회 형・공업용 콤프레샤와 직경 19mm에 불과한 공기주입 호스 등을 사용하여 이루어 지는 등 부실하게 진행되었음에도 불구하고 해경은 공기주입을 성공적으로 한 것처 럼 대국민 은폐 조작 쇼를 하였음을 드러냈고, ② 이른바 ‘골든타임’ 당시 청와대 보 고용으로 이와 같은 부실한 공기주입 작업을 졸속으로 할 것이 아니라, 일찍 도착해 있던 크레인선을 이용하여 세월호가 더 이상 가라앉지 않도록 해수면 위의 세월호 선수를 고정시키고, 대기 중이던 이어도호의 유속측정기로 유속측정을 하는 등 잠수 활동을 지원하는 조치가 필요했음을 밝혔다. (4) 참사 당시 및 이후 정부의 재난대응 지휘・보고체계와 관련하여, ① 기록조사 등을 토대로 청와대가 참사 당일 오전 10시 이전에 주요 정보를 파악 하고 있었다는 사실을 밝히고, ② 세월호 참사 당시 사고전파 체계가 제대로 작동하 지 않았다는 점을 구체적인 사례를 통해 드러냈다. ③ 해경본청과 청와대의 핫라인 분석을 통해 참사초기 지나친 상황보고 요구로 인해 해경의 초동대응에 지장을 가져 온 사실을 확인하였으며, ④ 대통령기록물 및 정보공개 전문가들을 통해 청와대 서 면보고에 대한 공개의 필요성을 설득력 있게 증언토록 하였다. (5) 유병언 보도 및 수사관련 등 언론 이슈 전환 및 왜곡과 관련하여, ① 증인들의 증언을 통해 당시 인천지방검찰청이 다른 검찰청들과는 다르게 언론 친화적인 태도를 보였고, 수사상황 브리핑을 이례적으로 자주하는 등 언론활용에 적 극적이었으며, ② 다수 참고인들의 진술을 통해 당시 종합편성채널, 특히 TV조선의 경우 유병언 수사 상황 보도를 통해 시청률이 크게 올랐음을 확인하였다. 또한 ③ 왜 종합편성채널이 유병언 관련 보도에 집중했는지에 대한 문제제기와 함께 유병언 관련 보도는 이슈 전환이자 본질희석 보도로 평가할 수 있다는 점 등을 드러냈다. (6) 언론통제 및 보도참사와 관련하여, ① 증인들의 진술을 통해 참사 당시 KBS 사장이었던 길환영(불출석 증인)이 일상 적으로 보도개입을 해 왔음을 확인할 수 있었고, ② KBS 보도국장이었던 김시곤(증 인)이 청문회 직전에 우리 위원회에 위 KBS 사장과 주고받은 문자메시지 두 건을 임의 제출한바, 이를 공개함으로써 추가적인 보도개입 정황에 대한 폭로가 이루어졌
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 39 으며, ③ 참고인들의 진술을 통해 당시 방송사들의 세월호 관련 보도 중 상당수가 편파・왜곡보도로 평가될 수 있음을 확인하였다. (7) 선체 인양, 미수습자 수습 및 선체 조사와 관련하여, ① 해수부가 추진하고 있는 세월호 선체인양 과정에서 플로우팅 도크의 시운전 중 심각한 기술적 결함요소가 발생한 사실 등을 통해 9월 육상거치 목표라는 해수부 계 획의 실현가능성에 대해 상당하고 합리적인 의구심을 도출하였다. 그리고 ② 현재까 지 발표된 선체정리 사업에서 해수부에 의해 채택된 ‘선체절단’ 방식과 ‘선체정리용 역’업체의 미수습자 수습 방식은 참사의 유일무이한 중요 증거물인 선체에 대한 훼 손 및 미수습자에 대한 구체적인 수색・수습 내용의 부재 등을 이유로 처음부터 전 면 재검토되어야 함을 밝혔다. (8) 해경 주파수공용통신(TRS) 음성 분석 결과발표를 통해, ① 에어포켓을 통한 선내 공기주입의 위치(생존자가 다수 있을 것으로 판단된 식 당칸이 아닌 5층 조타실 근처)와 실제 공기 주입 지속시간 등이 정부 발표 내용과 다르다는 점, ② 무인 수색로봇(ROV) 선내진입 성공이라는 범정부사고대책본부의 발 표가 허위였으며 무인로봇 투입 대수도 정부 발표내용과 다르다(2대 중 1대만 투입) 는 점, ③ 사실과 다르게 기재된 잠수 기록지에 대한 조사를 통해, 기존에 발표된 정 부의 수색구조 통계에 오류가 있어 총체적으로 재조사되어야 할 필요성이 있다는 것 을 확인하였다.6)7) 4. 특별검사 임명을 위한 국회 의결의 요청 특검 임명 요청안 제출 과정과 경과에 대해서도 제1부에서 간략히 정리하였는바, 여기서는 위 업무의 소관 부서인 진상규명국과 진상소위원회에서 이루어진 진상규명 조사 결과와 한계를 통하여 왜 특검 임명이 반드시 필요한 것인지에 대하여 보다 자 세히 살펴보고자 한다. 6) 상세한 내용은 제3차 청문회 자료집 참조. 7) 제3차 청문회에서는 증인 38명, 참고인 29명을 채택하여 그 중 증인 8명, 참고인 23명이 출석하였고, 유가족 포함 이틀간 연인원 290명이 현장 방청하였으며, 69개 언론기관에서 연인원 205명의 기자들이 현장 취재하였 다. TV방송사인 TBS에서 처음으로 청문회 전 과정을 생증계하였다.
40 ‹‹‹ Ⅰ 진상규명 소위원회 가. 특검 요청의 배경 세월호 참사 이후 정부는 해경 해체라는 극단적인 조치를 취할 정도로 사태의 심 각성을 보여준 반면, 실제로 참사의 원인을 제공한 해경 지휘부 등 관련자들의 형사 책임에 있어서는 소극적인 태도로 일관하여 현장책임자인 123정장에 대한 처벌 외에 는 이루어진 것이 없다. 참사와 관련한 철저한 진상규명과 책임자 처벌을 위하여 특검 실시를 공언한 대통 령의 발언에도 불구하고 위와 같이 결론지어진 검찰 수사결과와 기소 그리고 재판과 정을 지켜보며, 세월호 참사와 관련하여 과연 123정장 외에는 형사책임을 질만한 사 유가 없었는가에 대하여 의문이 제기된 것은 어찌 보면 당연한 것이었다. 나. 기존 정부 조사의 한계 분석 이와 관련하여 기존에 행해진 감사원 감사와 국정조사 그리고 검경의 수사 전반을 조사한 결과, 많은 한계가 있었음을 확인할 수 있었다. 가령 감사원의 감사는 전반적 으로 다양하고 폭넓은 질문이 행하여졌으나 의문점에 대한 해소를 목적으로 하였다 기보다는 답변자들의 진술을 일방적으로 수용하는 방식으로 이루어짐으로써 실질적 인 내용 파악 및 의문점 해소는 이루어지 못하였다. 검찰 수사의 경우에도, 각급 구조본부의 장 등 중요 임무를 띠고 있는 지휘부의 경우에는 한 두 차례의 신문이 이루어졌으나, 그마저도 구조실패와 관련된 사항보다 는 수색・인양 또는 언딘과 관련된 의혹에 대한 내용이 주를 이루었다. 기술적인 부 분과 의혹에 대하여 철저한 검증 또는 진술을 이끌어 내지 못하였으며, 대질신문 등 의 방법을 적극 활용하지 않는 등 형식적인 수사에 그친 것으로 파악되었다. 국정조사 및 기관보고를 통한 조사에서도 한정된 시간으로 인하여 충분한 질의가 이루어지지 못하였고, 여야간 증인채택에 합의하지 못한 연유로 청문회라는 중요한 수단을 활용하지 못하는 등 충분하고 만족스러운 결과를 내는데 성공하지 못한 것으 로 판단되었다. 다. 위원회 자체 조사 이에 우리 위원회는 해경 지휘부 등의 책임과 관련한 피해자들의 신청사건에 대한 자료조사 및 진술청취를 본격적으로 실시하였고, 해경 지휘부 등 관련자들을 제1차
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 41 청문회의 증인으로 채택하여 책임을 추궁하였으며, 청문회 이후 추가적인 보강조사 를 실시하였다. 그 결과 위 관련자들이 청문회 등에서 행한 진술이 상당 부분 허위임을 확인하였 고, 참사 당시 수난구호법, 해사안전법, 해상치안 상황실 운영규칙, 해상치안 상황처 리 매뉴얼 등 관계 법령 및 매뉴얼에 따른 본연의 임무와 역할을 소홀히 하거나 해 태함으로써 승선객들의 구조에 실패하였을 뿐 아니라, 수많은 희생자 및 피해자의 사망과 상해 발생의 원인이 됨으로써 업무상 과실치사상의 범죄혐의가 있는 것으로 판단되었다. 이들은 이미 업무상과실치사상죄로 처벌을 받은 123정장과 ‘승선객 전원을 안전하 게 구조하여야 한다’는 공동의 목표와 의사연락이 있었다고 보아야 하므로, 이들과 123정장 사이에는 업무상 과실치사상 등의 죄에 대하여 형법 제30조 소정의 공동정 범 관계가 성립되어 그 책임을 져야 하는 것이다. 라. 위원회 조사의 한계 하지만, 조사 과정에서 범죄 혐의 입증에 필요한 각종 자료들에 대하여 해경(국민 안전처) 등에 제공요청을 하거나 관련자들에 대한 진술조사를 진행하였으나, 조사 대 상자의 잦은 불출석으로 진술청취가 지연되거나 자료제출 요구에 대하여 대상 기관 이 이를 제공하지 않는 등 현실적인 어려움에 직면하였고, 이는 강제수사권이 보장 되지 않은 위원회 조사의 한계로 지적되고 있다. 마. 특검 임명의 필요성 이와 같이 임의절차만이 보장되는 조사는 범죄혐의를 뒷받침할 수 있는 증언 및 증거를 확보하는 데는 한계가 있기 때문에 범죄의 성립을 뒷받침하는 증거의 확보를 위해서는 필요한 대상과 장소 등에 대한 대인․대물적 강제절차를 적극 활용할 수 있는 별도의 수사가 필요하다. 또한, 기존의 수사 과정에서 해경 지휘부를 포함한 해경 전반에 대하여 수사의 필 요성을 인정하여 수사 대상으로 삼았다가, 123정장을 제외하고는 특별한 사유 없이 수사 대상에서 이를 배제하여 수사를 진행하지 않는 등 정치적 중립성과 공정성에 있어 의문점이 존재하는바, 범죄수사와 공소제기 등에 있어서 특정사건에 한정하여 독립적인 지위를 갖고 정치적 중립성과 공정성이 보장된 특별검사를 통하여 본 사건
42 ‹‹‹ Ⅰ 진상규명 소위원회 을 해결할 필요성이 있는 것이다.8) 5. 진상규명 관련 용역 사업 앞서 제1부에서 기술한 바와 같이 특조위는 총 17건의 용역사업을 발주하였는데, 그 중 13건이 진상규명소위원회와 실시한 것이다. 아래에서는 그 중 유의미한 결과 가 도출된 주요사업을 위주로 수행 결과를 살펴보겠다. 가. AIS 데이터 시뮬레이션 및 선박 운항 특성 분석 연구 용역 이 연구는 세월호 참사 당일 선박 자동식별 장치(AIS) 기록에 기초한 선박 운항 특성을 경위도 좌표 등을 활용한 시뮬레이션 결과와 비교 분석함으로써 사고 상황을 재현하고, 세월호의 운항 특성에 대한 검토 결과를 향후 참사 원인규명을 위한 기초 자료로 활용하는 동시에 정부 발표 항적 자료의 신뢰도를 검증할 자료로 활용하기 위하여 실시되었다. AIS 데이터분석 결과 세월호는 사고 지점 도착전까지는 정상적인 운항을 하였으 며, 사고 지점 전까지 항해하면서 대각도 변침 지점에서 방향타를 5도 내외로 간헐 적으로 사용하며 변침하는 등의 운항 특성을 알 수 있었다. 또한, AIS 데이터분석에 따르면, 사고 발생 전후 시점 즉, 16일 08시 49분 44초 기 점으로 세월호는 타를 이용한 선회 범위를 넘어서는 급선회가 발생한다. 이는 세월 호가 복원성이 현저히 약화된 상태에서 어떤 이유로 인하여 대각도 변침을 하게 되 고, 이로 인하여 급선회를 시작하며, 침몰로 이르게 되는 심한 횡경사가 발생하는 현 상이 생긴 것으로 추정된다. 당시 세월호의 복원성이 어떤 이유에서든 매우 악화된 상황이라면, AIS 데이터가 보이고 있는 현상이 충분히 발생할 개연성이 있다고 판단 되었다. 급선회가 시작된 08시 49분 44초 이후 51분 02초까지의 구간에서는, 선박이 대각 도 변침에 의한 선회현상으로 판단되는 정상적인 데이터 값을 보여주고 있다. 다만, 51분 02초부터는 물리적으로 발생할 수 없는 선박거동 움직임을 보이고, 상당한 속 도로 우선회하던 선박이 급격히 좌선회하는 비정상적인 현상이 발견되는바, 위 시점 이후의 AIS 데이터의 선수각에 대하여는 신뢰성이 의심된다. 8) 상세한 내용은 특조위가 국회에 제출한 ‘4・16세월호참사 초기 구조구난 작업의 적정성에 대한 진상규명 사건 의 특별검사 수사를 위한 국회 의결 요청 사유서’ 참조.
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 43 AIS 데이터 선수각에 대한 신뢰성이 의심되는 구간에 대하여, 비정상적인 거동을 보인 구간의 선수각 값을 대신 할 수 있도록 계산 알고리즘을 통해 새롭게 계산된 선수각을 마련하여 이 값을 적용함과 동시에, 사고 직후 촬영된 헬기 동영상을 분석 하여 위도・경도 데이터를 추출하여 보정 시뮬레이션을 수행하였는데, 그 결과 선박 의 선수가 사고 직후 동쪽을 향하고 있다가 서서히 북쪽으로 움직인 후 서쪽 방향을 유지한 채 표류함을 확인하였다. 보정 시뮬레이션과 기존 AIS 데이터에 따른 시뮬레이션의 항적을 비교 분석해본 결과, 선수방향이 불일치하고 있음을 확인하였고, 보정 시뮬레이션 결과가 사고 직후 발표된 각종 증거 사진과 일치하는 선박 선수각(동쪽)으로 재현되는 것을 확인한바, 기존 정부 발표의 궤적을 보완하는 새로운 추정 궤적을 제시함으로써 세월호 AIS 데 이터에 대한 각종 의혹 제기를 해소하는 데 활용될 수 있을 것이다.9) 나. 세월호의 항적과 경사각을 이용한 전복․침수과정 시뮬레이션 세월호 전복・침몰 사고의 명확한 원인을 규명하기 위하여 세월호 사고 당시의 타 각, 선속, GoM 및 화물 고박상태 등을 분석하고, 이들 변수에 따른 유체-구조 연성 (Fluid-Structure Interaction; FSI) 해석기법을 이용한 실제 해수(seawater)에서의 실선 세월호의 전복・침수 시뮬레이션을 수행하여 실제 항적과 선체 경사각을 비교 분석 함으로써 현실성 있고 과학적으로 세월호의 전복・침수 과정을 재현하고자 발주한 연구용역이다. 인천항 및 선내 CCTV와 화주들과의 확인절차를 통하여 정확한 차량 및 적재화물 의 중량과 배치를 파악하여 각 갑판별로 차량 및 적재화물을 배치시켰으며, 사고 당 시의 탱크 별 평형수, 청수 및 연료유 등을 정확히 파악하여 유체정역학적 특성치 프로그램과 유체-구조 연성 해석기법을 사용한 부양 시뮬레이션을 통하여 사고 당시 의 선수미 흘수와 유체정역학적 특성치 및 GoM 0.475m를 추정하였다. 공차(새차 및 렌트차량)를 제외한 차량 및 적재화물에 가중치를 감안하여 GoM을 0.359m로 추정 하였다. 선박안전공단에서 수행한 차량 등에 대한 경사시험 결과 등을 참고하여 타이어가 장착된 차량과 전복된 차량 및 기타 적재화물 등에 대한 경사 시뮬레이션을 수행하 여 경사각에 따라 각 갑판별 바닥상태에 따른 마찰계수를 추정하였고, 선내 CCTV와 고박 담당자들의 진술서를 면밀히 파악하여 차량 및 적재화물의 고박상태에 따른 경 9) 상세한 내용은 “AIS 데이터 시뮬레이션 및 선박 운항 특성 분석” 연구용역 보고서 참조
44 ‹‹‹ Ⅰ 진상규명 소위원회 사 시뮬레이션을 수행하여 경사각에 따른 각 고박상태의 등가 마찰계수를 다시 추정 하여 각 GoM에 따라 경사 및 고박상태에 따른 등가 마찰계수로 각 차량 및 적재화 물의 배치 및 고박상태를 모델링하였다. 사고 시의 급선회 시뮬레이션을 수행하기 전에 본 연구에서 적용하고 있는 유체- 구조 연성 해석기법을 이용한 고도 정밀 M&S 시스템의 검증을 위하여 세월호의 건 조 후 수행한 공시 시운전 선회시험 중 두 개의 프로펠러를 사용한 우현 시운전 선 회시험 시뮬레이션을 수행하여 시운전 시험결과와 비교 검토하였으며 그 결과 매우 정도 높게 일치하였다. 사고 시의 급선회 시뮬레이션은 본 연구에서 추정한 GoM 0.475m와 가중치를 둔 GoM 0.359m 이외에 KRISO10) 가 추정한 GoM 0.590m에 대하 여 본 연구에서 사용하고 있는 차량 및 적재화물 모델과 고박상태를 적용하였다. 타각은 전타한 것을 주로 고려하였고 비교를 위하여 20도 타각에 대한 급선회의 경우도 비교하였다. 선속은 17.1노트를 주로 고려하였고 대수속력 19.0노트도 선속에 따른 급선회 응답을 비교하였다. 사고 당시 사고 선박이 전복되면서 타가 0도로 되 어 있었으므로 타가 전타되어 급선회한 경우와 0도로 복원된 경우에 대하여 검토하 였다. 또한 고박상태가 매우 양호하여 급선회에 따른 화물이동이 없는 경우도 비교 검토하였다. 급선회 시뮬레이션을 통하여 본 연구에서 추정한 GoM 0.475m에서 타가 전타하고 복원되고 화물도 이동이 되는 경우가 사고 시의 AIS 항적과 잘 일치하였으며 횡경사 각은 약 33도 정도로 수렴하여 사고 시의 횡경사 각도와 대체로 일치하였다. 가중치 를 고려한 GoM은 AIS 항적의 안쪽을 선회하였고 횡경사각은 약 39도 정도로 수렴 하였으므로 GoM이 사고 시의 화물중량 및 배치에 비하여 다소 크게 추정된 것으로 판단된다. KRIOS의 GoM은 AIS 항적의 바깥을 크게 선회하였으며 선수갑판과 E 갑 판의 이중으로 쌓여있는 컨테이너 박스 정도만 급선회 시 이동하였고 전반적으로 화 물은 이동하지 않았으며, 횡경사도 최대 15도 정도로 약간씩 복원되고 있었다. 화물 을 비롯한 총중량도 크게 차이가 있고 전시실의 약 37톤의 대리석도 고려되지 않는 등 전반적으로 무게 중심이 낮은 것에 기인하는 것으로 추정된다. GoM이 0.475m인 경우 화물의 이동이 발생하지 않을 경우에 예상한 바와 같이 급 경사 시 AIS 항적보다 다소 크게 발생하였고 최대 횡경사도 약 17도정도 발생하고 복원되고 있었다. 전타만 계속될 경우에는 타가 복원되지 않는 경우보다 예상한 대 로 급선회 된 후 AIS 항적보다 더 급하게 안쪽으로 선회하였다. 타각을 20도 정도 10) 한국해양과학기술원 부설 선박해양플랜트연구소. 선원재판에서 검찰이 공소사실을 입증하기 위하여 시뮬레이 션을 의뢰한 기관.
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 45 회두하고 복원된 경우 예상한 바와 같이 AIS 항적의 초기부터 크게 벗어나 선회하였 으나 횡경사각은 전타의 경우에 비하여 크게 차이가 나지 않았으나 다소 빠르게 복 원되는 경향이 있었다. 또한 선속이 19.0 노트인 경우는 예상과 달리 급선회 시 AIS 항적보다 초기부터 약간만 바깥으로 선회하였으나 시간이 경과함에 따라 항적의 안 쪽으로 급격히 들어오는 경향이 있었다. 이상의 본 연구를 통하여 GoM 0.475m의 화물 중량 및 배치와 화물 고박상태에 따라 전타하고 복원된 급선회의 경우가 본 사고 선박의 급선회 항적과 일치하는 점 으로 보아 실제의 상황을 어느 정도 추정하였다고 판단된다. 급선회 시뮬레이션과 사고 시의 사진과 영상으로 사고 시의 시간에 따른 사고 선 박의 횡경사와 선수미 흘수 등의 자세에 대한 거동을 취합하여 화물의 이동과 선수 갑판의 화물이 해수로 떨어져 나가는 거동을 시뮬레이션을 통하여 추정할 수 있고, 각 시간에 따른 선박의 자세와 해수 침입량도 추정할 수 있다. 급선회 시 D 갑판의 해수 유입구로 도선사 문과 선미램프를 고려할 수 있는데 급 선회 시 초기 약 13.8도에서 도선사 문으로 해수가 유입되어 약 26.3도 정도에서 급 선회로 인한 화물의 이동으로 도선사 문이 닫히고, 선미램프의 하단은 약 32.1도에서 해수가 약간 유격된 부위로 침수가 발생하여 약 35.0도 정도까지 선미램프 상단까지 침수가 진행되고 선미램프는 횡경사가 계속 진행됨에 따라 해수가 계속 유입되었다. C 갑판의 선미 출입문에 해수가 유입되는 시점까지 D 갑판에는 약 555톤 정도의 해 수가 침수되었고, 급선회로 인하여 급격히 횡경사가 발생한 후 사고 선박은 D 갑판 의 유입구와 C 갑판 등의 유입구를 통한 해수유입이 진행됨에 따라 계속 횡경사가 발생한 것 또한 초기 침수 시뮬레이션을 통하여 확인할 수 있었다.11) . 다. 언론의 4・16세월호 참사 보도현황과 문제점 이 연구용역과제는 세월호 참사 관련 언론의 재난보도에 관한 기초연구 용역으로 서 참사에 관한 언론보도의 문제점을 정리하고, 문제점을 개선하기 위한 구체적인 방안을 모색하기 위해 약 2개월에 걸쳐 수행되었다. 5개 종이신문, 지상파 3사를 포 함한 6개 방송사, 서로 정반대 성향을 가진 4개 인터넷 신문을 대상으로 세월호 참 사 관련 보도 1만 1천여건을 수집해 ‘사고과정 및 피해구조・수색 현황’, ‘원인진단’, ‘사고 후 결과 조치’라는 3개의 대주제로 구분하여 분석하였다. 11) 상세한 내용은 “세월호의 항적과 경사각을 이용한 전복․침수과정 재현” 용역 보고서 참조
46 ‹‹‹ Ⅰ 진상규명 소위원회 연구결과 세월호 참사에 관한 보도에서 가장 많은 부분을 차지한 것은 ‘사고과정 및 피해・구조・수색 현황’에 대한 보도였으나, 분석대상의 56% 이상이 보도가이드 라인을 준수하지 않았던 것으로 나타났다. 한편 세월호 관련 뉴스가치판단에 대한 언론전문가들의 평가적 인식을 알아보기 위하여 언론인, 언론비평전문가 그리고 언론학자들을 대상으로 전문가 인터뷰도 실 시하였다. 보도분석과 전문가 인터뷰를 바탕으로 본 연구에서는 참사관련 언론보도 의 문제점을 개선하기 위한 방안으로 ① 재난 관련 뉴스가치 판단 기준을 근본적으 로 재검토하고, ② 부적절한 재난보도취재 관행을 개선하며, ③ 언론 상호간 저널리 즘 비평을 활성화하고, ④ 공영방송의 정치적 독립과 ⑤ 저널리즘의 공적 책무를 자 체적으로 감시하고 평가하는 제도의 필요성을 제시하였다.12) 라. 세월호참사 피해자 등에 대한 언론보도 피해 및 명예훼손 실태조사 본 연구는 ① 세월호참사 언론보도와 정보통신망 게시물에 의한 피해자의 정도와 사례를 피해자의 관점에서 청취하고 문제점과 개선점을 파악하며, ② 특별법에서 보 호하는 ‘피해자’ 외에도 피해자와 유사・인접한 성격을 가지고 있는 사람들(참사 당 시 단원고 3학년, 단원고 교직원, 안산지역 주민 등) 역시도 세월호참사에 대한 언론 보도와 정보통신망 게시물에 의해 피해자에 준하는 수준의 피해를 입었다는 사실을 조명함을 그 목표로 삼았다. 스쿨닥터인 정신건강의학 전문의 1명과 단원고 마음건강센터의 임상심리사 2명이 공동으로 연구를 수행하였으며, 1차로 163명에 대하여 설문조사 후 자료분석을 바탕 으로 21명에 대하여 2차 심층면접을 진행하였다. 연구결과 첫째, 1차 설문 대상자 전체의 70%에 가까운 응답자가 언론보도와 인터 넷 게시물에 의해 피해를 입었으며, 이런 피해가 실제 생활에서의 피해로 상당수 연 결되는 것으로 나타났다. 둘째, 특히 정서적 우울감과 불안을 겪고 있는 사람이 60% 에 달하며, 신체적 고통까지 경험한 사람도 20% 가까이 되어 이로 인해 실제 생활에 서 사람을 만나기를 꺼리는 등 정상적인 생활을 방해하고 실생활에 부정적 영향을 미치는 것으로 조사되었다. 셋째, 참사의 직접적인 피해자는 물론 피해자 또는 참사 와 관련이 되어 있는 사람들도 단원고, 안산 등 특징적인 요소가 외부에 알려졌을 때 부정적인 대우나 불이익을 받을 것이라고 인식하고 두려움을 느끼는 비율도 전체 의 1/3이나 되는 것으로 드러났다. 넷째, 언론이나 인터넷에 대하여 이들 응답자의 12) 상세한 내용은 “언론의 4・16세월호 참사 보도 현황과 문제점” 용역보고서 참조.
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 47 언론에 대한 긍정적 감정의 정도는 참사 직후 절반이상 급격히 추락하였으며, 언론 이 정의롭고 공공적인 가치를 추구하는지에 대해서도 응답자들은 회의적이었다. 다 섯째, 2차 심층면접에서 응답자들은 언론에 대한 부정적 인식의 이유로 ① 오보, ② 부정확한 보도, ③ 피해자를 배려하지 않는 취재 관행을 들었고, 특히 언론의 ‘특례 입학’보도가 가장 큰 영향을 미쳤다고 답하였다. 또한 피해자들을 등하교 때 동의없 이 촬영하거나 인터뷰를 위해 따라다니는 행위, 신원노출 방송, 개인연락처 무단 사 용 등도 피해자를 배려하지 않은 취재로 지적하였다. 여섯째, 참사당시 3학년 학생들 의 경우 전혀 대상이 되지 않음에도 ‘특례입학’ 보도로 인하여 모욕을 받는 등 사회 적 배려가 부족한 것으로 나타났고, 지역적 특성상 단원고, 안산 지역 주민이라는 강 한 공동체 의식과 정서적 밀접성으로 피해자가 아님에도 언론보도・인터넷 게시물로 고통을 받았다는 연구결과도 보였다. 이 연구를 통해 참사 피해자에 대한 취재 형태를 변화시킬 필요가 있고, 직접 피 해자 뿐만 아니라 간접 피해자들의 피해 사례를 더 연구하고 이들을 보호할 필요가 있다는 점을 확인할 수 있었다.13) 마. 언론보도 공정성・적정성 및 피해자 명예훼손 실태조사를 위한 빅데이터 분 석 이 연구는 ‘빅데이터 분석기법’을 활용하여 ① 보상이슈를 중심으로 본 트위터 이 슈 전파양상과 미디어 상호관계 분석(프로젝트 1), ② 여론조성을 위한 비정상적 SNS 계정활동 그룹 분석(프로젝트 2)으로 나누어 수행하였다. 먼저 프로젝트 1은 2014년 4월 16일부터 동년 12월 31일까지 기간 동안 세월호 참 사 당일부터 유포되었던 허위사실 중 피해자들에게 가장 많은 피해를 입힌 ‘배상과 보상의 내용과 금액’이라는 이슈에 한정하여 트위터 코리아에 작성된 글의 분석을 진행했다. 특히 세월호참사 배보상 내용과 관련하여 SNS 상에서 이슈가 전파된 양 상, 부정적인 여론에 영향을 미친 매체와 인물, 미디어가 이 과정에서 어떤 영향을 미쳤는지에 대하여 분석하였다. 그 결과 ① 유가족에 대한 부정적인 언급이 7월 중순부터 하순까지 두드러지게 증 폭되었고, ② 단원고 3학년과 형제자매에 대한 특례입학에 대한 비난글이 크게 증가 하였다는 것을 확인했다. 또한 ③ 세월호 혜택 ‘리스트’가 꾸준히 전파되는 양상을 보였는데, 목록이 9개에서 22개까지 늘어난 것을 확인할 수 있었다. 마지막으로 ④ 5 13) 상세한 내용은 “세월호참사 피해자 등에 대한 언론보도 피해 및 명예훼손 실태조사” 보고서 참조.
48 ‹‹‹ Ⅰ 진상규명 소위원회 개 키워드셋(세월호+보상, 지원, 혜택, 특례, 특혜)에 대해 분석한 결과 특히 부정적 인 여론을 형성했던 상위권 영향력자들이 일반 트위터 유저에 비해 1인당 작성 글수 가 평균 5.6배 가량 많았고, 특히 ‘보상’과 ‘특혜’에 대한 글을 많이 작성한 것으로 드 러났다. 다음으로 프로젝트 2는 참사 직후인 2014년 4월 16일부터 26일(1기), 특별법 논의 시기인 2014년 8월 19일부터 29일(2기), 참사 1주기인 2015년 4월 11일부터 21일까지 (3기) 시기를 특정하고 트위터 코리아에 ‘세월호’를 키워드로 하여 작성된 모든 글을 분석하여 비정상적 패턴으로 RT네트워크를 구성한 그룹을 추출한 후 다시 정밀분석 한 것이다. 그 결과 2기가 1인 평균 작성글 수와 리트윗, 멘션의 비율이 가장 많아서 여론 주 도논쟁이 뜨거웠던 시기로 나타났다. 특히 분석결과 2기에서는 전체 중 10회 이상 RT네트워크에서 ‘별도의’ RT네트워크를 가진 그룹을 발견하였는데, 이들은 타 계정 과 교류하지 않고 세월호라는 거대 담론을 서로 주고받지는 않았으면서, 트윗덱이라 는 리트윗 네트워크를 사용하여 1개의 조장 계정의 글을 70여개 조원계정이 매번 동 일한 순서로 RT한 것으로 드러났다. 6. 진상규명사건 조사 현황 가. 중간점검의 의미와 한계 진상규명사건 조사 현황에 대한 중간점검은 그간의 조사 경과와 규명된 사실들 그 리고 향후 조사가 되어야 할 과제들에 대하여 밝힘으로써, 정부의 조사방해 행위와 비협조에도 불구하고 우리 위원회가 어느 정도의 성과를 거두었고, 한계가 무엇이었 는지에 대한 엄밀한 평가를 통해, 특조위 진상규명의 지속 또는 향후 또다른 형태의 진상규명 조사의 필요성을 공유하는데 의미를 둘 수 있을 것이다. 하지만, 본 중간점검 결과가 보고를 전제로 한다는 점에서 조사사항이 일정 부분 공개가 됨을 염두에 두어야 할 것인데, ① 정부의 위원회 강제종료로 인하여 개별 사건에 대한 조사가 완결되지 않은 상태에서 중간 단계의 판단을 공개할 경우 자칫 그에 대한 책임 문제가 제기될 우려가 있고, ② 조사 기관으로서 수사와 유사한 밀 행성과 기밀성에 대한 보장이 저해될 수 있으며, ③ 그 결과 조사 내용이 노출됨으 로 인해(청문회 등을 통해 기 공개된 내용은 제외) 향후 조사의 주요방향과 쟁점에 대한 보호가 어려워 질 수 있고, ④ 관련 증인 및 참고인들의 조사 대응・준비와 증
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 49 거 인멸 등에 따른 실체진실발견 저해 우려가 있다. ⑤ 특히 진상규명 소위원회의 경우 타 위원회와는 달리 용역 연구나 정책 권고를 위한 전문가 집단의 토론보다는 진상조사가 핵심 업무라 할 것이어서 비공개의 필요성이 더욱 크고, ⑥ ‘참사의 책임 소재’에 대한 진상규명과 관련하여서는 고발 및 수사요청과 같은 권한도 부여받고 있다는 점(세월호 특별법 제28조 및 시행령 제6조 제3항 참조)에서 자칫 형사법적으 로 허용되지 않는 피의사실 공표와 유사한 결과를 초래할 우려가 있으며, ⑦ ‘참사의 원인규명’에 대한 조사와 관련하여서는 아직까지 선체 인양조차 이루어지지 않아 선 체조사를 못한 상황에서 중간단계에서의 조사결과를 밝힐 경우 불필요한 논란을 불 러 일으킬 수 있다는 점 등을 고려할 때, 제한된 범위 내에서 점검사항을 정리・공 개할 수밖에 없다고 판단하였다. 이와 같은 문제의식 하에 아래에서는 진상규명 조사사건의 진행 현황에 대하여 간 략히 정리하고자 한다. 나. 진상규명조사 사건의 현황 구 분 접수 건수 분 류 중 상임위 분류 취하 및 배정 국/과별 배정 현황 부서 배정 진상규명국 안전사회과(나, 마) 피해자지원과(바)상정 분리 병합 소계 조사 취하 조사1(가) 조사2(다) 조사3(라) 건수 238 마 감 238 10 - 248 19 229 71 111 12 11 24 위 표에서 볼 수 있는 바와 같이 위원회가 접수하여 국/과로 배정한 229건의 신 청 사건 중 194건(71+111+12)이 진상규명 소위원회 소관 사건이며, 이는 전체 신청사 건의 약 85%에 해당한다. 신청사건 외에 정보통신망에 의한 피해자 명예훼손과 관련 하여 1건의 직권조사를 진행하였다. 아래에서는 세월호 특별법 및 시행령에 규정된 바에 따라 참사의 원인규명에 대한 사항(조사1과), 구조구난 작업과 정부대응의 적정성에 대한 조사에 관한 사항(조사2 과), 참사와 관련한 언론보도의 공정성・적정성과 정보통신망 게시물 등에 의한 피해 자의 명예훼손 실태에 대한 조사에 관한 사항(조사3과)으로 나누어 조사 현황과 성과 및 과제를 간단히 점검하고자 한다. 다. 참사의 원인 규명에 관한 사항(조사1과)
50 ‹‹‹ Ⅰ 진상규명 소위원회 조사1과는 총 71건의 신청사건을 접수하였다. 신청사건 접수 이후 1건을 분리하고 26건을 6건으로 병합하였으며 15건을 조사2과로 이관하여 총 37건의 신청사건을 처 리하였다. 신청된 사건을 크게는 ① 침몰원인, ② AIS 등 객관적 데이터 검증, ③ 청 해진해운 및 국가기관 관련, ④ 선내대기, ⑤ 수학여행 출항결정, ⑥ 기타 사건으로 분류하여 조사를 진행하였다. 사건 수 조사 진행 상황 비고 배정 분리 병합 이관 계 내부 검토 중 소위원회 의결 조사완료 71 1 -20 -15 37 35 1 1 - 조사1과 사건 조사 진행 현황 (’16. 9. 30. 현재, 단위: 건) ※ 사건이관: 15건(조사1과 → 조사2과, 2016.7.6.), 분리사건 1건은 분리 후 다른 사건과 재병합 관련사건에 대한 개략적인 조사 성과 및 추후과제는 다음과 같다. □ 세월호 운항관리규정 관련(제2차 청문회) ㅇ 인선회 향응 접대 내역 공개 ㅇ 해경의 세월호 운항관리규정 승인시 한국선급 복원성 계산 기준보다 완화된 기 준으로 승인한 사실 공개 ㅇ 청해진해운 관계자가 운항관리규정 심사 전 심사주관기관인 해경의 주무부서 책임자에게 향응을 접대한 사실 공개 □ 청해진해운과 국가기관과의 접촉내용 및 지시사항 ㅇ (인천지방해양항만청) 세월호 조건부 면허 승인 당시(2011년) 면허 승인 전후로 담당부서인 선원해사안전과 과장 및 팀장이 수차례 식사 접대를 받은 사실이 인정됨. 또한 사전에 조건부 면허 신청 시 적취율 숫자를 조정하라는 조언을 인천항만청에서 해준 것으로 파악됨. 증선인가 신청 4개월여 전인 2011년 3월 오하마나호 수리 청탁 및 세월호 인가를 목적으로 청해진해운에서 500만원을 당시 선원해사안전과장에게 전달할 목적으로 지출. ㅇ (한국선급) 한국선급 검사원들에 대한 접대는 관행적으로 있었으며 송모 부장
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 51 이 주로 인천・여수 검사원들을, 안모 이사가 주로 통영 검사원들을 알고 지냈 음. 세월호 별도건조검사를 담당한 검사원들에게도 접대 및 상품권 교부 ㅇ (인선회) 인선회는 각 선사들이 여객선 담당 공무원들과 자연스럽게 얼굴을 익 히는 자리로 이용된 것으로 보임. 접대 자리에는 지방항만청 공무원 뿐 아니라 중앙부처인 해양수산부 과장이 참석하기도 하였음. 특히 2014년 3월 20일 인천 항만청 과장과 해양수산부 연안해운과장은 인선회 선사들로부터 노래방에서 92 만원의 접대를 받고, 15만원 상당의 점퍼를 각각 수령하였으나 이 사실에 대한 감사기록이 없어 부실감사 의혹이 있음. □ 국정원 관련(제2차 청문회) ㅇ 세월호 해양사고 보고계통도에 국정원 제주지부, 인천지부의 연락망이 삽입되 어 있는 사실 공개 ㅇ 청해진해운 내부 문건 중 세월호 도입 관련 운항관리규정 심사 담당자 연락망 에 국정원 직원 이름과 연락처가 삽입되어 있는 사실 공개 ㅇ 청해진해운이 세월호 도입 당시 국정원으로부터 항만시설 야적장 보안강화 등 의 지적사항을 받고 이행하였던 사실 공개 ㅇ 청해진해운 직원의 관련 메모 중 국정원으로부터 ‘괘씸죄’에 걸렸다는 등 통제 혹은 업무 관련 경고를 받고 있음을 추측해볼 수 있는 정황 공개 ㅇ 청해진해운 직원이 세월호 참사 발생 이후 국정원 직원과 지속적인 연락을 취 하였다는 사실 공개 □ 참사 당시 세월호에 실린 화물량 및 무게 등 조사 ㅇ 진상규명조사보고서(2016년 6월 27일 위원회 의결, 첫 번째 위원회 진상규명조 사보고서) 의결 ㅇ 참사 당시 세월호에 실린 화물 전수 조사로 세월호에 실린 화물량과 무게를 확 인하고 검찰에서 발표한 화물 중량 오류 확인, 제주해군기지 건설 현장으로 갈 철근 등 확인 ㅇ 세월호 전복, 침수, 침몰 시뮬레이션 조사 기초자료로 활용하여 세월호 전복 시 점과 원인 등을 다시 파악하고 화물 적재위치 및 고박 상태가 침수와 침몰에 미친 영향 조사함 ㅇ 세월호에 2014년 4월 15일 세월호에 선적된 화물의 종류, 출․수하주, 수량 및 중량 등 조사함.
52 ‹‹‹ Ⅰ 진상규명 소위원회 □ 세월호 화물 적재 관련(제2차 청문회) ㅇ 세월호 화물 적재 과정에서 청해진해운이 우련통운에 선적 및 고박 비용을 지 급하며 하도급을 주고, 우련통운은 다시 고박면허를 가진 원광공사에 재하도급 을 주는 등 이른바 다단계식 계약구조를 통하여 비용을 절감시키고 안전관리에 소홀하였다는 사실 공개 ㅇ 청해진해운 물류팀이 화물 과적을 주도하였으며, 그 과정에서 선원들이 화물 과 적으로 인한 복원성 악화를 지적하며 물류팀 부장과 마찰이 있었던 사실 공개 ㅇ 과적을 위한 화물량 축소신고 과정 공개 ㅇ 화물 적재 과정에서 기관실 쪽에 연기가 나고 타는 냄새가 났다는 우련통운 직 원의 진술 공개 □ 선미램프 수밀 여부 ㅇ 세월호 최초침수지점으로 선미램프도 의심이 됨. 선미램프 수밀과 관련하여 1 등 항해사 및 선장과 2014년 2월 세월호 선령연장검사를 진행한 한국선급 검사 원의 진술이 엇갈리고 있었음. ㅇ 세월호 특조위 2차 청문회에서 위 검사원은 선미램프 위쪽은 풍우밀만 만족하 면 되어 충분히 살수시험을 진행하지 못했다고 진술하여 선미램프 위쪽으로 침 수가 진행되었을 가능성을 시사. ㅇ 선미램프 뿐 아니라 도선사 승하선 문(수밀문)․C-DECK 선미부에서 내부 화물 구역으로 들어가는 문(수밀문 아님)도 최초 침수지점의 가능성이 있음 □ 침몰원인 관련 객관적 데이터 검증(AIS 항적) ㅇ 참사 당시 정부가 발표한 AIS 항적 자료 외에, 참사 당시 주변 선박 항적, 세 월호의 참사 당일 외 항적, 타 선박 참사 당일 외 항적, 해군 레이더 자료 등을 확보하고 전문가 심층면담 등을 통해 AIS의 기계적 오류와 한계, 송수신 오차 등을 비교 검증함 ㅇ 세월호 특조위 AIS 관련 연구용역, 정부가 제출한 AIS 항적자료를 다각적으로 조사․분석한 결과 AIS의 기계적 오류, 주변 환경에 따른 데이터 송수신 오차 등 AIS 특징과 한계로 오류가 발생할 수 있음을 확인 ㅇ 참사 직후 정부발표 AIS 항적 자료로는 세월호 사고 발생 시점을 특정할 수 없으며 경향성 정도만 파악, AIS 데이터 외 다른 증거자료와 교차검증을 통해
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 53 세월호 침몰 시점과 원인 등을 규명하는 것이 필요 □ CCTV 관련 ㅇ 안내실 내 CCTV DVR 위치 확인(바닥에 떨어져 있지 않았고, 채널선은 연결된 채 전원코드만 뽑힌 상태) ㅇ 선체가 기운 후에도 CCTV가 계속 켜진 상태임을 목격자들 진술 통해 확인 ㅇ 세월호 CCTV 모니터의 표시 시간이 실제 시간과 15분 20초 차이남(2차 청문회 당시 공개) ㅇ 향후조사과제 : CCTV 모니터에 화면이 들어오면 저장장치에 해당 데이터가 거 의 동시에 기록되고, 영상 데이터 저장 시간에 오차가 있더라도 1분 이내라고 함에 따라(세월호 CCTV 프로그램 개발자, 영상 전문가 진술)모니터 화면과 관 련한 생존자 진술이 사실이라면 영상 데이터의 사후 편집과 복구 미완이라는 가능성이 남음 □ 승객구호 조치 관련 ㅇ 승객탈출 시도를 하지 않은 경위 : “해경구조정이 올 때까지 승객을 대기토록 하자.”는 조타실 선원들의 선내 모의 후, 1등 항해사의 지시에 의해 승객탈출 시도를 하지 않았음을 확인함. ㅇ 선내대기방송경위 : “선사지시로 승객을 선내 대기토록 함.”(당시 승선했던 선 원의 진술조서 및 부인조서) ㅇ 향후조사과제 : 1등 항해사가 선원들에게 지시한 이유와 경위, 지시한 선사관련 자 특정 및 선사가 승객들의 선내대기를 지시한 이유확인 및 관계기관의 관련 성 여부 □ 세월호 침몰 시점 및 기울기 관련 ㅇ 검경합동수사본부가 123정에서 촬영한 동영상을 바탕으로 추정한 9시 34분부터 10시 17분까지의 선체 기울기가 오류일 가능성이 조사됨 ㅇ 세월호 생존자 및 희생자들의 휴대폰 사진과 동영상 이외에도 침몰시점과 관련 한 여러 진술인들을 통한 새로운 진술 확보(8시 30분경으로 침몰시간 진술) ㅇ 향후조사과제 : 위 진술의 신빙성 확인 위해 이를 뒷받침할 만한 객관적인 증 거나 추가 진술 확보하여 비교검증할 필요
54 ‹‹‹ Ⅰ 진상규명 소위원회 라. 구조구난 작업과 정부대응의 적정성 관련 사항(조사2과) 조사2과는 총 111건의 신청사건을 배당받았다. 신청사건 접수 완료 이후 조사1과 로부터 15건을 이관 받고, 기존 사건을 내용에 따라 분리・병합하여 총 98건을 조사 하였다. 조사2과의 조사 과제는 구조구난 작업 및 정부대응의 적정성과 관련된 것인바, 이 러한 과제 성격에 따라 주로 구조구난 작업 및 정부 대응의 주체(기관)와 활동에 따 라 사건을 범주화하여 크게 ① 해경의 현장 초동조치, ② 해경의 수색구조, ③ 해경 지휘부, ④ 해경 이외의 국가기관, ⑤ 항적(AIS)・통신(VTS) 기타 교신 관련, ⑥ 기타 사건으로 분류하여 조사를 진행하였다. 사건 수 조사 진행 상황 비고 배정 직권 분리 /병합 이관 계 내부 검토 중 소위원회 의결 조사완료 111 - -28 15 98 97 1 - - 조사2과 사건 조사 진행 현황 (’16. 9. 30. 현재, 단위: 건) 관련사건에 대한 개략적인 조사 성과 및 추후과제는 다음과 같다. 다만, 이 부분 조사의 성격상 구조구난 작업 및 정부대응 관계자들에 대한 책임 소재를 밝히는 것 이 주 내용인바, 앞서 살펴본 바와 같은 이유로 상세한 조사 성과 및 과제를 기술하 는데 특히 한계가 있음을 밝힌다. □ 초동조치(123정) 관련 ㅇ 진술조사를 통하여 세월호 승객 및 승조원들(의경들 및 일부 승조원)은 최초구 조된 세월호 선원들에 대해 선원임을 인지하였고, 참사 당일 9시 44분경에 123 정 승무원은 기관부 직원과 선내 상황에 대해서 이야기하였음을 확인함. ㅇ 123정의 고무단정은 구조시작부터 끝날 때까지 구조장비를 싣지 않고 구조활동 을 하였으며, 123정의 위생사는 영상채증을 한다고 응급환자가 있음에도 심폐 소생술을 하지 않음. ㅇ 123정은 세월호에 구비된 구명벌은 투하시도 하였으나, 정작 123정에 구비된 구명벌은 투하하지 않음..
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 55 ㅇ 향후 123정 관련 사건의 추후 핵심과제는 ‘정말 의도적으로 선원을 최우선으로 구조를 했는가’임. □ 해경 상황실 지시 및 123정 보고 관련 ㅇ 123정은 문자상황보고시스템(E-MATE) 사용이 불가능한 소형 함정임에도 본청 상황실은 문자상황보고시스템을 통하여 중요 사항을 123정에 지시 ㅇ 123정은 세월호 내부 상황 등 현장 상황을 신속하게 파악하여 보고하지 못했 고, 그로 인하여 각급 상황실에서 현장 상황에 맞는 지시를 내리는데 문제가 있었음을 확인 □ 항공구조세력 관련 ㅇ 고정익 항공기 CN-235기는 출동명령을 받고 현장으로 이동한 것이 아니라 기 장이 진도VTS 교신을 듣고 자체 판단으로 이동한 것으로 보임 ㅇ CN-235기는 최대 35명이 탑승 가능하고 5대의 구명벌을 장착하고 있음에도 불 구하고 항공기간 공간 분리를 위한 공중 통제임무만을 수행 ㅇ 당시 CN-235기에는 최신 기종으로 알려진 HD급의 카메라가 장착되어 참사 당 일 9시부터 3시간여 현장 채증을 하였음에도 불구하고, 당해 현장 영상이 실시 간으로 상황실로 전송되지 못함 □ 해경지휘부 관련 ㅇ 조사과정에서 목포해양경찰서는 내선 전화에 대한 음성파일 및 녹취록을 제공 하지 않는 등 조사 비협조 사례가 발생. ㅇ 당시 서해청 상황담당관은 해상수색구조 매뉴얼에 따라 임무조정관(SMC)으로 서 현장지휘관을 지정해야 하는바, 123정에 설치되지 않은 상황정보문자시스템 (E-MATE)으로 이를 지정함. 위 사람은 경비전화를 이용하여 재차 전달하였다 고 주장하나 서해지방해양청은 경비전화 관련 정보를 위원회에 제공하지 않았 으며, 보유한 전화 중 2342번을 제외하고는 음성이 녹음되지 않는다고 주장하 며 단 1대(2342번)의 유선전화 녹취록만을 제출. □ 컨트롤 타워(청와대 및 NSC) ㅇ 참사 당시 및 이후 정부의 재난대응 지휘・보고 체계의 정상적인 작동 여부와 관련하여 다양한 신청 사건이 접수되었으나, 청와대 등의 조사 비협조로 인하여
56 ‹‹‹ Ⅰ 진상규명 소위원회 사건 관련 자료 및 진술을 확보하지 못함. ㅇ 3차 청문회에서, 해경본청과 청와대 핫라인으로 참사 당일만 99통의 전화를 하 고 영상요구 전화를 10통이나 하는 등 참사 초기 지나친 현장상황 보고 요구로 인해 해경의 초동대응에 지장을 가져온 사실을 드러냄. ㅇ 참사 당일 대통령이 책임자로서 7시간 동안 무엇을 하고 있었는지와 관련하여 청와대 생산 자료 및 진술을 받지 못한 것은 물론, 관련 형사사건인 산케이신문 가토지국장 명예훼손 사건에 대한 수사 및 재판기록에 대하여도 서울중앙지검이 이를 제출하지 않아 실지조사까지 실시하였으나 끝내 거부당함. □ 국정원 ㅇ 초기 수사과정에서 타기관(국정원) 개입 여부, 참사 당일 국정원 직원 등 국가공 무원의 세월호 탑승 여부 등이 신청사건으로 접수되었으나, 국정원의 조사 비협 조 등으로 인해 실질적인 조사가 진행되지 못함. □ AIS 항적 / VTS 등 교신 관련 ㅇ 2014년 4월 16일 9시에서 9시 3분경 해경 상황실 CVMS(선박모니터링시스템)상 에서 세월호가 18노트 속력으로 움직이는 것으로 표시된바, 해경본청 CVMS가 정상적으로 작동하지 않았던 것으로 이로 인해 해경본청 상황실장, 상황부실장 은 9시 1분경부터 9시 3분경까지 세월호 조난 사실 여부를 확인하기 위해 목포 해경 상황실에 세 차례 확인전화를 하는 등 2분의 시간을 허비하는 결과를 초 래함. ㅇ 전문가 감정, 진술청취 등을 통해서 해수부에서 운용하는 GICOMS시스템(해양 안전종합정보시스템)이 상당히 불안정하거나 제대로 관리되고 있지 않다는 점을 확인, 해수부 GICOMS시스템 관련해서는 감사원 감사를 추진하는 것이 필요함. ㅇ 해경 내부 교신장치의 포렌식 이미징 작업을 하여 반출은 하지 못하였으나, 해 경내부에 참사당시 교신기록, 특히 해군관련 교신기록도 그대로 남아 있다는 점을 확인하였음. ㅇ 추후 이를 확보, 적극 활용하여 참사의 진상에 한 걸음 더 다가갈 수 있을 것임. □ 잠수 수색관련 ㅇ 세월호 참사 현장은 정조 개념이 아닌 유속, 전류 개념을 사용하여야 하는 지 점으로 유속센서를 활용하는 것이 필요한데, 한국해양과학기술원의 이어도호가
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 57 17시 45분 현장도착하여서 유속 등을 측정할 수 있었으나 3009함에서 통제하였 고, 골든타임이 지난 후 언딘리베로호 설치일인 4월 23일 이후 유속센서를 설 치하여 유속 측정을 하기 시작함. ㅇ 또, 잠수수색을 위해서 고정된 크레인, 바지 등이 필요함에도 살코, 삼성, 옥포 등의 크레인과 현대보령호를 사용하지 않음으로 잠수 환경을 어렵게 하여서 수 색구조가 늦어지게 됨. ㅇ 해경이 구조의 책임이 있으나 민간에게 맡겨 민간에서 하도록 하였고, 지휘감 독도 제대로 하지 않았음. 전문적인 계획도 없이, 장비와 인원이 부족했던 민간 언딘에 의해 수색 구조 및 공기주입을 하도록 하였음. ㅇ 현장잠수기록지(시차별조치사항의 잠수 기록 포함)가 사실과 다르게 기재된 것 을 확인하였고, 시신수습 내용도 사실과 다르게 기재되어 있음. ㅇ 추후 관련사건 재판기록, TRS14) 분석 등 추가 조사 필요함. □ 기타 ㅇ 세월호 특별감사에 의한 징계처분요구가 경감된 것은 근속년수, 포상 등의 이 유였음. 추후 다른 일반 사례와 비교분석이 필요함. ㅇ 민간잠수사 배제 관련 수사기관의 내사결과는‘언딘이 잠수 수색을 할 수 있도 록 하기 위해 다른 잠수사를 배제한 것은 아니’라는 결론을 내고 있으나, 오대 양 수중에서 같이 간 산업잠수사(E-MATE15) 에서는 태안잠수팀으로 표현)가 4월 17일 잠수할 무렵 E-MATE상에서 3009함이 ‘언딘 잠수사가 아니면 문제될 수 있다’고 하였던바, 이에 대하여는 추가적인 조사가 필요한 상황임. ㅇ 해경 작성 「초동조치 및 수색구조 쟁점(Ⅰ)」은 ‘상황기획팀’에서, 「초동조치 및 수색구조 쟁점(Ⅱ)」는 ‘수색구조과’에서 각각 작성된 것으로 확인됨. 마. 언론보도의 공정성・적정성과 피해자의 명예훼손 실태 관련(조사3과) 유가족 등 피해자의 신청에 따라 조사3과에 배당된 ‘라’사건은 12건, 직권 사건은 1건으로 13건의 사건에 대하여 조사하였으며, 내용에 따라 분리・병합하여 총 18건 을 조사하였다. 크게는 ① 세월호 참사 당일의 대표적인 오보였던 ‘전원구조’ 보도를 비롯하여 구 14) TRS(Trunked Radio System)란 주파수공용무선통신시스템을 말한다. 15) E-MATE는 문자상황보고시스템을 말한다.
58 ‹‹‹ Ⅰ 진상규명 소위원회 조구난관련 보도, ② 왜곡・과장・편파보도, ③ 참사를 대하는 언론사와 정부의 태도 를 확인할 수 있었던 언론통제, ④ 정보통신망에 의한 피해자 명예훼손 등으로 범주 를 나누어 사건별 조사가 진행되었다. 사건 수 조사 진행 상황 비고 배정 직권 분리 /병합 이관 계 내부 검토 중 소위원회 의결 조사완료 12 1 5 - 18 18 - - - 조사3과 사건 조사 진행 현황 (’16. 9. 30. 현재, 단위: 건) 관련사건에 대한 개략적인 조사 성과 및 추후과제는 다음과 같다. □ 구조구난 관련 보도 ㅇ 지상파 방송3사, 종합편성 뉴스채널 6개사, 당일 석간 및 조간 11개 신문사의 참사초기 특보영상과 편성시간 등을 조사하여 ① 세월호참사가 처음 알려진 것 은 2014년 4월 16일 9시 19분이며, ② 최초 ‘전원구조’ 보도시간으로 11시 1분을 특정하고 그 전까지 낙관적인 구조 현황을 보도한 것, ③ 11시 1분 전원구조 보 도 이후 각 언론사별 추가 보도현황, ④ 13시 12분 ‘368명 구조’ 등 추가 오보를 확인함. ㅇ 해양경찰청 본청, 서해지방해양경찰청, 목포해양경찰서 모두 사고현장과 상황실 에서 제대로 된 상황파악 없이 상황전파가 계속됨. ㅇ 단원고에서 전원구조 최초보도 직후인 11시 5분, 6분, 8분 세 차례에 걸쳐 학생 우선구조와 전원구조 문자를 학부모들에게 발송한 사실과 경기도교육청이 YTN의 11시 4분 ‘학생 전원구조’ 보도와 단원고의 11시 6분 ‘학생전원구조’ 문 자메시지 발송을 근거로 11시 9분경 경기도교육청 출입기자 79명에게 ‘단원고 학생 전원구조’ 문자메시지를 발송한 것을 확인함. ㅇ 구조상황 전파의 책임이 있는 해경과 경찰의 상황보고서 작성시점과 주요 오보 들의 최초 보도시점을 비교, 당시 구조상황으로 미루어 볼 때 기관이 보도내용 을 보고 거꾸로 상황보고서를 작성했을 가능성도 배제할 수 없음. ㅇ ‘언론의 자유침해’, ‘중복조사’, ‘취재원을 밝히지 않는 언론사와 기자들의 특성’ 등을 이유로 들어 주요 방송사들이 특조위의 출석요구나 자료제출에 응하지 않 아 실제 취재, 자막작성 경위 등을 정확하게 확인하지 못한 점은 큰 한계임.
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 59 □ 왜곡・과장・편파보도 ㅇ 2014년 4월 17일 ~ 2015년 5월 3일의 시기를 6개로 나누어 보도된 내용들을 수 집・분석한 결과 특히 참사의 직접피해자인 유가족에 대한 편파보도가 매우 심 각한 수준이었음. ㅇ 기관 출입기자들의 보도 받아쓰기 정황이 확인됨. ㅇ 각각의 보도경위를 파악하는데 기자들의 협조가 매우 저조하여 시민단체와 학 계에서 발표된 자료・논문을 분석하는 조사에 그쳤다는 점은 조사한계임. □ 언론통제 관련 ㅇ 세월호 사건 관련 보도에 대한 통제에 대해서는 진술조사와 제3차 청문회를 통 해 참사당시 KBS사장과 청와대 홍보수석의 방송편성개입행위 정황을 확인함. 또한 청문회 준비과정에서 이를 검찰에 고발함. ㅇ 방송축소편성 정황을 진술조사로 확인하기 위해 주요언론사 간부들에게 출석요 구를 하였으나 불응하여 동행명령장을 발부함. 동행명령 불응에 따라 과태료를 부과하고자 하였으나 개인정보 확보가 어려워 현실화하지 못함. ㅇ 제3차 청문회 준비과정에서 진술조사를 통해 당시 인천지방검찰청 특별수사팀 이 6주간 매일 대언론 티타임(백브리핑)을 가진 사실을 확인함. 대검찰청에 기 초조사를 위한 특별수사팀 구성원, 백브리핑 자료 등을 요구하였으나, 대검찰청 에서 당시 공보검사명단과 공식브리핑 자료만을 제출하여 공식적인 조사는 진 척되지 못함. ㅇ 대량사건으로 분류된 언론중재위원회의 조정신청 접수・처리건을 입수하여 분 석한 결과 2014년 한해 동안 16,117건의 조정 및 손해배상 신청이 들어왔음이 확인됨. ㅇ 언론통제, 이슈잠식, 어뷰징 등 문제점 등을 집중적으로 추적하고자 하였으나 조사대상자들의 출석불응으로 추가 조사가 불가능함. □ 명예훼손 관련 ㅇ 단원고 희생학생의 시신 사진 유포자 조사를 위해 시신 사진이 포함된 게시물 을 온라인상에서 수집하여 포털사이트, 방송통신심의위원회 등에 삭제방안 협 의 결과 방송통신심의위원회에서 심의후 심의요건 불비 등을 이유로 각하 의결 되었음을 알려옴. ㅇ ‘세월호 안에 생존자가 있다’는 소문은 영상과 상황보고서, 가족들의 진술을 교
60 ‹‹‹ Ⅰ 진상규명 소위원회 차 확인한 결과 당시 실종된 단원고 학생의 선배, 친구 등이 페이스북과 인터 넷 댓글을 보고 가족・친구들에게 알린 것이 전달된 것으로 확인됨. ㅇ 추가적인 사실확인을 위해서는 진술 이외의 객관적인 영상자료와 경찰의 관련 사건기록을 추가 검토하여야 하나 언론사와 경찰이 자료를 제공하지 않음. ㅇ 정보통신망에서 유가족 공격 루머 유포와 관련하여 2가지 빅데이터 분석기법을 통해 유가족 폄훼 게시물 수와 언론보도 사이에는 밀접한 상관관계가 있으며, 특 정 어플리케이션을 사용해 부정적인 여론을 조장하는 계정들의 존재를 확인함. ㅇ ‘세월호 유언비어, 모욕, 명예훼손’ 등 시민들의 제보자료 약 5천건, 경찰 입건 내역 2백건, 법원판결 70건을 입수하여 분석한 결과 지난 2년간 세월호참사 피 해자들에 대한 정보통신망 게시물에 의한 명예훼손・모욕사건으로 기소되어 재 판을 받은 것은 45건에 불과하고, 특히 형사재판 중 생존자에 대한 명예훼손・ 모욕사건은 단 한 건에 불과한 것을 확인하였으며, 시민들의 제보 5천건이나 특조위에서 직권조사를 위해 수집한 인터넷 상의 방대한 자료와는 매우 큰 차 이를 보임. ㅇ 악의적인 유가족 모욕댓글이나 시민제보는 이미 시일이 많이 경과되어 링크를 찾기 어렵거나 삭제된 상태였으므로 정확한 조사는 어려우나 여전히 명예훼 손・모욕사건은 현재진행형이므로 예방을 위한 대책마련과 자정노력이 필요할 것임.
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 61 Ⅱ. 안전사회 소위원회 1. 업무 내용 및 중간 점검 사항 가. 세월호특별법 및 시행령상 업무 내용 및 범위 세월호 특별법 제16조 제1항은 위원회의 업무 중 일부를 분담하여 수행하게 하기 위하여 3개의 소위원회를 두도록 규정하고 있는데, 안전사회 소위원회도 그 가운데 하나이다. 안전사회 소위원회는 상임위원으로 박종운 위원(변협 추천), 비상임위원으 로 석동현(여당 추천), 유희인(야당 추천), 이상철(대법원 추천), 이호중(유가족 추천) 위원으로 구성되어 있는 바, 이 중 석동현 위원은 제1부에서 본 바와 같이 정당 가 입으로 당연퇴직되었는데, 2016년 9월 현재 후임자 미충원 상태이다. 특별법 제5조는 위원회의 업무로 9가지를 규정하고 있는데, 그 가운데, “2. 4・16 세월호참사의 원인을 제공한 법령, 제도, 정책, 관행 등에 대한 개혁 및 대책 수립에 관한 사항”과 “6. 재해・재난의 예방과 대응방안 마련 등 안전한 사회 건설을 위한 종합대책 수립에 관한 사항”, “9. 그 밖에 이 법의 목적 실현을 위하여 위원회가 필 요하다고 판단하는 사항”이 안전사회 소위원회가 분담하여 수행하는 업무라 할 수 있다. 특히 위 6호 사항은 ‘안전사회 건설 종합대책 수립’이라는 매우 광범위하고 중 차대한 업무를 안전사회 소위원회에 부여하고 있는데, 그만큼 세월호참사를 계기로 우리나라가 선진국 수준의 안전사회로 진입해야 한다는, 전 국민적인 열망을 반영한 결과로 볼 수 있다. 그런데, 같은 법 시행령 제7조(안전사회과) 제2항은 안전사회과장의 업무 분장 사 항으로 “1. 4・16세월호참사의 원인을 제공한 법령, 제도, 정책, 관행 등에 대한 개혁 및 대책 수립”, “2. 4・16세월호참사와 관련된 재해・재난의 예방”, “3. 4・16세월호 참사와 관련된 안전한 사회 건설 종합대책 수립”이라 규정하고 있다. 위 제1호는 세 월호 특별법 제5조 제2호를 그대로 인용한 것으로 볼 수 있지만, 제2호, 제3호는 같 은 법 제5조 제6호를 둘로 나누어 규정하면서, ① “4・16세월호참사와 관련된”으로 제한하고, ② ‘예방’만 따로 규정하고 ‘대응방안 마련’은 누락시키고 있다. 이는 행정 부가 제정한 ‘시행령’이 입법부인 국회가 제정한 ‘법’의 목적과 취지는 물론, 명문의 규정까지 위반해 가면서 안전사회 소위원회의 업무 범위를 축소하여 규정한 대표적 인 사례로 볼 수 있다.
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 62 나. 중간 점검 사항 : 핵심과제별 보고서와 신청사건 조사 진행 결과 (1) 핵심과제별 보고서 : 10대 핵심과제(32대 세부과제) 선정 및 진행 경과 위와 같이 세월호 특별법과 같은 법 시행령에 규정된 업무 내용 및 범위에 차이가 발생하자 2015년 3월 16일 열린 안전사회 소위원회 제1차 준비회의1) 에서부터 논란이 되었다. 세월호 특별법에 따르면 업무 범위가 광대하고, 그렇다고 해서 위의 법을 축 소하여 규정한 시행령에 따를 수도 없는 상황이 발생한 것이다. 이에 위 제1차 준비 회의에서부터, “위 법규상 세월호 등 해상사고 뿐만 아니라 다른 재해/재난에 대해 서도 사전예방, 사후대응 등 안전사회건설 방안을 종합보고서에 올려야 하는데, ① 한정된 기간, 적은 비용, 제한된 인력으로 6호 사유를 어느 수준까지 할 것인가? ② 국민안전처 등 정부 부처의 기존 업무 및 접근 방법과 어떻게 차별성을 획득할 수 있는가?”를 핵심적으로 고민하기 시작하였다2) . 해당 논의는 직원 파견 및 채용이 이루어지면서 활발하게 진행되었는데, 위 고민 을 해결하기 위해 ‘방향과 기조’를 정하고, ‘10대 핵심과제’를 선정한 후, ‘추진전략’을 수립하는데 주력하였다. 그 결과 마침내 2015년 9월 21일 안전사회 소위원회 제3차 회의에서 ‘제15-7호 안전사회소위원회 업무보고 재수정안’이 심의 및 의결되고, 2015 년 10월 5일 제14차 세월호 특조위 전원위원회에서 ‘제15-65호 안전사회소위원회 업 무계획안’3) 이 심의 및 의결되었다. 위 ‘업무계획안’에 따르면, 안전사회과의 그 당시 정원 11명을 대응안전팀, 해양안 전팀, 예방안전팀으로 나누어 10대 핵심과제(32대 세부과제)를 수행하도록 하였다. 2015년도 세월호 특조위 사업비 예산안(예비비)이 대폭 감액되어 2015년 8월 4일경 국무회의를 통과하였는데, 안전사회과 예산 또한 대폭 삭감되어 용역 관련 예산은 아예 없었기 때문에, 재해/재난/안전 관련 전문가들을 자문/전문위원으로 위촉하여 담당 직원들이 이들 위원들과의 무수히 많은‘회의’4) 를 통해 업무를 추진할 수밖에 없었다. 또한, 적은 예산 및 소규모 조직의 한계를 극복하기 위해 유연한 인원 구성 과 팀별 협동체계를 구축하게 되었다. 가장 논의가 분분했던 ‘방향과 기조’는 ① 산업현장의 안전 확보는 국민 모두의 1) 2015년 8월 10일까지 총 9차례의 준비회의를 통해 안전사회 소위원회 업무를 준비하였고, 직원 파견 및 채용, 예산 배정이 이루어진 이후에 공식 회의로 전환하였다. 2) 2015년 3월 16일 ‘안전사회 소위원회 1차 준비회의 결과’ 3) 첨부된 부록 3 ‘안전사회소위원회 업무계획안’ 참조. 4) 2015년도에는 그 짧은 기간 동안 안전사회과 3개팀 모두 합하여 100차례가 넘는 회의가 있었고, 현재까지 총 180여 차례의 회의를 통하여 핵심과제별 보고서 작성 작업을 진행하였다.
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 63 안전과 직결되어 있음을 주목하고, “이윤보다 생명”, “비용보다 안전”의 사회적 가치 를 분명히 확립, ② 국민의 안전을 위협하는 위험요인에 대하여 국민의 알권리를 보 장하고 국민들의 활발한 공론과 정책참여를 통하여 안전사회의 기준을 스스로 정립 하는 제도적 방안을 추구, ③ 재난이 발생한 경우에 국가는 신속한 구조의무를 다할 책무가 있음을 확인하며 이를 이행하기 위한 재난대응체계의 개혁방안을 마련, ④ 재난참사의 공정한 원인조사를 위하여 피해자가 참여하는 방안을 포함한 공정하고 투명한 조사기구를 구성하도록 관련 법제도와 정책 마련 등으로 하였다. 이에 발맞추어 ‘세월호참사의 구조적 원인분석 및 개선대책 마련’과 관련하여 ① 세월호참사와 관련한 법령・제도 등 정비, ② 민관유착의 관행・구조의 개혁방안 및 기업의 책임성 강화방안 마련, ③ 안전에 관한 규제완화정책 및 외주화・민영화 정 책에 대한 점검과 대책 마련, ‘재난 예방 및 제도 개선’과 관련하여 ④ 정부 안전정 책의 적정성에 대한 검토, ⑤ 안전 거버넌스 구축, ⑥ 4대 영역별 위험통제 및 안전 대책 마련, ⑦ 재난 경보시스템 구축, ‘재난대응시스템 강화’와 관련하여 ⑧ 정부의 신속하고 효과적인 재난대응체계 확립, ⑨ 중앙정부와 지방정부의 역할 및 책임성 강화, ⑩ 공정하고 투명한 재난조사시스템 구축 등 10대 핵심과제 및 해당 과제에 따른 32대 세부과제가 선정되었다. 이를 표로 정리하면 아래와 같다.
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 64 「생명중심・인권존중」의 거버넌스형 안전사회 Humanware(가치전환) Software(제도 개혁) Hardware(시스템 개선) 국가･지자체, 기업, 시민 등 안전에 대한 패러다임 변화 법령, 제도, 정책, 관행, 문 화 등의 개혁 현장중심, 정보공유, 투명한 사고원인조사시스템 전환 정책분류 10대 핵심과제 전략기조 세월호참사의 구조적 원인분석 및 개선대책마련 ① 세월호참사와 관련한 법령・제도 등 정비 ② 민관유착의 관행・구조의 개혁방안 및 기업의 책임성 강화방안 마련 ③ 안전에 관한 규제완화정책 및 외주화・민영화 정책에 대한 점검과 대책 마련 - “이윤보다 생명/ 비용보다 안전”의 패러다임에 입각한 총체적 개혁추진 재난예방 및 제도개선 ④ 정부 안전정책의 적정성에 대한 검토 ⑤ 「안전 거버넌스」 구축 ⑥ 4대 영역별 위험통제 및 안전대책 마련 ⑦ 재난 경보시스템 구축 - 안전감독 의무자 로서의 국가 - 안전조치 책임자 로서의 기업 - 안전할 권리 및 참여권의 주체로 서 시민 재난대응 시스템 강화 ⑧ 정부의 신속하고 효과적인 재난대응체계 확립 ⑨ 중앙정부와 지방정부의 역할 및 책임성 강화 ⑩ 공정하고 투명한 재난조사시스템 구축 - 재난사고에 대한 국가의 신속하고 효과적인 구조 및 피해자보호의 책 임성 강화 안전사회 소위원회는 안전사회과 직원 및 자문/전문위원들과 협력하여 위와 같은 과제들을 조사(실태파악 포함)와 연구 등의 방법으로 수행하였다. 원래는 법적 근거 인 시행령, 인적 근거인 조사관 채용, 물적 근거인 예산 배정이 모두 이루어진 2015 년 8월 4일경부터 조사활동이 개시된 것으로 보아, 그로부터 1년 6개월째 되는 2017 년 2월 3일경까지 핵심 및 세부과제별 보고서 초안을 작성하여 공청회 등을 통해 완 성도를 높이고, 권고안 마련을 위한 개선대책을 수립하는 등의 과정을 통해 핵심과 제별 보고서를 완성하고, 이를 기초로 그로부터 3개월 동안 종합보고서를 작성하는 것으로 계획되었다. 그런데, 2016년 봄 정부/여당에 의해 2016년 6월 특조위의 조사활동을 종료시킨다
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 65 는 입장이 표명되었다. 이에 안전사회 소위원회는 과제 수행, 특히 핵심과제별 보고 서 초안 작성에 속도를 내었고, 10대 핵심과제 중 9개 과제에 대해 작성된 1차 초안 을 2016년 4월 11일부터 6월 20일까지 한 차례씩 심의하여 수정/보완 의견을 제출할 수 있었다. 그러나 후속 작업(수정/보완 및 2차 초안 작성)이 부분적으로 이루어지던 2016년 6월 30일 정부에 의해 실제로 조사활동에 대한 강제 종료 조치를 당하게 되 었고, 이어서 인력 감축 및 종합보고서/백서 작성 예산 외에 다른 예산은 지급되지 않는 상황을 맞이하게 되었다. 그에 따라 별정직 공무원들의 급여는 물론 각종 수당, 비용이 지급되지 않게 되고, ‘회의비’마저 지급되지 않는 상황 속에서 핵심과제 및 세부과제에 대한 조사와 연구는 더 이상의 진전을 보기 어렵게 되었다. 다행히도 전 문위원들의 선의에 따라 ‘편집위원회’가 구성되었고, 2016년 7월 1일경부터 9월 25일 까지 32대 세부과제에 대한 목차 재분류와 1200여 쪽에 이르는 방대한 연구결과에 대한 원고 교정 교열을 완수할 수 있었다. 그러나 이 편집본에 대해 안전사회 소위 원회 차원에서 성과물로 인정하는 의결은 2016년 9월 현재까지 이뤄지지 않은 상태 이다. (2) 신청사건 조사 진행 결과 : 신청사건 접수 및 조사 진행 경과 피해자가 신청한 진상규명조사 사건 중 안전사회 소위원회에 배정된 사건은 모두 11건이다. 이를 분류하여 보면, ① 규제완화 관련이 2015-9-나-1(선박 및 운항 안전), 2015-13-나-2(선원법 개정이유), 2015-17-나-3(선박 기준 완화), 2015-92-나-4(선령제한 기준 완화와 세월호 침몰원인과의 관계), 2016-62-나-10(선장 외 선원들의 선박운항 자격조건 완화) 총 5건으로 가장 많고, ② 민/관/정 유착 관련이 2015-139-나-6(선박 안전 관련 법령의 변경 내용 및 발의자와 선사의 접촉), 2015-141-나-7(세월호 선박안 전검사 기관에 대한 의혹 조사), 2016-78-나11(산업은행의 청해진 해운에 대한 세월호 구입자금 대출) 등 3건, ③ 구조/구난 업체 관련이 2016-7-나-8(국가가 해양 구조/구 난/인양업체를 적극 양성하지 않은 이유 등), 2016-9-나-9(해양사고 구조/구난/인양업 체 실태) 등 2건, ④ 기타 2015-93-나5(선원들의 안전교육 및 근로조건 실태) 1건이다. 위 조사신청 사건들은 2015년 9월 14일 경부터 접수가 되었는데, 안전사회 소위원 회에서는 2015년 10월 12일 제4차 회의에서부터 조사개시에 대해 심의 및 의결이 되 었고, 이후 전원위원회 조사개시 결정을 거쳐 각 팀에 배당이 되었으나, 3개 팀 인력 이 이미 핵심과제별 보고서 관련 업무를 수행하고 있는 상황에서 조사 인력의 부족 으로 인해 신청사건 조사에 신속하게 착수하지 못하게 되었다. 2016년도에 접수 및
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 66 배당된 4건은 더더욱 그러하였다. 그러한 상황에서도 자료수집, 실태파악 등 2016년 도에 들어와 본격적으로 조사가 진행되었으나, 상술한 바와 같이 2016년 6월 30일 정부에 의해 일방적으로 조사활동기간 종료 조치를 당한 이후, 파견 공무원들이 대 부분 복귀하고, 별정직 공무원들의 급여, 수당, 비용조차 지급되지 않는 상황이 되었 다. 그럼에도 불구하고 7월 1일 이후에도 신청사건 조사 업무를 지속적으로 수행하 려 노력하였으나, 위와 같은 정부의 조치에 따라 조사대상 기관 및 소속 공무원들이 조사 자체를 거부하는 상황이 계속됨에 따라 신청사건 조사는 더 이상의 진전을 보 기 어렵게 되었다. 2. 핵심과제별 보고서 중간 점검 2016년 4월 11일부터 6월 20일까지 핵심과제별 보고서 1차 초안에 대한 소위원회 심의시 위원들의 수정/보완 요구 핵심은 ‘방향과 기조’를 구체화된 제도개선안에 담 아내고 있는지의 여부였다. 심의 과정에서 세부적으로는 ‘세월호 특조위가 담아낼 만 한 근본적인 개선안인지’, ‘정부의 기술적이고 관료적인 안전정책을 답습한 것은 아 닌지’, ‘세월호 참사에 대한 진상규명 조사가 합당하게 수행되고 있는지’ 등에 대해 검토하면서 이견을 보이기도 하였다. 다음 표는 핵심과제 보고서에 대한 안전사회 소위의 심의 결과이다. 대 분류 핵심과제 세부추진과제5) 소위 심의일자 비고 안 전 관 련 정 부 정 책 의 검 토 세월호참사와 관련한 법령/제도 등 정비 해양/대형 재난사고의 원인 및 정부대책의 적 정성 검토:서해 훼리호에서 세월호까지 재난 이후 사회적 학습 실패의 역사 2016.4.28 선박분야 안전규율 현황과 선박안전 의무 이 행 확보 방안 2016.6.20 민관유착 근절 및 기업의 책임성 강화방안 민관유착 등으로 인한 문제와 정책제언 2016.6.13 기업의 안전의무 및 책임성 강화방안 2016.5.23 안전에 관한 규제완화 정책 및 외주화/민영화 정책 검토 안전사회 건설을 위한 규제의 역할 2016.4.11 외주화 민영화 정책에 대한 점검 및 개선방향 2016.4.18 정부의 안전정책의 적정성에 대한 검토 정부의 안전정책 검토 - 6) 안전관련 정부 예산 검토 - 안전관련 정부 법령 검토 -
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 67 위와 같은 사정으로, 핵심과제별 보고서 중간 점검은 소위 위원들로부터 상대적으 로 긍정적인 공감대를 얻어낸 제도개선안을 중심으로 개략적인 내용을 서술하고자 한다. 가. 해양/대형 재난사고의 원인 및 정부대책의 적정성 검토 : 서해 훼리호 에서 세월호 참사까지 재난 이후 사회적 학습 실패의 역사 (1) 연구배경 5) 소위에서 의결된 10대 핵심과제별 32개 세부추진과제는 전문/자문위원들이 연구를 진행함에 따라 과제 명칭이 수정되거나, 통합 또는 분리되었다. 이에 따라 소위 보고도 진행되었으며, 이후 자문/전문위원으로 구성된 ‘편 집위원회’가 7월부터 핵심과제별 보고서에 대한 편집을 하였는데 여기서는 이 분류방식에 따라 세부추진과제 를 기술하였다. 6) ‘-’는 안전소위 TF에 6월말경 뒤늦게 제출된 보고서로 소위 심의를 거치지 않았다. 대 분류 핵심과제 세부추진과제5) 소위 심의일자 비고 재 난 대 응 체 계 개 선 방 안 신속하고 효과적인 재난대응체제 확립 안전관련 정부조직 개편안 평가 2016.5.16 육상 총괄 분야 재난대응체제 확립 2016.5.2 해양 분야 재난대응체제 확립 2016.5.30 지방 정부의 역할 및 대응 2016.6.20 공정하고 투명한 재난조사시스템의 마련 2016.5.9 안전/재난거버넌 스 구축 거버넌스 제기 2016.6.13 한국의 재난거버넌스 돌아보기 영 역 별 위 험 통 제 및 안 전 대 책 교통 물류 등 영역의 안전대책 교통 및 물류 영역의 안전대책 2016.4.28 항공 운항 예방안전 전략 모색 2016.4.28 원전영역의 안전대책 세월호 참사와 원전안전 2016.4.18원자력 안전 실태와 개선방안 후쿠시마 원자력 발전소 사고 개요 에너지 시설 SOC 영역의 안전대책 에너지 시설 SOC 분야 검토의 필요성 2016.4.11 안전사회를 위한 건설생산 인프라 구축방안 시설 SOC 영역의 안전실태 및 개선방향 산업재해영역의 안전대책 사업장 안전의 정책 방향 2016.5.16 사업장 안전 5대 정책과제 보론: 비밀은 위험하다 –화학사고와 알권리 2016.5.16
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 68 현재의 재난 관련 논의 지형에는 크게 두 가지 문제점이 있다. 첫째는 담론의 양 극화이다. 한쪽 극단에서는 거시적 수준의 경제・사회적 흐름과 뿌리 깊은 문화적 요인에 대한 지적이 있고, 반대쪽 극단에서는 표면적 차원의 원인 규명 및 책임자에 대한 행정적・사법적 징계가 있다. 우리가 지향해야 할 구조적 관점이란 이러한 양 극단을 아우르는 시각을 제시하는 것이다. 재난의 구조적 원인은 장기적, 분산적, 체계적, 보편적이라는 특성을 갖고 있다. 또 한 표면적, 심층적 원인이라는 서로 다른 층위를 연결하는 역할을 한다. 아울러 사회적 의미를 만들어낼 수 있는 재난 서사 구축을 위해서도 구조적 원인에 주목해야 한다. 위 보고서에서는 그동안 국내외에서 발간된 재난 보고서 또는 백서에 초점을 맞추 어 분석하였다. 재난 보고서의 기능을 ① 개별 행위자들의 일탈 행위를 지적하는 것, ② 재난 발생의 구조적 원인, 즉 제도・관행・기술적 요소들이 오작동을 일으킨 원 인을 지적하고 이를 보완할 수 있는 대책을 제시하는 것, ③ 재난의 사회적 의미를 짚어줄 수 있는 재난 서사를 제공함으로써 재난 발생의 메커니즘에 대한 사회적 학 습을 촉발시키는 것이라 볼 때, 이 중 세 번째 기능을 실현하는 것이 중요하다는 데 의견을 모았다. (2) 기존의 재난 보고서 및 백서의 한계 재난에 대한 구조적 관점을 바탕으로 1990년대 이후 발생한 국내외 대표적인 대형 재난 관련 보고서 또는 백서를 분석해 보면, 재난이 발생한 이후 한국사회의 대응 (“사후 재난 관리”)이 ‘장(field)의 제한’, ‘인식론적 축소’, ‘실행적 축소’라는 세 가지 한계점을 가지고 있음을 알 수 있다. 그간의 세월호 참사 관련 보고서의 서술방식 또한 ① 원인의 분절화와 국소화, ② 책임의 개인화와 말단화, ③ 대응의 관료화와 체크리스트화를 벗어나지 못하고 있다. 이로 인해, 파국에 이르고만 기존 시스템의 구성과 운동경로를 성찰적으로 재검토하여 이를 근본적으로 전환하려는 대안은 전혀 제시되지 않고 있다. 해외 사례를 통하여 볼 때, 재난에 구조적으로 접근하고 그 교훈을 사회적으로 학 습하고 공유하기 위해서는 ① 재난조사위원회가 정치적 환경과 이해관계로부터 자유 로울 수 없지만, 이를 최대한 협력적으로 이용하기 위해서는 정부와 의회로부터 독 립성과 전문성을 갖춘 위원회 구성과 활동이 보장될 필요가 있다는 점, ② 위원회는 유가족과 피해자들과의 소통 창구를 확보해야 하며, 그들의 입장과 경험을 존중하는 조사 방식을 채택해야 한다는 점, ③ 자료와 조사 결과의 공개와 공유는 조사 활동
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 69 의 주요한 목적으로 설정되어야 하고 지속적으로 추진되어야 한다는 점, ④ 재난조 사위원회와 보고서는 한 번의 과정으로 종결되거나 고정되지 않고 향후 지속적이고 다양한 조사활동이 보장되어야 한다는 점 등 몇 가지 조건이 필요하다. (3) 연구 결론 한국의 사후 재난 관리는 여러 측면에서 미흡하여 과연 재난 경험의 환류를 통해 시스템 개선을 이룸으로써 점진적으로나마 안전사회에 이를 수 있다는 기본 가정에 의문을 품게 한다. 현재 한국사회의 안전시스템에 대한 신뢰도는 회복하기 어려울 정도로 추락했다. 이런 추세를 되돌리기 위한 한 방법으로 재난을 구조적 관점으로 이해하려는 노력이 필요하다. ① 재난 발생의 원인을 표면적-구조적-심층적 원인으로 구분하고, 구조적 원인이라는 중간 층위에 대한 깊이 있는 분석을 통해 (상대적으로 논의되기 쉬운) 표면적 원인과 심층적 원인을 논리적으로 연결시킬 수 있는 틀을 갖 추는 것, ② 구조적 원인의 각 요소인 제도·관행·기술적 요소들 사이의 상호작용과 그러한 상호작용을 통해 시스템이 때로는 정상적으로 작동하고, 때로는 오작동을 일 으키는 메커니즘에 대해 이해하는 것이 필요하다는 것이다. 이와 같은 종합적 이해 에 바탕을 두었을 때 진정한 의미의 환류가 가능해지고, 이를 통해 안전사회를 향한 사회적 회복력을 가지게 될 것이다. 나. 안전사회 건설을 위한 규제의 역할 (1) 연구배경 전 세계적으로 최근의 주요 사고들에 대한 분석에서는 과거와 달리 규제의 수준, 형태, 운용 방식 등이 초점으로 부각되고 있다. 이와 같이 안전에 영향을 미치는 새 로운 요인으로 주목받고 있는 것 가운데 하나가 ‘규제완화’이다. 안전을 보장하고 사 고를 방지하는 장치로서 기능했던 여러 규제들이 사라지거나 완화되는 과정에서, 일 어나지 않을 수 있었던 사고들이 발생한다는 것이다. 세월호 참사 이후 국회 국정조 사, 감사원 감사, 언론 보도 등을 통해 사고의 원인에 대한 다양한 접근이 이루어져 왔는데, 선령제한 완화 및 선박검사 완화 등 규제완화라는 요인이 공통적으로 언급 되었다. 규제완화를 배경으로 하는 사고들이 전 세계적으로 속출하는 주요 원인으로 전지
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 70 구적 사회 변동, 소위 신자유주의와 취약해지는 안전의 관계에 주목할 필요가 있다. 한국 역시 1997년 외환위기 극복 과정에서 적극적으로 신자유주의적 전환을 추구하 였으며 급격한 규제완화를 비롯하여 심대한 사회적 변화를 경험하였다. 이러한 사회 변화가 만들어낸 위험에 대하여 시민들의 안전을 확보하기 위해서는 규제에 대한 검 토가 불가피한 상황이 되었다. (2) 안전과 규제완화 이와 같은 규제완화 기조에 대하여 모든 규제가 자유를 제한하는 것은 아니라는 시각 전환이 필요하다. 이를테면 ‘규제자-피규제자-규제수익자’의 3각 구도에 입각한 인식을 고려해볼 수 있다. 규제는 직접 상대방의 관점에서는 자유의 제한이지만, 다 른 한편에서는 자유의 확대로서의 의미를 가진다. 적절하고 효과적인 규제는 기업, 시민, 노동자, 소비자의 권리, 안전을 보장함으로써 결과적으로 자유의 확대를 가져 온다. 반대로, 규제완화는 기존 피규제자의 자유를 확대하는 것일 수도 있지만 규제 수혜자로서는 자유를 침해당하는 것이기도 하다. 따라서 규제의 완화에 대해서도 규 제 강화의 경우와 마찬가지로 신중한 접근이 필요하다. 세월호 참사에도 불구하고 규제를 악으로 보는 정부의 규제정책에는 변함이 없다. 박근혜 대통령은 세월호 참 사 후에도 규제개혁을 요구하는 발언을 하면서 기존의 규제완화를 지속할 것을 주문 하였다. 세월호 참사는 선령제한 기준 완화가 참사의 구조적 원인의 하나로서, 선박규제의 완화가 승객 안전보다는 기업활동 보장과 이윤추구의 목적으로 작동되었다는 점은 현 정부도 부인하지 못 할 것이다. (3) 연구결론 결국 ‘시민적 규제를 통한 안전사회 건설’이 중요하다. 규제는 시민 모두를 위한 것이라는 인식을 바탕으로 ‘안전사회 건설을 위한 시민적 규제의 원칙’을 제안한다. ① 포괄성(Inclusiveness) : 규제체계 수립의 차원. 시민의 안전을 도모하기 위하여 규 제체계는 공백 없이 포괄적으로 마련되어야 한다. 이와 관련해서는 위험(risk)에 대한 포괄성, 취약집단(the vulnerable)에 대한 포괄성이 강조되어야 한다. ② 공공성 (Publicness) : 규제체계 운용의 차원. 포괄적으로 마련된 규제체계는 그 운용에 있어 서 공공적이어야 한다. 이와 관련해서는 공개성(openness), 공정성(fairness)이 강조되
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 71 어야 한다. ③ 책임성(Responsibility) : 규제체계가 포괄성을 갖추고 그 운용에 있어 공공성을 충족한다 할지라도 실질적으로 시민의 안전을 확보하기 위해서는 그 효과 에 대한 책임성을 지녀야 한다. 이와 관련해서는 반성능력(reflexivity), 개선역량 (improvability)이 강조되어야 한다. 다. 외주화 민영화 정책에 대한 점검 및 개선방향 (1) 연구배경 세월호 참사의 구조적 원인 중의 하나가 안전·위험의 외주화·민영화이다. 세월호가 그동안 비영리 사단법인인 한국선급을 통해 안전 점검을 받아왔다는 사실이 알려지 면서 안전 점검 민간대행 문제가 도마 위에 올랐다. 운항관리자의 여객선 안전 점검, 안전운항의 지도·감독 업무를 한국해운조합으로 외주화한 것도 논란이다. 또한 해양 안전업무의 민영화는 해경의 수난구호 역량을 저하시켜 세월호 참사에 제대로 대응 하지 못하도록 하는 요인이 되었다. 대형참사에서 인명을 구조하는 것은 국가의 기 본적인 업무인데도, 사실상 해양구조협회라는 민간기구에 안전업무를 맡기면서 국민 의 해상안전마저 시장의 논리에 내맡겨졌다. 세월호 참사에서 선원 다수가 계약직 노동자였다는 사실이 밝혀지면서 불안정한 고용, 안전 업무의 비정규직화, 외주화로 인하여 국민의 안전도 위협받고 있음이 드 러났다. 인건비 지출을 줄이기 위해 임금을 적게 줄 수 있는 계약직을 선원으로 채 용한 상황에서는 안전훈련을 한다 하더라도 효과를 발휘하기 어렵고, 선원들에게 책 임감을 기대하거나 요구하기 어렵다. 위험의 외주화·안전업무의 비정규직화를 세월호 참사의 구조적 원인 가운데 하나로 언급하는 이유다[생명·안전 업무 민간이양(민영 화·외주화)로 인한 노동자·시민의 안전 위협, 외주화·민영화로 인한 대형 참사 가능 성 증대함]. (2) 외주화 민영화 정책의 점검 위험의 외주화 및 비정규직화의 현실은 지속되고 있다. 노동시장 유연화와 하청· 외주·파견 등 노동시장 규제 완화는 안전 문제를 악화시키는데 결정적인 역할을 하 고 있다. 기업이 업무의 일부분을 외주화하는 것은 대체로 '비용절감’을 목적으로 하 는데 이 때 원청 기업은 책임지지 않는 구조가 형성된다.
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 72 안전업무로 범주화되는 특정업무를 외주화 하는 것을 문제 삼을 것이 아니라 공공 부문의 주요 업무를 하청, 비정규화 하는 것 자체가 안전을 위협한다는 점을 인식할 필요가 있다. (3) 연구결론 경제적 효율성을 중심에 놓는 ‘효율성 신화’를 폐기해야 한다. 제대로 된 공공개혁 을 위해서는 개혁의 대상부터 다시 규정할 필요가 있다. 해상 안전 점검을 비롯한 생명·안전과 직결되는 업무의 외주화는 금지되어야 하고, 생명·안전 업무의 비정규직 사용은 제한되어야 한다. 유해물질 취급업무의 외주화 문제 해결을 위해서는 산업 안전보건법 이 개정되어야 하고, 자기감독식 민간위탁(안전관리업무 위임·위탁체계) 은 개선되어야 한다. 안전업무의 외주화 근절 및 직접고용 전환 실적을 기관 평가 및 정원, 예산에 반영하여야 한다. 라. 안전관련 정부조직 개편안 평가 (1) 연구배경 세월호 참사는 기술적·공학적 차원의 문제가 아닌 정부 안에 내재한 재난에 대한 취약성이 증폭하여 발생한 재난이다. 정부재난시스템은 구조적인 문제를 외면하지 않는 근본적인 검토를 통해서만 개선될 수 있다. 재난은 사회가 가진 대응시스템의 한계를 초과하는 상황을 말하기에 재난관리 시 스템은 ‘재난대응 역량과 사회회복력 강화’, ‘초기 대응력과 판단력 강화’가 중요하다. 안전관리 정부 조직의 개혁은 국민안전처 신설과 같은 일원화를 통해 이뤄지는 것이 아니라 재난 관리를 체계화하는 것에서 시작된다. (2) 국가재난시스템의 체계화 현재의 국가 재난시스템을 간단히 그림으로 정리하면 아래와 같다.
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 73 이 시스템을 비판적으로 검토하면 ① 일원화가 아닌 체계화가 중요하다. ② 국민 의 안전과 밀접한 관련이 있는 환경안전·식품안전·교통안전·산업안전·생활안전 5대 체계는 책임행정기관에서 일상 업무를 수행하도록 해야 한다. ③ 재난이 발생한 이 후에 현장에서 초등대응 등 재난관리를 담당하는 재난관리조직은 현재와 같이 국민 안전처 산하에 중앙소방본부와 해양경비안전본부가 포함되어 있는 것이 아니라, 소 방청과 해양안전(경찰)청으로 분리되어 청와대 직속으로 일원화[비상시 대응조직 + 상시 대응조직(비상상황센터)]하는 것이 필요하다. ④ 복잡한 사고 원인을 분석하고 근본적인 요인을 찾아내어 재발방지책과 개선방안을 만들어내기 위해서는 전문적인 사고조사기관이 필요하다. 사고조사기관은 반드시 독립성이 보장되어야 하는데, 어떤 사고든, 사고에는 이해당사자의 이해관계가 첨예하게 얽혀있기 때문이다. 사고조사기 관은 강력한 조사권을 가져야 하지만 사고책임자를 밝혀내고 처벌하기 위한 수사기 관과는 달라야 한다. 또한 사고조사를 뒷받침할 수 있는 안전통계 관련기관의 확보 가 필요하다. (3) 연구결론 현재 안전관련 정부조직의 문제점은 전략, 정책조직과 집행조직의 이원화, 괴리이 다. 재난관리 조직은 중앙정부와 지방정부로 이원화되어 있으며, 재난대응 정책조직 (안전정책실 또는 재난관리실)과 집행조직(소방과 해양)이 괴리되어 있다. 재난예방 조직의 경우에도 고용노동부를 예로 든다면, 중앙 정부 1개 국에서 정책, 전략업무를 제시하고 지방청에서는 이를 집행하는 조직 이원화를 볼 수 있다.
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 74 안전관련 정부조직의 설계 원칙으로 ① 안전관련 정부조직의 상설조직과 비상설조 직 구분, ② 안전관리 체계와 재난관리의 구분, ③ 우리나라 재난 특성에 맞는 재난 관리 조직체계 구비가 필요하다 할 것이다. 마. 안전/재난거버넌스 구축 (1) 연구배경 ‘거버넌스’ 라는 용어가 재난의 예방 시스템과 재난 후 혼란의 상황에서 정부의 책임을 경감시키는데 무분별하게 사용되고 있다. 실제로 현 정부는 정부와 국가가 해야 할 이해관계의 조정, 기업에 대한 개입 정 책에 대하여 ‘거버넌스’라는 이름으로 민간 이해관계자들에게 조정과 결정을 떠넘기 고 그로 인한 갈등을 국민에게 전가하고 있다. 거버넌스가 중요한 이유는 정부책임 의 분산, 책임전가에 용이해서가 아니라, 더 민주적이고 공정한 정책 결정과 집행을 위하여 필요하기 때문이며, 더 효율적이기 때문이다. 기업이 절대적인 권력을 갖고 기업의 이해관계가 국가정책을 좌우하는 현실에서 시민의 이익, 국민 다수의 목소리 가 사장되고 있다. 특정 이해관계 집단, 소수 전문가들, 관료들만이 초대받고 정부 정책을 정당화하는 각종 협의회, 협의체, 자문위원회, 간담회는 거버넌스가 아니다. 거버넌스는 관료주의의 폐해, 이해관계의 카르텔에서 한 걸음도 나아가지 못하는 현 정부의 안전정책을 개혁하고, 재난 이후 재난 지역과 재난 피해자들의 권익을 옹 호하고 회복하기 위하여 필요하다. 이에 정부와 국가에 의하여 오염된 거버넌스의 본래 의미와 필요성을 바로잡고자 한다. 위험, 재난에 대하여 관료주의적 통제 방식이 아닌 거버넌스가 필요한 이유는 ① 다양한 주체들의 참여와 조정 과정을 통해 추진되는 정책들은 사회적 불평등을 최소 화하는 수단이면서, 동시에 정부의 정당성을 강화시키는 윤리적 토대가 된다. ② 거 버넌스의 도구적 유용성을 넘어, 참여 그 자체가 시민적 권리라는 점에서 진정한 거 버넌스의 확대는 민주주의의 성장이라고 할 수 있다. (2) 한국의 재난거버넌스 평가와 민주적 거버넌스의 조건 어떤 거버넌스여야 하는가? 한국사회의 맥락에서 특별히 세 가지 요인을 강조하고 자 한다. 첫째, 좋은 거버넌스는 ‘공적 가치’와 ‘공공성’을 분명하게 추구해야 하며,
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 75 둘째, 재난거버넌스에서 정부의 책무성이 강조되어야 하고, 셋째, ‘동원’이 아닌 시민 들의 민주적 참여가 보장되어야 한다. 그러나 한국의 재난 거버넌스는 ① 다양한 견 해가 숙고될 수 있는 참여구조 자체가 불충분하다, ② 거버넌스 과정의 민주적 절차, 공정성, 투명성이 불충분하다, ③ 정부의 책무성이 부족하다, ④ 공적 가치를 지향하 는 성찰적 거버넌스를 찾아보기 어렵다. 따라서, ‘한국의 재난 거버넌스는 결코 ‘좋은 거버넌스’라고 할 수 없다. 국내에서 안전/재난 거버넌스가 작동하지 않는 근본적인 이유는 ① 정부가 시민 을 재난 거버넌스의 ‘주체’로 인정하지 않고 오로지 교육과 계몽, 동원의 대상으로만 간주한다는 점 때문이다. ② 재난에 대한 정부의 인식 틀이 재난 ‘거버넌스’가 아닌 근대적인 기술관료적 관리 패러다임에 여전히 머물러 있다. ③ 재난 거버넌스에 의 미 있는 주체로 참여할 수 있는 시민적 인프라가 매우 취약하다는 점을 지적할 수 있다. 한국에서 ‘좋은 재난 거버넌스’ 구축을 위해서는 물리적인 조직 구조나 법/제 도의 개선만으로 달성할 수 있는 것이 아니다. 거버넌스 자체가 전반적인 사회의 구 조와 제도, 신뢰나 공공가치 같은 문화와 사회적 인프라, 중앙정부와 지방정부, 정부 와 시민사회, 정부와 민간(기업)과의 관계, 사회적 불평등 구조 등과 관련되기 때문이 다. 이런 복잡성에도 문제를 돌파할 수 있는 몇 가지 핵심 조건들을 지적하면, ① 정 부의 책무성을 인식해야 한다. ② 정책결정자, 기술관료, 일선의 공무원 모두 시민사 회와 함께 일하는 방법을 훈련해야 한다. ③ 정보의 투명한 공개와 알권리가 보장되 어야 한다. 투명성을 위한 정보 공개에는 두 가지 차원이 있다. ㉠ 생성된 또는 알려 진 모든 정보를 예외 없이 공개하는 것이고, ㉡ 당사자 또는 시민에게 반드시 알려 야 하는 정보를 그들이 수용할 수 있는 형식과 내용으로 전달하는 것이다. ④ 장기 적으로 중요한 것은 시민사회 역량(capability)7) 과 사회 전반의 민주주의 성장을 위해 투자하는 것이다. (3) 연구결론 결론적으로, ① 재난 피해자들에게 충분한 위로와 보상을 제공하고, 불필요한 사회 적 갈등을 예방하며, 재난의 재발을 막기 위해서 민주적 재난 거버넌스의 중요성을 인정해야 한다. ② 재난 거버넌스는 피해 당사자를 포함하여 시민의 참여권을 보장 하는 중요한 과정이자, 재난 대응의 효율성과 정부의 정당성을 확보하는 주요한 수 7) 아마티아 센이 제시한 역량(capability) 개념은 보통 개인이 가치있게 여기는 삶을 영위하고 성취할 수 있는 실 질적 자유로서의 능력이라는 의미(Sen, 1993)로 사용되나, 여기서는 시민사회나 지역사회라는 집단 수준에서의 역량으로 보다 확장하여 사용하였다.
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 76 단이다. ③ 현재까지 한국에서 위험/재난 거버넌스가 작동하기 어려웠던 것은 정부 의 위험 인식 태도와 민주주의에 대한 몰이해가 컸기 때문이다. 세월호 참사 이후 정부의 대처 방식은 이를 잘 보여준다. ④ 민주적 거버넌스가 작동할 수 있도록 시 민사회 역량 강화에 노력을 기울일 것과 정책결정자, 기술관료, 정책 실무자들이 재 난의 ‘통제와 관리’에서 민주적 ‘거버넌스’로 패러다임을 전환하는 것이 필요하다. 바. 산업재해 영역의 안전대책 (1) 연구배경 한국사회에서 사고 발생률의 측면에서 볼 때, 가장 많은 사고가 발생하는 공간은 직장이다. 연령대별로 보아도 경제활동 연령대의 사고 대부분은 사업장에서 발생하 는 것으로 알려져 있다. 한국의 산재사고 사망률은 OECD 국가 중 1위로 매우 심각 한 상황이다. 산재사고 사망률은 줄어들고 있는 추세이지만, 그 속도가 더뎌 체감하 기는 힘든 실정이다. 경제가 성장하고 1인당 GDP가 높아지면 그에 따라 산재사고 사망률도 줄어드는 것이 국제적 패턴인데, 한국은 1인당 GDP 수준과 산재사고 사망 률과의 괴리가 크다. 이는 경제 발전에 걸맞는 국가 단위의 산재예방 정책에 있어, 정책 실패 가능성을 시사한다. 산업재해로 인한 경제적 손실액도 지속적으로 증가하 여 자연재해 손실액(2013년 1,721억원)의 110배에 해당하는 19조원에 달하고 있다. 우리나라 산재 발생 현황 및 추이를 종합해 보면, 산재발생률이 다른 OECD 국가 들에 비해 월등히 높다는 점, 예방으로 충분히 제어될 수 있는 산재 유형이 많다는 점, 산재예방을 위한 투자 여력이 존재하는 1,000명 이상 사업장에서 업무상 사고가 큰 폭으로 증가했다는 점, 다단계 하도급 비중이 높은 건설업 등에서 산재 발생 비 율이 줄어들지 않고 있다는 점 등이 확인된다. 심각한 점은 이러한 산재 발생 추이 의 특징이 수년간 유지되고 있다는 점이다. 이는 현 정부가 추진하고 있는 산재예방 정책이 현실에서 큰 변화를 만들어내지 못하고 있음을 보여준다. (2) 산업재해와 시민의 안전과의 연관성 고용된 노동자의 안전, 사업장 안전이 보장되면 국민의 안전, 소비자의 안전도 보 장된다는 것은 일반적으로 잘 알려진 사실이다. 즉 “노동자가 안전하면 시민도 안전 하다”는 것이다. 최근 이루어지고 있는 의료기관의 환자 안전 향상과 관련된 연구에
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 77 의하면, 병원 노동자의 안전과 건강을 위한 시스템을 갖추기 위해 노력하는 의료기 관이 환자 안전 수준도 높았다. 일반적으로 사업장 안전 향상을 위해서는 ① 의식적이고 책임 있는 리더십의 형성 이 중요하다 ② 노동자 안전 향상을 위한 인적·물적 자원이 지원되어야 한다 ③ 안 전 정보에 대한 효율적이고 공개적인 의사소통이 중요하다 ④ 객관적이고 과학적인 위험성 평가와 사고 조사가 중요하다. 이 모든 과정이 안전 시스템과 문화를 만드는 과정이다. 안전은 시스템에 의해 보장되고, 안전 시스템 구축과 작동은 생산에 투입 되는 현장에서, 노동자의 안전 시스템으로부터 시작되기 때문이다. 여기서 생산의 현 장이라 함은 현재의 변화한 산업구조에서 노동자가 고용되어 이윤을 창출하고, 가치 를 창출하는 모든 일터를 포괄하여 말하는 것이다. 노동자 안전을 위한 시스템과 문 화를 가지고 있는 기업은 시민 안전을 위협할 가능성도 적어진다. (3) 연구결론 노동자의 안전을 보장하는 국가 시스템은 국민의 안전도 향상시킨다. 이를 위하여 ① 1980년 만들어진 낡은 산업안전보건법 체계를 개혁해야 한다. 현재의 변화한 산 업의 구조와 불안정한 노동시장의 현실을 반영하여 노동자의 안전과 건강에 대한 기 본법을 제시해야 한다. ② 기업을 운영하는 주체의 ‘의무’ 중심 체계에서, 고용된 노 동자의 ‘권리’ 중심 체계로 전환해야 한다. 개발 독재 시기에 형성된 재벌 대기업 중심, 관료 중심의 안전 패러다임의 전환을 위해서는 2대 정책목표와 5대 정책 개선과제가 필요하다. 2대 목표는 ① 사회정의 실현 관점에서 안전 체계를 개편하는 것과 ② 노동자들의 실질적 권리와 권한의 강 화이다. 5대 정책 개선 과제는 ① 원청 기업과 원청 사업주가 안전에 대한 포괄적 책임을 지도록 한다. ② 사회 정의 감수성에 부합하는 사업주 처벌 시스템으로 개혁 한다. ③ 사업장 안전을 위한 행정 체계를 개혁한다. ④ 안전에 대한 노동자의 권리 를 실질적으로 보장한다. ⑤ 안전 정책 수립의 기초가 되는 산재 통계 시스템을 개 편하는 것이다. 3. 신청사건 조사 진행 결과 중간 점검 가. 신청사건 배정 및 진행 경과
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 78 안전사회 소위원회에는 세월호 참사를 야기한 구조적 원인에 관한 진상규명을 의 뢰하는 신청사건이 주로 배정되었다. (1) 접수 및 전원위원회 조사개시 결정 현황과 조사관 배치 안전사회 소위원회에 접수된 사건 및 전원위원회 조사개시 결정 현황과 배치된 조 사관들의 내역은 다음 표와 같다. 연 번 사건번호 사건명 접수일자 조사개시일 8) 담당조사관 변동 최종담당 조사관 1 2015-9-나-1 선박 및 운항안전 관련 규제완 화 이유 2015.09.14 2015.10.19 박상은 박상은 김선애 2 2015-13-나-2 선원법 개정 이유 2015.09.14 2015.10.19 박상은 김예니 김진희 3 2015-17-나-3 선박기준(여객선 안전기준, 차 량적재 및 선박컨테이너 안전 점검)의 완화 이유 2015.09.14 2015.10.19 박상은 박상은 김선애 4 2015-92-나-4 선령제한기준 완화와 세월호의 침몰 원인과의 관계 2015.11.03 2015.11.30 박상은 김예니 김선애 5 2015-93-나-5 선원들의 안전교육 및 근로조 건 실태 2015.11.03 2015.11.30 신호준 신호준 신호준 6 2015-139-나-6 선박안전 관련 법령의 변경내용 및 발의자와 선사의 접촉 내역 2015.11.26 2015.12.28 엄태영 엄태영 엄태영9) (정재권) 7 2015-141-나-7 세월호 선박안전검사 기관에 대한 의혹 조사 2015.11.26 2015.12.28 정재권 정재권 정재권 8 2016-7-나-8 국가가 해양사고 구조, 구난, 인양업체를 적극 양성하지 않 은 이유 등 2016.01.05 2016.02.15 이종철 이종철 이종철 9 2016-9-나-9 해양사고 구조, 구난, 인양업체 실태 2016.01.05 2016.02.15 이종철 이종철 이종철 10 2016-62-나-10 선장 외 선원들의 선박 운항 자격 조건 완화 여부 2016.03.11 2016.04.18 - - 김진희 11 2016-78-나-11 산업은행의 청해진 해운에 대 한 세월호 구입 자금 대출원인 2016.03.11 2016.04.18 - - 김진희 (2) 진행 경과 안전사회 소위원회에서는 신청사건 조사를 참사의 구조적 원인에 대한 제도개선 연구와 병행해서 진행하였고, 신청된 사건이 세월호 참사와 연결되어 있는 만큼 애 초에는 소위 내의 해양안전팀에 모두 이첩되었다. 그러나 안전사회과의 실무책임을 국민안전처 파견 공무원이 맡고 있는 점 등에서 오는 이견 등을 해소하기 위하여 예 8) 신청사건이 이첩된 직후 사건을 맡게 된 조사관은 안전소위 직속의 TF팀(2016년 2월)이 만들어지는 전후에 한 차례 변동이 있게 된다. 9) 감사원에서 파견 나온 엄태영 주사가 사건을 배정받고 실태조사를 하다가 2016년 7월 1일 감사원으로 복귀하 자, 마무리 정리를 정재권 조사관이 진행하였다.
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 79 방안전팀을 소위원장 직속 TF로 꾸리는 등 팀 체제를 일부 변경하였고, 이에 따라 이 TF에도 신청사건의 일부를 배당하여 조사활동을 진행하였다. 신청사건 조사 경과는 아래와 같다. ① 2016년 2월 1일까지 세월호 참사의 구조적인 원인에 대한 조사와 제도개선을 마련하는 해양안전팀에 총 9건의 신청사건이 배당되었다. ② 2016년 1월경부터 표출된 안전사회과장을 포함한 직원들 간의 내부 이견을 조 정하여 별정직 조사관 1인이 예방안전팀(앞서와 같이 2016년 2월 23일 이후 소위원 장 TF팀으로 변경됨)으로 이동하였다. 이에 따라 해당 조사관이 맡고 있던 신청사건 4건(2015-9-나-1, 2015-13-나-2, 2015-17-나-3, 2015-92-나-4)도 예방안전팀으로 이관되었 다. ③ 2016년 4월 1일 경 이후 소위원장 TF팀에서 신청사건을 맡고 있던 조사관 2명 이 진상규명국으로 이동하거나 사직하였다(4월 30일). ④ 2016년 4월 15일 조사 개시된 2건(2016-62-나-10, 2016-78-나-11)의 신청사건은 소위원장 TF팀에 추가 배당되었다. 이후 소위원장 TF팀의 규제완화 관련 제도개선 초안이 4월 11일 경 마련되자, 11건의 신청사건에 대한 주제별 분류와 조사대상자 소환 및 진술 조사가 모두 본격화되었다. ⑤ 2016년 6월 30일 정부측이 일방적으로 세월호 특조위의 조사활동기간 종료 조 치를 함으로써 조사권한에 제약을 받게 되었고, 이후 해수부 등 조사대상기관 및 조 사대상 공무원들이 조사를 명시적으로 거부하였다. ⑥ 2016년 7월 15일 경 신청사건 중간보고서를 위원장께 제출하였다, ⑦ 2016년 9월 19일 경 신청사건 진술서, 관련자료 등을 업무 대장에 분리 등록하 였다. 이상의 신청사건을 분류하고 그 주요 쟁점을 정리하면 아래 표와 같다.
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 80 <표> 신청사건 분류 및 주요쟁점 정리10) 분 류 신청사건명 사건 번호 우선 순위 조사내용 및 조사계획 (파랑색 음영처리는 해양안전팀 사건) 규 제 완 화 선령제한기준 완화와 세월호 침몰원인과의 관계 2015-92- 나-4 1 □ 주요쟁점 ① 선령제한완화 경위 ② 정부기관과 연구자 카르텔, 정부기관과 기업과의 유착 ③ 선박제한완화에 따른 안전조치강화 작동여부 ④ 한국선급(증축 허가 등 과정의 적정성 등) ⑤ 선체인양 후(조타기, 수밀성, 기관 조사 결과) 선박 및 운항안 전 2015-9- 나-1 2 □ 주요쟁점 ① 선령완화를 기점으로 선박안전 및 기준들도 완화 ② 안전기준 지속적인 완화가 업체나 기관에 주는 신호의 위험성 ③ 합리적인 이유로 선박기준은 완화 되는지의 여부 선박기준 완화 2015-17- 나-3 선원법 개정이유 2015-13- 나-2 3 □ 주요쟁점 선원법 개정의 IMO 노동협약에 따른 개정: 다 른 노동조건에 대한 정책대안 문제 선장 외 선원 들의 선박운항 자격조건 완화 2016-62- 나-10 □ 주요쟁점 ① 세월호선사의 선원법 위반사항 조사 ② 정부 선원법 개정 적정성 문제: 세월호 참사에 선원들의 운항자격 조건완화가 미치는 영향 민 관 정 유 착 산업은행의 청 해진 해운에 대 한 세월호 구입 자금 대출 2016-78- 나-11 2 □ 주요쟁점 ① 선령완화에 따른 중고여객선 대출에 따른 보완정책 ② 대출과정에서의 외압여부 ③ 산업은행 민영화과정에서의 부실대출 양산여부 선박안전 관련 법령의 변경내 용 및 발의자 와 선사의 접 촉 2015-13 9-나-6 2 □ 주요쟁점 ① 선박안전관련 법령의 변경내용과 발의한 국 회의원 및 처리결과 ② 입법 발의된 배경 및 선사의 건의 여부 ③ 국회의원과 선사접촉내역조사 세월호 선박안 전검사 기관에 대한 의혹 2015-14 1-나-7 1 □ 주요쟁점 ① 안전검사기관과 선사의 유착관계 ② 한국선급 및 선사 임원진과 안전검사 담 당관의 관계도 ③ 안전검사기관과 정치인과의 유착 의혹 ④ 안전검사 통과 항목 중 세월호 참사에서 작동되지 않았던 항목조사 정 부 의 구 국가가 해양사 고 구조구난, 인양업체를 적 극양성하지 않 2016-7- 나-8 2 □ 주요쟁점: 선 진상규명 후 제도개선 ① 해경 창설과정에서의 문제점과 현장 및 본 부 인력의 적정성 ② 해경의 구조구난 민간위탁 결정과정 및 이유
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 81 나. 신청사건 조사 진행 결과 중간 점검 신청사건의 경우, 조사/연구가 종결되고 전원위원회에서 진상규명조사보고서(안)에 대한 심의/의결 및 해당 보고서에 대한 공개가 의결되기 전까지는 대외적으로 공개 하기에 부적절하거나 향후 조사진행에 지장을 줄 수 있으므로, 여기에서는 조사진행 사항과 추후과제를 중심으로 간단하게 기술한다. (1) 규제완화 관련(5건) 안전사회 소위원회 10대 핵심과제 중 ‘안전관련 규제완화 정책에 대한 조사와 개 선책 마련’을 위해 전문위원단을 구성하고 공동연구를 진행하였고(2015. 10. 15. ~ 2016. 4. 11.), 이를 근거로 조사계획(안)을 수립하였다. (가) 2015-9-나-1(선박 및 운항 안전) 및 2015-17-나-3(선박 기준 완화)11) 사건 10) 안전소위 TF팀이 주도적으로 총 11건에 대한 사건분류를 진행하고, TF팀에 배당된 사건 조사가 어느 정도 종 료된 후에, 해양안전팀에 배당된 신청사건에 대한 보강 조사, 직권사건 상정 및 조사도 계속하려고 계획하였 다. 11) 선박 및 운항안전 기준안에 선박기준이 포함된 것으로 담당 조사관은 판단하였다. 향후에 병합 처리가 요구 된다. 분 류 신청사건명 사건 번호 우선 순위 조사내용 및 조사계획 (파랑색 음영처리는 해양안전팀 사건) 조 구 난 정 책 은 이유 ③ 구조업체 언딘과의 유착관계 ④ 해경의 구조구난 역량 강화를 제도개선 및 자체 육성노력 ⑤ 인양업체 전수조사 및 문제점파악 해양사고 구조, 구난, 인양업 체실태 2016-7- 나-9 선 원 실 태 및 선 원 정 책 선원들의 안전 교육 및 근로 조건 실태 2015-93- 나-5 1 □ 주요쟁점 ① 세월호 참사 전 선원들의 안전교육 실태파악 ② 선원들의 안전교육과 안전점검 등의 관리 /감독이 소홀해지는 원인 조사 ③ 세월호 참사나 재난대응 등에 어떤 영향 을 미쳤는지에 대한 조사(선사압력/구조조정 /외주화/비정규직) ④ 세월호 선박 소유자의 선원법 위반 사항 조사
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 82 1) 조사진행 사항 ① 조사 대상 규제완화 관련 규정 선정(2016. 05. 11.) 조사대상이 되는 규제완화 관련 규정을 표로 만들면 아래와 같다. ② 조사대상자(국토해양부 해사기술과) 등 조사 위 표 [1][4][5][6][7][8]의 규제완화정책 관련 담당부서 등을 조사하였다. MB정부의 규제완화 정책에 따라 국토해양부의 대통령 업무 보고에서 규제완화를 추진하겠다고 발표한 바 있다. 이는 관련 국제 규정 등의 개정사항을 국내적으로 수용([5])하기 위 한 점도 있었지만, 해양수산부 자체로 마련한 안도 있고([1]), 국가경쟁력강화위원회 지시([6]), 또는 규제완화 정책과 함께 해운조합 민원([4][8])에 따라 검사비용이나 선 주의 비용을 줄여주기 위해 진행된 규제완화([7])도 있는 것으로 조사되었다. 2) 추후과제 ‘고시’ 같은 경우는 담당 정책관 전결로 주로 처리되는데, 이 사건의 핵심 쟁점은 ① 규제완화 기조 속에서 안전규제가 줄줄이 풀림으로써 기업의 이윤만을 보장해 주 순번 법 령 시 행 일 내 용 1 선박복원성 기준(해수부 고시) 제 12조 제3항 개정 2009.01.01 호소(늪과 호수), 하천, 항만 안에서만 항해하는 여객선의 풍압 기준을 504.2N/㎡에서 328.7N/㎡(21m/s)로 완화 2 카페리선박의 구조 및 설비 등에 관 한 기준(해수부 고시) 제18조 개정 2009.01.18 경형 승용자동차, 최대적재량 18톤 또는 25톤 화물자동차에 대한 차량 적재도만 승인 받으면 최대 적재량 허용범위 내 유사차종에 대해 적재가 가능하도록 규정 신설 3 상동 2009.01.18 항해시간 1시간미만 등의 경우 기존에 쐐기로 고박하도록 하던 것을 요 철갑판에 고정된 사각 바(BAR)로도 고박 가능하도록 완화 4 선박안전법 시행규칙 [별표 15] 제 3호 바목 개정 2009.02.13 여객선 엔진개방검사 시기를 엔진가동시간 7000시간에서 9000시간으로 완화 5 선박구획기준(해수부 고시) 제36조 제2항 신설 2009.04.10 해수부 장관이 이 기준에 의해 요구되는 안전도가 확보된다고 인정할 경우 특정선박, 선박 그룹에 대해 구획의 대체방법 인정 6 선박안전법 제84조 개정 (정부입법) 2009.12.29 ‘컨테이너형식승인판’이 부착되지 않은 컨테이너를 적재한선박소유자 또 는 선장에 대한 처벌을 1년 이하 징역 또는 1천만원 이하 벌금에서 1천 만원 이하 과태료 부과로 완화 7 선박안전법 시행규칙 제73조 제1 호 나목 단서조항 신설 2010.06.17 주간 운항하는 선박 중 평수구역만 항해하는 항해예정시간이 2시간 미만인 선박은 선박위치발신장치 설치대상에서 제외 8 선박안전법 시행규칙 [별표 15] 제 3호 바목 개정 2010.06.30 개방검사를 받은 시점에서 5년이 되는 시점에서 기관가동시간이 5000 시간 미만인 경우, 7000시간 이내에서 1년씩 최대 3년 연장 가능 9 선박설비기준(해수부 고시) 제12조 제1항 2011.01.11 기존 항해예정시간 1.5시간 미만에 허용하던 입석을 3시간 미만으로 완화 10 선박방화구조기준(해수부 고시) 제26조 제5항 2011.12.01 평수구역만을 항해하는 선박 또는 항해시간이 2시간 미만인 선박의 경 우, 차량구역 및 로로구역의 상부가 전부 개방되어 있으면 격벽 및 갑판 의 방열시공 기준을 완화할 수 있도록 되어 있던 규정을 개방된 차량구 역을 가진 선박으로 완화 11 선박안전법 제89조 개정 (정부입법, 발의일:2012.09.11) 2013.05.22 국토해양부 장관의 보고 또는 자료제출 명령 위반에 대한 처벌대상을 선박소유자, 지정시험기관, 컨테이너형식승인을 받은 자, 안전점검사업자 로 축소 12 해경 여객선안전관리지침(해양경찰청 고 시) 제3조제2항의2 2011.10.17 노후선박 특별점검 대상 선박을 15년 이상 선박에서 20년 이상 선박으 로 완화
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 83 기 위해 국민 안전은 방치되었다는 점, ② 선사의 영세성이나 검사기관과의 유착문 제나 자율적 점검의 한계12) 를 알고 있었음에도 정부가 관리감독 의무를 져버렸다는 점, ③ 국가적인 규제완화는 민간부문 경제 활성화를 위해서 안전은 무시되어도 좋 다는 신호를 보낸다는 점 등이므로, 이러한 관점 하에서 선박검사기관, 해상노련 등 에 근무하는 관계자 조사와 정부 내 관련 부서 담당자에 대한 추가조사가 필요하다. (나) 2015-13-나-2(선원법 개정이유) 사건 1) 조사진행 사항 ① 신청인 의견조회 : 유가족들은 선원법이 참사 바로 전날인 2014년 4월 15일 개 정된 것에 대하여 의구심을 가지고 있는 것으로 확인되었다. ② 자료조사 : 조사 결과 선원법은 2014년 4월 15일부터 6개월 후에 시행되었다. 이는 2006년 해사노동협약의 발효와 관련된 개정사항으로, 문제된 선장의 휴식시간 확보에 대한 개정 조항은 세월호 참사에 대하여 직접적인 연관성은 없는 것으로 판 단되었다. ③ 선원법 개정관련자(해양수산부) 조사 : 선장 휴식시간 보장의 경우는 기본적으 로 ILO협약에 의한 것으로, 이에 의하면 선장의 경우 근로시간은 1주 72시간 이내, 최소 휴식시간은 1주 77시간 이상 보장되어야 하였다. 다만 휴식이 보장된다고 하더 라도, 항해 중 위험상황 발생이나 위험항로 진입 시, 선장은 조타실에서 지휘를 해야 한다. 따라서 개정안이 선장의 이탈을 합법화하는 것은 아닌 것으로 조사되었다. 2) 추후과제 신청인들로부터, 선원법 개정이 세월호 참사에 영향을 미쳤을 것으로 판단되어 신 청한 것인지 여부를 확인(신청취지 재확인)하고, 답변에 따라 추가조사를 실시할 필 요성이 있다. (다) 2015-92-나-4(선령제한 기준 완화와 세월호 침몰 원인과의 관계 조사) 사건 1) 조사 진행 사항 ① 신청인 조사 : ‘4․16가족협의회’대표자에 대한 진술조사를 실시하였다(2016. 3. 24.) 12) [8]의 경우 엔진제조사와 검사기관의 의견수렴 결과는, 영세선사가 제조업체의 정비매뉴얼을 철저히 이행하거 나 순정부품을 사용하는 것 등의 자율적 정비에는 한계가 있고, 검사기관도 입증이 곤란하다는 것이었다. 조 사대상자는 이에 따라 선사 요구보다 좀 더 보수적으로 완화했다고 진술한 바 있다.
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 84 ② 조사대상자(민정수석실, 국민권익위원회) 조사 : 선령 제한 기준 완화에 대한 법제처 업무보고(2008. 3.)시 대통령의 구두지시가 있었고, 이에 따라 행정규칙개선 TFT(총리실, 법제처, 권익위)가 만들어졌다. 이후 국토해양부가 마련한 94건의 개선과 제는 국무회의에 보고하기 위해 비서실장(혹은 대통령부속실)에게 전달된 것으로 조 사되었다. 권익위의 경우, 민원제도비서관의 제안에 따라 개선작업이 시작되었고, 그 결과로 선령 제한 기준 완화 안이 마련되었는데, 해양수산부의 경우 사전협의 과정 에서 이견이 없었다. 이후 국무회의에서 확정된 개선과제는 권고형식으로 해양수산 부에 전달된 것으로 조사되었다. ③ 조사대상자(용역기관) 조사 : 노후선박 안전도 실태조사 툴(Tool)을 자체 개발한 한국해양수산연수원을 조사하였다. ④ 조사대상자(국토해양부 물류항만실/연안해운과) 조사 : 선령 제한 기준 완화는 해운업계가 지속적으로 건의해온 것으로, 해당 완화 정책은 위 권익위 권고 이전인 2008년 4월경 이미 확정된 것으로 조사되었다. 선령 완화 정책 입안 시, 해사기술과 와 한국선급 등이 「내항여객선선박검사기준제정T/F」를 통해 선령 25년된 선박의 항해 연장을 위해 추가해야 할 검사기준을 만들었으나, 구조적으로 퇴선을 유도13) 하 는 어떤 정책도 마련되지 않은 것으로 조사되었다. 2) 추후과제 ① 참사 이후의 감사원 감사대상에서 선령완화는 제외되었고, 2015년 3월 국회감 사 요구로 진행된 ‘선박 등 안전규제 관리실태에 대한 특정감사’도 규제완화 이후 강 화된 선박검사가 제대로 이행되고 있는지에 대해서만 감사한 한계가 있다. ② 다른 요소의 고려 없이 선령제한기준 완화 그 자체만으로는 그것이 세월호 침 몰에 직접적인 영향을 끼친 것으로 보기 어렵다고 할 수 있겠으나, 세월호는 기업친 화적인 대통령과 정부의 강력한 규제완화 정책에 의해 도입된 것이 사실이고, 당시 해양수산부가 선령제한기준 완화를 주도한 만큼, 해외 파견 중인 당시의 연안해운과 담당자를 추가 조사하여 구체적으로 선령제한기준 완화 정책이 어떤 경위로 그와 같 이 적극적으로 추진되었는지, 또 노후선박 실태조사는 불시에 적정하게 이뤄졌는지 등을 확인할 필요가 있다. ③ 한국선급과 선박안전기술공단, 연구자를 통해 선령제한기준 완화시 추가된 선 박검사기준의 적정성, 해외에 있는 구조적인 퇴선정책이 없었던 점, 한국선급 등 선 13) 선령제한기준이 없다는 외국의 사례를 보면, 규제를 완화하였으나 이들 나라는 구조적으로 퇴선을 유인하는 정책을 도입하여 20년 이전에 해운사 스스로 노후선박을 퇴출하고 있다.
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 85 박검사기관과 해운사의 밀착과 유착, 평소의 구조는 어떠했는지 조사가 진행되어야 한다. (라) 2016-62-나-10(선장 외 선원들의 선박운항 자격조건 완화) 사건 1) 조사진행 사항 조사대상자(해양수산부) 조사(2016. 6. 29.) : 선박 운항 시 안전과 선원의 권리, 선 원자격 완화 부분에 대한 현장실태조사가 이루어진 바 없었고, 선원법 개정 후에도 개정법의 적정성에 대한 실태조사가 없었던 점에 비추어, ㉠ 선박조리사 자격증명 완화, ㉡ 캐미컬 선박 승선자격 완화, ㉢ 선원 범위에 실습선원 제외한 이유, ㉣ 공 연종사자의 선원 범위 제외한 이유 등에 대하여 해양수산부 담당자에게 질의하였다. 이에 대하여 담당 공무원은 선사들의 선원 수급의 어려움을 해소해 주기 위해 관련 규정을 완화하여 적용하였다고 답변하였다. 2) 추후과제 ① 기본적으로 선원법은 선원의 노동권보다는 선사의 이익을 대변하고 있다. 해양 수산부 담당자는 해사노동협약에 대한 이해가 낮고, 전반적으로 노동권에 관한 이해 가 크지 않았다. 선원법이 해사노동협약을 충분히 반영하지 않은 조항들이 개정안으 로 나온 경위에 대한 추가 조사가 필요하다. ② 선원들의 권리와 관계되는 임금채권보장보험은 선주상호보험조합에서 관리하고 있다. 선주상호보험조합은 선사가 주체가 되는 조합이다. 임금채권보장보험이 제 기 능을 하고 있는지에 대한 추가 조사가 필요하다. ③ 통신기술이 발달함에 따라 운항 중인 선박에 대한 지배권에서 선사의 비중이 절대적이다. 그럼에도 불구하고 사고 시 선원들의 법적 책임은 증가하고 선사에 대 한 제재는 만들어지지 않는 실정인 만큼 환경의 변화에 맞는 법제구축이 필요하다. (2) 민・관・정 유착 관련(3건) 기업과 정부, 정치권의 유착은 수사권이 전제되지 않고는 현실적으로 조사가 어려 운 상황이다. 다만 일상적으로 기업과 관료, 기업과 점검기관, 기업 및 연구자와 관 료가 어떻게 카르텔을 형성하고 있는지, 유착을 감시하기 위한 민간의 권리행사가 보장되고 있는지, 기업민원이 어떤 경로를 통해서 입법화되고 있는지에 대한 실태를
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 86 드러내는 것을 1차적인 조사 목표로 진행하였다. (가) 2015-139-나-6 (선박안전 관련 법령의 변경 내용 및 발의자와 선사의 접촉) 사건 1) 조사 진행 사항 ① 세월호 참사 전 선박안전 관련 법령(규정포함)의 변경 내용 및 발의자에 대한 자료 조사 내용은 다음 표와 같다. 세월호 참사 전 선박안전 관련 법령(규정포함)의 변경 내용 및 발의자 조사 법령 발의자 (개정일자) 해운법 정부 (2009.4.1.) 국회 대안 (2012.6.1.) 이재균의원 대표발의 (2012.12.18.) 김영록의원 대표발의 (2013.8.13.) 최규성의원 대표발의 (2014.3.18.) 국회 대안 (2015.1.6.) 선원법 김성순, 이병석의원 (2009.2.6.) 정부안 (2009.12.29.) 정부안 (2011.8.4.) 장광근의원 (2012.1.17.) 박인순의원 등 20 여명 (2015.1.6.) 선박안전법 정부 (2012.9.11.) 국토해양위원장 (2009.11.30.) 강창일의원, 정부 (2009.5.27.) 김성순, 이한성의원 (2009.12.29.) 해사안전법 정부 (2011.6.15.) 김소남, 상임위원회 (2012.1.17.) 정부 (2014.4.8.) 최규성의원 (2014.3.18.) 정부 (2014.5.14.) 김승남, 백재현, 류지영, 최민희, 이상규, 황주홍,윤명희, 최규성, 부좌현의원 (2015.6.22.) ② 선박안전관련 법령(규정) 정부발의 관련자(해사안전정책과, 해사기술과)면담 : 위 법령 등을 발의한 담당자 등을 면담 조사한 바, 해당 공무원 등은 선사(해운조합 등)와의 접촉 및 정기적 모임을 가진 바 없고, 금품·물품 등의 특혜를 받은 바 없다 고 진술하였다. 2) 추후과제 ① 위의 건에 대한 현재까지의 조사는 성격 상 주로 해양수산부의 입장을 청취하 는 데에 그치고 있어 한계가 분명한 바, 조사에서 확인되는 객관적인 사실은 수용하
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 87 되, 그에 반하는 사항은 없는 지 추가조사가 반드시 필요하다. ② 이명박 정부 당시의 규제완화가 해양부 내에 선박안전규제완화에 미친 영향 등 에 대한 추가 조사와 함께, 해운조합 등의 선주들과 해수부 고위 공무원들의 신년하 례회 등 정기적인 접촉 시 그 참석자, 접촉 횟수 등에 대한 추가조사가 필요하다. ③ 국회 연구모임 의원과 해양계 유착, 정치인 관련성은 직접적인 증거를 확보하 기가 어려우나, 일상적(「전국해양산업총연합회」, 「바다와경제국회포럼」)으로 민・ 관・정치권・검사기관・연구기관・해운노련 등이 연결되어 있음을 추가 조사시 유념 해야 할 것이다. (나) 2015-141-나-7 (세월호 선박안전검사 기관에 대한 의혹 조사) 사건 1) 조사 진행 사항 ① 한국선급을 방문하여 임원진과 청해진해운/정치인과의 유착 의혹에 대하여 면 담 : 청해진해운에서는 금전, 물품 등의 지원을 받은바 없으나, 4~5년전 싱가폴 지부 에서 국회의 요청으로 한번 출장지원(기관 방문을 연결을 지원함)을 한 것은 있다고 답변하였다. 아울러 정치인 자녀(또는 지인 등)에 대한 채용 특혜 사례 등은 없었다 고 답변하였다. ② 한국선급 소속 안전검사 담당자들의 통화내역 등에 관하여 방송통신위원회 및 통신3사에 자료 협조를 요청 : 통신비밀보호법에 의거 확인 불가로 회신 받았다. 2) 추후과제 ① 한국선급과 선사와의 유착은 감사원 증거기록 및 재판기록에 상당부분 관련 정 황이 존재하므로 관련 기록부터 정리할 필요가 있다. ② 유착은 형사처벌이 가능한 중차대한 범죄이므로 관계자 면담을 통해 확인한다 는 것은 불가능하다. 따라서 전면적인 재조사가 필요하다. ③ 안전소위 TF팀이 조사를 위해 요구한 자료를 한국선급이 현재까지 제공하지 않고 있다. 특정대학 출신의 임원진, 검사원의 수준 및 자격문제, 검사비 등의 수익 구조 문제 등 이를 개선하기 위한 한국선급 개혁방안 등이 향후 과제이다. ③ 세월호 안전검사 통과항목 중 참사 현장에서 정상작동 되지 않았던 항목은 조 사가 이뤄지지 않았다. 선체인양 후 조사를 통해 보다 확실해질 것으로 보인다. (다) 2016-78-나-11(산업은행의 청해진 해운에 대한 세월호 구입자금 대출에 대한 조사) 사건
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 88 1) 조사 진행 사항 ① 청해진 해운 관련 2014년 국회국정조사 자료 입수를 위해 담당보좌관을 면담하 여 관련 자료를 제공받았다. ② 조사대상자(산업은행 청해진해운 담당 팀원들) 조사 : 관련 자료를 통해 청해진 해운의 세월호 구입자금 80억 대출은 담보가 취득되지 않은 상황에서 후취로 취급되 지 않고, 선취로 담보총액 대비 대출금액을 높이고 결재라인을 줄여주는 등의 특혜 를 준 사실을 확인하였다. 이에 대하여 관계자들을 조사한 바, 위 대출이 선례가 있 어 가능했다고 주장하나, 참사 이후 금감원이 선박우선특권을 적용하지 않고 대출한 11건에 대해 소급해서 주의를 준 예에 비추어, 위 주장은 설득력이 없는 것으로 조 사되었다. ③ 조사대상자(감정평가사) 조사 : 세월호에 대한 감정평가는 2013년 2월 10일 한 국선급의 검사결과 완료되기 5일전(2월 5일)에 최종 결과가 나왔고, 세월호 현장조사 는 목포CC에서 공사 기간인 2013년 1월 30일 실시되었다. 이런 경우를 ‘조건부감정’ 이라고 하는데, 감정원측은 산업은행의 요구사항에 따른 것이라고 주장하였다. 2) 추후과제 ① 산업은행 청해진해운 담당 행원들에 대한 재조사가 필요하다. 청해진해운 담당 자의 진술에 의하면, 정기적으로 식사 및 골프회동, 사적인 안부 메시지를 주고받았 다고 하는데, 이와 대출 연관성에 대한 추가 조사가 필요하다. ② 청해진 소유 일가와 예금보험공사 관계에 대한 조사가 필요하다. ③ 금융감독원은 산업은행의 대출관행과 조건에 대해 사전 대응조치를 마련하지 못한 점이 있는바, 이와 연관되어 금감원의 업무소홀이나 감독에 문제가 없었는지 등에 대한 추가 조사가 필요하다. ④ 당시 산업은행 민영화 조치가 부실 대출의 한 요인은 아닌지에 대한 추가 조사 도 필요하다. (3) 정부의 구조・구난 정책 관련(2건) 구조・구난・인양업체 양성은 정부의 해양사고에 대한 인식 및 안전정책과 밀접한 연관이 있다. 해경의 창설 과정에서 전문적인 해양구조 인원보다 경찰에서 이동된 육경 수가 많았고, 중국 불법조업을 단속하거나 범죄에 대응하는 경찰조직 성격이
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 89 강했다. 따라서 창설 이후 세월호 참사까지 현장 초동대응 및 구조역량을 갖추기 위 해 어떤 노력과 제도를 갖춰 나갔었는지에 대한 조사가 필요하다. (가) 2016-7-나-8(국가가 해양 구조・구난・인양업체를 적극 양성하지 않은 이유 등) 및 2016-9-나-9(해양사고 구조・구난・인양업체 실태) 사건 1) 조사 진행 사항 ① 참사 당시의 해경청 유관부서인 경비구난국을 방문하여 면담 조사 실시 : 면담 결과 정부가 직접 구조, 구난, 인양을 할 수 있는 민간업체를 양성할 수는 없고, 통 상적으로 해양 선박사고 시 인명구조까지는 국가책임, 선체인양은 수익자(선사) 책임 영역으로 보고 있다(보험 등 관련)는 등의 답변을 청취하였다. ② 한국해양구조협회와 잠수업체를 방문하여 면담 조사 실시 : 면담 결과, 규제완 화로 국내 구조, 구난, 인양업체들이 축소되었는지 대해서 인양업체(잠수산업업체)의 경우, 선박안전법에 의거 2007년까지는 허가제, 2008년부터는 신고제로 완화되었다는 등의 진술을 청취하였다. 아울러 과당 경쟁으로 불법대여가 문제가 되어 업체들끼리 신고・고발 등 민원사례가 속출하는 등의 문제가 있었는데, 때마침 한・미 FTA 체 결과 맞물려 신고제로 전환하게 되었다고 하였다. 다만 해경은 신고제 전환 이후 실 질적인 관리를 하지 않아 인양업체의 증감 현황을 정확히 파악하고 있지 못하고 있 었는데, 2013년 8월 현재 파악된 구조, 구난 업체는 총 34개 업체라고 하는 바, 그 내역은 아래와 같다. ※ 상기 업체들은 규모와 능력, 경력, 자산 등 상이하지만 일정 규모의 장비와 인력을 갖춘 업체임. 그러나 인양을 전문으로 하는 업체는 아님. ③ 국내 구조, 구난 업체들의 경우 대규모 해양사고시 입찰용역에는 참가하고 있 지만 국제적 경쟁력을 갖추지 못했기 때문에 낙찰은 받지 못하고 있는 것으로 조사 되었다. 그러나 세월호와 같은 대형선박 인양 건은 아니지만 중・소형 선박 인양 및 기타 인양 용역에 참여하여 낙찰을 받아 성공한 사례가 있었다(코리아 살베지, 언딘). 지 역 구난업체 명 서울・경기・충청지 역 한국살베지, 오대양산업, 유성수중개발, 삼표, 선광, 한아해운, 현대해운, 대흥, 보령해운개 발, 언딘, 살코 (11개) 부산・경남지역 창우해양, 코리아살베지, 현대중공업, 팔팔수중개발, 아주렌탈, SP해양, 한진중공업, 삼호 I&D, 삼성중공업, 대우조선해양, 동방, 성동조선해양, 대상해양개발, 보성해상개발 (14개) 전남・전북지역 영남해운, 다도해운, 호남, 삼선로직스, 광양선박, 한반도해운, 신흥개발 (7개) 강원・경북지역 한진, 금광해운 (2개)
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 90 2) 추후과제 ① 이 사건의 핵심은 해상사고에 대해 정부의 구조역량이 갖춰졌는지, 왜 구조업 무가 예산낭비, 업무효율성 제고 등을 이유로 민간에 위탁되고 있는지, 해수부가 해 양산업진흥에 중점을 두겠다고 매년 강조했음에도 국민의 생명을 지킨다는 관점에서 구조・구난・인양업체에 대한 진흥에는 왜 소홀했는지 등인 바, 이런 관점에서 향후 조사가 필요하다. 또 세월호 참사 이후 현재까지 국민안전처는 이에 대해 어떤 대안 을 가지고 있는지에 대한 조사가 병행되어야 한다. ② 현재의 구조, 구난 정책이 향후 해양교통 이용객과 해양레저 인구 증가에 적절 히 부응하고 있는지 등에 대한 조사도 필요하다. (4) 기타 관련(1건) 조사 대상 사건 : 2015-93-나-5 (선원들의 안전교육 및 근로조건 실태) 위험업무 담당자 등 노동자에 대한 안전교육이 지켜지지 않거나 소홀한 이유는 기 업이 비용증가 등을 이유로 회피하기 때문이다. 여객업계의 경우 영세성으로 인하여 그 양상이 더욱 심하며, 정규직도 아닌 비정규직 선원 또한 교육이수를 위해 별도의 임금을 지불하는 등의 배려를 하지 않기 때문에 안전 교육이 형식적으로 끝나고 있다. 1) 조사 진행 사항 한국해양수산연수원에 세월호 탑승 선원 총15명에 대한 안전교육 이수 여부를 확 인하였는데, 이들은 법정 이수요건을 채우고 있었다. 다만 세월호 참사 이전에는 「선원법 시행규칙」 별표2의 비고3에 의하여 승무경력이 있는 경우 안전교육 재교 육이 면제되었다. 선원들 면담 결과 청해진해운의 자체 안전교육은 형식적으로 이뤄 졌고 받지 않은 선원도 다수로 조사되었다. 2) 추후과제 ① 안전점검 및 관리감독 공무원 역시 이수교육에 대해 형식적인 감독만을 하고 있다. 기업의 비용증가 문제, 관리감독의 어려움 또는 적발시 담당자 업무 증가, 관 리감독자의 비전문성 등이 핵심적인 이유이다. 교육을 저해하는 구조적인 원인조사 가 필요하다. ② 안전교육은 기업의 이윤 측면이 아닌 시민들의 생명과 안전 측면에서 인식되어
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 91 야 한다. 특히 교통업의 경우 시민의 이동권을 보장하기 위해 정부 보조금이 지급되는 공공영역이므로 정부의 관리감독이 왜 이루어지 않았는지 밝혀내는 것이 중요하다. 4. 안전사회 소위원회의 조사 활동 한계 및 향후 과제 앞에서 살펴본 바와 같이, 안전사회 소위원회의 업무가 방대한 것에 비하면 2015 년 8월부터 시작된 조사활동기간은 너무 짧았고, 그나마 정부의 일방적인 조사활동 기간 종료 조치로 인하여 불과 10개월여 정도 밖에 조사 및 연구를 진행하지 못하였 다. 더욱이 예산 문제로 인하여 전문가 집단에 단 1건의 용역도 맡길 수가 없었고, 오로지 위원 및 직원들이 직접 자문/전문위원들과 만나 180여 차례의 회의를 통해 각 과제를 연구 혹은 조사해야만 하였다. 세월호 특별법이 정한 안전사회 소위원회의 업무 범위가 워낙 방대하다 보니 부득 이하게 이를 조정하여 10대 핵심과제(32대 세부과제)를 선정하게 되었다. 이는 소규 모의 한시적인 조직에 주어진 시간과 예산을 감안하면 당연한 선택이라 할 것이지 만, 위원회 조사 업무의 성격 상 주로 사회재난 영역에 집중하였고, 자연재난 영역이 처음부터 배제된 점과 취약계층 문제 등을 별도로 다루지 않게 된 점은 지금도 아쉽 게 생각된다. 2016년 9월 현재 핵심과제별 보고서의 경우, 10대 핵심과제 중 9개 과제는 1차 초 안을 마련하였다. 이는 전적으로 담당 직원들과 자문/전문위원들의 노고 덕분이다. 하지만, “업무계획안 확정(기조/방향성/핵심과제 선정 등) → 핵심과제별 보고서 초 안 작성 → 안전사회 소위원회 심의 → 수정/보완 작업을 통해 핵심과제별 보고서 초안 완성 → 공청회/세미나 등을 통한 공론화 과정 → 핵심과제별 보고서 완성 → 핵심과제별 보고서를 토대로 종합보고서 작성”이라는 원래의 계획과는 달리, 1차 초 안을 부분적으로 수정하는 정도에 머물렀고, 각 주제별 초안의 논의 수준도 또한 저 마다 차이가 있다. 그나마 편집위원들이 수고를 해 주신 덕에 그나마 중간점검을 할 수 있게 되었다. 다만 2016년 6월 30일 정부에 의해 조사활동이 강제 종료되는 점을 감안하여 초안 작성에 속도를 내는 과정에서, 각 주제마다 다양한 원인과 문제점들을 추출해 내기 보다는 가장 핵심적인 원인 혹은 문제점 1~2개를 중심으로 연구하여 대안을 제시하 려고 집중하게 되었다. 그러다보니, 상대적으로 덜 중요하다고 여겨진 부분은 조사/ 연구를 하지 못하게 되었다. 신청사건 조사의 경우, 대부분의 인력이 핵심과제별 보고서 관련 업무에 투입이
Ⅱ 안전사회 소위원회 ‹‹‹ 92 된 상황에서 후순위로 밀리게 되었고, 2016년도에 들어와서야 비로소 조사 업무를 안정적으로 진행할 수 있는 상황이 되었다. 그러나 업무 수행 방식, 연구/조사의 방 향 및 방법 등을 둘러싼 여러 이견 등을 조정하면서 결과적으로 직권조사 사항은 후 일의 과제로 남겨 두게 되었다. 현재까지의 진전은 오로지 담당 조사관들의 열정과 수고에 힘입은 것이다. 이번 중간점검 시기를 기준으로 하면, 많은 점이 부족하고 미완성 상태이다. 충분 한 시간, 아니 1년 6개월의 조사활동기간만이라도 분명하게 주어졌더라면 상당 부분 성과를 낼 수 있었을 것이다. 그런 점에서 아쉬움이 적지 않으나, 현재까지 조사 연 구된 사항을 바탕으로 추후 안전사회를 위한 보다 진전된 대안과 정책이 마련되기를 기대한다.
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 93 Ⅲ. 지원 소위원회 1. 업무목표와 추진계획 가. 업무목표와 취지 세월호 참사에서 벌어진 상황들은 침몰사고와 피해자들의 가족 상실, 그 이상의 것이었다. 침몰사고 이후 진도체육관, 팽목항 등에서 피해자들이 겪은 상황은 문명상 태가 아닌 참사의 지속이었고1) 특히 참사 초기 정부가 우왕좌왕한 기간 동안의 혼 란, 무질서, 통제의 부재, 시신인계 과정에서의 문제 등에 따른 2차 피해는 참혹한 수준이었다. 그런데 더 참혹한 것은, 그 상황을 수습하고 갈등을 최소화했어야 할 해 경과 정부의 행태였다. 그들은 재난에 대응할 준비가 전혀 되어 있지 않았고 우왕좌 왕하다가 구조수습에 실패하자, 이를 은폐하고 ‘활발한 구조수색’으로 홍보하였다. 침 몰현장에서 제대로 구조수색이 이뤄지지 않고 있음을 목격한 피해자들이 그 상황에 크게 분노하고 항의하자, 해경과 경찰은 피해자들을 잠재적인 불순세력으로 보고 사 복경찰관들을 통해 정부 비방 발언 등 동향을 파악하며 ‘예방정보활동’을 하였다.2) 재난을 완벽하게 피할 수는 없지만 재난 이후 적절한 정부 대응은 재난에 따른 피 해와 고통을 최소화할 수 있다.3) 그러나 대형참사가 반복되어 왔음에도 그 경험을 제대로 축적하지 않았던 우리 정부는 세월호 참사에서도 여전히 준비되지 않은 모습 을 보였고 그 부실함은 고스란히 피해자들의 고통저감이 아닌 고통증가, 2차 피해로 1) 카트리나 종합보고서의 서두에는 “문명이라는 것은 언제나 교육(education)과 참사 사이의 대결이었다. 우리는 카트리나 ‘참사’를 겪었고 반드시 다음 단계로 넘어가야 한다. 미국은 무엇을 배웠는가? 무엇이 잘 되었고 잘 못되었는가?”라는 말이 나온다(“A Failure of Initiative”, Select Bipartisan Committee, 2006. 2. 15.). 세월호 참 사는 한국사회가 이뤄온 문명의 허상을 드러낸 결과물이었고 세월호 참사에서 ‘배우지 않으면’ 우리는 우리 세 대에서 이뤄야 할 문명의 소임을 다하지 못하게 된다. 그러나 2016년 9월 12일 경북 경주에서 지진이 발생했 을 때까지도 우리는 국민안전처 등 정부의 재난대응에 있어 ‘세월호 이후 교육된 다음 단계’를 보지 못했고 다 시 세월호 참사를 떠올려야 했다. 2) 본 위원회 제3차 청문회 자료집 참고 3) 영국의 Humanitarian Assistance in Emergencies: Non-statutory guidance on establishing Humanitarian Assistance Centres (비상사태 발생시 인도적 지원-인도적 지원센터 설립에 관한 불문 운영지침-) 서문에서 경 찰서장 연합회 총경 조 카이에는 “친척이나 친구의 죽음, 심각한 개인 부상은 거의 모든 경우 우리의 삶을 영 원히 바꿔 놓는다. 우리는, 사람들이 비상사태 발생 초기와 나아가 그런 충격을 겪은 수일 후에 비로소 얻게 되는 지원의 세심함과 실효성이, 그들이 결국 사태를 받아들이는 방법과 그 사태를 받아들이게 되는지 여부에 큰 영향을 미친다는 사실을 알고 있다. 그래서 인도적 지원센터의 역할은 이를 바로잡는데 절대적으로 필요하 다”고 쓰고 있다. 우리는 언제쯤 이렇게 인도적 피해자 지원의 개념과 목표를 이해하고 현장에 적용시키고자 노력하는 경찰을 재난현장에서 보게 될지 의문이다. (Cabinet Office(UK), “Humanitarian Assistance in Emergencies: Non-statutory guidance on establishing Humanitarian Assistance Centres”, p. 4, 2011. 3. 22., Retrieved April 1, 2016, from https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61221/hac_guidance.pdf
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 94 이어졌다. 세월호 참사에서 벌어진 일들을 배우지 않으면 지진 등 각종 재난 위험이 높아지 는 상황에서 우리는 또 다시 참사 이상의 참혹함을 경험할지 모른다.4) 이러한 문제의식에서 세월호 특별법 제5조 제8호는 ‘피해자 지원대책의 점검’을 지 원 소위원회의 주요 업무로 삼고 있다. 또한 제47조 제3항 제6호 ‘피해자 지원대책에 필요한 조치’, 즉 피해자 지원대책의 점검을 통해 세월호 참사에서 정부가 시행한 각 종 지원 및 대응이 피해와 고통을 최소화하는데 기여했는지 점검하고, 그렇지 않다 면 그 보완책과 대안을 마련하여 권고하는 것이 지원 소위원회의 업무였다. 나. 업무추진계획 세부 내용 지원 소위원회는 위와 같은 업무목표를 달성하기 위해 아래와 같이 전체적인 계획 을 세우고 일정을 예정하고 각 사업을 추진하였다. 4) 2016년 9월 12일 발생한 경주지진에 대한 대응과 관련하여 박인용 장관은 ‘재난대비 매뉴얼은 영원히 완성되 지 않는다, 그때 그때 사고가 나거나 연구해서 대비해서 보완해 나가는 것이지 완성된 것은 없다’라는 취지로 답변한 바 있다(http://news.sbs.co.kr/news/videoMugList.do?plink=GNB&cooper=SBSNEWS). 그러나 아래에 서 보는 바와 같이 미국에서는 평상시 재난대비 계획이나 매뉴얼을 재난시 1차적인 컨트롤 타워가 되는 지방 정부의 재난위기 관리 부서에서 재난발생시 개입하게 될 모든 지역사회 기관들과 협력하여 1~2년에 걸쳐 심도 깊은 논의를 해서 만들고 다른 지역에서 발생한 테러나 재난이 우리 지역에서 발생한다면 어떻게 대처할 것인 가 등에 대해 지속적으로 회의하면서 기존 계획의 수정, 보완을 점검한다. 장관의 언급처럼 재난대비 매뉴얼을 해당 재난이 발생한 다음 보완한다면 재난 대응은 늘 실패할 수 밖에 없고 매뉴얼은 아무 의미가 없다. 참사 는 예상대로 발생하지 않고 세월호 참사 이후 지진대응이 문제될 거라고 아무도 예측하지 못했다. 재난 대비 는 재난 발생 후 보완하는 것이 아니라 평상시에 이뤄져야 한다. 과거 사례들에서의 경험을 세심하고 치밀하 게 축적해 놓고 연구, 대안을 고민하다 보면 완벽하지는 못해도 완성에 가까운 매뉴얼이 만들어질 수 있고 그 것이 국민안전처의 역할이다. 세월호 참사 이후부터라도 국민안전처에서 다양한 재난에 대해 어떻게 대비하는 것이 최선인지 과거 사례에서의 실패 이유, 선진국에서의 대응 사례들을 놓고 매뉴얼을 재검토하고 실제 상황 에 적용될 수 있는 짜여진 각본이 아닌 과거 사례에서 발생된 문제들을 중심으로 실제 상황과 같은 교육, 훈 련 프로그램을 가동했어야 한다.
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 95 사업별 추진일정 및 주요내용 피해자 지원 정책 점검 및 실태조사 1. 피해자 지원 실태조사 2. 현장 지원 담당자 조사 3. 진상규명 신청 사건 조사, 현안점검 4. 피해자 지원 관련 해외문헌 및 출장 조사 5. 피해자 지원 현장 매뉴얼 및 교육 프로그램 마련 6. 피해자 지원 대책 마련 ⇒ 종합보고서 작성 ⇒ 국회, 대통령 보고 사 업 명 추진일정 주요내용 비고 1. 피해자 지원 실태조사 ʼ15.12월 ～ ʼ16. 6월 ▪피해자군별 피해자 지원 실태조사 4개 과제 연구용역 전수 지향 실태 및 정부 지원 관련 의 견 조사 2. 현장 지원 담당자 조사 ʼ16.1월 ～ 6월 ▪참사 당시 현장 지원 공무원, 시민단체 관계 자 등과 심층면접 관계 중앙부처 및 지방자치단체 공무 원, 법률 및 의료지 원 기관 담당자, 자 원봉사자 등 대상으 로 지원제공자측의 입장과 애로사항, 문제원인 분석
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 96 2. 사업/조사 추진 및 중단 현황 가. 전체 업무추진계획과 완료 여부 위 업무들 중 2016년 9월 30일 기준으로 업무추진 계획대로 완료된 사업과 그렇지 못한 사업은 아래와 같다. 사 업 명 추진일정 주요내용 비고 3. 진상규명 신청 사건조사 및 현안 해결 연중 ▪진상규명 신청 사건 처 리 및 피해자 지원 등 을 위한 현안 해결 신청 사건 해결 위 한 조사, 피해자들 에 대한 지속 면담 통한 현안 발견, 해 결 위한 노력 4. 피해자 지원 관련 해외문헌 및 출장 조사 연중 ▪국내․외 대형참사 사례 조사 및 과거 백서 분 석 등 ▪미국․일본 등 재난관리 피해자 지원 선진국 방 문 조사 과거로부터 반복되 어 온 문제파악, 드 러난 문제점들에 대 한 해외사례 통한 대안모색 5. 피해자 지원 현장 매뉴얼 및 교육프로그램 마련 ʼ16. 7월 ～ 12월 ▪재난피해자 현장지원 관련 인도적, 체계적 지 원 가능하게 하는 매뉴 얼 제작 ▪시각, 동영상 등 다양한 현장 교육 프로그램 마련 조사내용 총합하여 매뉴얼과 교육프로 그램에 반영 6. 피해자 지원 대책 마련 및 종합보고서 작성 ʼ17. 1월 ～ 3월 ▪현장에 바로 적용가능 한 피해자 지원 정책 대안 마련 국회 등에 보고
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 97 업무추진현황 (’16. 9. 30. 기준) 위와 같이, 피해자 지원 실태조사 연구용역사업, 현장지원 담당자 조사, 해외문헌 및 출장조사는 각 최종보고서가 작성되고 마무리되었다. 그러나 진상규명 신청사건 조사는 개별사건(신청 및 직권사건) 기준 26건 중 10건, 병합사건 기준 10건 중 3건 에 대해서만 진상규명조사보고서를 의결하였고, 나머지 사건들은 조사 진행 중에 정 부가 2016년 6월 30일, 특조위 조사활동 중단 선언 이후 제대로 진행되지 못하여 미 완료 상태이다. 나. 진상규명 신청/직권사건 추진 현황 진상규명 신청/직권사건 추진 현황(’16. 9. 30일 기준) 5) 다만 미국, 영국 문헌조사 내용은 아직 (안)에 불과한 단계로 보완 및 검수가 추가로 요구됨. 이하에서 인용될 때 참고하길 바람. 6) 사업자 선정을 위한 공고를 시행하고 응모자에 대한 평가절차까지 진행하였으나 2016년 6월 30일 종합보고서 작성 이외 일체의 조사활동이 제한되고 그에 대한 예산 사용에 어려움이 발생하면서 불확정적인 상황에서 사 업을 진행하다가 사업자에게 불이익을 주는 일이 발생될 것을 우려해 양해를 구하고 사실상 포기하였다. 순번 업무추진 계획 완료 여부 1 피해자 지원 실태조사 ○ :조사완료 및 최종보고서 제출. 2 현장지원 담당자 조사 ○ :조사완료 및 최종보고서 제출 (일부 공무원들의 비협조로 목표치에는 도달하지 못함). 3 진상규명 신청사건 조사 △: 미완료(세부 내역은 아래 추진현황 표 참고). 4 피해자지원 관련 해외 문헌 및 출장조사 ○ : 조사완료 및 출장보고서 제출(미국, 영국, 일본에 대한 문헌조사 및 미국, 일본에 대한 출장조사 완료)5) 5 매뉴얼 및 교육프로그램 마련 × : 2016. 7. 이후 사업으로 추진하지 못함.6) 6 피해자 지원 대책 마련 및 종합보고서 작성 × : 2017. 1. 이후 사업으로 추진하지 못함. 순번 사건번호 사건명 조사의결일 또는 병합일7) 비고 1 2015-40-바-4 000, 000의 유가족 대표 사칭행위에 대한 건 2015. 11. 16. 조사 진행중 2 2016-45-바-25 민간잠수사들에 대한 지원에서의 문제점 및 관련 제도 개선의 건 2016. 4. 4. 조사 진행중
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 98 다. 현안점검 및 해결노력 사례 한편, 지원 소위원회에서는 사업 진행 이외에도 다양한 상황에 처해 있는 피해자, 민간잠수사, 진도어민, 현장지원 공무원, 민간 자원봉사자 등과 지속적인 면담을 진 행하면서 지원 관련 현안을 파악하고 아래 표와 같이 관계기관과의 면담 및 의견서 제출 등을 통해 현안을 그 때 그 때 해결하고자 노력했다. 7) 병합되지 않은 사건은 조사의결일을 조사개시일로 보고, 병합사건은 병합결정일을 조사개시일로 보아 위와 같 이 기재했으나 실제 조사는 병합결정 전이라도 조사의결 이후에 진행되었다. 구분 제출일 해당 기관 주요내용 1 ʼ15.8.10. 해양수산부장관 (4・16세월호참사배 상및보상지원단) 세월호 배・보상 신청시 향후 심리치료비 포함 여부에 대한 피해자들의 선택권 인정 필요 - 피해자들이 향후 심리치료비를 제외하고 일부 신청하거나 나머지 배상금 등은 수령하더라도 향후치료비에 대한 지급결정 부분은 받아들이 순번 사건번호 사건명 조사의결일 또는 병합일7) 비고 3 병합(바-1, 2, 10, 24) 희생자와 피해자들의 컴퓨터, 휴대폰 등에 대한 국정원 등 정부기관의 부당한 내역조 회, 데이터삭제, 해킹 등 의혹의 건 2016. 4. 12. 조사 진행중 4 병합(바-16, 23) 유가족과 피해자들에 대한 감시와 사찰에 국정원, 경찰 등의 개입 여부와 세월호참사 관련 집회 및 시위 진압과정에서의 경찰의 불법행위 여부 2016. 4. 12. 조사 진행중 5 병합(바-3, 14, 15, 17) 세월호 참사 희생자 수습 및 피해자 지원 조치의 적정성 여부 2016. 4. 12. 조사 진행중 6 병합(바-5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13) 세월호 참사 생존학생에 대한 보호 및 지 원조치의 적정성 여부 2016. 4. 12. 2016. 8. 29. 보고서 의결 7 병합(바-19, 20) 교육기관의 416세월호참사 대응에서의 문 제점 및 적정성 여부 2016. 4. 12. 조사 진행중 8 병합(바-18, 21) 416세월호참사 희생자장례에 대한 정부지 원의 적정성 여부 2016. 4. 12. 조사 진행중 9 2016-1-직바-1 공동모금의 배분현황과 배분기준, 배분과정 에서 드러난 문제점 및 해결방안 2016. 2. 23. 2016. 8. 29. 보고서 의결 10 2016-2-직바-2 진도어민에 대한 손실보장 현황 및 실태파 악과 대안모색 2016. 2. 23. 2016. 8. 29. 보고서 의결
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 99 구분 제출일 해당 기관 주요내용 지 않고 심리치료에 대한 국가 지원을 계속 받 을 수 있도록 선택권 인정 요청 2 ʼ15.9.8. 국무조정실 (4・16세월호참사피 해자지원및희생자추 모사업지원단) 화물기사 피해자들에게 배・보상 지급 완료시까지 금융 채무에 대한 무이자 또는 저금리지원 기간 연장 필요 - 참사로 생계수단인 화물트럭을 잃은 화물기사 피해자들에게 차량구입 내지 생활안정 등의 명 목으로 발생한 금융채무에 대한 무이자 또는 저금리의 대출 기간 연장 요청 3 ʼ15.9.9. 해양수산부장관 (4・16세월호참사배 상및보상지원단) 미수습자 가족들에 대한 배・보상 신청기한 연장 특별사유 인정 필요 - 미수습자 가족들의 경우 특별법 제10조 제2항 단서조항을 적용하여 신청 기한을 시신 수습 또는 시신 미수습 확정 이후로 연기할 수 있는 특별사유로 인정 요청 4 ʼ15.9.30. 국회 (의장단, 농해수위) 미수습자 가족들의 배보상지급신청기한 연장을 위한 법 개정 요청 - 미수습자 가족들이 세월호 선체 인양 이후 시 신 수습 여부를 확인한 다음 배보상금을 신청 할 수 있도록 특별법 개정 요청 5 ʼ15.10.2. 인사혁신처 단원고 희생 기간제 교사에 대한 순직 인정 가능 - 기간제교사는 교육공무원이며, 공무원연금법상 의 공무원에 해당된다고 할 수 있으므로 순직 인정 가능하다는 법해석 의견 제출 6 ʼ15.10.6. 공무원연금공단 7 ʼ15.10.8 해양수산부장관 (4・16세월호참사배 상및보상지원단) 향후치료비 추정서 발급시점부터 치료비 지원 중 단에 대한 의견 - 향후치료비 추정서 발급시점부터 배・보상금 지 급까지 상당한 시일이 소요됨에도 불구하고 배 상금 신청 단계부터 치료비 중단하는 것은 피해 자들을 더욱 어렵게 할 수 있으므로 개선 요청 8 ʼ15.10.8 국회 (보건복지위, 예결위) 제주 소재 피해자 전문 심리치료 기관(연강의원) 2016년 예산 지원 요청 9 ’15.10.28 국무조정실 (4・16세월호참사피 해자지원및희생자추 모사업지원단), 국민 안전처, 보건복지부 세월호참사 관련 민간잠수사 보상 및 지원방안에 대한 의견 - 해경-전라남도 사이의 민간잠수사 보상문제, 민 간잠수사 치료 재개 문제 등에 대해 관계부처 의 적극적 해결 요청 10 ’15.11.03. 전라남도지사 세월호참사 관련 민간잠수사 보상 및 지원방안에 대한 의견 - 해경-전라남도 사이의 민간잠수사 보상문제, 민 간잠수사 치료 재개 문제 등에 대해 관계부처 의 적극적 해결 요청 11 16. 7. 4. 해양수산부장관 박주민 의원발의 “416세월초참사 피해구제 및 지 원 등을 위한 특별법 일부개정 법률안”에 대한 의견 제출 - 미국과 일본의 사례를 참고로 개정안을 지지하 는 내용으로 의견 제출 12 16.07.18. 국무조정실장 안산시 추모사업 관련 의견서 제출
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 100 지원 소위원회는 이상과 같은 현안점검, 피해자실태조사, 현장지원자 조사, 해외문 헌 및 출장조사, 일부 진상규명 사건 처리 등을 통해 세월호 참사 당시 피해자지원 대책과 관련한 다양한 문제점을 파악하였고 대안 마련에 참고가 될 만한 사례들도 상당 부분 조사된 상태이다. 3. 정부 지원에 대한 적정성 조사, 점검 결과 아래에서는 점검 및 조사된 내용을 바탕으로 재난 피해자 지원과 관련하여 드러난 문제점에 대해 살펴본다. 더불어 조사가 미진한 부분 중 향후 반드시 추가 조사가 이뤄져야 하는 부분과 의미, 드러난 문제점들의 개선을 위해 국회와 정부 부처 등에 권고할 사항 및 해외 참고사례에 대해 짚어본다. 가. 현장지원 관련 드러난 문제점들8) 재난이 발생하면 재난 발생지 인근에 구조관계자, 피해자(생존피해자들, 희생자 및 생존자들의 가족들, 이하 같다), 기자, 현장지원을 위한 공무원, 자원봉사자, 일반인들 이 모이게 되고 그 장소에 피난소나 보호소, 임시주거시설 등이 설치되게 된다. 바로 그 곳이 피해자지원이 실시되는 주된 ‘현장’이 되는바, 세월호 참사 당시에는 진도체 육관과 팽목항이 그러한 ‘현장’이었다. 세월호 참사의 경우 복구 및 수습작업이 장기 화되면서 피해자들은 가족의 시신과 유품을 수습할 때까지 진도체육관과 팽목항에 머물게 되었다. 지원 소위원회에서 실시한 1~4과제 피해자 지원 실태조사 결과에 따르면 피해자 들은 피해자군별에 관계없이 참사 초기9) 현장상황에 대해 “우왕좌왕”, “모두 거짓” 으로 기억한다. 8) 피해자 실태조사 1~4과제 각 최종보고서와 세월호 참사 피해자 지원인력 면담 및 설문조사 결과보고서(본 위 원회 인터넷 사이트 자료실 중 지원 소위원회에 공개) 9) 생존학생 등의 진술에 따르면 동거차도 등에서 배에서 내릴 때 인적 사항을 기재했다고 하나 이러한 정보가 제대로 취합, 공유되지 않은 것으로 보이고, 특조위나 안산트라우마센터에서도 공식적인 명단이 공유되지 않았 던 것에 비춰 보면, 개인정보보호조치를 하는 것은 별론으로 하더라도, 정부기관 및 관련 기관간 공유범위, 공 유내용 등에 대한 법적 근거를 마련할 필요가 있음. 구분 제출일 해당 기관 주요내용 - 현재 진행 중인 추모시설 설치와 관련하여 피 해자들의 의견을 충분히 반영할 필요성 등에 대한 의견서 제출
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 101 점검 결과 아래 표와 같은 내용들을 세부 문제점으로 정리할 수 있다. 피해자군별 에 관계없이 피해자들은 ‘가족과 친구가 왜 죽어야 했는지 알고 싶다’고 하면서 진상 규명의 중요성을 가장 강조하였다. 아래에서는 피해자 지원과 관련한 문제점들만 정 리하였다. 순번 대주제 주요 세부 문제점 1 현장통제 부재 - 기자들의 무제한 접근 및 취재가 가능하였고 경찰이나 현장 공무원 등이 제대로 통제하지 않음. - 누가 공무원인지 해경인지 일반인지 알 수 없음. 현장공무원 조사 결과, 당시 민방위복 이나 노란 점퍼 등 공무원임을 알 수 있는 옷을 입고 있다가 격앙된 피해자들이 기물을 부수거나 공무원들을 몰아붙이자 공무원용 옷을 벗으라는 지시가 있었다고 함. - 피해자들의 심리적 안정이 가장 중요함에도 국회의원 등 VIP 방문이 제한 없이 허용되었 고 그 의전 등을 위해 피해자들이 누워 있는 데도 잠자리를 밟고 지나다니는 등 충분한 심리적 안정에 방해가 된 측면이 있음. - 피해자들끼리 모이는 곳/취재 가능한 곳/시 신 인계 및 안치소/각종 정보를 얻을 수 있 는 센터/의료지원센터/심리상담센터 등 피해 자들의 필요사항을 충족시킬 수 있는 기능별 로 구분되고 각 지원의 필요성, 절차 등에 대 한 설명이 제대로 이뤄지지 않음(1~2주 지난 이후에는 다소 개선되었다고 함). - 혼란상황 속에서 안산 지역 피해자들 뿐만 아니라 일반인 피해자들도 감시를 경험했다 고 동일하게 진술(사복 입은 사람이 뒤에 와 서 몰래 대화를 엿듣고 뭔가 계속 기록하고 신원을 물어보면 정확히 대답치 않고 회피 함) → 조사결과 사복경찰 및 해경정보과 직 원들이 참사 당일부터 4. 25.까지만 보더라도 매일 46~130명 진도체육관 등에 파견되었음. - 생존학생들의 경우 진도체육관에 도착한 이 피해자지원 실태조사 세부 결과
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 102 순번 대주제 주요 세부 문제점 후 한 쪽에서 둥그렇게 모여 밥과 반찬을 제 공받고 간단한 의료지원은 제공받았으나 가 족과 만날 때까지 사실상 방치되어 있었음. 그 결과 우리 아이랑 왜 같이 나오지 않았냐 는 유가족들의 질문에 더 큰 죄책감을 느끼 기도 하고, 기자들의 원치 않는 취재와 카메 라에 노출되는 등 심리적 안정을 취할 수 없 는 상태로 있었음. - 생존자와 생존학생들의 경우 인근 병원으로 호송되었는데 그 곳에서도 기자들의 출입은 제한되지 않았음. 한편 수사경찰이 심리적 안 정이 필요한 생존학생에게 취지와 목적을 설 명하지 않고 탈출 당시 상황을 물어보고 진 술서를 정확치 않게 대필한 사례가 있었음. - 현장지원을 한 공무원들은 범대본에서 각 부 처와 관련 기관들이 모여 늘 회의를 했지만 범대본 회의 내용이 현장까지 제대로 전달되 지 않았고 피해자들의 요구사항을 전달해도 예산 배정, 의견전달 및 결정까지 걸리는 시 간 등이 재난상황에 맞지 않는 측면이 있었 고 애로를 겪었다고 함. 동시에 진도군 공무 원들은 피해자들을 위한 지원을 하는 데만도 너무나 바빴는데 2~3일씩 파견되어 오는 중 앙정부 공무원들이 아무런 준비 없이(문구류 나 노트북 등 기본 자재 없이) 오는 경우가 많아 그런 준비까지 지역에서 해 줘야 하는 것도 애로사항이었다고 함. 2 정확한 구조 및 수색 정보 등 정보 제공의 부재 - 실제 침몰현장 상황과 전혀 다른, 마치 활발 하게 수색이 진행되고 있는 것처럼 해경이 브리핑, 언론에 보도됨으로써 피해자들의 정 부 불신이 극대화됨. - 해경은 수색방법, 현장에 직접적으로 투입된 인원 등에 대해 피해자들에게 정확히 알려주 지 않고 대기인원까지 포함된 부풀린 인원으 로 브리핑함. - 답답한 피해자들이 역할을 분담하여 일부는 직접 침몰현장 바다 위 배에서 상주함. - 수습이 장기화됨에도 생계지원 등 정보제공
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 103 순번 대주제 주요 세부 문제점 이 신속히 이뤄지지 않음. 3 시신 인도과정에서의 2차 피해 - 시신인계 등에 대한 사전준비가 전혀 안 된 상태에서 육지로 인도되는 과정에서 시신이 땅바닥에 방치되는 등의 문제 발생. - 시신 확인 과정에 아무런 체계가 없어 가족 뿐만 아니라 일반인, 기자들까지 우루루 몰려 와서 구경하듯 하여 2차 피해를 받게 됨. - 해경, 육경, 해수부, 진도군청, 국과수 관계자 들이 시신 인계 및 확인절차에 대해 사전에 대비되어 있지 않았고 이런 문제가 발생하고 나서도 제대로 된 협의가 바로 이뤄지지 않 아 피해자들이 스스로 역할을 분담하여 시신 확인을 직접 맡기도 함. 그 피해자는 장기간 트라우마에 시달림. - 시신 신원 확인 절차에 상당한 시간이 소요 되는데 그에 대한 사전안내, 설득 부족으로 가족들이 바로 데려가겠다고 항의하자 기준 자체를 완화, 혼란을 더 가중시킴(시신이 뒤 바뀜). 4 장례지원 과정에서의 혼선 - 경기도 교육청에서 장례지원을 주관하면서 체계는 어느 정도 있었으나 안내해 준 병원 으로 갔는데 장례를 치를 수 있었던 병원이 아닌 경우들이 있었음. - 수습 및 장례지원을 정부에서 모두 도와준다 고 했으나 아무런 도움도 받지 못한 일반인 피해자도 있음. - 처음에는 피해자들이 원하는 대로 다 해준다 는 식으로 말하다가 나중에는 상한이 있다고 하는 등 사전기준의 부재로 인한 혼선. 5 가족을 찾는 과정에서의 이동지 원 부족 및 혼선 - 생존자들의 동선이 모두 같지는 않았지만 대 체로 123정을 탔다가 동거차도나 서거차도 등 인근 섬으로 갔다가 팽목항에 도착했고 일부 부상자는 인근 병원으로 이송되었는데 생존자들의 동선에 대한 정보가 가족들에게 제공되지 않음. - 그 결과 피해자들은 가족을 찾기 위해 초조하고 불안한 상태에서 여기 저기 돌아다녀야 했음. - 인근 병원에 있다는 것을 알게 된 경우에도
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 104 순번 대주제 주요 세부 문제점 밤에 이동편이 없고 이동지원이 제대로 이뤄 지지 않아 곤란함을 겪음. 6 생존자들에 대한 의료지원 및 연계 부족, 소수 피해자(일반인 피해자)들의 경우 - 123정에 탄 생존학생과 생존자들은 저체온증, 부 상 등에 대해 제대로 된 응급조치를 받지 못함. - 움직이지 못하는 부상환자가 외지에서 치료 받겠다고 하자 몇 시간 동안 방치되고 앰뷸 런스 등이 제대로 지원되지 않음. - 응급차를 이용하고자 했으나 일정 지역 소속 이 아니라는 이유로 거부된 사례 있음. 7 민간잠수사 등 민간구조인력에 대한 각종 지원 부족(식사, 의 료, 심리지원 등) - 초기에 민간잠수사들은 침몰현장에서 식사지 원을 제대로 받지 못하고 라면으로 끼니를 때우거나 굶기도 했음. - 해경해군의 심해잠수 능력 부족으로 민간잠 수사들이 무리하게 잠수하는 상황이었음에도 이광욱 잠수사 사망 이전에는 잠수병 등에 대한 잠수병 등에 대한 의료지원이 제대로 제공되지 않음. - 민간잠수사들은 유가족들에 대한 미안함 등 으로 현장을 떠나기가 힘들었는데 현장에서 의 심리지원은 없었고 심리검사만 행해짐. 8 물품지원의 체계 없음 - 물품지원은 체계적이지 못해 피해자들이 아 닌 사람들도 가져갈 수 있었고 낭비라는 생 각이 들 정도로 배분방식에 체계가 없었음. - 일반인 피해자 중에는 아예 물품지원을 못 받은 경우도 있었음. 정보제공이 균등하게 되 지 않았음(지자체별로 지역 주민들만 챙기고 지원하다 보니 발생한 문제임, 소수 피해자만 있는 지역의 경우 담당자가 현장에 오지도 않고 정보제공도 안 됨). 9 사후지원과의 연계 부족 - 피해자들의 명단, 지원을 해야 한다는 사실이 사후지원을 집행할 지자체나 병원 등에 공식 적으로 인계되지 않아 피해자가 소수인 지역 에 거주하던 피해자는 다른 지역으로 주민등 록 옮기고 지원을 받을 수 있었음. - 피해자들은 가는 곳마다 세월호 피해자라는 것을 입증해야 하는 불편을 호소함. - 심리지원 등 지속적 신뢰관계가 필요한 경우 에도 연계가 제대로 이뤄지지 않음. 10 의료지원 - 참사 직후 응급의료지원을 위한 센터가 설치
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 105 나. 사후지원 관련 점검 결과 드러난 문제점들 정부는 ‘416세월호 참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법’(이하, ‘세월호피해지 원법’)에 따라 심리지원, 고용 관련 지원 등 각종 지원을 실시했는데 지원 소위원회 의 점검과정에서 드러난 문제점은 아래와 같다. 순번 대주제 주요 세부 문제점 되는 등 의료지원 자체는 행해졌으나 안내가 제대로 이뤄지지 않아 의료지원이 있는지 모 르는 피해자들도 있었음. 순번 대주제 세부 문제점 1 심리지원 - 2014. 4. 18.부터 4. 30. 경기도와 안산시 통합재 난심리지원단 운영, 안산시정신건강증진센터 2 층에서 매일 정례회의 개최, 업무보고 및 문제 발생상황에 대한 개선대책 관련 회의(교육부, 보 건복지부, 경기도교육청, 경기도 소방방재청, 자 원봉사센터, 청소년상담센터, 안산시지역사회복 지협의체 등 업무담당자), 사전 준비가 없는 상 태였음을 고려하면 안산시 기관간 협력은 원활 했으나 경기도교육청과 보건복지부, 교육부의 입장차, 갈등 존재. - 이후 세월호피해지원법 제24조, 제25조, 시행령 제20조, 제21조에 따라 안산지역에는 안산트라 우마센터가 설립되어 센터를 통한 심리지원을, 기타 지역은 기존의 정신보건센터를 통한 심리 지원이 법적 근거에 따라 행해짐. 다수 피해자 들이 안산에 있는 상황에서 불가피한 측면도 있 었으나 안산 이외 지역 피해자들은 소외감을 느 끼고 증상이 심각하거나 장기적 지원이 필요한 피해자들이 타지에서 안산까지 심리지원을 받고 자 하루 7시간씩 이동한 경우도 있었고, 트라우 마센터 이용을 원했으나 원거리여서 아예 포기 한 피해자들도 있었음. - 지역별 정신보건센터의 경우 중증 질환자, 알콜 중독자, 자살고위험군 치료 등 기존 업무가 과중 한 상태에서 세월호 피해자들의 특성이나 재난
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 106 순번 대주제 세부 문제점 트라우마에 대한 사전 교육 및 충분한 예산지원 없이 일방적으로 기존 업무에 더하여 세월호 피 해자들까지 지원하라는 하달이 내려왔다고 함. - 세월호 피해자들을 지원하는 동안 매우 긴급하고 바쁜 상황이었음에도 각 부처 공무원들이 상담건 수 등 통계를 공유하는 시스템도 없고 공유하지 않아서 서식을 달리하여 실적 보고를 각각 해야 하는 등 심리지원에 집중하기 어려웠다고 함. - 안산시 정신보건센터의 경우 초기 2개월간 기존 업무가 마비되면서 기존 치료대상자의 상태가 악화되어 재입원하는 사례가 발생하거나 2층 회 의실을 통합재난심리지원단에 빌려줌에 따라 알 콜 환자의 치료를 중단하는 상황이 발생함. - 피해자들이 정신보건센터 방문해서 치료 후 본 인들만 치유하는 곳이 아닌 중증 정신질환자, 자살 고위험군 등을 관리하는 곳이라는 점에 거 부감을 느끼고 지속적으로 방문하지 않는 사례 들이 있었음. - 정신보건센터 담당자의 지속적인 관계 유지가 도움이 되었다는 일반인 피해자의 진술도 있으 나 사고 초기에만 연락이 되고 이후에는 연락이 되지 않았다는 진술도 있음. - 의료 및 심리지원 정보가 안내책자로만 행해지고 누가 설명해 주는 사람이 없어 직접 전화를 해서 구체적인 내용 등에 대해 파악해야 했다고 함. - 정신과 진료에 대해서는 10분 내외의 형식적인 상담과 약 처방 위주여서 불만족스러웠다는 평 가가, 안산트라우마센터나 제주 연강의원 등 재 난트라우마 치유를 위해 별도 프로그램 중심으 로 운영된 기관과 프로그램에 대해서는 많은 도 움이 되었다는 평가가 주를 이룸. - 현행법처럼 기간을 정해서가 아니라 장기적이고 지속적인 지원을 제공해 주길 원함. 특히 청소 년 자녀의 경우 정신과 치료 등에 대한 사회적 편견 때문에 당장 치료받기가 어렵다는 점을 토 로함. - 심리지원 제공자들이 그냥 듣기만 하는 등 재난 트라우마에 대한 전문성이 부족하다는 지적이
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 107 순번 대주제 세부 문제점 있었고, 제공자들 역시 별다른 교육이나 정보제 공을 평소에 받지 않은 상태에서 투입되어 상담 을 하면서도 자괴감이 들었다고 함. - 생존학생들의 경우 심리지원에 있어 안산에 도 착한 후 바로 학교나 가정에 방치하지 않고 고 대 안산병원을 지정하고 생존학생들에 대한 별 도 케어에 들어간 것 자체는 필요한 조치였으나 고대 안산병원에서 일반 병동 환자들과 함께 생 활하면서 각종 오해를 받은 점, 형식적이고 짧 은 정신과 진료, 준비되지 않은 상태에서 참사 경험을 말하도록 하는 프로그램 등에 대해 부정 적인 평가들이 있었음. 이후 연수원 생활하는 동안 단기간에 장기 프로그램을 모두 진행되도 록 하여 힐링이 전혀 되지 않은 힐링 프로그램 이었다는 평가들이 많았음. 반면 무엇을 할지부 터 학생들과 의논해서 정하고 참여를 원치 않으 면 안 해도 된다는 식으로 자율권을 주고 재난 으로 인해 상실된 자기 통제권, 주도권을 회복 하도록 한 멘토링 프로그램은 평가가 좋았음. - 생존학생들의 학교 복귀 이후 스쿨닥터팀(의사 1명과 임상심리사 2명)이 배정되고 2016. 6. 30. 까지 운영됨. 스쿨닥터팀은 생존학생들이 장기 적이고 안정적으로 신뢰관계를 유지, 원할 때는 언제나 상담할 수 있어 평가가 좋은 편이었음. - 학생들이 재난 피해자에 포함되어 있는 경우 지 역 교육청이 1차적인 컨트롤 타워가 되어 학교, 학부모들과 협의하면서 대응방안을 마련해야 하 나, 세월호 참사 당시 현장체험학습 관련 매뉴얼 등 안전 매뉴얼에도 재난 이후 대응에 대해 구 체적인 내용이 나와 있지 않는 등 학교, 교육청, 교육부 관계자들이 재난 이후 대응에 충실한 대 비가 되어 있지 않았음. 그 결과 경기도 교육청 관계자들은 나름대로 노력을 했으나 장기적이고 체계적인 계획과 접근 부족, 성급한 학교복귀 요 청 등으로 학부모들의 불만이 많았음. 또한 교육 부의 관심과 적극적인 지원역할이 필요한데 세 월호 참사 이후 교육부에서 지속적, 장기적으로 직원을 파견하는 등 필요 사항을 확인하고 적시
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 108 순번 대주제 세부 문제점 에 필요한 협의 및 지원(특히 참사 초기에 수업 일수 기준 조정, 교사 충원 등)을 하는 것이 중 요한데 그러한 역할에는 한계가 있었음. 2 배보상 및 생계지원 - 세월호 참사로 자녀, 부모, 형제, 친구를 잃은 피해자들은 그리움, 죄책감 등으로 극심한 심적 고통을 겪고 있고 더 이상 삶의 의미가 없어졌 다고 생각하는 경우가 많음. 직장생활을 정상적 으로 못하는 경우도 상당수인데 이러한 고통은 배보상으로 해결되지 못하는데 배보상을 받고 잊으라는 식의 정부나 일부 사람들의 태도에 큰 상처를 받았다고 함. - 그런데 일부 사람들이 피해자들을 더 많은 배보 상 등 금전적 지원을 받기 위해 진상규명을 요 구하거나 어떤 주장을 한다고 몰아가서 2차, 3 차 피해를 입음. - 또한 해수부 등이 과장해서 언론에 홍보하는 과 정에서 피해자들이 성금을 받은 것까지 국가가 지원한 것으로 불필요하게 오해를 받고 주변사 람들로부터 자식 목숨을 담보로 엄청난 혜택을 받은 것처럼 매도되기도 하여 2차 피해를 입었 다고 호소. - 해수부에서는 배보상 관련 안내 사이트를 운영 했지만 세부 기준은 공개하지 않음. - 피해자들은 장례준비와 다른 가족에 대한 돌봄, 생계활동, 심리적 고통 추스리기 등으로 평상시 보다 몇 배 힘든 상황인데 그런 상황에 있는 피 해자들에게 모든 증거서류를 갖춰서 제출하라고 몇 번씩 보완을 명하고 배보상 심의위원회는 피 해조사 등을 적극적으로 하지 않고 증거서류 존 부에 따라 줘야 하는 배상금도 입증이 없다고 주지 않는 것은 다소 부당하다고 생각함. - 재난 피해자들은 집단이고 개별적인 사정이 다 다를 수 있는데 배보상이 특정 사람들의 주장에 따라 전부에 대해 똑같이 지연된 것에 대해 불 만을 표출하기도 함, 또한 배보상신청을 할 경 우 그 시점을 기준으로 무료 치료가 중단되고 개인이 치료비를 지급한 후 배보상금으로 받게 되어 있었는데 당장 생계조차 해결하기 어려운
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 109 순번 대주제 세부 문제점 피해자들의 경우 치료비 부담에 대한 어려움을 호소(긴급한 경우 우선지급 심사과정을 두어 우 선지급을 받을 수 있도록 조치할 필요성). - 정부 안내와 달리 이용병원에서 치료비 문제에 대한 한도와 제한을 이야기한 사례들이 있어 갈 등을 경험. - 배보상 과정에서 해수부가 배보상을 독려한 것 이 협상이 아닌 독촉으로 느껴짐. 즉 6개월이라 는 기한을 두고 기한 내에 신청해라, 이 서류 보완해라 안 하고 소송으로 가면 몇 년이 걸릴 지 모른다, 얼마를 받을지 모른다는 취지로 얘 기해서 불안하게 느껴진 측면이 있음. - 생계비 지원 안내와 내용이 지역에 따라 차이가 있다는 사실을 알고 형평성에 문제를 제기하거 나 신청기한에 대한 안내를 받지 못한 지역피해 자들의 경우 불만 호소. 3 법률지원 - 법률지원은 정부 지원이 아닌 대한변협 차원의 민간 지원이었음. - 참사 초기에는 변호사들의 법률 상담 및 전화 연결이 원활하였으나 시간이 갈수록 흐지부지되 는 경향. - 배보상 신청 등 시간이 지난 뒤 정작 필요한 상 황에서는 제대로 법률지원을 받지 못함. 4 기타 지원 - 일반 행정처리 절차에서 나타나는 문제가 피해 자들에게는 더 크게 느껴짐. 즉, 어떤 신청을 해 도 피해자들에게 자료를 요구하고, 피해자들은 여러 일들이 가중된 상태에서 자료까지 직접 발 급받으러 다니는 번거로움이 괴롭게 느껴짐. - 공무원들의 잦은 인사 교체로 다른 담당자가 오 면 또 다시 처음부터 설명하고 기다리고 시작해 야 했음. - 지원내용은 전반적으로 도움이 되었으나 피해자 들이 요구해서 지원이 된 것들이 대부분이고 정 부가 체계적으로 사전에 대비하고 있었던 부분 은 없었음. - 정부의 언론홍보나 발표는 앞서거나 과장되고 막상 실행은 다소 까다롭게 되거나 안 되거나 오래 기다려야 되는 것들이 많았고 피해자들에
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 110 4. 추가 조사가 필요한 주요 사항10) 앞서 설명한 바와 같이 진상규명 신청사건 중 일부만 조사결과보고서가 의결되었 고 나머지는 조사 진행 중에 조사활동이 중단되었다. 아래에서는 그 중 중요 주제에 대해 기술하고자 하는데 내부적으로 조사했던 사항을 외부에 전부 알리는 것은 조사 의 목적 달성을 저해할 소지가 있어 본 위원회의 청문회나 기존에 언론 등을 통해 공개된 사항을 중심으로 기재하였다. 가. 잠수사 투입 및 수색상황 과장 관련(병합 바-3, 14, 15, 17 세월호참사 10) 진상 규명 사건 중 완결되지 못한 사건은 중간보고서가 작성되었고, 향후 공식적인 조사기관이 만들어질 경 우 조사기관과 담당자는 중간보고서를 통해 세부 조사 내용, 향후 추가 조사가 필요한 사항 등에 대해 파악할 수 있을 것이다. 이 항목에서는 그 내용 중 특히 중요한 부분만 기재하였다. 순번 대주제 세부 문제점 게 사전에 와서 세부절차나 내용 등에 대해 상 세하게 안내를 해 주지 않음. - 각종 지원에 있어서 소수 피해자들은 다수 피해 자들이 속한 지자체에서 행한 지원들이 자신들 지역에서는 제대로 집행되지 않는 데 대해 불공 평함과 소외감 지적. 5 민간잠수사들에 대한 지원 - (업체 소속이 아닌) 민간잠수사들의 경우 해경이 당초 부상치료 및 보상 등 모든 지원을 약속했 던 것과 달리 수난구호법상 집행기관인 전라남 도와 해경의 법문 해석 차이로 인해 전라남도가 집행을 거부하면서 보상이 이뤄지지 않았고, 세 월호피해지원법상 피해자에서도 배제되면서 부 상치료 및 심리지원의 대상도 되지 못하고 있었 음. 그러다 특조위에서 해경, 국무조정실 등 관 계자 면담을 한 이후 2016. 1.경 국민안전처에서 부상 치료 재개하고 개정된 수상에서의 수색 구 조 등에 관한 법률의 2016. 7.경 시행으로 치료 및 보상근거가 마련되었음. 그러나 여전히 심리 지원의 대상인지 여부는 명시적인 규정이 없고 부상치료의 중단 및 뒤늦은 보상, 제대로 치유 되지 못한 트라우마 등으로 이미 민간잠수사들 중 잠수사 일을 그만두거나 생업을 포기하다시 피 한 사례들이 절반 이상임.
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 111 희생자 수습 및 피해자지원조치의 적정성 여부 사건 관련) 재난현장에서는 좋은 정보보다 나쁜 정보가 많다. 구조기관이나 지원담당기관들은 이 나쁜 정보를 정확하고 정직하게 피해자들과 국민들에게 알려야 하고11) 이는 재난 피해자들에 대한 이해와 용기, 훈련이 요구되는 부분이다. 그러나 세월호 참사 당시 피해자들과 언론에 대한 브리핑을 담당했던 해경 등 관련자들은 정보 제공에 있어서 전혀 그렇지 못했다. 감사원은 이 문제와 관련하여 잠수요원 160명이 진도에 도착하여 대기 중인 상황 인데 마치 160명이 수색 중인 것으로 오인 가능하게 한 것에 대해 해경 관계자들 일 부에게 주의를 촉구한 바 있다. 그러나 대형 재난현장에서 구조 및 수색세력을 부풀린 것은 피해자들의 ‘정확한 정보를 제공받을 권리’를 침해하는 것일 뿐만 아니라 국민을 기만한 것이고, 무엇보 다 비슷한 문제가 반복된다면 구조 및 수색상황을 왜곡하여 원활한 구조, 수색에 차 질을 빚어 국민의 생명, 신체권을 위협할 수도 있는 매우 중대한 문제이다. 따라서 감사원 감사 이상의 치밀한 조사가 필요하다고 판단되었다. 그리하여 지원 소위원회에서는 1차 청문회를 통해, 4. 16. 오후경 침몰현장에서는 심해잠수에 필요한 가이드라인도 제대로 설치되지 않은데다 1회 2명 밖에 못 들어가 는 상황임에도 16:31경 대외전파된 해경 본청 상황보고서에서 구조 및 수색세력을 크게 과장하여 ‘160명 잠수사 투입, 격실 등 생존자 수색 실시’라고 기재하고 나아가 안전행정부 긴급브리핑(6)에서는 ‘지금 현재 수색을 하기 위해서, 수중 수색은 잠수 요원 160명 동원해서 생존자 확인을 위한 수색을 실시하고 있구요’라고 브리핑한 사 실, 이후 해경은 계속 추가되는 잠수사를 더하여 500명 잠수사 투입 등으로 브리핑 한 사실, 그러나 현장잠수기록지, 목포서와 서해청, 해경본청의 각 상황보고서, 해경 문자상황정보시스템, BH 핫라인 통화 음성녹취록 등에서 해경 관계자들과 정부 부 처 관계자들은 침몰현장에서 제대로 수색이 이뤄지지 않고 있음을 알고 있었던 점 등을 밝혔다. 이에 대해 1차 청문회 당시 김석균 전 해경청장은 “총동원령을 내려서 전국의 잠 수사를 동원하게 한 것이지 투입이라는 의미가 직접 잠수를 한다는 의미가 아니다” 라고 하며 160명, 500명이 표현된 것은 동원의 의미로써 직접 잠수하는 인력 뿐만 아니라 대기인원까지 포함된 것이라고 진술한 바 있다. 당시 김석균 전 청장은 해경 에서 동원세력에 ‘대기인원’까지 포함해서 알렸던 것이 단순히 불찰이라는 취지로 진 11) 피해자 지원 미국 현지조사 결과보고서 참고(본 위원회 홈페이지 자료실 중 지원소위원회에 공개)
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 112 술하고, 이주영 전 해수부장관은 ‘그러한 표현에 문제는 있으나 이후 개선지시를 했 고 의도성은 없었다’는 취지로 진술하였다.12) 이에 지원 소위원회에서는 1차 청문회 이후 그 진술의 진위 여부 등을 파악하고자 추가로 관련 자료와 해경 관계자들을 조 사하였다. 조사 결과 해경본청의 다른 상황보고서들은 상황실에서 작성되었는데 문제의 6보 상황보고서는 상황기획팀에서 먼저 내용을 작성하여 작성자인 상황실 관계자에게 메 모보고로 전달한 점, 6보 외 다른 상황보고서를 작성한 해경 본청 관계자는 6보의 위 내용과 같이 상황보고서를 작성하지 않고 제한적인 수색상황, 즉 ‘몇 시에 2명 투 입’이라는 식으로 상황보고서를 작성한 점, 해경본청의 상황보고서 각 보는 관련 부 처에 대외전파되었는데 제한적인 수색상황을 사실대로 기재한 내용은 브리핑되지 않 고 유독 6보 내용대로 해경본청과 중대본에서 브리핑하였고 이 내용이 언론에 대대 적으로 보도된 점, 한편 2014년 4월 17일 오후 경 대통령이 진도체육관을 방문했는 데 당시 대통령과 해수부장관 등은 진도체육관 방문 이전에 침몰현장의 수색상황을 시찰하고 진도체육관을 방문했던 점, 그럼에도 진도체육관에서 해경청장 김석균이 잠수사 500명을 투입해서 수색 중이라고 브리핑하는데 대통령과 해수부장관은 옆에 서서 동조하는 태도를 취하였던 점, 당시 피해자들이 잠수사 500명 투입이 거짓말이 라며 극렬히 항의했고 따라서 해수부장관, 대통령 등 그 자리에 있었던 사람들은 침 몰현장의 상황을 본 데다 그와 같은 항의로 브리핑 내용에 문제가 있다는 것을 알 수 밖에 없었던 점, 그럼에도 해경 측에서는 4월 18일자 언론브리핑에서도 ‘잠수요원 532명을 지속 투입하였다’는 취지로 브리핑하고, 4월 19일자 상황브리핑 자료에서도 ‘민관잠수부 652명을 활용, 선내 진입 수색에 박차를 가할 예정’이라고 한 점에 비춰 보면, 대기인원까지 포함해서 수색상황을 알리는 것에 문제가 있다는 것을 해경청장, 해수부장관, 대통령 등은 늦어도 4월 17일 오후 경에는 인식했다고 볼 수밖에 없다 (다만 이와 관련해서 대통령이 침몰현장에서 수색상황, 수색방식 등에 대해 어떤 내 용의 보고를 받았는지가 중요한데 이에 대해 1차 청문회 때 김석균 해경청장 등은 정확한 답변을 하지 않았다13) ). 게다가, 4월 19일자 해경 내부 보고 자료를 보면, 온라인 보도 동향에 대해 보고하 면서 “지속적 모니터링으로 SNS 추이 변동 실시간 대응”, “해경구조본부 브리핑 등 12) 제1차 청문회 자료집 참조. 13) 세월호 참사의 경우 대통령, 청와대에 대한 조사와 관련하여 논란과 오해가 있었던 점을 고려해서 카트리나 종합보고서 결론의 한 부분을 참고로 기재한다.“물론 우리는 백악관과 일을 할 때 굉장히 답답하며 또한 어려 웠지만, 우리는 그럼에도 백악관에서 무엇이 잘못되고 있었는지에 관하여는 충분한 정보를 가지게 되었고, 다 른 여느 정부 주체와 같이 백악관도 어떤 모습이었는지를 파악할 수 있었다. 명확한 것은, 우리가 하지 않는 일인 ‘특정 개인을 비난’하기 위하여 필요한 정보와 우리가 하는 일로서 ‘특정 기관의 잘못을 지적해 내는 일’ 을 위하여 필요한 정보는 큰 차이가 있다는 점이다.”
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 113 정확한 사실 추가적 게시, 현장 수색활동 사진 및 영상 등 수시 트윗하여 국민적 응 원 분위기 조성 추진”이라고 되어 있는 점(그러나 그때까지 실제 수색상황은 제대로 된 바지선도 없는 등 현장 수색활동 사진 및 영상을 올린다 하여 응원을 받을 만한 상황은 아니었다)14) , 4월 21일경 이정현 전 청와대 홍보수석은 해경에 대한 비판적 보도를 내보내는 KBS 김시곤 전 보도국장에 대해 보도통제를 했던 점15) 등에 비춰 보면, ‘참사 초기’ 수색이 매우 제한적이었던 사실을 은폐하고 해경이 활발한 수색 또는 대대적인 수색을 하는 것처럼 홍보하고자 하는 ‘조직적인’ 움직임이 해경 지휘 부, 중대본 관계자들, 해수부장관 등 해수부 관계자들, 청와대 관계자들에게까지도 있었던 것인지 짚어볼 필요가 있다. 다만, 해양경찰청 상황보고서(2014년 5월 12일 18:41:33 전파)에서는 각 지방청 및 경찰서 상황담당관이 ‘상황보고서 작성시 준수할 사항’을 전파하였는데 그 내용 중에 는 동원세력만 외부 전파시 현장 도착세력으로 오해할 수 있으니 동원세력 보고시 ‘현장도착세력’을 반드시 별도로 포함해서 보고할 것을 명시하고 있다. 즉 해경 자체 적으로 문제점을 인지하고 현장도착세력을 별도로 보고할 것을 정한 것인데 이런 내 용에 비춰 보면 잠수사 투입과 관련한 허위정보 전파가 단순히 과실에 기인한 것으 로 볼 여지도 있다. 그러나 그렇게 결론을 내리기 위해서는 앞서 본 정황들을 뒤집 을 수 있는 더 많은 자료들이 필요하고, 4월 17일경부터 피해자들의 거센 항의에도 불구하고 개선 조치가 왜 5월 12일경에야 행해졌는지도 여전히 의문이 있으므로 추 가 조사가 필요하다. 결론적으로 지원 소위원회에서는 자료조사 및 해경 관계자들 중 상황실 관계자들 일부에 대해 조사가 이뤄졌을 뿐 나머지 관계자들에 대해서는 치밀한 조사를 하지 못한 채 6월 30일경 조사활동이 강제로 종료되었다. 따라서 지원 소위원회의 조사결 과를 토대로 해경 지휘부, 해수부 고위급 공무원, 청와대 관계자 등에 대한 추가조사 가 필요하고, 조사결과에 따라서 결과에 맞는 정책적 대안을 마련하거나 기존 감사 원 징계의 징계 범위, 수위 등이 다시 결정되거나 징계 이외의 법적 책임에 대해서 도 판단될 필요가 있어 보인다. 나. 허위 구조요청 문자 관련(병합 바-3, 14, 15, 17 세월호참사 희생자 수 습 및 피해자지원조치의 적정성 여부 사건 관련) 14) 제3차 청문회 자료집 참조. 15) 제3차 청문회 자료집 참조.
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 114 세월호 참사 직후인 4월 16일~4월 17일 사이에 구조요청을 하는 내용이 SNS상에 다수 게시되었다. 이 진위 여부는 매우 중요한 의미를 가진다. 만약 그것이 희생자들 이 보낸 것이 맞다면 당해 내용은 희생자들의 실제 생존시각을 확인할 수 있는 단서 로서 매우 중요한 의미를 가지는 자료이고, 만약 허위라면 그러한 내용의 유포는 긴 급상황에서 구조 및 수색작업에 차질을 줄 수 있는 것으로(엉뚱한 곳을 우선 수색한 다든지 등) 이러한 허위정보 유포를 차단하기 위한 정책적 대안 마련이 필요하다는 점에서 중요한 의미를 가진다. 따라서 본 소위원회에서는 당시 구조요청하는 내용으 로 SNS상에 올라왔던 내용들의 진위 여부에 대해 다시 한 번 확인해 보고자 하였다. 경찰청에서는 4. 17.자 보도자료를 통해 “실종자가 사용하는 것으로 추정되는 휴대 전화에 카카오톡 발송기록, 문자메시지, 통화 발신기록을 확인한 결과 최근에 실종자 전화에서 발송된 사실은 확인되지 않는 등 SNS 등을 통해 유포되고 있는 문자는 실 종자들이 발송한 것이 아닌 것으로 확인되었으며 향후 악의적인 허위사실 유포자에 대해서는 관련법에 따라 조치할 계획”이라고 위 내용에 대해 모두 허위라고 밝힌 바 있다. 따라서 지원 소위원회에서는 각 사건들의 경위, 유포자, 내용 등을 구체적으로 확 인하고자 경찰청에서 위와 같이 판단한 근거자료 일체와 수사가 진행된 사건들에 대 한 수사기록을 경찰청과 경기경찰청, 수원지방검찰청 등에 요청하였으나 각 기관은 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제4호, 제6호, 통신비밀보호법 제13조 의 5 등을 근거로 자료 제공을 거절하였다. 이후 지원 소위원회에서 자료 제출 요청 및 협의를 반복한 결과 일부 내용이 매우 제한적으로만 공개되어 경찰청과 경기경찰청이 인지한 총 7건 중 5건에 대해 수사가 진행되었고 그 중 1건을 제외하고는 모두 15세 이하의 미성년자들이 작성, 유포한 것으로(1건은 성인이 작성, 유포했고 기소송치됨) 희생자들의 명예를 훼손하였다고 볼 수 없고 신속한 구조를 희망하는 의미에서 작성되어 공무방해의 의사가 있다고 볼 수 없어 내사종결되었다는 점을 확인할 수 있었다. 그러나 이 쟁점에 대한 조사 필요성과 중요성에도 불구하고 앞서 본 바와 같은 조 사 비협조로 충분히 조사되지 못했고, 이 부분 쟁점은 향후 추가 조사 필요성이 있 다. 특히 참사 당시 아시아투데이 기사에서는 “경찰청이 4. 17. 오전 10시까지의 통 화내역 등을 확인하였고 경찰이 오전 10시에 이동통신사와 카카오톡에 통신조회 영 장을 제시하고 이용내역을 분석했다”고 밝혔다. 또한 KBS에서는 경찰이 분석한 전화 기는 307대에 달한다는 취지로 보도했다. 따라서 경찰청 보도자료 내용을 종합해 보 면, 경찰청에서는 4. 17. 오전 10시 이후 300여대의 휴대폰 통화내역을 확보하여 확
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 115 인하고 12시간도 되지 않아 보도자료를 작성했다는 것인데 시간과 절차상 각 통신사 에 협조요청, 300대의 통화내역 확보 및 확인이 제대로 가능했는지, 경찰의 보도자료 내용처럼 당시 SNS를 통해 유포되고 있는 문자가 전부 허위라고 단정할 만큼 충분 히 확인이 되었는지 재확인해 볼 필요가 있다. 나아가 추가 조사 결과, 경찰의 판단 대로 당시 모든 구조요청 내용이 허위라고 결론내릴 수 있게 되면 게시, 유포자들의 연령, 성별, 경위 등을 분석하여 향후 재난상황에서 이와 같이 구조 및 수색에 영향 을 미칠 수도 있는 유언비어, 허위사실의 유포를 사전에 막을 수 있는 대책을 마련, 제시해야 할 것이다. 다. 유가족에 대한 감시와 사찰 경위, 사유와 개입 기관의 범위 등(신청사 건 병합 바-16, 23 유가족과 피해자들에 대한 감시와 사찰에 국정원, 경찰 등의 개입 여부와 세월호참사 관련 집회 및 시위 진압과정에서의 경찰의 불법행위 여부 관련) 세월호 참사 이후 정보관들이 유가족들을 미행하다 발각된 일들이 언론에 보도되 어 왔다(최동해 경기청장 사과 사건, 도보순례단 공주경찰서 정보보안과 경찰 미행 사건 등). 이와 관련하여 지원 소위원회는 3차 청문회에서 피해자들 진술과 서해청 내부 보고 자료 등 위원회 조사 내용을 통해 세월호 참사 직후인 4월 16일부터 매일 진도체육관과 팽목항에 사복 근무를 한 정보과 소속 경찰들이 46명에서 130여명까지 파견되었으며 이들이 사복을 입은 채 피해자들에 대한 지원 역할보다 피해자들 동향 파악을 주로 했음을 밝혔다(3차 청문회 자료집 참고). 또한 서해청 내부 자료를 통해 그 동향 파악의 초점이 피해자 지원이 아닌 정부 비방발언 감시, 제한에 있었던 부 적절한 부분도 드러냈다. 그러나 세월호 참사 당시 해경청장, 경찰청장 등 증인들이 전부 불출석함에 따라 이러한 동향 파악의 법적 근거16) , 경위, 지시자, 개입 기관들, 보고라인, 적절성 등에 대해 답변을 듣지 못했는바, 이 부분에 대한 추가 조사가 필 요하다. 5. 재난 대응에 있어 개선할 점과 해외 사례들 앞서 본 조사결과를 토대로 향후 각 정부부처 등은 드러난 문제점을 개선할 수 있 16) 경찰청 재난처리규칙에서는 정보과 업무로 주민집단민원의 해결 등이라고 규정하고 있을 뿐 피해자들의 동향 을 파악하라고 규정되어 있지 않다.
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 116 는 방안을 모색해야 할 것이다. 아래에서는 특히 재난 대응에 있어 개선되어야 할 중요 사항과 참고가 될 만한 해외 사례를 제시한다. 본 보고서가 종합보고서는 아니 므로 세월호 특별법상 종합보고서의 권고사항으로서의 효력은 가지지 못하지만, 아 래 내용을 토대로 향후 국민들이 ‘내가 재난을 당해도 미리 준비된 국가가 그 고통 을 최소화시키기 위해 최선을 다할 것’이라고 믿고 안심할 수 있을 만큼의 ‘실천적 변화’가 있기를 기대한다. 가. 세월호 피해자들 관련 조치(국회, 국무조정실, 해수부, 보건복지부 등) (1) 진상규명 조사활동의 보장 및 독립적인 점검기구의 존재 필요성 피해자 실태조사의 결과 대부분의 피해자들은 진상규명의 필요성을 강조하였고 특 히 1, 2과제 안산 희생자 유가족 실태조사에서는 진상규명이 피해자 지원의 본질적 인 내용이자 부모로서의 역할에 따른 당연한 요구로 분석되었다.17) 그러한 면에서 본 위원회가 임무를 완수하지 못한 채 진상규명의 핵심 전제라고 할 수 있는 선체인 양도 되기 전에 강제종료되는 것은 피해자 지원과 치유의 측면에서도 매우 안타깝고 부적절한 부분이므로 세월호 참사를 위한 진상규명 조사활동은 계속되어야 한다. 참고로 미국의 경우 대형재난이 발생한 경우 임시특별조사위원회가 구성되기도 하 지만 기본적으로 재난 관련 정부 대응의 적정성 여부를 점검하는 O.I.G.(Office of Inspector General)18) 가 존재한다. 이 제도는 정부로부터 독립된 감찰관 제도로서, 재 난 대응 부처와 산하기관을 포함, 각 정부부처 내에 발생하는 법적, 정책적 문제를 조사하고 의회와 해당 부처의 장에게 감찰보고서를 제출하는 방식으로 점검업무를 수행한다(The Inspector General Act of 1978 as amended by The Inspector General Reform Act of 2008, 3조 (a)항, 4조 (a)항, 5조 (a)항). I.G. Act 6조 (e)항은 개별 감 찰관(I.G.)과 부감찰관(A.I.G.)에게 압수수색 영장을 법원에 청구할 수 있는 권한, 일 정한 조건 아래 영장 없이 체포할 수 있는 권한 등을 부여하고 있다19) . 재난 대응 관련 개별 감찰보고서를 보면 O.I.G.는 ‘국토안보부의 에볼라 바이러스 17) 1~4과제 피해자 지원 실태조사 결과 보고서(본 위원회 홈페이지 자료실 중 지원 소위원회에 공개) 18) IG Autorities Paper, the Council of Inspectors General on Integrity and Efficiency, p. 1, Retrieved April 1, 2016. from https://www.ignet.gov/sites/default/files/files/IG_Authorities_Paper_-_Final_6-11-14.pdf 19) IG Autorities Paper, the Council of Inspectors General on Integrity and Efficiency, p. 10, Retrieved April 1, 2016. from https://www.ignet.gov/sites/default/files/files/IG_Authorities_Paper_-_Final_6-11-14.pdf
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 117 관리’에 대한 감찰보고서를 비롯하여 ‘FEMA(미국 연방재난관리청) 등 재난 대응 관 련자들의 매뉴얼 숙지정도 평가’20) , ‘향후 대규모 재난에 대비하는 FEMA의 준비현 황 평가’21) 등 재난이 발생한 이후의 정부 대응의 적정성뿐만 아니라 평상시 대비 정도와 방식에 대해서도 적정성을 점검하고 보완사항을 제시하고 있다. 이러한 감찰 보고서에 대해 다시 해당 정부부처는 O.I.G.의 권고사항을 이행할 수 있는지 여부에 대해 의견을 내도록 되어 있는데22) 결국 O.I.G.의 역할은 일방적인 감시감독이라기보 다 상호 피드백을 통한 정책 형성, 집행의 발전 도모라고 볼 수 있다. 우리나라에 이 러한 기능을 하는 독립기관이 제대로 갖춰져 있다면, 2016년 9월 12일경 발생한 경 주 지진과 관련하여 국민안전처의 대응 문제점을 사전에 발견하여 국민 불안감소에 기여할 수도 있었을 것이다. (2) 세월호 피해자들의 실태에 부합하는 의료지원 및 심리지원 마련 현행 세월호피해지원법 시행령상 의료지원 기간은 지원법 시행일로부터 1년(2016. 3. 28.까지)이므로 이미 종료되었고, 심리지원은 5년까지(2020. 3. 28.까지) 가능한 것 으로 규정되어 있다(동법 시행령 제19조, 제21조). 세월호피해지원법상 이러한 지원 내용, 기간 등은 향후 대형재난에서 피해자들에게 행해질 지원에 있어 중요한 참고 사례가 될 것이므로 보다 장기적인 관점에서 재난피해자들의 실태에 맞는 방식으로 20) 이 감찰보고서에서 미 국토안보부 감찰관은 FEMA가 지원 매뉴얼에 관한 회의를 할 경우 주로 내부기관 회 의에 그치고 지역사회 담당자들 및 타부처 공무원들을 동석시키지 않아 유관기관들이 정보에서 뒤떨어지는 문 제점을 야기하였다고 평가하였다(OIG-DHS, “OIG- FEMA's Function roles and Responsibilities”, Retrieved April 1, 2016, from https://www.oig.dhs.gov/assets/Mgmt/OIG_11-08_Nov10.pdf). 우리나라는 여전히 이러한 문제점을 안고 있는데 재난 대응에서 부처간 협력, 민관의 협력은 필수적인 것임에 도 정작 정부부처에서 매뉴얼을 만들거나 관련 교육을 하는 것은 담당공무원들만의 참여 하에 공무원들 대상 으로만 행해지고 있고 매뉴얼의 숙지, 협력이 필요한 민간기관에 다양하게 개방되어 있지는 않은 것으로 보인 다(국가민방위재난안전교육원 2016 교육훈련계획 목차 참고). 한편 미국에서는 위와 같은 O.I.G. 피드백 내용과 같이, 뉴욕시, 볼티모어 등에서 지방정부 차원의 재난계획을 수립하는 과정에서 지역 사회 기관들과 일상적으로 의사소통을 하고 있는 것으로 미국 출장조사에서 확인되었 다. 볼티모어시의 경우 지방정부의 E.O.P(Emergency Operation Plan)를 기획하는데 지역사회 기관들과 일상적 으로 소통하고 있으며, 뉴욕시의 경우 출장 방문 당시 Family Assistance Center 구성 등의 내용을 포함하여 300페이지 가량의 지방정부 재난 대응 총괄계획을 작성하는데 15개~20개의 지역 내 관련 민간기관들과 부처들 이 모두 참여해서 함께 논의, 토론을 거쳐 계획안을 만들기 때문에 약 2년 정도의 시간이 소요된다고 했다(피 해자 지원 미국 현지조사 결과보고서 참고). 이러한 과정은, 재난 대응에 개입하게 될 여러 기관들로 하여금 매뉴얼 작성에 직접 관여하게 함으로써 각 기관의 역할과 협업 및 소통방식, 구조 등에 대해 고민하고 인지하 게 만들고 실제 재난현장에서 매뉴얼이 현장에서 제대로 적용되지 않는 문제를 해결할 수 있다는 데 의미가 있다. 21) OIG-DHS, “FEMA's Preparedness for the Next Catastrophic Disaster”, Retrieved April 1, 2016, from http://www.fema.gov/pdf/about/programs/legislative/testimony/2011/3_17_2011_catastrophic_preparedness_ho w_ready_is_fema.pdf 22) IG Autorities Paper, the Council of Inspectors General on Integrity and Efficiency, p. 5, Retrieved April 1, 2016. from https://www.ignet.gov/sites/default/files/files/IG_Authorities_Paper_-_Final_6-11-14.pdf
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 118 조정될 필요가 있다. 즉, 세월호피해지원법상 의료지원은 1년으로 기간을 한정하고 지원대상도 세월호 참사와 상당인과관계가 있는 자로 전제하고 있다. 그러나 의료지원 기간을 1년으로 한정한 데에 특별한 의학적 근거가 없고 약 2년이 경과한 시점에 행해진 피해자 실 태조사에서도 특정 신체질환을 두드러지게 많이 호소하고 있는 점을 고려하면23) 의 료지원 기간, 범위 등 피해자들의 실태를 지속적으로 조사해 가면서 그에 맞게 조정 하는 것이 필요하다. 이는 심리지원 기간을 5년으로 한정한 것에도 동일하게 적용될 수 있다. 실제 미국에서 911테러 피해자들(1차 대응자들-소방관, 경찰관, 민간구조자 등 포 함)을 대상으로 의료 서비스(World Trade Center Health Program)를 제공해 온 셀 리코프센터의 크레인 박사(Michael A. Crane, Medical Director)는 세월호피해지원법 과 같이 의료지원, 심리지원의 기간을 사전에 1년, 5년으로 정해 두는 것은 실정에 맞지 않다고 의견을 제시한 바 있다(피해자 지원 미국 현지조사 결과보고서 참고). 미국의 경우 911테러 관련 첫 배보상법은 3년간 직접피해자들의 신청을 받아 의료 지원 없이 배보상(Victims Compensation Fund)만을 진행하였으나, 같은 기간 직접피 해자들을 매년 정기 검사한 결과를 바탕으로 연구자들이 911테러로 인해 광범위한 신체적, 정신적 질환이 발생한 것에 대해 연구논문을 발표하였고 이후에도 지속적으 로 인정되는 질환이 늘어났다. 이러한 연구결과 및 제임스 자드로가라는 구조자의 사망 등으로 2010년 자드로가법이 통과되면서 WTCHP(World Trade Center Health Program)에 의한 의료서비스 제공이 가능해졌고, 현재는 직접피해자 뿐만 아니라 구 조, 복구, 잔여물 청소 등에 관하여 911테러와 연관된 작업에서 활동한 자는 연방, 주, 지방정부, 방위군 활동자가 아니더라도 공기 중 독성물, 다른 위험, 심각한 컨디 션에 노출된 경우 의료지원 대상이 되고 있다. 또한 2020년까지 배보상신청이 가능 하도록 기한도 연장되었다24) . 따라서 미국의 911테러에서는 의료지원 및 배보상을 신청하는 신청자의 증상이 911 테러의 인정질환에 해당하는가25) 가 지원의 핵심 요건이 되는데 그 여부 역시 피 해자의 입증책임으로 돌리지 않고 과학기술자문위원회를 구성하여(전문가들로만 구 성된 것이 아니라 피해자들도 3명 포함) 당해 위원회에서 피해자들에 대한 집적된 검사 결과 등을 토대로 해당 여부 등을 결정하게 된다(Zadroga Act Sec. 3301. f. (2) 23) 1~4과제 피해자 지원 실태조사 결과보고서 24) September 11th Victim Compensation Fund(OMB 1105-0092), p.31. 25) 9/11 Health Watch, “One page explanation of the legislation”, 2015. 4. 12., Retrieved April 1, 2016, from http://www.911healthwatch.org/one-page-explanation-of-the-legislation/
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 119 (F), Sec. 3302. (a) (2)). 미국의 이러한 시스템은 재난피해자들에 대한 지원이 과학적 인 근거와 결정을 토대로 행해지도록 함으로써 피해자들의 자료 제출 및 입증부담과 꼭 의료지원을 받아야 할 피해자가 형식적인 자료제출을 못하여 의료지원을 못 받는 문제점을 해결하는 한편 과학적인 근거 위에서 지원범위가 결정되므로 특혜논란이나 예산 낭비 논쟁을 막을 수 있는 점, 재난피해자들에 대한 연구데이터가 축적되면 향 후 재난 대비 정책 형성 등에 유용한 자료가 되는 점 등에서 적극적으로 고려할 만 하다. 그리고 과거 대형참사도 마찬가지이지만, 세월호 참사에서도 여전히 가족의 시신조 차 찾지 못한 미수습자 가족들이 있고 미수습자 가족들의 경우 가장 극심한 트라우마 를 겪고 있음에도 의료적 처치, 심리치료를 제대로 시작하지 못한 상태에 있는 점을 고려하면, 재난피해자들에 대한 의료지원 및 심리지원 기간을 일률적으로 제한하는 방식은 재고를 요한다. 물론 그렇다고 재난피해자들에 대해 무조건 기간 제한을 두지 않고 의료지원 및 심리지원을 해야 한다는 것은 제한적인 예산 여건상 설득력이 떨어 지므로 지원 가능성을 열어 두고 과학적인 연구를 지속해 가면서 인정질환의 범위를 판단하는 전문적이고 피해자들의 참여가 보장되는 기구의 설치가 필요하다. 또한 앞서 문제점에서 본 바와 같이 심리지원과 관련해서는 재난피해자들의 특성 을 적극적으로 고려한 프로그램 운영을 하는 트라우마센터 등에 대한 평가가 정신과 진료보다 훨씬 좋았던 점에 비춰 보면, 안산트라우마센터의 안정적 운영이 매우 중 요하다. 참고로 일본의 경우 효고현 마음케어센터는 1995년에 한신아와지 대지진을 계기로 설립되어 피해자들을 상대로 아직도 무료상담을 제공하면서 범죄피해자나 학 대피해자 등에 대한 트라우마 치료도 제공하는 기관으로 확대운영되고 있었다. 또한 위 센터에서는 대지진으로부터 15년이 지난 2010년부터 3년간 피해자들을 상대로 심 리검사를 진행하여 복합성 애도장애 고위험군이 검사자 106명 중 52.5%를 차지한다 는 것을 연구결과로 발표하는 등 여전히 피해자들을 장기 관찰하면서 대안을 모색하 고 있었다.26) 결론적으로 미국, 일본에서는 재난피해자에 대한 의료지원(배보상과 연결), 심리지 원에 대해 처음부터 기간을 한정하지 않거나 한정하더라도 피해자들의 실태를 지속 관찰하면서 추이에 맞춰 지원이 연장되는 등 유동적으로 대처하고 있는바, 이러한 점은 우리에게도 시사하는 바가 크다. (3) 진도지역민 피해 관련 26) 피해자 지원 일본 현지조사보고서 참고(본 위원회 홈페이지 자료실 중 지원 소위원회에 공개)
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 120 진도지역은 세월호 참사 이후 특별재난구역으로 선포되었고 세월호 특별법 제22조 에서 지역 회복을 위한 지원을 규정하였으나 실제 지역사회 경제 회복이나 신뢰 회 복을 위한 조치는 제대로 행해지지 않고 있는 것으로 조사되었다. 세월호피해지원법상 진도지역민은 피해자 개념에서 제외되었고 구조 작업에 참여 한 어민들 중 일정 요건에 해당하는 경우만 손실보상의 대상이 되었을 뿐이다. 그러 나 이 손실보상 역시 진도어민들의 실정을 해수부에서 제대로 조사하지 않은 채 어 민들의 입증 여부에 따라 이루어져 어민들의 불만은 매우 높은 상태이다. 또한 일부 어민들은 극심한 트라우마를 호소하고 있음에도 심리지원도 전혀 이뤄지지 않았다. 따라서 진도 지역의 피해상황을 제대로 조사하고 심리지원, 지역사회 회복방안을 마 련하는 것이 필요하다. (4) 민간잠수사 등 자원봉사자들에 대한 보상에 대한 점검 및 심리지원 관련 세월호피해지원법상 민간잠수사 등 구조 및 수색과정에서 피해자들을 지원했던 민 간인 자원봉사자들은 피해자의 개념에 포함되지도, 심리지원 대상에 포함되지도 않 았다. 또한 해경이 약속한 보상절차는 전남도청과의 법해석 다툼으로 인해 제대로 이행되지 않았다. 민간잠수사들의 경우 세월호 참사 피해자 중 200구 이상의 시신을 수습하는 과정 에서 심각한 트라우마를 겪게 된 사례가 적지 않다. 또한 자원봉사센터 관계자들 중 에는 피해자들보다 더 오랜 기간 팽목항과 진도체육관에 머물면서 헌신적으로 피해 자들을 지원하면서 트라우마를 겪게 된 사례들도 있으나 민간잠수사들과 마찬가지로 아무런 심리지원을 받지 못했다. 이러한 문제를 해결하기 위해 세월호피해지원법상 민간잠수사, 민간자원봉사자 등을 (준)피해자 개념에 포함시키고 심리지원 등 일정한 지원 대상이 되도록 할 필요가 있다. 또한 ‘수상에서의 수색, 구조 등에 관한 법률’에 따라 보상절차가 제대로 이행되는지 지속적으로 점검될 필요가 있다. 나. 재난 대응 시스템 전반과 관련한 사항 (1) 관련 법령상 인도적 현장지원에 대한 근거규정이 마련되어야 한다. 세월호 참사 이후 참사로 드러난 문제점을 개선하기 위해 ‘재난 및 안전관리기본 법’(이하, ‘재난안전법’)이 개정되고, 안전행정부, 소방방재청, 해경을 통합하여 국민안
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 121 전처가 재난총괄조정기관이 되었다(재난안전법 제6조). 재난안전법은 국가와 지방자치단체의 재난 및 안전관리체제를 확립하고 재난의 대 응, 복구에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고(제1조) 재난발생시 정부, 지자체의 대응과 관련한 기본적인 사항들을 규정하고 있다. 그러나 개정된 현행 법령(2016년 3 월 22일 공포)에 의하더라도 재난 발생시 피해자들에 대한 ‘현장지원’을 어떤 목표와 관점으로, 어떻게 해야 하는지 등에 대한 세부 규정은 없다. 또한 재해구호법은 이재민에게 ‘임시주거시설의 제공, 물적 지원(급식 기타 생활필 수품), 재난지원금, 의료서비스 제공, 장사(장례)의 지원’을 하도록 규정하고 있으나 인도적인 관점에서 재난피해자들에 대한 지원이 제대로 행해지기 위한 체계와 내용 을 총괄적으로 규정하고 있지는 않다. 공무원들은 법령에 따라 예산을 집행하고 움직일 수밖에 없는데 법령상 이러한 조 항의 부재는 피해자지원의 허점으로 작용하였다.27) 본 위원회의 생존학생 진상규명 결과 보고서에서 보듯이, 참사 당시 진도체육관을 임시대기소로 정하고 물적 지원, 응급의료서비스 제공 등 재해구호법상 명시되어 있는 지원은 일부 행해지긴 했지만 미리 준비되어 있거나 체계적으로 행해지지 않았고, 법령상 아예 규정이 없는 기자 들에 대한 적절한 통제, 심리적 응급처치, 피해자들에 대한 정보전달, 생존학생들의 분리보호 등은 아예 제대로 행해지지 않았던 것이다. 해외사례를 보면, 미국의 스태포드법은 재난 상황에서 기관간 유기적 협력관계를 통해 적절한 피해자지원을 하게 해주기 위해 제정된 법률로서 피해자지원에 관한 기 초법28) 이라고 할 수 있는데 재난피해자 지원의 목표와 내용, 상한선, 방식 등에 대해 총괄적인 규정들을 두고 있다. (2) 위기관리 표준매뉴얼 중 피해자 지원 목표, 방식, 내용, 기준 등을 포함시 키고 VIP 현장방문 관련 내용이 필요하다. 재난안전법에 따르면 각 중앙부처 및 지자체가 관련 재난의 재난관리책임기관이 되고 보건복지부, 교육부, 경찰청, 종합병원 등은 긴급구조지원기관(법 제3조, 법 시 행령 제4조)이 되며, 국민안전처장관은 재난관리의 전 과정을 통일적으로 단순화, 체 27) 세월호 참사 당시 대부분의 지원이 범대본 결정에 따라 이뤄졌다. 그 결과 즉각적인 현장통제의 부재에 따른 혼란, 시신수습 과정에서의 혼선, 세부 기준의 불명확, 기관간 소통 및 협업 어려움, 피해자들에 대한 피드백 체계 부재 등의 문제를 낳았다. 28) House - Public Works and Transportation | Senate - Environment and Public Works, Retrieved April 1, 2016, from https://www.congress.gov/bill/100th-congress/house-bill/2707
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 122 계화하기 위해 국가재난관리기준을 제정, 고시하도록 되어 있다(법 제34조의3, 시행 령 제43조의 4). 그리고 재난관리책임기관의 장은 재난대응 활동계획을 작성하여 활용해야 하고 국 민안전처 장관은 그 작성지침을 재난관리책임기관의 장에게 통보할 수 있다(법 제34 조의 4, 시행령 제43조의 5). 또한 재난관리주관기관의 장은 위기관리 표준매뉴얼을 작성하도록 되어 있고, 국민안전처 장관은 위 매뉴얼의 작성 및 운용기준을 정하여 관계 중앙행정기관의 장에게 통보할 수 있다(제34조의 5). 따라서 국가재난관리기준, 재난대응 활동계획 작성지침, 위기관리 표준매뉴얼 작성 및 운용기준은 재난대응과 관련해서 직접적인 현장지원기관이 될 지자체의 매뉴얼이 나 활동계획 제정에 있어 직접적인 기준이 된다. 그런데 위 기준과 지침에 포함되어야 할 사항으로 피해자지원 관련 사항은 분절적 으로 몇 가지만 규정되어 있을 뿐 체계적, 총괄적인 사항들이 포함되어 있지 않다. 즉, 재난대응 활동계획 중 포함되어야 할 사항으로 피해자 지원과 관련한 기능에는 ‘긴급 생활안정 지원 기능’,‘자원봉사지원 및 관리기능’, ‘재난 수습 홍보기능’(법 시행 령 제43조의5 제1항) 정도가 포함되어 있으나 이러한 내용 이외 피해자들에 대한 정 확한 정보제공, 현장통제 등 인도적 관점에서의 전체적인 지원기능(예 : 현장통제, 응 급의료지원, 심리지원, 정보제공, 시신인도 및 장례지원, 사후지원 연계 등)이 포함되 어 있지 않다. 또한 그 내용의 초점도 피해자들의 인권보호나 피해자들의 필요 충족 보다는 홍보나 VIP 방문시 보고내용과 의전에 맞춰져 있는 등 개선되어야 할 부분이 많다(국민안전처 2015년 제정 위기관리 매뉴얼의 작성 및 운용기준 중 해양사고 관 련 매뉴얼). 단적으로 VIP 관련 국민안전처의 위 작성예시에 나오는 내용과 영국의 고위급 간 부(those at a senior level)를 위한 위기대응 및 회복 매뉴얼(Emergency Response and Recovery Non Statutory Guidance Accompanying the Civil Contingencies Act 2004, HM Government(Cabinet Office)(2013. 10. 28.)29) 에 기재된 내용 중 VIP 관련 부분만 따로 떼어 비교해 보면 아래와 같다. 우리나라의 경우 세월호 참사에서 드러 난 바와 같이, 관계 기관들의 정보가 모두 집중되고 정확한 상황전파에 힘써야 할 초기대응부서나 장차관에게, 주요 인사 상황실 방문시 또는 현장방문시 매번 브리핑 을 하도록 요구하는 것은(‘주요인사’의 개념에 대하여 ‘지시권자’등 특별한 제한도 없 29) Emergency Response and Recovery: Non Statutory Guidance Accompanying the Civil Contingencies Act 2004, HM Government(Cabinet Office) (2013. 10. 28.) https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/253488/Emergency_Response_a nd_Recovery_5th_edition_October_2013.pdf
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 123 다.) 과도한 보고를 요구하여 긴급한 상황에서 정작 구조, 수색, 피해자지원 등 중요 한 업무에의 집중을 방해하는 것이 아닌지 우려되는 측면이 있다. 특히 세월호 참사에서 청와대의 해경 본청 상황실에 대한 침몰사고 직후의 과도한 영상요구 및 123정에서 구조상황에서 위생사가 업무분장에도 없는 채증을 지속했던 것이 문제된 점, 현장잠수기록지에 의하면 4월 17일 오후 대통령이 침몰현장을 방문 한 시간과 그 전후로 수색이 이뤄지지 않아 1차 청문회 때 쟁점이 되었던 점,32) 현 장에서 고위급 공무원 등 주요 인사들의 제한 없는 방문으로 피해자들의 심리적 안 정이 방해된 측면이 있는 점 등을 고려할 때 이 부분에 대한 개선이 요청된다. 30) “It may be inappropriate for VIP visitors to go to the scene of the emergency while rescue operations are still going on, particularly if casualties are still trapped.” p.147. 31) “VIP visits should not interrupt rescue and life-saving work.” p.147. 32) 제1차 청문회 자료집 참조. 우리나라 지침 영국 매뉴얼 (초기대응부서)초기대응 및 중수본 운영 단계 : 장차관 등 주요인사 상황실 방문시 브리핑 (초기대응부서)수습복구단계 : 주요인사 상황실 방문시 브리핑 (장차관) 중수본 운영 단계 대국민 홍보 등 : 언론보도 및 대국민 홍보총괄 : VIP 등 방문시 수행 및 사고수습상황 브리핑 (장차관) 범정부적 총력대응 단계 : VIP 등 현장방문시 수행 및 사고수습상황 브리핑 (장차관) 수습복구단계 : VIP 총리께 상황보고, 현장방문시 수행 VIP의 현장방문(p.147) VIP의 현장방문은 피해자들이나 대응을 담 당하는 사람들의 사기를 진작시켜 주는 점 이 있다. 이러한 측면과 더불어 정부 고위 관계자의 방문은 의회보고에 필요한 점이기 도 하다. 그러나 VIP의 방문은 구조가 진행 중일 때에는 특히 현장방문은 부적절하며, 더군다나 생존자가 있을 가능성이 있는 경 우에는 더욱 그러하다30). VIP 방문은 구조 를 방해하거나 중단시켜서는 아니된다.31) VIP는 현장에 방문하기 전 현장상황에 관한 충분한 정보를 제공받아야 한다. 또한 VIP 는 피해자들이나 생존자들이 원하는 경우 만나주어야 한다. 물론 이는 병원에서 결정 할 일이나, 이는 주로 언론과의 문제 때문 이며 언론이 문제가 될 경우 VIP의 병원 방 문 이후 병원 정문 등에서 언론과 인터뷰하 는 등의 방법이 있다.
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 124 또한 2015년에 제정된 ‘위기관리 매뉴얼의 작성 및 운용기준’에서는 해양사고를 예 로 들어 ‘대응 주요 협업기능’을 정하고 있는데 이는 과거 매뉴얼보다 진일보한 것이 기는 하나, 법 시행령 제43조의5 제1항에서 규정한 기능에 한정하여 협업기관을 명 시하고 있어 현장지원에 필요한 기능들이 많이 빠져있고 체계적인 현장지원으로 연 결되기엔 부족한 면이 있다. 따라서 앞서 언급한 법시행령 개정과 함께 위기관리 매뉴얼 등에 재난현장에서 피 해자지원과 관련된 내용이 총괄적, 체계적으로 포함될 필요가 있다. 참고로 영국의 인도적 현장지원 매뉴얼 중 주요 내용은 부록 4와 같다. 영국의 매뉴얼 내용과 이번 조사결과를 바탕으로 “현장지원”과 관련하여 주요 개선점을 열거하면 아래와 같다. 1. 가족지원센터의 설립33) - 피해자들과 그 가족, 친구들만 출입가능한 센터로 물리적인 공간일 수도 있고 전국에 피해자들이 흩어져 있는 재난이나 피난소가 설치될 정도에 이르지 않은 경우 온라인 상의 공간일 수도 있지만 설립기준을 구체화하고 참사 직후 신속하게 마련되는 것이 중요함 - 이 센터의 핵심 역할은 재난피해자들을 외부의 위험과 불필요한 관심으로부터 보호 하며 그 필요를 충족시키는 일 - 사고현장 인근, 그러나 안전을 확보할 수 있는 가까운 거리에 설립함 - 구조 및 수색 관련 일원화된 정보 제공34) , 실종자 가족 찾기(병원들과 연계, 어떤 생 존자나 희생자가 어떤 병원으로 이동했는지 정보제공) - 인터뷰를 원하는 피해자들에 한해서 기자들 연계, 인터뷰실 따로 마련 - 심리지원, 의료지원, 생계지원, 실직지원, 법률지원 등에 대한 종합안내소 역할 - 피해자들이 센터를 떠난 이후의 사후적인 지원내용에 대한 연계, 안내, 사후지원기관 과의 정보 공유 - 생존피해자들(특히 아동청소년)의 분리공간, 재난상황이지만 성인보다 더 큰 스트레스 를 받기 쉬운 아동청소년들의 특성을 고려하여 일상활동이 가능한 시설(가벼운 책읽 기, 놀이 등 프로그램 운영되는) 별도 마련, 운영 - 피해자지원과 관련된 모든 기능의 집약 부서로서 관련 부처, 부서, 민간기관 상호간 협의체 구성, 평상시 대비 가능한 시스템 마련 2. 온라인상의 원스톱 신청창구의 마련 (생계, 가족부양 등을 위해 현장을 떠난 피해자들 위 하여, 미국의 www.disasterassistance.gov35) 참고) 3. 경찰과 지역대책본부의 현장(피해자들이 모인 장소 등) 통제 및 구조기관 등의 구조 직후 이동지원 등 - 신원확인을 통한 피해자들과 그 가족들만 출입가능토록 현장 통제
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 125 (3) 피해자지원 관련 공무원 교육훈련내용이 보강되어야 한다. 본 위원회의 생존학생 관련 진상규명신청사건 조사보고서에 의하면, 생존학생들과 부모님들의 주된 불만은 정부나 지자체에서 선제적, 체계적인 지원 관련 안을 가지 고 있지 못했고 상황이 닥치면 급조된 안을 가지고 왔고 그래서 생존학생들은 시험 대상이 된 듯한 느낌을 받았다는 점이다. 또한 경기도 교육청이나 학교 관계자들도 평소 재난에서 발생할 수 있는 문제들에 대해 숙지하고 있지 못한 관계로 재난피해 자들의 분노와 격앙된 태도에 “피해자들이 원하면 다 해주는 방향으로”라는 입장을 가지게 되었고 자신들이 아니라 피해자들에게 결정권한이 있는 것처럼 느꼈다. 이는 다른 피해자들과 공무원들도 마찬가지였는데, 재난상황 및 재난피해자들의 특성에 대해 공무원들이 전혀 준비되어 있지 않은 결과로 보인다. 따라서 재난 대비 교육훈 련 내용에 ‘피해자지원’과 관련한 교육, 훈련 내용이 보강될 필요가 있다. 특히 아동, 청소년, 장애인, 노인 등 특별한 배려를 필요로 하는 재난피해자들에 대한 과거 사례 교육, 심리 이해 등에 대한 교육도 행해질 필요가 있다. 현재 국가민방위재난안전교육원에서 실시되는 교육, 훈련 내용에는 ‘재난심리’ 이 외 피해자지원과 관련한 체계적인 교육내용이 없다. 위 교육원 관계자 면담 결과 재 난 관련 공무원 교육, 훈련도 재난안전법 제29조의 2에 근거한 것인데 법령에 피해 33) Cabinet Office(UK), “Humanitarian Assistance in Emergencies: Non-statutory guidance on establishing Humanitarian Assistance Centres”, 2011. 3. 22., Retrieved April 1, 2016, from https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61221/hac_guidance.pdf 34) 정부의 과실로 자녀에게 피해가 생긴 경우 부모들은 정부를 완전히 불신한다. 가족들은 실제적인 조치와 구 체적 행동을 원한다. 정보를 주지 못하면 왜 정보를 못주는지에 대해 설명해 주어야 하고 만약 답을 못하면 1 시간 정도 후에는 다시 답을 찾아 주거나 전문가를 찾는 것이 어렵다든가 하는 설명을 해야 한다. 나쁜 뉴스 보다 뉴스가 없는 것이 피해자들의 입장에서는 정부를 더욱 불신하게 만들며 어떤 경우든지 정직해야 하고 숨 기지 말아야 한다(피해자지원 미국 현지조사 결과보고서 참고). 35) 이는 특정 재난을 위해 만든 온라인 사이트가 아니라 국가 내에서 발생한 모든 재난 관련한 지원 안내 사이 트이다.첫 화면에서 지역을 선택, 해당지역에서 지원대상이 되는 재난이 있으면 그 재난 이름이 뜨고 피해내용 (사망,부상, 가옥 파괴 등) 등을 입력하면 신청자가 신청 가능한 지원 목록들(사업지원, 실직급여 등)이 자동으 로 현출되고 피해자는 원하는 지원 항목을 온라인으로 바로 신청할 수 있다. 또한 INFORMATION 배너를 입 력하고 들어가면 즉각적인 도움이 필요한 경우, 재난상황에서 더욱 취약할 수 있는 아동/노인들이 대처할 수 있는 방법, 재난유형별 대처방법 등에 대한 안내로 연결되고, 필요한 경우 red cross 등 다른 사이트로 바로 연결된다. - 기자 및 외부인들로부터의 보호 - 동향 파악보다 지원이 우선임을 명시, 부적절한 동향 파악에 대한 제재 마련 - 사고현장으로부터 가족지원센터 등 안전한 장소로 이동하는 과정에서 응급의료지원, 이동수단지원 연계 - VIP 현장 및 구조현장 방문에 대한 기준 마련 - 현장지원 및 구조지원을 하는 공무원, 민간인들에 대한 지원 마련
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 126 자지원과 관련한 세부 내용이 없기 때문에 교육훈련 내용에 포함되어 있지 않은 것 이라 하였다. 참고로 미국의 재난 관련 공무원들에 대한 연방 차원의 교육기관인 EMI에서 행하 는 피해자지원 관련 교육내용은 본책 부록 6과 같다. 관련 교육내용으로는 “재난 지 원 프로그램”, “형제자매의 필요 충족”, “병원지원과 건강”, “임시보호소 정책”, “회 복 단계에서 공공기관과 민간조직의 파트너쉽”, “회복단계에서 지방정부의 역할” 등 세월호 참사 이후 피해자지원과 관련하여 문제가 되었던 부분들에 대해서도 포함되 어 있다. 그리고 미국에서는 재난 개입 훈련 관련, 가상상황에 대해 책상에 앉아서 이미 짜 여진 각본을 놓고 하는 방식으로 행하지 않고 종전에 발생했던 각종 재난 등에서 드 러난 대응 관련 문제점들을 종합해서 가상상황을 만들고 가장 먼저 무엇부터 해야 하는지, 시간적 순서대로 어떤 조치를 취해야 하는지, 시기별로 누구와 어떤 소통을 통해 무엇을 결정해 나가야 하는지, 피해자들에게 정보를 제공할 때 어떤 단어를 어 떻게 사용해야 하는지 등 세밀한 내용까지 실제 상황처럼 관련자들이 역할에 따라 훈련을 한다. 또한 재난 발생시 피해자들을 수용하는 지정병원인 외상센터의 경우 평소 수용 가능한 인원이 20명이더라도 긴급상황에서 훨씬 더 많은 인원을 수용하게 될 수도 있음을 감안하여 50명 수용을 기준으로 의료지원에 문제가 발생하지 않도록 훈련이 세팅되어 있다. 이러한 해외사례 등을 참고하여 재난대응 공무원 교육이 현 장의 실정과 필요에 맞게 이뤄질 수 있도록 개선이 필요해 보인다. (4) 심리지원(국민안전처, 보건복지부, 재난관리주관부처인 각 정부부처와 지자체) 피해자 실태조사 결과에서 심리지원과 관련하여 상술한 바의 1~4과제에서 공통적 으로 드러난 의견은 짧은 면담 및 약 처방 위주의 정신과 진료보다 장기적, 안정적 인 신뢰관계를 바탕으로 한 트라우마 센터나 스쿨닥터 등의 트라우마 치유 프로그램 이 훨씬 긍정적인 평가를 받았다는 점이다. 그런데 세월호 참사에서는 다수 피해자 가 거주하는 안산에만 트라우마 센터가 설치되고 나머지 지역은 기존의 지역별 정신 보건센터를 이용해서 심리지원이 이뤄졌는데 후자의 경우 대응자의 태도 등에서 평 가의 편차가 심하게 나타났다. 그래서 제주 지역 등 기타 지역에 있는 피해자들이 심리치료를 받기 위해 안산까지 가거나 아예 포기하는 일도 있었다. 이는 향후 재난 대응에서 반드시 참고할 점으로, 증가되는 각종 재난발생의 위험 성, 재난트라우마와 같이 기존 정신질환과 구별되는 범죄, 학대 후 트라우마 등 다양
제2부 소위원회의 활동 ‹‹‹ 127 한 트라우마에 대한 접근이 별도로 필요한 한국적인 현실 등을 고려할 때 장기적으 로 국립트라우마센터의 설치를 적극 고려할 필요가 있다. (5) 의료지원 및 배보상절차 등(국민안전처, 보건복지부, 재난관리주관부처인 각 정부부처와 지자체) 의료지원 및 배보상과 관련해서 재난피해자에게 전적으로 입증책임을 부담시키는 문제점, 기간 제한이 피해자들의 실정에 맞지 않는 점 등을 해결하기 위해 우선 재 해구호법 등에 사후적인 의료지원 및 배보상절차와 관련된 근거 규정을 새롭게 둘 필요가 있다. 즉, 세월호피해지원법과 같이 기간 제한 방식으로 한계를 정하는 것이 아니라 앞서 본 미국의 911테러 사례와 같이 지속적으로 재난피해자들과 대응자들을 상대로 신체적, 정신적 건강에 대한 연구를 하고 그 결과를 바탕으로 의료지원 대상 과 범위를 조정해 가는, 보다 과학적인 근거에 토대를 둔 의료지원 및 배보상시스템 을 만들 필요가 있다. (6) 법률지원(국민안전처, 법무부, 재난관리주관부처인 각 정부부처와 지자체) 세월호 참사 당시 민간단체인 대한변호사협회 차원의 상담지원, 안산시 등 지자체 나 정부 차원의 법률지원이 제공되었으나 피해자들의 평가대로 시간이 지나면서 보 상절차 등 정작 필요한 상황에서 법률지원은 제대로 행해지지 않았고 이는 민간 주 도 지원의 한계로 보인다. 향후 자연재난, 사회재난의 발생에 대비하여 재난피해자들 에게 법률지원이 제공될 수 있도록 관련 법적 근거를 두고 정부 차원에서 세부 내용 을 마련할 필요가 있는데 미국과 일본의 사례를 참고할 수 있겠다. 미국의 경우 스태포드법 제415조36) 에 근거하여 대통령이 재난을 선포한 경우 생계 지원의 일환으로서 공식적인 법률지원이 작동하도록 하고 있다. 또한 일본의 경우 일본변호사연합회와 법테라스(우리나라의 대한법률구조공단과 같은 단체)가 연계하여 다양한 법률지원을 행하는데 동일본대지진 때는 재난 관련 법테라스 전화상담 창구, 재해지에서의 각종 전문가(변호사, 법무사, 사회복지사, 토 지사정사 등) 무료 상담, 재해지에서의 자동차 출장 상담 및 주택 방문 순회상담, 민 사 조정신청 수수료 면제 등을 지원했다. 36) 스태포드법 제415조(법률지원) 대통령은 저소득층이 재난에 대응하는 충분한 지원을 받지 못한다고 판단하는 경우, 연방 또는 주 및 지역변호사회로 하여금 이를 가능케 하도록 해야 한다.
Ⅲ 지원 소위원회 ‹‹‹ 128 소송대리의 경우 법률부조요건에 해당하는 저소득층(소득 정도를 파악할 때 부부 간 갈등이 있는 경우는 합산에서 제외한다든지 3개월 이내 의료비, 교육비 등의 지 출이 있는 경우 수입에서 공제하는 등 실질적인 소득을 기준으로 함)이 적용대상인 데 변호사 비용은 내부 지침에 의해 소가별 수임료 기준(사선변호사를 선임하는 경 우보다 매우 저렴함)이 사전에 마련되어 있고 안내자료에 자세히 설명되어 있다. 피 해자는 착수시가 아닌 소송종료시에 한 달에 우리 돈으로 5만원~10만원 정도씩 부담 하는 할부 방식으로 변제하면 되는 방식으로 수임료 부담을 최소화하면서 동시에 100% 무료법률지원은 지양함으로써 변호사들이 지속적인 지원을 할 수 있도록 법률 지원제도가 고안되어 있다.37) 37) 위 피해자 지원 일본 현지조사 보고서(본 위원회 홈페이지 자료실 중 지원 소위원회에 공개) 참조.
제3부 결 론 ‹‹‹ 129 제3부 결 론 - 멈춤 없는 진실 발견을 위하여 세월호 참사에 관한 진상 규명 조사 업무를 핵심으로 하는 세월호 특조위의 조사 관들은 2015년 7월 27일 처음 채용되었고, 8월 4일 예산 지급이 결정되었다. 이 때서 야 특조위의 인적・물적 토대가 비로소 갖추어졌으므로, 이 날을 세월호 특조위가 구성된 날, 즉 출범일로 하여 세월호 특별법상 조사 기간인 1년 6개월이 되는 2017 년 2월 조사 활동이 종료되는 것으로 보는 것이 당연하다. 세월호 특조위는 이와 같 은 일정에 따라 조사 활동을 기획하고 그 프로그램에 따라 3개 소위원회 별로 구체 적인 업무를 진행해 왔다. 그리하여 조사관들이 채용된 지 1년 쯤 될 무렵 중간 평 가를 위한 보고서를 각 소위 별로 작성, 그 동안의 조사 활동을 검토한 후, 그를 바 탕으로 보다 나은 후반기 조사활동 기획안을 마련하여 2017년 2월 이후에 이어질 종 합보고서 작성에 대비하고자 하였다. 그러나 우리 위원회는 그렇게 하지 못했다. 대신 조사관들을 처음 채용한지 1년이 되는 2016년 7월 27일 광화문 세월호 광장으로 갔다. 그 자리는 우리 위원회에게 낯 선 곳이 아니었다. 특조위의 설립준비단 시절인 2015년 4월 하순 경부터 일 주일 남 짓 위원장과 위원 등은 정부가 입안 중인 세월호 특별법 시행령안의 문제점을 바로 잡기 위하여 농성을 한 곳이었다. 그로부터 1년 이상이 지난 그 날 거의 같은 자리 에 천막을 치고 위원장의 일주일 단식을 필두로 상임위원, 비상임위원, 조사관 등의 순서로 단식 농성을 시작하였다. 이 농성은 이 보고서를 쓰고 있는 지금도 계속되고 있다. 정부가 제대로 된 행정 지원을 해 주지 않아 사무실 책상에 앉아 일하기에도 시간이 부족한 조사관들이 스스로 곡기를 끊으면서까지 세월호 광장에 나가 유가족 과 시민들을 마주하지 않으면 안 되었던 것은 무엇 때문인가. 그 이유는 한마디로 특조위 조사 활동이 침몰될 위기를 맞았기 때문이다. 정부는 조사 활동이 한창 궤도에 오를 무렵인 지난 6월 30일 일방적으로 특조위 조사활동 종료를 선언하였다. 정부는 7월 1일부터 조사관들의 급여를 지급하지 않았으며, 종합 보고서 작성 외의 조사 활동 전반에 관한 비용 지출을 정지하였다. 앞에서 지적한 바의 세월호 특조위 출범일을 2015년 8월 4일이 아닌, 세월호 특별법 시행일인 2015 년 1월로 보는 데에 기인한 정부의 이와 같은 입장은 특별법을 자의적으로 해석한 명백히 부당한 조치였다. 이 터무니없는 행정 강제에 따라 특조위의 조사 활동은 중
제3부 결 론 ‹‹‹ 130 대한 지장을 받게 되었다. 상술한 바와 같이 조사관들은 수시로 야근하는 등 그 어 느 때보다도 성실하게 근무하는 데도 급여를 받지 못함으로써 생계에 위협을 받게 되었고, 출장비 등의 지급 정지는 조사 활동에 막대한 장애를 가져왔다. 조사 대상이 되는 행정기관의 담당자들은 정부의 조사 활동 종료를 빌미로 정당한 소환에 불응하 고 자료 제출을 거부하였다. 심지어 정부는 특조위가 예산에 의존함이 없이 스스로 의 비용으로 각고의 노력 끝에 시행한 제3차 청문회가 세월호 특별법상 허용되지 않 는다고 하며 청문회 출석 대상자로 소환된 증인들의 불출석을 유도하기도 하였다. 이는 실로 특조위의 정당한 조사 활동을 무력화시키는 것으로서, 우리 위원회가 전혀 예상하지 못한 상황이었다. 위원회의 조사관들은 이를 타개하기 위하여 무언가 하지 않으면 안 되었다. 세월호 특별법상 당연하게 주어지는 것이지만 정부가 무시 하고 있는 ‘조사활동에 대한 보장’이 필요하였다. 이는 2015년 후반기 후 중단된 국 회 여야 정치인들의 조사 활동 보장 협상이나 국회에 계류 중인 세월호 특별법 개정 안의 의결을 통해 가능할 것이었다. 이 가능성은 여소야대 국회를 만든 20대 총선 직후에는 꽤 높았으나 시간이 경과할수록 차츰 옅어져 갔다. 이 불확실성은 사무실 에 앉아 조사 업무를 충실히 한다고 해서, 또는 사무실 밖의 상황을 방관자처럼 구 경만 해서는 해소될 문제가 아니었다. 특조위 조사 활동 보장을 위한 특별한 행동이 필요했다. 이런 고심 끝에 특조위는 조사활동을 지속하면서, 동시에 광화문 세월호 광장에 나가 단식 농성을 시작하게 된 것이다. 거기서 특조위는 그런 상황에 이른데 대하여 유가족에게 송구스러움과 양해를 구했고, 시민들과 국회의원 등을 만나 특조 위의 사정을 설명하고 조사 활동의 보장을 요청했다. 과장함이 없이, 특조위의 단식 농성은 세월호 참사의 진상 규명을 희구하는 시민 사회의 호응을 받았다. 광화문 광장에서 뿐만이 아니라 지방에서도 특조위의 단식을 지지하는 단식이 이루어지고 있다. 그러나 안타깝게도 시간이 흐를수록 특별법 개정 을 통한 단기간의 입법적 해결은 점점 더 어려워지고 있는 것처럼 보인다. 이처럼 조사 활동 보장에 대한 전망이 불투명한 상황 속에서, 우리 위원회는 여러 논의를 거쳐 당초 계획했던 것과는 다른 성격의 것이기는 하지만, 또 다소 늦었지만 중간점검보고서를 작성하기로 결정했다. 즉, 이 보고서는 처음 기획했던 바의 장차 국회 등에 제출할 공식적인 종합보고서 작성을 준비하기 위한 것이 아니라, 정부에 의해 조사활동이 강제로 중단되고 급기야 해체될 상황에 놓인 세월호 특조위의 실상 을 유가족과 시민들에게 그리고 국회 등에 있는 그대로 보이기 위한 것이다. 왜 세 월호 특조위는 국민의 바람과 달리 그렇게 처음부터 태어나지 말아야 할 존재로 정 부에 의하여 무시되었는가, 왜 오늘 이 순간까지 극히 적게 받은 예산을 그나마 최
제3부 결 론 ‹‹‹ 131 선을 다하여 줄이고 아껴 썼는데도 ‘세금 도둑’이란 터무니없는 누명을 써야 하였는 가, 왜 정부는 특조위가 공채하여 임명 요청한 특조위의 가장 중요한 직책인 진상규 명국장을 지금까지 임명하지 않고 있는가, 왜 정부의 관련 규정에 따라 조사관의 해 외 출장시 저렴한 이코노미석으로 항공요금을 계산하여 담당부서에 제출하였는데 비 즈니스석 요금을 청구한 것으로 왜곡 보도되는가 등 관련된 예는 끝이 없다. 우리는 상식적으로 도무지 이해하기 어려운 이런 실정을 가감 없이 가능한 그대로 기록하여 남기는 것이 필요하다고 의견을 모았다. 이는 세월호 특조위에 대한 현 정 부의 부당한 행태에 대한 후일의 평가와 함께 앞으로 지속될 진실 발견의 여정에서 시행착오를 줄일 수 있는 것으로 보았다. 아울러 우리는 이 보고서에 이제까지 소위원회 별로 해 온 조사 활동의 개략적인 내용을, 그간 조사한 여러 사안과 신청사건 등 별로 간결하게 기록하기로 하였다. 여 기에는 우리 위원회가 요청하여 시행한 용역보고서들의 주요 내용 소개를 포함한다. 이를 통해 세월호 특조위가 해 온 그동안의 조사 활동의 대강과 한계, 또 비록 중간 단계이기는 하지만 몇 가지 성과와 향후 과제를 확인할 수 있을 것이다. 다만 앞에 서 밝힌 바와 같이 조사 활동이 완료되지 아니한 현재의 시점에서 조사 내용에 대한 기록은 일정한 제약을 가질 수밖에 없음을 밝혀 둔다. 덧붙여 그동안 조사 활동 과정에서 적지 않은 어려움을 겪으며 우리가 얻은 결론 은 이렇다. 조사 활동의 효과적인 직무 수행을 위해서는 세월호 특별법의 초기 입법 과정에서 쟁론의 대상이 된 수사권・기소권 논의가 헛된 것이 아니었다는 점이다. 문제가 되는 행정기관이나 담당자를 상대로 조사할 때 강제 수사가 뒷받침되지 않는 조사는 상당한 한계가 있었다. 따라서 향후 조사 활동의 실질적인 보장을 위해 기소 권은 차치하더라도 수사권만이라도 도입하기 위한 진지한 재논의가 필요하다고 생각 된다. 그리고 수사권 도입이 현실적으로 입법화되기 어렵다면 적어도 현재의 조사 권한을 실질적으로 보강 보완할 방안을 마련하는 것이 긴요하고, 조사시 국가기관 협조 의무를 현실화하기 위한 입법적 노력이나 행정적 뒷받침이 강구되어야 한다. 이 보고서를 쓰고 있는 현재 세월호 특조위의 운명은 마치 언제 꺼질지 모르는 바 람 앞의 촛불 같은 신세가 되어 버렸다. 2016년 9월 26일, 정부는 마침내 9월 30일로 특조위 활동이 종료되므로 잔존사무 처리에 협조해 달라는 통보를 해 왔다. 하지만 세월호 참사의 진상규명을 위한 활동을 여기서 중단할 수는 없다. 진실을 막으려고 하면 할수록 그것을 향한 열망은 오히려 커질 것이고, 그것은 언젠가 명확하게 자신 을 드러내기 마련이다. 특조위는 유가족과 시민들의 염원으로 탄생하였다. 특조위가 형식적으로 해체되는 상황이 오더라도 이는 단지 겉모습이 사라질 뿐이다. 우리 모
제3부 결 론 ‹‹‹ 132 두가 간절히 바라는 세월호 참사의 진상 규명을 향한 의지는 더 치열하고 뜨겁게 타 오를 것이다. 이 보고서가 우리 사회 구성원들의 진상규명 활동에 작은 밀알이 되기 를 기대하며, 거기에 동참하고자 하는 우리의 노력 또한 멈추지 아니할 것을 다짐한 다.
부 록 ‹‹‹ 133 부 록 1. 활동일지 일 자 주 요 경 과 2014년 4월 16일 세월호참사 발생 7월 15일 350만 1,266명의 특별법 제정 촉구 서명 국회 전달 10월 31일 여・야, 세월호 특별법 합의 11월 7일 특별법 국회 본회의 의결 11월 19일 특별법 공포 12월 6일 희생자가족대표회의, 위원 3명 선출 12월 10일 해수부, 이석태 위원장 예정자에게 업무보고 12월 11일 새누리당 위원 5명 추천, 대한변협 위원 2명 추천 12월 16일 새정치민주연합 위원 5명 추천 12월 17일 4・16세월호참사 특별조사위원회 설립준비단 출범 (단장 이석태, 부단장 조대환) 대법원, 위원 2명 추천 12월 18일 4・16세월호참사 특별조사위원회 설립준비단 업무 개시 12월 24일 이석태, 조대환, 권영빈, 박종운, 김선혜 상임위원 예정자 제1차 회의개최 12월 29일 국회, 위원 10명 선출안 의결 2015년 1월 1일 특별법 시행 1월 12일 4・16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 국회 의결 1월 16일 김재원 새누리당 원내수석부대표, 특조위 세금도둑 발언 1월 22일 조대환 부단장, 파견공무원 복귀 무단 지시 1월 23일 해수부․행자부 직원 4명 복귀 1월 27일 이석태 위원장 예정자 등 상임위원 예정자 5명, 새누리당 김무성 대표, 새정치민주연합 문희상 비상대책위원장 등 면담 1월 28일 4・16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 공포 2월 2일 해수부, 행자부에 복귀한 공무원 재파견 요청 2월 3일 해수부 직원 3명 파견 2월 6일 행자부 직원 1명 파견 2월 17일 행자부・기재부・해수부에 직제 및 예산(안) 송부 3월 5일 상임위원 5명 임명장 수여(국무총리) 3월 6일 이석태 위원장 등 상임위원, 안산 정부합동분향소 분향 3월 9일 제1차 위원회 회의 - 위원장 이석태, 부위원장 조대환 선출 / 비상임위원 12명 임명장 전수 3월 27일~4월 6일 해수부, 특별법 시행령 입법예고 3월 29일 4・16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 시행 4월 2일 위원회 회의, “시행령안 철회 요구 결의문” 의결 4월 6일 특별법 시행령 관련 의견서 제출 4월 13일 위원회 청사(나라키움 저동빌딩) 입주 4월 16일 세월호참사 1주기
134 ‹‹‹ 1. 활동일지 일 자 주 요 경 과 4월 22일 중앙재난안전대책본부, ‘세월호 선체인양 결정(안)’ 심의・확정 4월 27일 이석태 위원장, 시행령 철회를 위한 기자회견 및 농성 돌입 4월 29일 해수부, 특별법 시행령 공개 4월 30일 시행령, 차관회의 통과 5월 6일 시행령, 국무회의 통과 5월 11일 시행령 공포 5월 18일 2015년 예비비 요구안(총 159.8억, 사업비 45.8억) 기재부 제출 5월 21일 제6차 위원회 회의 - 시행령 전부개정(안) 의결 5월 27일 제1차 별정직 채용 공고 5월 29일 여야 원내대표, 세월호 특별법 및 시행령 개정 관련 합의 6월 4일 제7차 위원회 회의 - 활동기간 6개월 연장 의결 6월 23일 해수부, ‘세월호 인양업체 선정을 위한 기술제안서 마감 결과’ 발표 6월 25일 특조위, 기재부에 ‘2016년도 예산요구(안) 제출’ 공문 7월 3일 제1차 별정직 채용 합격자 발표 7월 15일 해수부, ‘세월호 인양 우선협상대상자 선정 결과’ 발표 7월 17일 최경환 기재부 장관, 국회 예결특위에서 “행정지원실장, 기획행정담당관, 조사1과장 없는 기관에 예산을 편성・지원 할수 없다” 발언 7월 23일 조대환 부위원장 의원 면직(2015. 1. 1. ~ 7. 23.) 7월 27일 별정직 30명 임명장 수여 8월 4일 2015년 예산안 국무회의 통과 – 예비비 89억원 8월 11일 국회, 이헌 변호사를 여당측 상임위원으로 선출 8월 17일 대통령, 이헌 변호사를 상임위원으로 임명 8월 19일 특조위, 기재부에 ‘2016년도 예산 요구(안)제출’ 공문 8월 20일 오하마나호 실지조사 8월 24일 이헌 상임위원을 부위원장으로 선출 8월 28일 참사 500일, 이석태 위원장 등 상임위원 정부합동분향소 분향 9월 2일 상하이 샐비지 바지선 실지조사 9월 7일 조사신청 개시 담화문 발표 및 공고 9월 8일 2016년 예산(안) 국무회의 의결 9월 14일 조사신청 접수 개시 10월 24일 농해수위 예산소위, 세월호특조위 예산 증액(61.7억→122.4억) 10월 27일 특조위, 국무조정실・국민안전처・보건복지부에 ‘세월호참사 관련 민간잠수사 보상 및 지원방안에 대한 의견서 제출’ 공문 발송 11월 10일 특별법 시행령에 따라 정원 90명에서 120명으로 증원 11월 17일 진상소위, 참사 당시 청와대 업무상황 조사개시 의결 11월 18일 ~ 22일 진상규명국, 사고해역 실지조사 실시 11월 23일 위원회 회의, 참사 당시 청와대 업무상황 조사개시 의결 11월 25일 석동현 위원, 새누리당 입당에 따라 당연퇴직 12월 3일 특조위 예산, 국회 본회의 통과 12월 14일 ~ 16일 제1차 청문회 개최 (장소 : 서울YWCA) 12월 14일 황전원 위원, 새누리당 입당에 따라 당연퇴직 2016년 1월 4일 시무식 2월 12일 이헌 부위원장, 사퇴표명 및 사직원 제출
부 록 ‹‹‹ 135 일 자 주 요 경 과 2월 15일 제25차 위원회 회의, 특별검사 임명을 위한 국회 의결요청안 의결 2월 18일 이헌 부위원장 의원면직(2015. 8. 17. ~ 2016. 2. 18.) 2월 22일 특별검사 임명을 위한 국회 의결요청안, 법사위 회부 3월 28일 ~ 29일 제2차 청문회 개최 (장소 : 서울시청) 4월 11~12일 진도사고해역 실지조사 4월 16일 세월호 참사 2주기 4월 25~27일 진도사고해역 실지조사-달리하오 승선 5월 19일 국회, 황전원 씨를 여당측 상임위원으로 선출 5월 25일 대통령, 황전원 상임위원 임명 5월 27일 ~ 6월 3일 해양경비안전본부 본청 실지 조사, TRS 녹취록 입수 5월 27일 행자부, 종합보고서・백서작성 기간에 대한 정원안 제출 요구 5월 28일 ~ 29일 세월호인양작업 선수들기 공정 실지조사 6월 7일 기재부, 종합보고서・백서작성 기간에 대한 예산안 제출 요구 6월 8일 서울중앙지검 실지조사 6월 9일 해수부, 종합보고서・백서작성 기간에 대한 정원안 제출 요구 6월 21일 해수부, 종합보고서・백서작성 기간에 대한 정원을 67명으로 통보 6월 24일 기재부, 해수부가 통보한 정원에 따른 소요예산 제출 요구 6월 30일 기재부, 7.1.이후 조사활동을 위한 사업비 집행 금지 통보 7월 27일 특별법 개정 및 특검 처리 촉구 광화문 단식 농성시작 8월 20일 단원고 기억교실 이전 9월 1 ~ 2일 제3차 청문회 개최 (장소 : 연세대 김대중도서관) 9월 26일 해수부, 9월 30일부로 특조위 활동종료에 따른 잔존사무 처리 통보
136 ‹‹‹ 2. 위원회 조직체계 2. 위원회의 조직체계 □ 조 직 ㅇ 1사무처, 1실 1국 3담당관 5과 ㅇ 제정(‘15.5.11) 시~6개월(11.10) : 90명(정무직 5명 포함) ㅇ 6개월(‘15.11.11)~ : 120명(정무직 5명 포함) - 행정지원실・진상규명국・안전사회과・피해자지원점검과 위 원 장 부위원장 보좌관 진상규명 소위 안전사회 소위 지원 소위 사무처 가 행정지원실 나 진상규명국 기 획 행 정 담 당 관 운 영 지 원 담 당 관 대 외 협 력 담 당 관 조 사 1 과 조 사 2 과 조 사 3 과 안 전 사 회 과 피 해 자 지 원 점 검 과
부 록 ‹‹‹ 137 □ 직급별 및 파견기관별 정원 ○ 90명 기준 ○ 120명 기준 계 정무직 일반직 고공단 3・4급 4급 5급 6급 7급 8급 90 5 36 1 1 3 11 10 10 별정직 고공단 3・4급 4급 5급 6급 7급 8급 49 1 5 12 13 14 4 계 정무직 일반직 고공단 3・4급 4급 5급 6급 7급 8급 120 5 48 1 1 3 11 16 16 별정직 고공단 3・4급 4급 5급 6급 7급 8급 67 1 5 12 22 23 4 계 국조실/기재부 감사원 방송통신위원회국조조정실국민안전처인사혁신처기획재정부 36 2 3 1 1 4 2 3 5.6% 8.3% 2.8% 2.8% 11.1% 5.6% 8.3% 교육부 법무부 행정자치부보건복지부해양수산부 경찰청 2 4 5 3 4 2 5.6% 11.1% 13.9% 8.3% 11.1% 5.6% 계 국조실/기재부 감사원 방송통신위원회국조조정실국민안전처인사혁신처기획재정부 48 2 4 2 3 4 3 4 4.2% 8.3% 4.2% 6.3% 8.3% 6.3% 8.3% 교육부 법무부 행정자치부보건복지부해양수산부 경찰청 4 5 5 5 4 3 8.3% 10.4% 10.4% 10.4% 8.3% 6.3%
138 ‹‹‹ 3. 안전사회 소위원회 업무계획(안) 3. 안전사회 소위원회 업무계획(안) 업 무 계 획(안) 2015. 10. 5 (안전사회 소위원회)
부 록 ‹‹‹ 139 목 차 Ⅰ. 일반현황 ········································································ 1 Ⅱ. 운영기조 및 전략 ······················································· 3 1. 기조 및 핵심과제 ····························································· 4 2. 추진전략 ············································································ 6 Ⅲ. 세부 사업내용 ···························································· 7 1. 세월호참사 구조적 원인분석 및 개선대책 마련 ············ 8 2. 재난 예방 및 제도개선 ···················································· 9 3. 「재난대응시스템」강화 ················································ 10
140 ‹‹‹ 3. 안전사회 소위원회 업무계획(안) Ⅰ. 일 반 현 황
부 록 ‹‹‹ 141 □ 안전사회 소위원회 구성 : 상임위원 1명 포함, 위원 5명으로 구성 계 국회 선출 대법원장 지 명 대한변협회장 지 명 희생자가족 대표회의 선출여당 야당 5명 석동현 류희인 이상철 박종운(상임) 이호중 □ 주요업무 ㅇ 4・16세월호참사의 원인을 제공한 법령, 제도, 정책, 관행 등에 대한 개혁 및 대책 수립 ㅇ 재해･재난의 예방과 대응방안 마련 등 안전사회 건설 종합대책 수립 □ 기구/인력/예산 ㅇ 기 구 : 1과 3팀 과 장 대응안전팀 (경정) 해양안전팀 (5급) 예방안전팀 (5급) ㅇ 정 원 : 11명(일반직 3명, 특정직 1명, 별정직 7명) / 현원 9명 〈2015년 9월 현재〉 계급 직종 계 4급 5급 6급 7급 계 11 1 3 3 4 일반직 3 1 - 1 1 특정직 1 - 1(경정) - - 별정직 7 - 2 2 3 ㅇ 예 산 : 1억2천8백만원〈사업비(1억1천1백만원) / 과운영비(1천7백만원)〉
142 ‹‹‹ 3. 안전사회 소위원회 업무계획(안) Ⅱ. 운영기조 및 전략
부 록 ‹‹‹ 143 1 기조 및 핵심과제 □ 배 경 ㅇ 세월호참사는 「이윤추구・비용절감」을 우선시하는 정책과 관행 등이 국 가의 미흡한 위기관리 능력과 결합하여 「국민의 생명과 안전」을 희생 시키는 참담한 결과로 나타난 사건이라는 점을 범국가적으로 성찰하는 계기가 되어야 함 - 세월호참사 이후에도 반복되는 중/대형 참사의 발생은 사회 전반에 걸쳐 국민의 기본권인 「안전할 권리」가 심각하게 위협받고 있다는 방증 ※ 사례 : 장성요양병원 화재(‘14.5), 잠실 싱크홀(‘14.8), 판교 환풍구 사고(‘14.10) 등 - 재난 예방 및 대응시스템에서도 국가 및 지자체, 기업 등이 본 연의 책임과 의무를 다하고 있는가에 대한 문제의식 확산 ㅇ 세월호참사 이전과 이후의 사회는 달라져야 한다는 국민적 공감대 형성 - 국민들의 사회전반에 대한 안전체감도가 낮은 상황에서 정부 및 기업에 대한 정보 공개 청구 및 감시, 시민 참여 요구가 확산됨 ※ 국민안전 체감도 조사 : ‘안전하다’ 비율(’13.12월) 22.3% → (’14.12월) 21.0% - 은폐‧조장되고 있는 위험요인을 안전할 권리의 주체인 지역주민 및 노동자가 이를 확인하고 실질적으로 통제할 수 있을 것을 요구 □ 안전대책 방향과 기조 ㅇ 산업현장의 안전확보는 국민 모두의 안전과 직결되어 있음을 주목 -“이윤보다 생명”,“비용보다 안전”의 사회적 가치를 분명히 확립 - 국민의 안전을 중시하지 않는 제도와 정책, 관행 등이 재난참사의 근본적인 원인임을 직시 - 국가는 재난예방을 위한 감독책임을 지고 있으며, 기업은 노동자 및 시민의 안전을 위하여 필요한 조치를 취할 실행의무를 지고 있다는 점에서 국가와 기업의 책임성을 강화하는 개혁방안 마련
144 ‹‹‹ 3. 안전사회 소위원회 업무계획(안) ㅇ 국민의 안전을 위협하는 위험요인에 대하여 국민의 알권리를 보장하고 국민들의 활발한 공론과 정책참여를 통하여 안전사회의 기준을 스스로 정립하는 제도적 방안을 추구 ㅇ 재난이 발생한 경우에 국가는 신속한 구조의무를 다할 책무가 있음을 확 인하며 이를 이행하기 위한 재난대응체계의 개혁방안을 마련 ㅇ 재난참사의 공정한 원인조사를 위하여 피해자가 참여하는 방안을 포함한 공 정하고 투명한 조사기구를 구성하도록 관련 법제도와 정책 마련 □ 핵심과제 「생명중심・인권존중」의 거버넌스*형 안전사회 Humanware(가치전환) 국가･지자체, 기업, 시민 등 안전에 대한 패러다임 변화 Software(제도 개혁) 법령, 제도, 정책, 관행, 문화 등의 개혁 Hardware(시스템 개선) 현장중심, 정보공유, 투명한 사고원인조사시스템 전환 정책분류 10대 핵심과제 전략기조 세월호참사의 구조적 원인분석 및 개선대책마련 ① 세월호참사와 관련한 법령・제도 등 정비 ② 민관유착의 관행・구조의 개혁방안 및 기업의 책임성 강화방안 마련 ③ 안전에 관한 규제완화정책 및 외주화・민영화 정책에 대한 점검과 대책 마련 - “이윤보다 생명/비 용보다 안전”의 패 러다임에 입각한 총 체적 개혁추진 재난예방 및 제도개선 ④ 정부 안전정책의 적정성에 대한 검토 ⑤ 「안전 거버넌스」 구축 ⑥ 4대 영역별 위험통제 및 안전대책 마련 ⑦ 재난 경보시스템 구축 - 안전감독 의무자로 서의 국가 - 안전조치 책임자로 서의 기업 - 안전할 권리 및 참 여권의 주체로서 시 민 재난대응 시스템 강화 ⑧ 정부의 신속하고 효과적인 재난대응체계 확립 ⑨ 중앙정부와 지방정부의 역할 및 책임성 강화 ⑩ 공정하고 투명한 재난조사시스템 구축 - 재난사고에 대한 국 가의 신속하고 효과 적인 구조 및 피해 자보호의 책임성 강 화 * 거버넌스(governance): “정책 결정에 있어 정부 주도의 통제와 관리에서 벗어나 다양한 이해당사자가 주체적 인 행위자로 협의와 합의 과정을 통하여 정책을 결정하고 집행해 나가는 사회적 통치 시스템”<Pierre & Peters(2000)>
부 록 ‹‹‹ 145 2 추진전략 □ 추진체계 ㅇ 다기능 연계팀 구성, 사회안전관련 정책･자문･지원 등 역할 수행 ※ 예산 및 조직구성의 한계를 극복하기 위해 유연한 인원구성과 팀별 협동체계 구축 □ 프로세스 〈특조위 활동기간: 21개월(’15.8~’17.5) 예상〉 추진단계 주요내용 ① 세부 사업기조(안) 내부토론 ② 「안전관련」 시민단체 등 의견수렴 ③ 분야별 자문위원 선정･위촉 ④ 핵심과제 확정 및 분류(우선순위 및 추 진시기) ⑤ 자료제출 요구 및 현장계획 수립 등 ① 정책: 핵심과제 분류(우선순위 및 추진시기별)/ 재난 등 사례분석/ 법령검토/ 민・관 등 사회적 성과물 집적 ② 현장: 실사 및 검증/ 안전담당자와 피해자 심층면접/ 지역순회 공청회 ③ 성과보고: 완수된 과제에 대해 시기와 상황을 고려하여 수시로 보고회 개최 ① 인적･기술적･조직적 측면 등으로 개선대책 마련 ② 내･외부 전문가, 관련부처와 유관기관, 시민사회단체 등 의견수렴 및 검증 ① 종합보고서 초안 작성 ② 평가(피드백) ③ 종합보고서 보고 1단계 : 사전준비 (8월+2) 2단계 : 조사/연구 및 대책보고 (10월+12) 3단계 : 종합 대책 마련 (‘16.10월+4) 4단계 : 결과보고 (‘17. 2월+3) 안전사회과 안전사회 소위원장 내부부서 대외기관 진상조사 (조사1･2･3) 피해자지원 안전사회 소위 국민안전처 지자체 등 민간/시민단체 (안전관련) 안전사회과장 팀장/팀 원
146 ‹‹‹ 3. 안전사회 소위원회 업무계획(안) Ⅲ. 세부 사업내용
부 록 ‹‹‹ 147 1 세월호참사의 구조적 원인분석 및 개선대책 마련 ◇ 세월호참사의 구조적・간접적인 원인을 규명하고, 해양사고가 다시는 발 생하지 않도록 선박안전과 관련된 법령․제도 등 개선대책 마련 핵심과제 세부 추진과제 ① 세월호참사와 관련한 법령・ 제도 등 정비 1-1 국내 해양재난사고와 대형재난사고의 원인 및 정부대책의 적정성 조사 1-2 과적/과승 실태점검 및 개선책 마련 1-3 해양재난에 대비한 선박 안전설비 및 선장・선원의 훈련 등 대응능력 향상을 위한 대책 마련 1-4 선박 안전관리감독 강화(선박노후화대책, 선박검사제도 및 운항관리제도, 선박안전성 기준 등) 1-5 선사 및 선박소유주의 안전조치 강화를 위한 방안 모색 1-6 안전의 현장책임주체로서 선원실태조사와 선장의 책임 및 권한 재정비 1-7 정부의 초기대응 실패 관련 구조적 원인 분석 및 개선책 마련 ② 민관유착의 관 행 ・구조의 개혁방안 및 기업의 책임 성 강화방안 마련 2-1 민관유착 등 정부의 안전 감독 의무를 방해하는 제도적 원인 및 구조에 대한 점검과 개선책 마련 2-2 기업의 안전의무 강화 및 효과적인 처벌방안 모색 ③ 안전에 관한 규 제 완 화 정 책 및 외주화・ 민영화 정책 에 대한 점검과 대책 마련 3-1 안전관련 규제완화 정책에 대한 조사와 개선책 마련 3-2 안전 업무의 외주화 정책 점검과 대책 마련 3-3 정부의 공공영역 민영화에 대한 점검과 개선안 마련
148 ‹‹‹ 3. 안전사회 소위원회 업무계획(안) 2 재난 예방 및 제도 개선 ◇ 한국사회 전반의 안전을 위한 거버넌스를 구축하고, 각종 참사의 재 발방지를 위해 기본정책방향 점검 및 제도개혁 추진 핵심과제 세부 추진과제 ④ 정부 안전정책 의 적정성에 대 한 검토 4-1 세월호참사 이전과 이후의 정부 안전정책에 대한 조사 4-2 정부의 안전관련 조직 체계 및 예산 등의 적정성 검토 ⑤ 「안전거버넌스」 구축 5-1 안전의 주체로서 노동자의 권리보장방안 마련 5-2 위험정보에 관한 시민의 알권리와 정책결정과정에 실질적인 참여권 보장 방안 수립 5-3 재난대비를 위한 지역주민 참여시스템 구축 5-4 안전을 위한 사회문화적 개혁방안 수립 ⑥ 4대 영역별 위험 통제 및 안전대 책 마련 6-1 공공교통 및 운수 영역의 안전대책 적정성 검토 및 개선책 마련 6-2 원전 및 유해물질 영역의 안전대책 적정성 검토 및 개선책 마련 6-3 에너지・시설・SOC 영역의 안전대책 적정성 검토 및 개선책 마련 6-4 산업재해 영역의 안전대책 적정성 검토 및 개선책 마련 ⑦ 재난 경보시스템 구축 7-1 현재의 재난경보시스템 실태와 문제점 점검 7-2 관련 재난 통계 점검 및 징후 지표 개발 등 대안 마련
부 록 ‹‹‹ 149 3 「재난대응시스템」강화 ◇ 신속하고 효과적인 구조구난체계를 구축하고 피해자 의견이 반영되 는 원인조사시스템을 마련하여 국민이 신뢰하는 안전사회 실현 핵심과제 세부 추진과제 ⑧ 정부의 신속하 고 효과적인 재 난대응체계 확 립 8-1 구조구난 정부대응체계 진단 및 개선책 마련 8-2 재난컨트롤 타워 등 국가위기관리시스템 개선안 마련 8-3 기존 현장대응 매뉴얼의 점검과 실효성 강화방안 ⑨ 중앙정부와 지 방정부의 역할 및 책임성 강화 9-1 재난에 대한 지자체 권한과 예산, 인력과 장비보유 실태 및 문제점 파악 9-2 지자체 단체장 등 재난관리책임자 책임성 강화방안 ⑩ 공정하고 투명 한 재난조사시 스템 구축 10-1 국내 사고조사위원회 체계 및 활동사례 점검 10-2 공정성과 객관성(신뢰성)을 높이는 제도적 기반 마련 10-3 재난원인조사기구 상호간 협업체계 구축
150 ‹‹‹ 4. 영국 인도적 지원센터 운영지침 중 주요내용 4. 영국 인도적 지원센터 운영 지침 중 주요 내용 Humanitarian Assistance in Emergencies: Non-statutory guidance on establishing Humanitarian Assistance Centres38) 지침 1.3(목적) 이 지침은 정부 차원에서 피해자지원을 하는 경우 중앙행정기관, 지역기관뿐만 아니라 자 원봉사자들을 포함한 모든 관련 당사자들이 지켜야 하는 지침이다. 지침 1.14(대상) 인도적 지원은 다음의 항목을 포함한다. - 기본적인 보호소 설립에 관한 사항 - 무슨 일이 일어났는지에 대한 정보 전달 사항 - 피해자들에 대한 경제적, 법률적 지원 - 감정적 지원 - 더 필요한 지원에 대한 안내절차 - 피해자들간 만남 주선 - 경찰 조사의 방향성에 대한 안내 - 장기지원에 관한 연락안내 지침 5.9(인도적 지원센터에서의 사생활 보호) 피해자들이 기거하는 인도적 지원센터의 보안과 사생활 보호는 피해자들을 위하여 철저하 게 지켜져야 한다. 이를 위해 담당지역 경찰은 적절한 조치를 취할 수 있다. 지침 5.12(인도적 지원센터에 필요한 시설) 인도적 지원센터는 다음의 시설을 갖추어야 한다. - 인터뷰 장소 - 핸드폰(충전) 및 인터넷 시설 - 상담시설 - 조용한 쉼터 - 화장실 - 신선한 음식 - 영유아를 위한 특별한 장소 - 응급구호 장소 - 애완동물 보호소 - 데스크 : 경찰이 기거할 장소
부 록 ‹‹‹ 151 38) Cabinet Office(UK), “Humanitarian Assistance in Emergencies: Non-statutory guidance on establishing Humanitarian Assistance Centres”, 2011. 3. 22., Retrieved April 1, 2016, from https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61221/hac_guidance.pdf Cabinet Office, Civil Contingencies Secretariat. 2013. 10. 재난대응과 회복 매뉴얼, <시민재난법> 제7장의 세부지침인 ‘재난대응과 회 복 매뉴얼’(Cabinet Office)에서 피해자 지원을 체계적으로 하기 위한 규정, 형제자매에 대한 특별한 배려 등 규정들을 두고 있다. 지침 6.8(언론대응과 피해자 보호) 대응단계에서 인도적 지원센터의 존재와 활동은 언론의 지대한 관심을 받게 된다. 이 때 중요한 점은, 대응센터는 이를 이용하는 피해자들의 사생활을 언론으로부터 철저하게 보호해 야 한다는 점이다. 지침 7.5(피해자별 차이의 반영) 인도적 지원센터의 지원은 유가족 및 피해자들의 종교적, 문화적 차이를 반영하여야 한다. 지침 8.21(언론 가이드) 언론을 다루는 가이드(부록-B) 자신의 가족을 잃은 상황에서 언론을 대하는 일은 고도의 스트레스를 받는 일이다. 모든 사람들이 이에 대하여 다르게 반응한다. 어떤 이들은 언론이 진실을 밝혀주는 길이라고 판단 하기도 하나, 어떤 이들은 언론의 문제점을 본다. 많은 경우 피해자들은 인생에서 첫 번째로 언론과 마주치게 되며, 이런 경우 곤란함을 겪 게 된다. 언론기자들은 ‘Press Complaints Commission Code of Practice(PCC Code of Practice)’(이 지침에는 청소년에 대한 사진촬영 관련 별도 제한 규정이 있음)에 따라 취재해야 하는 의무 가 있다. “개인적 슬픔과 충격이 따르는 사건에서 언론은 신중하게 공감대를 형성하고 분별 을 하여야 한다.”
152 ‹‹‹ 5. 영국 (고위급 간부를 위한) 위기대응 및 회복 매뉴얼 중 주요 내용 5. 영국 (고위급 간부를 위한) 위기대응 및 회복 매뉴얼 중 주요 내용 Emergency Response and Recovery Non Statutory Guidance Accompanying the Civil Contingencies Act 2004, HM Government(Cabinet Office) (2013. 10. 28.)39) 3.2 경찰관의 문제 3.4 지역사회의 회복 4.1 지역사회 협업 4.2 협업 구조 5. 회복 7. 피해자들에 관한 쟁점 7.1 인도적 지원 7.2 부상자 7.3 심각한 부상을 입은 생존자 7.4 유가족과 친구들 7.5 유가족과 친구들의 필요 7.7 기타 특정한 집단 7.8 구조자 8.3 공공에 대한 정보공개 8.7 현장에서의 언론 통제 8.10 언론 브리핑 3.2 경찰의 문제 3.2.1. 경찰은 육지에서 대부분의 활동을 조정하는 역할을 한다. 3.2.2. 경찰의 제일 첫 번째 임무는 생명을 구조하고 보호하는 일이다. 3.2.3. 전 항의 임무가 완료된 후에는, 해당 재난현장을 ‘범죄현장’이라고 판단하여 해당 현장에서 혐의가 있을 경우 이에 의하여 활동할 수 있다. 3.2.9.
부 록 ‹‹‹ 153 구조자의 첫 번째 임무는 현장에서 사람을 구조하는 일이다. 3.2.27. 독립적으로 활동하는 민간 의료진은, NHS의 지시에 따라서 활동을 하여야 한다. 3.2.29. 해경의 첫 번째 임무는 해상에서 시민을 구조하는 일이다. 만일 홍수 등이 발생한 경우 육지 경찰 및 지역 정부와 협력할 수 있다. 3.2.33. 지방정부는 시민권을 보호하기 위한 핵심적인 기능을 한다. 특히 임시보호소나 생존자들을 위한 복지 문제, 의료지원 문제는 지방정부에서 1차적으로 그 기능을 맡는다. 3.4 지역사회의 회복 3.4.30. 지역사회는 재난 상황에서 회복하고 대응하며 계획하는데 중요한 역할을 담당한다. 지역사회 는 해당 지역의 지리적 문제나 사람들의 특수성을 이해하고 있다. 3.4.33. Civil Contingencies Secretariat은 지역사회, 가정, 개인들의 회복력 제고와 더불어 정부 부처 와, 공공, 사적, 자원봉사 단체를 조직한다. 구체적인 지역사회 회복 매뉴얼은 Strategic National Framework on Community Resilience40) 를 참고하여야 한다. 4.1 지역사회 협업 지역사회 협업에 관한 대부분의 내용은 매뉴얼 안에 들어있다. 4.2 협업 구조 4.4.50. 대피와 임시보호소에 관하여는 이에 관한 별도 매뉴얼을 참고하라.
154 ‹‹‹ 5. 영국 (고위급 간부를 위한) 위기대응 및 회복 매뉴얼 중 주요 내용 5. 회복 5.1.6. 영국의 회복은 National Recovery Guidance를 매뉴얼로 삼는다. 5.1.8. 회복의 가장 중요한 목적은 지역사회가 스스로 회복할 수 있는 능력을 길러주는데 있다. 5.1.9. 회복에 관한 원칙은 다음과 같다. - 회복은 재난 상황 이전의 기능을 복구하는 것을 초점으로 한다. - 효과적인 회복은 계획과 관리가 철저하여야 한다. - 회복의 본질은 굉장히 복잡하고 역동적이며 다양하다는 관점이 있어야만 회복이 효과적 일 수 있다. - 회복은 언제나 지역사회의 발전과 함께 가야만 한다. - 복지체계를 동반한 회복만이 올바른 결정을 할 수 있다는 점이 자각되어야 한다. - 위기상황이 발생한 직후부터 이미 회복은 시작된다는 관점이 필요하다. - 회복 계획과 관리는 훈련 프로그램 및 여러 기관의 협업과 함께 이루어져야 한다. - 회복은 지원이 적절한 시기와 알맞은 방법으로 되는 것과 함께 이루어져야 한다. 5.1.16. National Recovery Guidance(별도 보고서로 번역)는 영국의 재난회복 기본 매뉴얼로서, 아래 의 사항을 기본 골격으로 한다. 5.1.18. 지역사회에서 선출된 선출직 공무원들은 재난 회복 과정에서 핵심적인 역할을 담당한다. 그 들은 필요한 정보를 적재적소에 뿌리는 것을 포함하여, 문제상황과 현실을 정확히 인지하는 능력이 요구된다. 5.2. 역할과 책임 5.2.1. 회복에 관한 역할과 책임은 Local Resilience Forum(LRF)41) 들이 담당한다.
부 록 ‹‹‹ 155 5.3. 회복에 관한 업무 분장은 다음으로 한다 5.4. RCG(Recovery Co-ordinating Groups) 활동은 지방정부에 의해 시작되며, 회복단계에서 시작 된다. RCG의 구성원은 지방정부에 의하여 구성되며, 요건은 Recovery Plan Guidance Template42) 에 명시되어 있다. 회복단계는 지방정부 대응 -> RCG(회복 협조 그룹) -> 중앙정부 주무부서 -> Civil Contingencies Secretariat -> 관련 중앙정부 주무부서 순서로 정보가 전달된다. 5.6. 회복단계에 대한 평가는 지속적으로 필요하다. 특히 공식적인 피해회복에 대한 공적인 견해 표명은 모든 피해 당사자들에 대한 관심사가 포함되어야 한다. 5.6.6. 모든 회복 평가 단계에서 지역사회의 개입은 중요하다. 선출직 공무원들은 핵심 역할을 하게 되고, 지역사회가 필요한 것들을 회복 평가 담당자들에게 전달하여야 한다. 7. 피해자들에 관한 쟁점 7.1 인도적 지원
156 ‹‹‹ 5. 영국 (고위급 간부를 위한) 위기대응 및 회복 매뉴얼 중 주요 내용 7.1.1. 인도적 지원 기본사항은 다음을 포함한다 - 기본적 임시보호소 - 어떤 일이 일어났는지에 대한 기본 정보 - 의료 지원 및 치료 - 금전적, 법적 지원 - 심리사회적 지원 - 향후 지원절차에 대한 안내 - 피해자들끼리의 연락망 및 만남에 대한 주선 시설 - 경찰 조사에 대한 지원 - 장기 지원에 대한 안내 7.2 부상자 7.3 심각한 부상을 입은 생존자 7.3.2. 심각한 부상을 입은 생존자에게는 다음의 지원이 필요하다. - 보호소와 따뜻함 - 가족과 친구들에 대한 연락 지원 - 스트레스 지원 - 음식과 물 - 부상에 대한 의료 치료 - 화장실 사용 및 여분의 옷 7.3.7. 생존자 리셉션 센터는 의료지원에 필요한 시설을 갖추어야 한다. 단기 보호소로서 기능하는 이 센터는 응급의료에 필요한 자원이 필요하며, 정보가 제공되어야 한다. 대체로 생존자 리셉 션 센터는 현장에 처음 나타난 부처가 가동한다. 7.3.8. 생존자 리셉션 센터는 아주 짧은 시간만 가동된다. 7.4 유가족과 친구들
부 록 ‹‹‹ 157 7.4.2. 유가족과 친구들은 사건 발생 직후 사건 현장 부근으로 모여들게 된다. 이 때 중요한 것은 이들에게 제공되는 정보가 정확해야 하고 서로 충돌하지 않아야 한다는 것이다. 7.4.3. 유가족과 친구들을 위한 리셉션 센터(FFRCs)는 피해자와 가족을 연결해주는 수단이 된다. 이 는 주로 경찰과 지방정부에 의하여 구성된다. 7.5 유가족과 친구들의 필요 유가족과 친구들의 요구사항은 복잡하고 다양한 경우가 많다. 이를 위해 여러 다양한 기관에 서 미팅을 가지고 이러한 요구사항에 대처해야 한다. 또한 경찰에서 Police Liaison Officer를 배정하여, 유가족이 적절한 정보를 제공받고 또한 정 부에 필요한 정보를 전달할 수 있도록 하여야 한다. 7.5.5. 사건 발생 이후 많은 관련자들이 사상자 숫자에 대하여 궁금해 한다. 이 경우 병원은 자신들 의 의무를 다한 후 ‘경찰 사상자 부서’(Police Casualty Bureau)에 정보를 전달하여야 한다. 7.5.7. 경찰 사상자 부서는 적절한 정보를 전달하여야 하고, 정보를 정확히 수집하여야 하며, 정확한 정보를 전달하여야 한다. 7.5.10. 경찰 사상자 부서 집계담당자는 병원과 경찰을 지속적으로 오가며 정확한 숫자 정보를 전달 하여야 한다. 7.7 기타 특정한 집단 (형제자매에 관한 특별 규정으로 대체) 7.8 구조자 (자원봉사자들에 관한 규정) 재난은 대응과 회복에 굉장한 노력을 필요로 한다. 오랜 기간 지속되는 과정에서 육체적 심 리사회적 필요는 더욱 증대된다. 특히 구조를 담당하는 사람은 다음을 제공받아야 한다.
158 ‹‹‹ 5. 영국 (고위급 간부를 위한) 위기대응 및 회복 매뉴얼 중 주요 내용 - 휴식시설, 탈수증세의 차단 - 최전선으로부터 떨어진 곳에서의 식사 - 씻을 시설 - 의료지원 - 가정과 연락할 수 있는 휴대폰 등 수단의 확보 심리사회적 요구와 관련하여서는, - 자원봉사자들은 어떤 일이 일어나는지에 대하여 정확히 정보를 제공받아야 하고, - 구조와 관련된 업무의 위험성과 정보에 대하여 제공받아야 하고, - 조용한 공간이 필요하고, - 자신의 경험에 대하여 논의할 곳이 필요하며, - 매일 업무 종료 시마다 브리핑을 받을 것 등이 필요하다. 지방정부는 합동 복지 시설을 갖추고, 자발적 조직 역시 구조자들이 충분한 건강상태를 유지 할 수 있도록 도와야 한다. 8.3 공공에 대한 정보공개 8.3.1. Civil Contingencies Act(시민재난법)은 첫 번째 재난 대응자에게 현장에서 일어나는 재난 상 황의 위험성에 대하여 공공에게 알리는 임무를 부여한다. 8.3.3. 언론은 언제나 부정확한 정보일지라도 정보 그 자체를 갈망하는 속성이 있기 때문에, 정보는 여러 다른 기관에서 제공되기 보다는, 통일적인 전달이 중요하다. 8.4. 최근 다양한 케이블 채널과 온라인, 신문사이트 등의 등장으로 언론과 일하는 일은 더욱 어 려워졌다. 최대 200개가 넘는 언론기관이 재난 현장에 등장하게 되며, 외신까지 합치면 1000 개가 넘는 언론이 현장에 등장한다. 8.5. 그러므로 언론공보관(press officer)을 임명하여, 언론을 다루게 하는 것이 좋다. 이러한 공보 관(MLO: Media Liaison Officer)은 언론이 현장에 방문하는 것을 관장하고, 정확한 정보를 전 달하며, 인터뷰가 필요한 사람들을 선정하고, 피해자들 중 인터뷰를 거부하는 사람들이 보호
부 록 ‹‹‹ 159 될 수 있도록 한다. 이들은 중앙정부와의 연락처가 되며, 이러한 권한을 가진다. 8.7 현장에서의 언론 통제 현장에서 언론은 경찰에 의하여 통제된다. 언론통제의 1차적인 목적은 구조자들이 방해받지 않기 위함이다. 8.7.3. 현장에 접근하고 싶어하는 언론이 많을 경우, ‘pool’을 형성하여 그들의 필요를 충족시켜 줄 수 있다. 8.8.1. 사상자의 숫자에 관하여는 아주 신중한 접근이 필요하며, 함부로 부정확한 정보를 전달하여 서는 아니 된다. 사상자 숫자정보는 여러 정보를 통해 확인이 된 후 공개되어야 한다. 이름은 어떠한 경우에도 공개적으로 발표되어서는 아니 된다. 8.8.3. VIP의 현장 방문 VIP의 현장방문은 피해자들이나 대응을 담당하는 사람들의 사기를 진작시켜 주는 점이 있다. 이러한 측면과 더불어, 정부 고위관계자의 방문은 의회보고에 필요한 점이기도 하다. 그러나 VIP의 방문은 구조가 진행 중일 때에는 특히 현장방문은 부적절하며, 더군다나 생존 자가 있을 가능성이 있는 경우에는 더욱 그러하다. VIP 방문은 구조를 방해하거나 중단시켜 서는 아니 된다. VIP는 현장에 방문하기 전, 현장상황에 관한 충분한 정보를 제공받아야 한다. 또한 VIP는 피 해자들과 생존자들이 원하는 경우 만나주어야 한다. 물론 이는 병원에서 결정할 일이나, 이는 주로 언론과의 문제 때문이며, 언론이 문제가 될 경우 VIP의 병원 방문 이후 병원 정문 등에 서 언론과 인터뷰 하는 등의 방법이 있다. 8.8.10. 언론은 생존자와 피해자 유가족을 대할 때 보호의 관점에서 인터뷰를 하여야 한다. 이러한 활동은 최악의 경우 사생활 침해, 애도와 충격의 증가, 어린 학생들과 형제자매에 대한 무분 별한 사진촬영 등을 초래할 수 있다.
160 ‹‹‹ 5. 영국 (고위급 간부를 위한) 위기대응 및 회복 매뉴얼 중 주요 내용 39)Cabinet Office, “Emergency Response and Recovery: Non Statutory Guidance Accompanying the Civil Contingencies Act 2004”, 2013. 10. 28. Retrieved April 1, 2016 from https://www.gov.uk/government/publications/emergency-preparedness 40) Cabinet Office, Strategic National Framework on Community Resilience, 2011. 3. Retrieved from https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/60922/Strategic-National-Framework-on-Com munity-Resilience_0.pdf 41) Cabinet Office, Local Resilience Forums(LRFs), 2013. 2. 20., Retrieved April 1, 2016 from https://www.gov.uk/guidance/local-resilience-forums-contact-details LRF는 다부처 협력 기구로서, 지역사회 조직, NGO들, 소방서, 경찰관 등이 모두 포함된 지역사회 조직이다. 이들은 Civil Contingencies Secretariat에 의하여 카테고리 1 대응자로 분류된다. 42) Cabinet Office, Recovery Plan Guidance Template, 2013. 6. 24., Retrieved April 1, 2016. from https://www.gov.uk/guidance/national-recovery-guidance
부 록 ‹‹‹ 161 6. 미국 EMI 교육내용 중 피해자지원 관련 내용43) 43) “Fiscal Year 2016 Training Catalog”, EMI Courses. - 대응 및 회복 프로그램(Response and Recovery Program) - 재난 지원 프로그램(G0108 : Emergency Assistance) - 재난 관리관(IS-0001.a : Emergency Manager) - 정보 관리관(E0388 : Advanced Public Information Officer Course) - 공보관(E0954 : NIMS ICS All-Hazards Liaison Officer Course) - 재난 관리의 본질(IS-0230.d : Fundamentals of Emergency Management) - 고위공무원을 위한 재난관리(IS-0908 : Emergency Management for Senior Officials) - 실직 지원, 법률 지원(E0356 : Disaster Unemployment Assistance/Legal Services) - 형제자매의 필요 충족(IS-0366.a : Planning for the Needs of Children in Disaster) - 장애인 보호를 위한 가이드(E0692 : FEMA Disability Integration Advisor) - 허리케인시 지원담당자(E0698 : FEMA Planning Support Unit Leader) - 병원지원과 건강(IS-0100.HCb : Introduction to the ICS for Healthcare/Hospitals) - 재난 상담 프로그램(E0352 : Crisis Counseling Assistance and Training Program) - 개인별 지원(E0359 : Individual Assistance Other Needs Assistance Specialist) - 임시보호소 정책(E0417 : Mass Care/Emergency Assistance Shelter Field Guide Training) - 자원봉사자 관리(G0288 : Local Volunteer and Donations Management) - 재난상황시 자원봉사조직의 역할(IS-0288 : the Role of Voluntary Organizations in Emergency Management) - 회복 단계에서 공공기관과 사적 조직의 파트너십(Is-0662 : Improving Preparedness and Resilience through Public-Private Partnership) - 회복 단계에서 지방정부의 역할(E0210 : Recovery from Disaster: the Local Government Role) - 지역사회 회복 프로그램(E0426 : Implementing Whole Community Resilience and Citizen Corps Program) - 국가 재난 회복 체계(NDRF) 매뉴얼(E0080)

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    중 간 점검 보 고 서 위 원 장 실
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    차 례 제1부 위원회의활동 ······························································· 1 Ⅰ. 세월호 참사의 발생과 특별법 제정 ··················································1 1. 세월호 참사의 발생 ··················································································1 2. 특별법 제정 과정 ·······················································································1 Ⅱ. 세월호 특조위의 설립과 운영 ···························································4 1. 위원 선출과 지명 ·····················································································4 2. 위원회 설립준비단 활동기(2014. 12. 18. ~ 2015. 3. 8.) ···························5 3. 시행령 제정 과정(2015. 3. 9. ~ 2015. 5. 10.) ···········································8 4. 인력과 예산 확보 과정(2015. 5. 11. ~ 2015. 8. 4.) ··································9 5. 위원회 활동(2015. 8. 4. ~ ) ·····································································12 가. 진상규명조사 활동 ························································································· 12 나. 청문회 개최 ·································································································· 13 다. 인양 및 선체조사 준비 TF 활동 ·································································· 15 라. 용역 사업 ······································································································· 17 마. 특검 임명 요청안 제출 ················································································· 21 바. 위원들의 변동 ································································································ 22 6. 정부의 강제종료시도와 특조위의 대응 ···················································22 가. 정부의 강제종료시도 ····················································································· 22 나. 광화문 단식 농성 ·························································································· 24 Ⅲ. 특조위 활동에 대한 방해와 비협조 ················································25 1. 법령 관련 ··································································································25
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    가. 위법적인 시행령의일방적 제정 ··································································· 25 나. 특별법 개정 무산 ·························································································· 26 2. 인사 관련 ··································································································27 가. 뒤늦은 위원 임명 ·························································································· 27 나. 진상규명국장 미임명 ····················································································· 28 다. 공무원 상당수 미파견 ················································································· 28 3. 예산 부문 ··································································································29 가. 2015년 예산 삭감 ························································································· 29 나. 2016년 예산 삭감 ··························································································· 30 4. 조사에 대한 방해 ·····················································································31 5. 해양수산부의 방해 ···················································································32 가. 설립준비단 당시 공무원 무단 복귀 조치 ···················································· 32 나. 2015년 11월 일명 ‘대응방안’ 문건 발견 ······················································ 32 제2부 소위원회의 활동 ······································································· 34 Ⅰ. 진상규명 소위원회 ···········································································34 1. 진상규명 소위원회의 구성 및 운영 ························································34 2. 주요 업무 내용(중간 점검 사항) ·····························································34 3. 청문회 ·······································································································35 가. 제1차 청문회 ·································································································· 35 나. 제2차 청문회 ·································································································· 36 다. 제3차 청문회 ·································································································· 36 4. 특별검사 임명을 위한 국회 의결의 요청 ···············································39 가. 특검 요청의 배경 ·························································································· 40
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    나. 기존 정부조사의 한계 분석 ······································································· 40 다. 위원회 자체 조사 ·························································································· 40 라. 위원회 조사의 한계 ······················································································· 41 마. 특검 임명의 필요성 ····················································································· 41 5. 진상규명 관련 용역 사업 ·······································································42 가. AIS 데이터 시뮬레이션 및 선박 운항 특성 분석 연구 용역 ····················· 42 나. 세월호의 항적과 경사각을 이용한 전복․침수과정 시뮬레이션 ················ 43 다. 언론의 4・16세월호 참사 보도현황과 문제점 ············································· 45 라. 세월호참사 피해자 등에 대한 언론보도 피해 및 명예훼손 실태조사 ······· 46 마. 언론보도 공정성・적정성 및 피해자 명예훼손 실태조사를 위한 빅데이터 분석····· 47 6. 진상규명사건 조사 현황 ··········································································48 가. 중간점검의 의미와 한계 ················································································ 48 나. 진상규명조사 사건의 현황 ············································································ 49 다. 참사의 원인 규명에 관한 사항(조사1과) ······················································ 49 라. 구조구난 작업과 정부대응의 적정성 관련 사항(조사2과) ··························· 54 마. 언론보도의 공정성・적정성과 피해자의 명예훼손 실태 관련(조사3과) ····· 57 Ⅱ. 안전사회 소위원회 ···········································································61 1. 업무 내용 및 중간 점검 사항 ·································································61 가. 세월호특별법 및 시행령상 업무 내용 및 범위 ·········································· 61 나. 중간 점검 사항 : 핵심과제별 보고서와 신청사건 조사 진행 결과 ············ 62 2. 핵심과제별 보고서 중간 점검 ·································································66 가. 해양/대형 재난사고의 원인 및 정부대책의 적정성 검토 : 서해 훼리호에서 세월호 참사까지 재난 이후 사회적 학습 실패의 역사 ····································· 67 나. 안전사회 건설을 위한 규제의 역할 ······························································ 69 다. 외주화 민영화 정책에 대한 점검 및 개선방향 ··········································· 71
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    라. 안전관련 정부조직개편안 평가 ··································································· 72 마. 안전/재난거버넌스 구축 ··············································································· 74 바. 산업재해 영역의 안전대책 ············································································ 76 3. 신청사건 조사 진행 결과 중간 점검 ·······················································77 가. 신청사건 배정 및 진행 경과 ········································································ 77 나. 신청사건 조사 진행 결과 중간 점검 ···························································· 81 4. 안전사회 소위원회의 조사 활동 한계 및 향후 과제 ·····························91 Ⅲ. 지원 소위원회 ···················································································93 1. 업무목표와 추진계획 ················································································93 가. 업무목표와 취지 ···························································································· 93 나. 업무추진계획 세부 내용 ················································································ 94 2. 사업/조사 추진 및 중단 현황 ··································································96 가. 전체 업무추진계획과 완료 여부 ··································································· 96 나. 진상규명 신청/직권사건 추진 현황 ····························································· 97 다. 현안점검 및 해결노력 사례 ·········································································· 98 3. 정부 지원에 대한 적정성 조사, 점검 결과 ···········································100 가. 현장지원 관련 드러난 문제점들 ································································· 100 나. 사후지원 관련 점검 결과 드러난 문제점들 ··············································· 105 4. 추가 조사가 필요한 주요 사항 ····························································110 가. 잠수사 투입 및 수색상황 과장 관련(병합 바-3, 14, 15, 17 세월호참사 희생자 수습 및 피해자지원조치의 적정성 여부 사건 관련) ··························· 110 나. 허위 구조요청 문자 관련(병합 바-3, 14, 15, 17 세월호참사 희생자 수습 및 피해자지원조치의 적정성 여부 사건 관련) ···················································· 113 다. 유가족에 대한 감시와 사찰 경위, 사유와 개입 기관의 범위 등(신청사건 병합 바-16, 23 유가족과 피해자들에 대한 감시와 사찰에 국정원, 경찰 등의 개입 여부와 세월호참사 관련 집회 및 시위 진압과정에서의 경찰의 불법행위
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    여부 관련) ··········································································································115 5. 재난 대응에 있어 개선할 점과 해외 사례들 ········································115 가. 세월호 피해자들 관련 조치(국회, 국무조정실, 해수부, 보건복지부 등) ······· 116 나. 재난 대응 시스템 전반과 관련한 사항 ······················································ 120 제3부 결 론 ········································································ 129 부 록 ················································································· 133 1. 활동일지 ····························································································133 2. 위원회의 조직체계 ············································································136 3. 안전사회 소위원회 업무계획(안) ·····················································138 4. 영국 인도적 지원센터 운영 지침 중 주요 내용 ·····························150 5. 영국 (고위급 간부를 위한) 위기대응 및 회복 매뉴얼 중 주요 내용 ·········152 6. 미국 EMI 교육내용 중 피해자지원 관련 내용 ·······························161
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 1 제1부 위원회의 활동 Ⅰ. 세월호 참사의 발생과 특별법 제정 1. 세월호 참사의 발생 2014년 4월 15일 21시경 제주행 카페리 여객선 세월호는 승객 및 승무원 476명을 태우고 인천항을 출항했다. 원래 세월호는 18시 30분경 출항 예정이었으나, 17시 35 분경 인천항에서 안개로 인한 시정주의보가 발효되어 출항 허가를 받지 못하고 대기 하던 중, 20시 35분경 시정주의보가 해제되어 출항허가를 받았고, 21시경 출항하였 다. 다음날인 2014년 4월 16일, 전남 진도군 병풍도 북방 1.8마일(약 2.9KM) 해상(맹골 수로)을 지나던 세월호는 오전 8시 25분경 135도에서 145도로 항로를 변경하던 중, 돌연 선체가 좌현으로 약30도 기울었고, 이후 복원성이 상실된 상태에서 표류하던 중 10시 17분경 108.1도까지 기울었고, 11시 18분경 선수(船首)의 일부만 남기고 바다 로 침몰하였다. 4월 16일 오전 8시 52분에 단원고 학생 故최덕하군이 전남 119상황실에 최초로 세 월호 침몰 신고를 하였으나, 해경 등 구조세력의 초기 구조 실패로 인하여 탑승자 476명 중 배가 전복되기 전에 서둘러 탈출하였던 생존자 172명을 제외한 304명이 사 망하였고, 2016년 9월 현재 9명이 미수습 상태에 있다. 2. 특별법 제정 과정 세월호 참사 발생 직후 단원고 학생 전원 구조라는 소식이 들렸을 때만 하더라도 그 가족과 국민들은 안도의 한숨을 쉬며, 단순한 해상 ‘사고’에 불과할 것이라고 예 상하였다. 하지만 몇 시간 후 이 소식이 오보임이 밝혀지고 엄청난 희생자가 발생하 게 되었음이 드러나면서 이는 대형 ‘참사’로 번지게 되었다. 피해자가 300명을 넘어설 것으로 예상되고, 이들 중 상당수는 수학여행을 떠난 학 생이었으며, “가만히 있으라”는 선내 방송과 해경의 출동만을 믿고 기다렸던 이들
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    2 ‹‹‹ Ⅰ세월호 참사의 발생과 특별법 제정 대부분이 희생되었다는 사실은 국민들에게 엄청난 충격을 안겨주었다. 또한 인명구 조에 실패했을 뿐만 아니라 탑승자 수 집계조차 제대로 하지 못하는 정부의 무능, 이러한 대형 참사가 이미 수차례 발생하였음에도 전혀 나아지지 않은 우리 사회의 현실을 확인하며 분노하였다. 이러한 가운데, 세월호 유가족들을 비롯한 많은 국민들은 참사가 왜 발생하게 되 었는지 분명하게 밝혀줄 것과 이번 일을 계기로 대한민국이 생명과 안전을 우선시하 는 사회로 나아가야 한다고 요구하기 시작하였다. 이는 전국민적인 호응을 얻어 무 려 350만 명1) 이 세월호 특별법 입법을 위한 서명에 참여하였다. 이러한 전국민적 열기, 그리고 5월 19일 있었던 대통령의 대국민 담화2) 에도 불구 하고 세월호 특별법을 만드는 과정은 그리 간단치 않았다. 우선 제정 협상에 임한 여야간 합의가 쉽지 않았으며, 새롭게 만들어질 위원회에 수사권 및 기소권을 부여 할지가 주요한 논쟁거리였다. 이전에 만들어졌던 과거사 위원회 등의 경험을 볼 때 기존의 조사권한만으로는 참사 진상규명에 한계가 있으므로 수사・기소권 부여가 필 요하다는 유가족과 야당의 주장이 있었던 반면, 여당은 이에 대해 위헌 가능성을 제 기하면서 격렬하게 반대하였던 것이다. 뿐만 아니라, 여야 협상단과 세월호 유가족, 청원인들간 소통도 원활하지 않아 여야 합의안이 2번에 걸쳐 가족 총회에서 부결되 는 등 갈등과 혼선이 초래되기도 하였다. 이를 구체적으로 살펴보면 1차 합의는 2014년 8월 7일, 특검 추천권 등에 관하여 새누리당 이완구 원내대표와 새정치민주연합 박영선 원내대표 간 주례회동을 통해 이루어졌다. 1) 세월호 특별법 성안에는 세월호 참사 가족 대책위원회, 대한변호사협회, 세월호 참사 국민대책회의가 함께 참 여하였고, 일반국민은 정확히 350만 1,266명이 국회의 입법청원에 참여하였다. 2) 2014년 5월 19일 발표한 대국민 담화에서, 박근혜 대통령은 “필요하다면 특검을 해서 모든 진상을 낱낱이 밝 혀내고 엄정하게 처벌할 것입니다. 그리고 여야와 민간이 참여하는 진상조사위원회를 포함한 특별법을 만들 것도 제안합니다. 거기서 세월호 관련 모든 문제들을 여야가 함께 논의해 주기 바랍니다.”라고 약속하였다. 2. (가칭) 세월호특별법 제정과 관련하여, 첫째, 특별검사의 추천은 특별검사 의 임명 등에 관한 법률상의 임명절차에 따라 진행하며, 둘째, 진상조사특별위 원회의 구성은 위원장을 포함하여 총 17인으로 하되, (가칭) 세월호특별법에서 규정하는 위원의 자격요건을 갖춘 자 중에서 각 교섭단체가 추천하는 10인(새 누리당 5인 : 새정치민주연합 5인), 대법원장과 대한변협회장이 추천하는 각 2 인씩 총 4인, 유가족 측이 추천하는 3인으로 한다. …
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 3 하지만 이는 새정치민주연합 원내대표가 세월호 유가족과의 협의 없이 행동한 것 으로서, <세월호 참사 희생자・실종자・생존자 가족 대책위원회>(이하 ‘세월호 가족 대책위’)를 비롯한 유가족들은 수용할 수 없는 것이었다. 결국 특별법에 관한 위 합 의사항은 무효화될 수 밖에 없었다. 이후 가족의 단식농성이 진행되고, 다양한 차원의 논의가 이뤄지는 가운데, 8월 19 일 여야간 2차 합의가 이루어졌다는 소식이 전해졌다. 이는 1차 합의의 큰 틀은 유 지한 가운데 특검추천 방식 등에 대해 추가로 합의한 것이었다. 하지만 이 역시 유가족들의 동의를 얻지 못하였다. 합의 다음 날인 8월 20일에 열 린 세월호 가족대책위 총회에서 가족들은 수사권 및 기소권을 위원회에 부여하는 기 존의 입법청원안에 77%라는 압도적인 찬성표를 던짐으로써, 여야 원내대표 합의안에 반대하였다. 이후 논의가 제대로 이어지지 않은 채 9월을 맞이한 가운데, 9월 30일 세월호 특 별법의 큰 틀에 대한 협상이 마무리되었다. 2차 합의안을 유지하는 가운데, 특검 후 보에 대해 새누리당이 사전에 세월호 가족대책위와 상의하여 대책위가 명시적으로 반대하는 후보는 제외하기로 하였다. 1. 새누리당과 새정치민주연합의 8월 19일 합의안은 그대로 유효하며, 양 8월 7일 기 합의한 원내대표 간 사항에 특별검사 추천과 관련한 사항은 다 음과 같이 재합의하고 증인 및 안전・민생・경제 관련 사항은 추가로 합의한 다. 1-1. 특별검사 후보 추천위원회 위원 중 국회에서 추천하는 4명 중 여당 2 인의 경우 야당과 세월호 사건 유가족의 사전동의를 받아서 선정하여야 한다. 1-2. 배・보상 문제는 9월부터 논의를 시작한다. 1-3. 가칭 세월호 특별법에 의한 진상조사위원회에서 특별검사 임명에 2회 연장을 요구한 경우 본회의에서 의결한다. 4. (가칭) 세월호특별법과 관련하여 특검은 특검보를 진상조사위원회에서 업 무협조차 활동하게 할 수 있다.
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    4 ‹‹‹ Ⅱ세월호 특조위의 설립과 운영 이에 근거하여 10월에는 구체적인 법조문화에 들어갔다. 그리고 한 달 후인 10월 31일, 세월호 특별법 협상이 타결되었고, 세월호 참사 발사 205일째인 11월 7일 마침 내 ‘4・16세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법’(이하 ‘세월호 특 별법’)이 국회 본회의를 통과하였다. 이 법은 2014년 11월 19일 공포되고, 2015년 1월 1일부터 시행될 예정이었다. Ⅱ. 세월호 특조위의 설립과 운영 1. 위원 선출과 지명 세월호 특별법이 제정됨에 따라 ‘4・16세월호참사 특별조사위원회’(이하 ‘세월호 특조위’) 설립을 위한 준비가 시작되었고, 우선 위원 구성권을 가진 각 기관별로 위 원 선출・지명이 이루어졌다. 제일 먼저 위원을 선출한 것은 ‘희생자가족대표회의’였 다. 세월호 특별법 제50조에 따라 구성된 희생자가족대표회의는 2014년 12월 6일, 희 생자가족 대표권자 243명이 참석한 가운데 안산 중소기업연수원에서 위원선출을 위 한 모임을 가졌다. 이 자리에서 투표 참석자 2/3이상의 찬성으로 이석태 변호사를 상임위원으로, 이호중 교수와 장완익 변호사를 비상임위원으로 각각 선출하였다. 12월 11일에는 대한변호사협회가 박종운 변호사를 상임위원, 신현호 변호사를 비 상임위원으로 지명하였고, 12월 17일에는 대법원이 김선혜 교수를 상임위원, 이상철 변호사를 비상임위원으로 지명하였다. 국회에서 선출할 10명의 위원에 대한 추천권 을 가진 여야 정당들도 인선작업에 들어가 여당인 새누리당은 12월 11일 조대환 변 호사를 상임위원, 고영주 변호사, 석동현 변호사, 차기환 변호사, 황전원 전 당 대변 인을 비상임위원으로 선정하였다. 야당인 새정치민주연합은 12월 17일 권영빈 변호 당 합의하에 4인의 특별검사후보군을 특별검사후보추천위원회에 제시한다. 2. 특별검사후보군 선정에 있어 정치적 중립성을 보장할 수 없는 후보는 배 제한다. 3. 유족의 특별검사후보군 추천 참여 여부는 추후 논의한다. 4. 세월호특별법, 정부조직법 및 일명 유병언법은 10월 말까지 동시 처리하 도록 한다.
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 5 사를 상임위원, 김서중 교수, 김진 변호사, 류희인 전 국가안전보장회의 사무차장, 최 일숙 변호사를 비상임위원으로 각각 추천하였으며 이들 10명 모두 12월 29일 국회 본회의에서 정식으로 선출되었다. 2. 위원회 설립준비단 활동기(2014. 12. 18. ~ 2015. 3. 8.) 세월호 특별법 제6조 제3항은 ‘위원장과 부위원장을 상임위원 중에서 위원회의 의 결로 선출’하도록 규정하고 있다. 하지만 10월 31일에 타결된 세월호 3법(세월호 특 별법, 정부조직법, 일명 유병언법) 처리에 관한 ‘양당 합의사항’에 따라 「‘위원장’은 희생자가족대표회의가 선출하는 상임위원이 맡고 ‘사무처장’을 겸하는 ‘부위원장’은 여당 추천으로 국회가 선출하는 상임위원이 맡으며, ‘진상규명소위원장’은 야당 추천 으로 국회가 선출하는 상임위원이 맡」기로 정해져 있는 상태였다. 이에 12월 10일, 해양수산부(설립준비팀)는 「4・16세월호참사 특별조사위원회 사 무처설립준비단 구성・운영 계획(案)」을 이석태 위원장 예정자와 조대환 부위원장 겸 사무처장 예정자에게 보고하였다. 이 과정에서 이석태 예정자가 “표지 및 본문 내용의 ‘사무처 준비단’을 ‘위원회 설립준비단’으로 명칭 변경”하라고 지시하였고, 이 후 12월 17일 이석태 예정자, 조대환 예정자, 해수부 공무원이 회동을 하여 ‘위원회 설립준비단’이라는 형식으로, 단장은 이석태 예정자, 부단장은 조대환 예정자가 각각 맡기로 합의하고 이를 출범시켰다. 그 다음 날인 12월 18일, 사무공간을 서울지방조 달청 10층 사무실에 마련하고, 실무적으로는 해양수산부에서 파견된 3명, 행정자치부 에서 파견된 1명 등 공무원 4명, 위원장 내정자가 지명한 7명, 부위원장 내정자가 지 명한 3명 등 민간위원 10명 등 총 14명이 각 분야별로 업무를 나눠 진행하면서 본격 적인 활동을 시작하였다. 또한 12월 24일부터는 상임위원으로 지명된 권영빈, 박종 운, 김선혜 위원 내정자도 설립준비단 사무실로 출근하기 시작하였으며, 같은 날 상 임위원 예정자 5명이 상견례를 겸하여 첫 번째 상임위원 임시회의를 진행하였다. 이후 위원회 설립을 신속히 마무리하기 위해, 조직과 인력에 대한 근거규정이 되 는 ‘시행령안 수립 작업’, 진상규명활동 및 위원회 운영에 필요한 ‘예산안 작성 작업’ 에 매진, 각 초안을 마련하여 관계기관과의 협의를 시작하였다. 먼저 시행령안과 관 련해서는 2015년 1월 5일, 행정자치부를 방문하여 지원국 및 종합보고서작성기획단 설치 이유를 설명하고, 파견 공무원 정원과 시행령상 조문을 협의하였다. 1월 13일, 2차로 방문한 자리에서는 대부분의 쟁점에 합의하고, 세부 업무분장에 대한 이견조 정만 남게 되었다. 예산안과 관련해서는 2014년 12월 29일 기획재정부를 방문하여
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    6 ‹‹‹ Ⅱ세월호 특조위의 설립과 운영 기본운영비와 사업비 편성 방법을 협의하고, 사업비 항목의 각 사업을 상세히 설명 하였으며, 2015년 1월 7일 2차 방문한 자리에서는 시행령안과 기본운영비 관계 및 내용, 각 사업에 대한 2차 상세 설명을 진행하였다. 한편 1월 13일에는 “4・16세월호참사 특별조사위원회 설립준비단 초청 ‘위원 예정 자 상견례 및 제1차 간담회’”를 열어 각 기관들로부터 선출・지명된 위원 예정자 17 명이 처음으로 한 자리에 모이게 되었다. 이 자리에서 설립 추진현황을 보고하고, 위 원들 간 의견을 나누었으며 3개 소위원회(진상규명 소위원회, 안전사회 소위원회, 지 원 소위원회)별 위원 구성에 합의하였다. 이처럼 설립 준비작업에 박차를 가하고 있을 때, 예상치 못한 일이 발생하였다. 1 월 16일, 당시 새누리당 원내수석부대표였던 김재원 의원이 원내현안대책회의에서 특조위 구성과 관련해 규모가 지나치다면서 “세금도둑”이라고 비난한 것이다. 특별 법은 사무처 정원을 120명 이하로 규정하고 있는데 특조위 설립준비단이 5명의 상임 위원 포함 125명안을 제출하였고, 여성가족부, 방송통신위원회보다 더 큰 부처를 만 든다는 것이 주된 이유였다.3) 이에 대해 설립준비단은 그 날 바로 보도자료를 내고 125명은 상임위원 5명을 포함한 것으로 위원과 직원을 따로 보는 것이 세월호 특별 법의 내용과 구조면에서 타당하고, 국가공무원총정원령에서도 정무직은 전체 정원에 서 별도로 두고 있으므로 특조위 정원을 125명으로 규정하는 것이 더 타당함을 밝혔 다. 또한 시행령과 예산과 관련하여 정부 부처와 협의하는 중이므로, 불합리한 부분 이 발견되면 협의 과정에서 수정될 수 있다는 입장을 표명하기도 하였다. 하지만 여당 원내부대표의 이러한 발언이 전해지자 정부 부처와의 협의는 전혀 이 루어지 않았다. 당초 설립준비단은 기재부와의 2차 협의에 따라 수정・보완한 예산 안을 1월 16일 제출하였으며, 1월 19일 최종 실무협의가 예정되어 있었으나 논의가 전혀 진행되지 않았다. 시행령안 역시 협의가 정지된 것은 마찬가지였다. 뿐만 아니라 여당에서 추천된 황전원 위원 예정자가 1월 18일과 20일, 국회에서 기자회견을 열어 ‘특조위 예산이 황당하고 터무니 없는 금액’이며, ‘설립준비단을 즉 각 해체하라’고 주장하였다. 이에 설립준비단은 1월 21일에 ‘위원 예정자 제2차 간담 회’를 열어 설립준비단의 설치 근거와 활동 경과, 그리고 조직 및 직제(안), 예산 요 구(안), 청사 설치(안)에 대해 설명하고 의견을 수렴하는 자리를 마련하였다. 이러한 노력에도 불구하고 조대환 부위원장 겸 사무처장 예정자는 22일 공무원 4명에 대한 복귀를 설립준비단 단장인 이석태 위원장 예정자의 재가 없이 무단으로 지시하였고, 3) 김재원 의원의 이러한 발언은 <신동아> 2015년 3월호에서 다시 한번 기사화 되었다. 인터뷰에서 외부 용역비 등을 지적하며 “불행한 사건에 개입해 나라 예산으로 자신들의 목적을 달성하려는 거 아닌가”라며 “호의호식 하려고 모인 탐욕의 결정체로 보였다”고 특조위를 비난하였다.
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 7 바로 그 날로 해수부는 해당 공무원의 ‘지원근무를 면’하는 인사발령을 내렸다. 그리 고 그 다음날인 23일부터 해수부 파견 공무원 3명, 행자부 파견 공무원 1명은 원래 의 소속으로 복귀하였으며 조대환 예정자가 지명한 3명의 민간위원들도 출근하지 않 아, 이석태 위원장 예정자가 지명한 7명의 민간위원만이 업무를 계속하였으나 협의 가 중단된 관계로 할 수 있는 것은 그리 많지 않았다. 이로부터 11일이 지난 2월 3 일, 해수부는 3명의 공무원을 재파견하였고, 2월 6일에는 행자부가 1명의 공무원을 추가로 파견하여 다시 외형은 갖추게 되었다. 한편 중단된 시행령안과 예산안에 대한 협의를 이어가기 위해, 설립준비단은 위원 예정자의 의결을 얻은 후 이를 관계기관에 송부하기로 하고, 제3차 위원 예정자 간 담회를 2월 4일에 열었다. 이 자리에는 피해자 가족협의회 전명선 대표 등 유가족들 로부터 의견을 청취하였고, 이어서 설립준비단에서 준비해 온 직제 및 예산요구안을 설명한 후 인원과 예산을 각각 절반으로 하는 수정안을 조대환 부위원장 예정자가 설명하였다. 하지만 합의된 결론에는 이르지 못한 관계로, 그 다음 주인 2월 12일 제 4차 간담회를 열어 설립준비단이 준비해 온 직제・예산 수정안을 권영빈 상임위원 예정자가 설명하고 조대환 부위원장 예정자가 이에 대해 반대토론을 한 후, 위원 전 원이 의견을 개진하는 과정을 거쳤다. 위원 예정자들 간에 활발한 찬반 토론이 이루 어졌으나 일부는 부득이하게 표결로 확정되었고 이 과정에서 여당 추천 위원 5명은 퇴장하였다. 주요 확정 사항으로 조직 정원은 120명(정무직 상임위원 5명 제외)명으 로 하고, 조직 형태는 1실, 3국, 14과로 하며, 예산은 일부 사업조정을 거쳐 당초 241 억원에서 198억원으로 감액하기로 하였다. 이 날 간담회에서 중요한 사항들에 대한 합의가 이루어짐에 따라, 마지막까지 토론과 표결에 참여한 위원 예정자 12명은 “오 늘 우리 위원 예정자들은 시행령, 직제, 예산 등에 대하여 심도있는 논의를 통해서 결론에 이르렀습니다. 이 안에 대해 정부가 조속히 협의 절차를 마무리해서, 위원회 가 조기에 정식 출범하도록 협조해 줄 것을 당부합니다.”라는 내용의 결의안에 합의 하기도 하였다. 하지만 여당 추천을 받은 5명의 위원 예정자들은 제4차 간담회 결과를 수용하지 않았다. 간담회에서 부결된 조대환 예정자의 수정안을 “소요 예산 및 사무처 조직 관 련 요구사항”이라는 제목으로 관계기관에 송부하였고, 2월 15일 “세월호 조사위원 5 인, 이석태 위원장의 표결 강행에 반발!!”이라는 제목의 보도자료를 배포하기도 하였 다. 한편 설립준비단은 제4차 간담회에서 모아진 결론, 그리고 조대환 예정자의 의견 을 추가 반영하여 수정한 시행령안 및 예산안을 2월 17일, 행정자치부, 기획재정부, 해양수산부에 송부하였으나 이들 기관들과 실질적인 논의는 거의 이루어지지 않았다.
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    8 ‹‹‹ Ⅱ세월호 특조위의 설립과 운영 3. 시행령 제정 과정(2015. 3. 9. ~ 2015. 5. 10.) 2015년 1월 1일 세월호 특별법이 시행된 지 두 달여가 지난 3월 5일, 이석태, 조대 환, 권영빈, 박종운, 김선혜 상임위원에 대한 임명장이 정부서울청사에서 수여되었다. 임명권자는 대통령이지만, 중동 순방 중인 관계로 국무총리가 수여하였다. 그리고 3월 9일, 제1차 위원회 회의를 열어 이석태 상임위원을 위원장으로, 조대환 상임위원을 부위원장 겸 사무처장으로 선출하였다. 이어서 이석태 위원장은 진상규 명 소위원장에 권영빈 상임위원, 안전사회 소위원장에 박종운 상임위원, 지원 소위원 장에 김선혜 상임위원을 각각 지명한 후 12명의 비상임위원에게 임명장을 전수하였 다. 또한 이 회의에서는 기존 위원회 설립준비단을 대체하는 ‘위원회 임시지원단’을 구성・운영하기로 의결되어 이후 실무 작업을 임시지원단에서 진행하게 되었다. 이 날 회의를 통해 이제 위원장과 부위원장, 그리고 3개 소위원회 위원장이 정해 졌으나, 특조위를 실질적으로 구성하는 토대는 여전히 마련되어 있지 않은 상태였다. 2월 17일 직제・예산안을 관계기관에 발송 하였으나 이에 대한 특별한 대답이 없는 채로 시간만 흘러갈 뿐이었다. 시행령이 마련되지 않아 인적 토대가 되는 조직과 인 력이 없었고, 물적 토대가 되는 예산도 없는 상태가 지속되었다. 마침내 정부 측에서 만남을 제안한 것은 3월 10일이었다. 논의의 대상은 행자부나 기재부가 아닌 해수부였고, 이러한 비공식 협의는 3월 25일까지 네 차례 진행되었다. 협의 과정에서 특조위는 큰 파행 없이 조속히 출범하자는 뜻에서 정부에 제출한 시 행령안과 예산안에 대해 설명하고 또 설명하였으나, 이를 반영하려는 태도는 전혀 엿보이지 않았다. 3월 27일, 해수부는 특조위의 의사와는 전혀 맞지 않는 세월호 특별법 시행령안을 입법예고하였다. 이 시행령안은 특별법의 입법취지를 실현하기에 턱없이 부족하고, 특조위를 무력화하는 내용으로 구성되어 있어서 특조위가 전혀 수용할 수 없는 것이 었다. 직원 정원은 상임위원 5명을 포함한 90명으로 하고, 파견공무원의 수를 43명으 로 하여 민간 별정직 직원보다 1명 더 많게 편성하였으며, 주요직책을 파견공무원이 담당하도록 함으로써 위원장을 비롯한 위원들의 권한과 역할을 방해하려는 의도로 판단되었다. 뿐만 아니라 진상규명 업무를 ‘기존 정부조사 결과의 분석과 조사’로 규 정하여 기존 조사결과에 면죄부를 주었고, 안전사회 건설 업무를 해양사고로 한정시 켜 입법취지를 무력화시키는 내용으로 채워져 있었다. 이에 특조위는 3월 27일과 29일에 걸쳐 기자회견을 열어, 입법예고된 해수부 시행 령안의 이러한 문제점을 밝히고, 그 부당성을 알리는데 주력하였다. 또한 4월 2일 위
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 9 원회의 입장을 논의하기 위해 제3차 위원회 회의를 긴급 개최하여 출석위원 14인 중 10인의 찬성(이석태 위원장, 권영빈 진상규명소위원회 위원장, 박종운 안전사회소위 원회 위원장, 김서중, 김진, 류희인, 신현호, 이호중, 장완익, 최일숙 비상임위원)4) 으 로 “해양수산부가 3.27(금) 입법예고한 4・16세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법 시행령안을 철회할 것을 요구”하기로 결의하는 결정을 내렸다. 이처럼 특조위가 분명한 반대의사를 표명하고, 유가족 및 시민사회의 엄청난 항의 가 있었음에도 불구하고 해수부는 큰 변화를 보이지 않았다. 유기준 당시 해수부 장 관은 4월 7일 국회 농림축산식품해양위원회 전체회의에 출석해 전체 시행령을 철회 하는 것은 불가능하고 문제가 되는 일부 내용만을 수정하겠다고 밝혔다. 하지만 이 마저도 제대로 이루어지지 않아 시행령이 마련되지 않은 채, 세월호 참사 1주기가 되는 4월 16일이 지나가 버렸고, 4월 24일 일부 국회의원에게 제출한 검토 의견에 따르면 의미 있는 변화는 전혀 없었다. 이에 이석태 위원장은 4월 27일, 정부 시행령을 철회하고 대통령의 결단을 촉구하 면서 광화문 광장에서 농성을 시작하였다. 농성 기간 중 위원장은 기자회견과 공문 발송을 통해 대통령 면담을 사전에 요청하였고, 4월 30일에는 면담을 위해 청와대 방향으로 이동하기도 하였다. 그러나 청와대는 연락을 계속 회피하였고, 특조위 위원 들의 보행조차 경찰 병력이 차단하는 모습을 보였을 뿐만 아니라 해수부가 작성한 시행령이 이 날 오후 5시 30분 차관회의를 통과하였다. 더 이상의 기다림이 의미 없 다고 판단한 특조위는 5월 3일 광화문 농성을 중단하였다. 이처럼 정부는 특조위의 의견을 무시한 채, 5월 6일 시행령안을 국무회의에서 통 과시켰고, 같은 달 11일 공포・시행하였다. 이 시행령에 따르면 직원 정원은 정무직 상임위원 5명을 포함해 90명으로 시작하였다가, 시행 후 6개월이 되는 11월 11일부 터는 정원이 120명으로 확대된다. 4. 인력과 예산 확보 과정(2015. 5. 11. ~ 2015. 8. 4.) 시행령안이 국무회의를 통과되던 5월 6일, 특조위는 기자회견을 열어 특조위의 독 립성을 훼손하고, 특별법의 입법취지에 반하는 시행령에 대한 명확한 거부입장을 표 명하였다. 이후 시행령 개정작업에 착수하고 특별법에 근거한 특조위 활동을 전개해 나갈 것임을 밝혔다. 4) 반면 4명의 위원(조대환 부위원장, 김선혜 지원소위원회 위원장, 석동현, 황전원 비상임위원)은 반대의사를 표 명하였다.
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    10 ‹‹‹ Ⅱ세월호 특조위의 설립과 운영 이와 함께 특조위 활동 개시를 조금이라도 더 앞당기기 위해 진상규명활동에 참여 하게 될 조사관 채용을 본격적으로 준비하기 시작하였다. 이를 위해 각 과별 필요인 력 규모 및 필요분야 등을 산정하고 자격 요건 등을 정리한 후, 5월 27일 총 41명의 조사관에 대한 채용을 공고하였다. 임용예정직급 및 선발분야는 별정4급 상당은 조 사4명 / 별정5급 상당은 조사7명, 재난안전1명, 언론홍보2명 / 별정6급 상당은 조사6 명, 해양선박2명, 재난안전1명, 보건의무1명, 전산1명, 외국어1명, 기록관리1명 / 별정 7급 상당은 조사8명, 해양선박1명, 재난안전1명, 언론홍보2명, 외국어1명, 기록관리1 명 등이었다. 지원서를 제출한 이들에 대하여 서류전형을 실시하여, 6월 16일 서류전형에 합격 한 이들을 발표하였고, 이들을 대상으로 6월 25~26일 양 일간 면접을 실시하였으며, 7월 3일 최종합격자를 발표하였다. 또한 지원자가 적었던 일부 분야에 대해서는 6월 23일, 채용 재공고를 실시하였으며, 7월 14일 서류전형 합격자를 발표하였고, 7월 16 일 면접을 실시한 후, 7월 24일 최종합격자를 발표하였다. 이후 이들 최종합격자에 대한 신원조회 과정을 거쳐 7월 27일 이들 35명에게 임명장을 수여하였다. 이러한 조사관 채용을 통해 특조위는 비로소 인적 토대를 갖출 수 있었고, 조사활동을 시작 할 수 있는 인적 구성을 갖출 수 있었다. 이와는 별도로 조대환 부위원장 겸 사무처장이 ‘위원장은 정치적 편향성을 보이고, 주어진 업무를 수행하지 아니하였을 뿐더러 채용과정에서 부정을 저지르는 등 위법 행위가 엄중하여 위원장 자격이 없다’고 주장하면서 사무실에 출근하지 않는 일이 발생하였다. 조 부위원장은 6월 26일부터 결근하기 시작하였고 이후 한 달 가까이 출근하지 않았는데, 그러면서 일부 언론과 특조위를 폄훼하는 인터뷰를 진행하기도 하였다. 결국 7월 23일 대통령에 의해 사표가 수리되었다. 이처럼 조사인력 채용을 위한 절차가 진행되고, 7월 말 완료된 것과는 별도로 특 조위 활동을 위한 예산은 여전히 지급되지 않고 있었다. 2015년 예산안은 이미 2월 17일에 제출하였으나, 이렇다 할 협의도 제대로 이루어지지 않았던 것이다. 당시 특조위는 정부가 만든 시행령이 주요직책을 파견공무원으로 채움으로써 특조 위의 독립성을 크게 저해한다고 보고, 행정지원실장, 기획행정담당관, 조사1과장에 대한 파견 요청을 하지 않고 있었는데, 정부는 이를 꼬투리 잡아 예산을 지급하지 않았다. 그리고 이러한 정부의 입장은 7월 17일 최경환 당시 경제부총리 겸 기획재 정부 장관이 국회에서 한 발언에서 명확히 드러났다. 그는 국회 예산결산특별위원회 에서 ‘행정지원실장, 기획행정담당관, 조사1과장이 없는 기관에 예산을 편성, 지원할 수 없다.’, ‘시행령 직제대로 해 주면 바로 예산을 드리겠다.’라고 발언하였던 것이다.
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 11 하지만 이는 공무원 파견 법규에 어긋나는 잘못된 주장이었다. 세월호 특별법뿐만 아니라 공무원 파견에 관한 관련 규정들을 보더라도, 공무원 파견요청은 파견을 받 는 기관인 특조위 위원장에게 그 권한이 있고, 정부가 일방적으로 강요할 수 있는 성격의 것이 아니었다. 또한 일부 직원에 대한 파견을 받지 않는 것과 조직 운영을 위한 예산 지급은 전혀 별개의 것이기도 하였다. 그럼에도 불구하고 특조위 위원장은 7월 21일 기자회견을 열어 대승적 차원에서 이들에 대한 파견을 요청하겠다고 밝혔다. 세월호 참사에 대한 진상규명 책임을 가 진 특조위 위원장으로서 우선 예산을 받아 일을 시작하는 것이 필요하다는 판단 하 에서, 특별법 진상규명의 핵심 직위인 행정지원실장, 기획행정담당관, 조사1과장의 파견을 요청하겠다는 취지였다. 그렇더라도 특조위의 독립성은 여전히 주요하게 여 길 것임을 분명하게 밝히기도 하였다. 이윽고 8월 4일, 2015년 특조위 예산으로 사용될 예비비가 국무회의에서 의결됨으 로써, 조사활동을 진행할 인력과 예산이 특조위에 갖춰지게 되었다. 이제야 비로소 위원회 활동을 실질적으로 전개할 수 있는 인적・물적 토대를 구비한 것으로, 특조 위는 이 때 출범한 것이다. 하지만 정부가 특조위에 지급한 예비비는 실제 요청한 예산 규모와는 한참 거리가 있는 것이었다. 특조위가 요구한 것은 약 159억원이었으나, 실제 지급된 것은 약 89 억원으로 요구액의 절반을 조금 넘는 수치였다. 특히 참사조사에 사용될 사업비의 경우 약 45억원을 신청하였으나, 약 14억원만이 지급되었다. 이로 인해 진상규명을 위한 조사는 매우 어려웠고, 기존과 다른 새로운 조사활동을 전개하는 것이 거의 불 가능하였다. 상황이 이러함에도 직원채용과 예산에 대해 사실과 다른 내용으로 특조위를 흠집 내는 언론보도가 등장하였다. “세월호 特調委 민간 직원 중 선박전문가 ‘0’”(조선일 보, 7월 15일자), “세월호 특조위, 올해 예산 160억 청구…‘낭비 논란’”(조선일보, 7월 24일자), “세월호 조사한다면서… 생일케이크값 655만원, 체육대회비 252만원”(조선일 보, 7월 27일자) 등의 기사가 그러하였다. 이는 특조위 직원 채용 과정에 문제가 있 고, 특조위 채용 공무원들이 일반 공무원들에 비해 특혜를 받는 것처럼 이해될 수 있도록 작성된 보도였다. 이에 특조위는 기자회견을 열어 ‘선박・해양 전문가는 조사 와는 별도의 분야를 설정하였으나 응시자가 적어 추가 재공고’하였고, ‘사업에 반드 시 필요한 예산을 제출하였을 뿐만 아니라, 인건비 등도 정부의 예산편성 지침이나 선례에 결코 어긋나지 않음’을 적극적으로 해명하였다.
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    12 ‹‹‹ Ⅱ세월호 특조위의 설립과 운영 5. 위원회 활동(2015. 8. 4. ~ ) 가. 진상규명조사 활동 조사인력을 채용하고 예산을 지급받음으로써 인적・물적 기반을 갖추게 된 8월에 들어서면서, 특조위 본연의 업무라 할 수 있는 진상규명조사 활동을 시작할 수 있게 되었다. 그렇다고 바로 조사활동을 할 수 있는 것은 아니었다. 피해자들로부터 조사 신청을 받기 위한 절차를 마련한 후 이를 홍보해야 했으며, 사건조사의 방법, 사건기 록의 관리, 조사 이후 종결절차 등을 마련해야만 하였다. 그리고 이를 ‘진상규명조사 에 관한 규칙’으로 만들어 법적인 근거를 만들어 둘 필요가 있었다. 이러한 준비과정을 거쳐 9월 7일, 담화문을 발표하면서 조사신청접수 일정을 공식 적으로 밝혔다. 이 자리에서 특조위는 온 몸과 열정을 다해 진상규명에 매진할 것임 을 밝혔으며, 철저한 진상규명은 우리 사회 모두를 위한 일임을 인식함과 동시에 참 사를 반성하고 희생자를 애도하며 영구적으로 기억하는 집단적 책임의식을 갖자고 국민들에게 호소하였다. 그로부터 1주일 후인 9월 14일, 조사신청을 접수받기 시작하 였다. 첫 날에만 26건이 접수되어 희생자 유가족들의 진상규명에 대한 열망을 그대 로 보여주었다. 규정에 따라 이후 2016년 3월 11일까지 180일간 접수되었는데, 접수 된 사건 수는 총 238건이었다. 그 중 신청 취하된 사건은 19건이었으며 상임위 심사 과정에서 10건이 분리되어 총 229건에 대하여 조사가 진행되었다. 신청조사 분류 현황 (’16.9.30.현재, 단위: 건) 구 분 접수 건수 상임위 분류 취하 및 배정 국/과별 배정 현황 부서 배정 진상규명국 안전사회과(나,마) 피해자지원과(바)상 정 분 리 병 합 소 계 조사 취하 조사1(가) 조사2(다) 조사3(라) 건 수 238 238 10 - 248 19 229 71 111 12 11 24 이를 분야별로 보면, ① 세월호참사의 원인 규명에 대한 사건은 71건, ② 참사 관 련 구조구난 작업과 정부대응의 적정성에 대한 사건은 111건, ③ 참사관련 언론보도 의 공정성・적정성과 인터넷 게시물에 의한 피해자 명예훼손 실태에 대한 사건은 12 건이었으며, 이는 각각 조사1과, 2과, 3과에서 담당하였다. ④ 참사의 원인을 제공한
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 13 법령, 제도, 정책, 관행 등에 사항과 안전사회 건설을 위한 종합대책 수립에 관한 조 사는 11건으로 안전사회과에서 담당하였고, ⑤ 피해자 지원대책 점검에 대한 조사는 24건으로 피해자지원점검과에서 진행하였다. 취급사건 현황(사건분리 및 병합, 직권사건 포함) (’16.9.30.현재, 단위: 건) 구분 신청사건(부서배정) ⓐ 직권사건 ⓑ 소위원회 분리ⓒ 이관 ⓓ 소위원회 병합 실취급사건 (ⓐ+ⓑ+ⓒ+ⓓ+ⓔ)병합대상 병합후 병합감소ⓔ 합계 229 3 15 - 103 30 -73 174 진상규명국 소계 194 1 15 81 24 -57 153 조사1과 71 - 1 -15 26 6 -20 37 조사2과 111 - 2 15 45 15 -30 98 조사3과 12 1 12 10 3 -7 18 안전사회과 11 - - - - - 11 피해자지원점검과 24 2 - 22 6 -16 10 이 중 조사가 완료되어 위원회 회의에서 의결된 사건은 총 4건으로 ‘세월호 도입 후 침몰까지 모든 항해시 화물량 및 무게에 관한 조사의 건’(2015-94-가-25)과 ‘세월호 참사 생존학생에 대한 보호 및 지원조치의 적정성 여부’(병합(바-5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13)), ‘공동모금의 배분현황과 배분기준, 배분과정에서 드러난 문제점 및 해결방 안’(2016-1-직바-1), ‘진도어민에 대한 손실보장 현황 및 실태파악과 대안모색’(2016-2- 직바-2) 등이었다. 전체 신청사건에 비해 적은 수의 사건만이 완료되었다는 점은 부 인하기 어렵다. 하지만 조사관들의 조사역량이 향상됨과 아울러 조사자료가 수집되 어 각 사건들의 실마리와 전체 윤곽이 막 잡히기 시작할 때, 후술하는 바와 같이 정 부의 강제적인 조사중단 조치가 2016년 6월 30일 내려짐으로써 더 이상 사건의 진상 을 밝히지 못하게 되었다는 점이 보다 중요한 요소로 감안되어야 할 것이다. 나. 청문회 개최 세월호 특조위와 다른 유사한 위원회들과의 차이점 중 하나는 청문회 개최에 대한 부분이다. 이전의 위원회들은 청문회에 대한 규정을 갖고 있지 않아 이를 개최하기 어려웠으나, 특조위는 세월호 특별법에 따라 ‘증인・감정인・참고인으로부터 증언・ 감정・진술을 청취하고 증거를 채택하기 위하여 청문회를 실시’(제31조 제1항)할 수
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    14 ‹‹‹ Ⅱ세월호 특조위의 설립과 운영 있는 권한을 가지게 되었다. 이에 특조위는 새로운 증거와 사실을 밝혀내고 진상규명 활동의 실효성과 투명성 을 높이기 위해 청문회를 적극 활용하기로 결정하고, 청문회 운영규칙을 제정하여 개최할 수 있는 여건을 마련하였다. 그리고 청문회를 개최함에 있어서 실무부서들의 조사 활동에 직접적인 도움이 될 수 있도록 실제 조사하고 있는 사항을 중심으로 주 제를 선정하였으며, 이후 기초사실조사, 실지조사 등 조사활동을 통해 사실로 확인된 내용과 그것으로부터 제기할 수 있는 의혹사항을 신문하는 방식으로 청문회를 준비 하였다. 이러한 과정들을 거쳐 제1차 청문회를 2015년 12월 14일(월)부터 16일(수)까지 3일 간, 서울YWCA에서 개최하였다. 주제는 ① 세월호 참사초기 구조구난 및 정부대응의 적정성과, ② 해양사고 대응 매뉴얼 등 적정성 여부, ③ 참사현장에서의 피해자 지원 조치의 문제점이었다. 또한 증인 31명, 참고인 6명 등 총 37명에게 출석을 요구하였 으나 이 중 증인 2명, 참고인 1명이 불출석하였다. 불출석한 증인 2명에 대해 청문회 이후 고발조치하였으나 검찰은 증거불충분으로 무혐의 처리하였다. 제2차 청문회는 2016년 3월 28일(월)부터 29일(화)까지 양일간 서울특별시청에서 개최하였다. 이 청문회는 4・16세월호참사의 원인과 관련 법령・제도적 문제점을 규 명하고자 하였으며, 이를 위해 ① 침몰 원인 및 선원 조치의 문제점, ② 선박 도입 및 운영 과정의 문제점, ③ 침몰 후 선체 관리 및 인양에 대하여 신문을 진행하였다. 증인 39명, 참고인 4명 등 총 43명에게 출석을 요구하였으나 증인 4명이 불출석하였 고 이에 대하여 고발조치하여 2016년 9월 현재 불구속 공판상태에 있다. 제3차 청문회는 정부의 예산 미지급과 조사 거부로 인해 조사 활동을 유지하기 어 려운 상황 속에서, 2016년 9월 1일(목)부터 9월 2일(금) 양일간 연세대학교 김대중도 서관에서 개최하였다. 주제는 ‘4・16세월호참사에 대한 국가의 조치와 책임’으로 ① 참사 이후 정부의 미흡한 진상규명 조치, ② 참사 관련 구조구난 및 정부 대응의 적 정성, ③ 참사 관련 언론보도의 공정성・적정성, ④ 참사 이후 피해자를 대하는 국가 조치의 문제점, 그리고 ⑤ 온전한 세월호 선체 인양, 인양 후 미수습자 수습 및 침몰 원인 규명 선체 조사에 대해 신문을 진행하였다. 그리고 ⑥ 해경 주파수공용통신 (TRS) 음성 분석으로 드러난 새로운 사실들에 대해서 국민들과 유가족들에게 밝히는 자리를 갖기도 하였다. 하지만 제3차 청문회를 준비하는 과정에서 이를 방해하는 사례가 발생하였다. 해 수부는 8월 23일 보도자료를 통해 세월호 특조위가 “지난 6월 30일 조사활동기간이 종료되었으므로 청문회를 개최할 수 없다”는 입장을 밝히면서, “증인․감정인․참고
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 15 인이 출석하는 청문회는 명백한 조사활동으로, 조사활동기간 내에 시행해야 한다”, “특조위 조사활동기간은 이미 종료되었으며, ‘종합보고서와 백서의 작성․발간’을 위 한 기간(7.1.~9.30.)인 현재 청문회를 개최하는 것은 법적 근거가 없다”라고 주장한 것이다. 이에 특조위는 “정부가 해수부를 앞장세워 합법적 청문회를 불법적인 것으 로 낙인찍음으로써, 증인들의 청문회 불출석이라는 불법행위를 합리화하고 선동하려 는 것이 아닌지 심히 의심하게 만든다”고 비판하였다. 또한 장소 섭외과정에서도 문제가 발생하였다. 당초 특조위는 사립학교교직원연금 공단의 사학연금회관(서울 영등포구 여의도동 소재) 강당을 제3차 청문회 장소로 사 용하기로 하고, 8월 5일 사학연금공단이 정한 대관 절차에 따라 대관신청을 하였고, 9일 사용승인을 받았으며, 10일에 사용료 전액을 납부함으로써 대관을 위한 절차를 끝마쳤다. 하지만 그 다음날인 11일 공단 측은 돌연 “공단 본부에서 청문회 대관 승 인에 대해 말이 많다”, “부득이 대관을 취소할 수밖에 없다”는 연락을 취해왔고, 이 과정에서 ‘교육부’ → ‘사립학교교직원연금공단’ → ‘사립학교교직원연금공단 서울회 관’으로 압력이 행사됐다는 정황이 포착되었다. 상황이 이렇다보니 증인으로 출석을 요구받은 정부 측 관계자들은 대거 불참하였 다. 증인 38명 중 불과 8명만이 출석하였고, 참고인 29명 중에서는 23명이 출석함으 로써 청문회의 성과를 극대화하지 못한 면이 있었으나, 세월호 참사에 대해 찾아야 할 사항이 여전히 많음을 확인하는 계기가 되었고 진실에 대한 유가족들의 호소를 사회적으로 알리는 기회가 되었다는 점은 성과라 할 것이다. 다. 인양 및 선체조사 준비 TF 활동 2016년 9월 현재, 세월호는 아직도 맹골수로 깊은 바다 밑에 있고, 거기에는 아직 수습되지 못한 9명의 미수습자가 있다. 그리고 이 세월호 선체는 참사원인이 무엇인 지 밝히기 위해서는 반드시 필요한 제1의 증거물이기도 하다. 미수습자들을 수습하 고 증거물로서의 가치를 보전하기 위해 온전한 인양은 반드시 필요하다. 이러한 각 각의 중요성을 감안하여 특조위는 2015년 10월부터 위원장 직속으로 ‘인양 및 선체 조사 준비 TF’라는 별도의 조직을 설치・운용하였다. 이 TF는 ‘4・16세월호참사 특별조사위원회 운영에 관한 규칙’ 제29조 제2항, “위원 회 업무를 위해 필요한 경우 위원장의 지시나 소위원장 또는 국장간 협의에 따라 별 도의 팀(T/F)을 한시적으로 둘 수 있다.”는 규정에 근거한 것으로 조사2과장이 팀장 이 되고, 진상규명국, 피해자지원점검과, 안전사회과 각 1명씩 실무진을 구성하며, 보
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    16 ‹‹‹ Ⅱ세월호 특조위의 설립과 운영 좌관실 1명이 협조하는 방식으로 업무를 계속하였으나 실제로는 진상규명국 직원 중 심으로 운영되었다. 구체적 임무로는 ① 세월호 선체 보전을 위한 점검과 안전대책 관련 추진계획 수립, ② 미수습자 가족들과의 지속적인 소통 및 의견 반영, ③ 해양 수산부 인양추진단 등 유관기관과의 소통이었으며, 인양이 본격화되기 시작한 2016 년 5월 11일부터 6월 16일까지 약 한 달간 직원들이 진도에 직접 출장을 나가 진도 군청 내 현장사무소를 설치・운영함으로써 현장접근성을 향상시키고 즉각대응태세를 구축하는 한편 미수습자 가족과의 소통을 강화하기도 하였다. 인양과 관련된 주요 경과는 아래와 같다. - 2014. 11. 11. 정부 세월호 수색중단 발표 - 2015. 2. 5. 정부(선체처리기술TF), 기술적으로 선체인양 가능 결론 - 2015. 4. 22. 정부, 세월호 인양결정 발표 - 2015. 8. 4. 인양업체 결정(상하이샐비지 컨소시엄) - 2015. 9. 1. ~ 2. 인양현장 실지조사(진상규명국 및 조사1과) - 2015. 10. 7. 세월호 선체보전TF 구성 및 운영(안) 상임위 보고(추후 인양 및 선체 조사 준비를 위하여 ‘인양 및 선체조사준비 TF’로 명칭 변경) - 2015. 11. 18. ~ 22. 세월호 선체 수중 실지조사. - 2016. 1. 26. 인양된 세월호 선체절단구조물 확인 실지조사 - 2016. 4. 11. ~ 12. 인양현장 실지조사 - 2016. 4. 26. ~ 27. 인양현장 실지조사 - 2016. 5. 11. ~ 6. 16. 진도 현장사무소 운영 - 2016. 5. 28. ~ 29. 인양현장(선수들기공정) 실지조사 - 2016. 6. 11. ~ 16. 인양현장 실지조사(대규모 선체파손 발생) - 2016. 7. 15. 진도 현장사무소 철수 - 2016. 7. 27 ~ 30. 인양현장 실지조사(7. 29. 세월호 선수들기 종료) 이 인양 및 선체조사 준비 TF를 통해 특조위 내 선박・해양 관련 전문역량을 제 고할 수 있었으며 이를 통해 인양과정에 대한 적극적이고 선제적 대응이 가능하게 되었다. 수중에서 진행되는 세월호 인양공정을 지속적으로 추적・관찰하며 전문가 면담을 통한 관련 자료를 축적하는 등의 성과도 있었다. 하지만 특조위 인력구성상 인력 규모가 3~4명을 넘기기 어려워 실지조사 및 진도 현장사무실 운영상 어려움이 많았으며, 특조위 조사권한에 강제권이 없어 자료요구
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 17 나 실지조사를 실시하는 과정에서 해양수산부나 상하이샐비지가 협조를 거부할 경우 이를 넘어설 현실적 대안이 부재한 근본적 한계도 가지고 있었다. 라. 용역 사업 세월호 참사의 원인을 밝히기 위해서는 선체조사가 반드시 필요하다. 그와 동시에 수많은 의혹들을 해명하기 위해 각종 정보들을 수합하여 과학적이고 객관적인 연구 를 진행해야 할 필요도 있다. 또한 세월호 특별법에 따라 특조위의 업무라 할 수 있 는 언론보도의 공정성・적정성 문제 조사, 정보통신망 게시물에 의한 피해자 명예훼 손 실태 실태 조사, 피해자 지원실태 조사 등 많은 인력을 필요로 하는 분야가 있다. 이러한 부분들에 대해서는 특조위 인력만으로는 한계가 있기 때문에 특조위는 아래 와 같이 총 17건의 용역사업을 발주하여 조사를 진행하였다. 조 사 1 과 1 사 업 명 AIS 데이터 시뮬레이션 및 선박운항 특성연구 용역 사업개요 사고 선박의 AIS 데이터를 선박운항 특성적 측면에서 분석하 여, 사고 당시의 상항을 재현하고, 이를 바탕으로 사고원인분석 및 AIS 데이터에 대한 검증을 실시 수행자 및 기관 목포해양대학교 산학협력단 (임남균 교수) 수행기간 2015. 10. 1. ~ 2015. 12. 23 결 과 보고서 제출 2 사 업 명 세월호의 항적과 경사각을 이용한 실선 모델링 연구 사업개요 세월호 침몰사고에 대한 명확한 사고원인 규명을 위하여 유체- 구조 연성 해석기법(Fluid-Structure Interaction analysis technique)을 이용한 전복・침수・침몰 시뮬레이션을 수행하기 위한 세월호 실선 및 유체 상세 모델링 구축 수행자 및 기관 한국해양대학교 해양안전기술 (이상갑 교수) 수행기간 2015. 12. 11. ~ 2016. 5. 31. 결 과 보고서 제출 3 사 업 명 유체-구조 연성 해석기법을 이용한 세월호 실선 초기 전복 시 뮬레이션 연구 사업개요 수행자 및 기관 한국해양대학교 해양안전기술 (이상갑 교수) 수행기간 2015. 12. 11. ~ 2016. 5. 31. 결 과 보고서 제출 4 사 업 명 세월호의 항적과 경사각을 이용한 전복・침수과정 재현 사업개요 세월호의 명확한 전복・침몰사고의 원인을 규명하기 위하여 세 월호의 사고 당시의 타각, 선속 GM 및 화물 고박상태 등을 분 석하고 이들의 변수에 따른 유체-구조 연성(Fluid- Structure Interaction; FSI) 해석기법을 이용한 실제 해수에서의 실선 세
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    18 ‹‹‹ Ⅱ세월호 특조위의 설립과 운영 월호의 전복・침수 시뮬레이션을 수행하여 실제 항적과 선체 경사각을 비교 분석함으로써 현실성 있고 과학적으로 세월호의 전복・침수 과정을 재현하고자 함 수행자 및 기관 한국해양대학교 해양안전기술 (이상갑 교수) 수행기간 2016. 3. 16. ~ 2016. 9. 16. 결 과 보고서 제출 조 사 2 과 1 사 업 명 세월호 특조위 디지털 포렌식 사업 사업개요 세월호 참사 피해자 등의 디지털 기기에 대한 증거 수집・분석 수행자 및 기관 ㈜와이엠디앤디/데이터닥터(주) 수행기간 2015. 12. 15. ~ 2016. 6. 14. 결 과 보고서 제출 2 사 업 명 세월호 참사 디지털 포렌식 사업 사업개요 세월호 참사 피해자 등의 디지털 기기에 대한 증거 수집・분석 수행자 및 기관 ㈜와이엠디앤디/데이터닥터(주) 수행기간 2016. 6. 15. ~ 현재 결 과 연구 계속 중 3 사 업 명 416세월호참사관련 진상규명을 위한 소리파일의 분석 및 성문 감정 사업개요 위원회가 제공한 VTS 교신음성, 해경 경비전화 파일 등 음성 분석 수행자 및 기관 GESTS(숭실대학교 소리공학연구소) 수행기간 2016. 3. 18. ~ 2016. 5. 18. 결 과 보고서 제출 4 사 업 명 416세월호참사 관련 진상규명을 위한 소리파일의 분석 및 감정 사업개요 TRS 녹취파일의 인위적인 조작 및 편집으로 인한 음향적 특징 관찰・분석 수행자 및 기관 한국법음향연구소 수행기간 2016. 5. 3. ~ 2016. 6. 30. 결 과 보고서 제출 5 사 업 명 제주 VTS VHF 교신음성 녹취파일 녹취록 작성 사업개요 제주 VTS 제출 음성파일 관련 녹취록의 진위 여부 확인 수행자 및 기관 속기법인 대한 수행기간 2016. 4. 28. ~ 2016. 6. 20. 결 과 녹취록 제출 6 사 업 명 해경 제출 TRS 경비전화 음성파일 녹취록 작성 사업개요 해경 제출 녹취록의 진위 여부 확인 수행자 및 기관 속기법인 대한 수행기간 2016. 3. 14. ~ 2016. 3. 31. 결 과 녹취록 제출 조 사 3 과 1 사 업 명 언론의 4.16세월호 참사 보도현황과 문제점 사업개요 4.16세월호참사 관련 언론의 재난보도에 관한 기초연구 용역 - 언론보도의 문제점과 개선방안 연구 수행자 및 기관 한국외국어대학교 연구산학협력단(책임: 김춘식, 공동: 유홍식(중앙대)) 수행기간 2015. 10. 11. ~ 2015. 12. 15. 결 과 보고서 제출 2 사 업 명 세월호참사 피해자 등에 대한 언론보도 피해 및 명예훼손 실태조사 사업개요 세월호참사의 직접피해자를 비롯하여 피해자와 유사한 성격을 가
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 19 지고 있는 참사 당시 단원고 3학년, 교직원, 안산지역 주민 등을 대상으로 언론보도와 정보통신망 게시물에 의한 피해 실태 조사 수행자 및 기관 책임연구자: 칠곡경북대학교병원(김은지) 공동연구원: 단원고 마음건강센터(김학범,남희선) 수행기간 2015. 12. 30. ~ 2016. 5. 30. 결 과 보고서 제출 3 사 업 명 세월호참사 피해자에 대한 정보통신망 명예훼손 실태조사를 위 한 빅데이터 분석 사업개요 1. 세월호참사 관련 유언비어의 전파양상 및 미디어와의 상호 관계 분석 2. 세월호참사 관련 정보통신망 게시물에 의한 피해자 명예훼 손 실태조사를 위한 SNS네트워크 분석 수행자 및 기관 한국인사이트연구소 (김덕진) 수행기간 2016. 2. 15. ~ 2016. 5. 30. 결 과 보고서 제출 피 해 자 지 원 점 검 과 1 사 업 명 피해자군별 4・16세월호참사 피해자지원실태조사 단원고 학생 희생자 가족 대상 실태조사 Ⅰ 사업개요 심층 면담조사를 통해 세부지원내용과 전달체계, 운영시스템, 피해자들에 대한 사후 정부대응의 적정성에 대한 평가 수행자 및 기관 아주대 산학협력단 (아주대 정신건강의학과 교수 조선미) 수행기간 2016.1.5.~2016.7.3 결 과 보고서 제출 2 사 업 명 피해자군별 4・16세월호참사 피해자지원실태조사 단원고 학생 희생자 가족 대상 실태조사 Ⅱ 사업개요 심층 면담조사를 통해 세부지원내용과 전달체계, 운영시스템, 피해자들에 대한 사후 정부대응의 적정성에 대한 평가 수행자 및 기관 아주대 산학협력단 (아주대 정신건강의학과 교수 조선미) 수행기간 2015.12.11.~2016.7.3 결 과 보고서 제출 3 사 업 명 피해자군별 4・16세월호참사 피해자지원실태조사 단원고 학생 생존자 및 가족 대상 실태조사 사업개요 심층 면담조사를 통해 세부지원내용과 전달체계, 운영시스템, 피해자들에 대한 사후 정부대응의 적정성에 대한 평가 수행자 및 기관 사단법인 한국행정학회 (고려대 보건정책관리학부 교수 김승섭) 수행기간 2016.1.5.~2016.7.3 결 과 보고서 제출 4 사 업 명 피해자군별 4・16세월호참사 피해자지원실태조사 1, 2과제 외의 희생자 가족, 생존자 및 가족 대상 실태조사 사업개요 심층 면담조사를 통해 세부지원내용과 전달체계, 운영시스템, 피해자들에 대한 사후 정부대응의 적정성에 대한 평가 수행자 및 기관 이화여대 산학협력단 (이화여대 사회복지학과 교수 양옥경) 수행기간 2015.12.8.~2016.7.3 결 과 보고서 제출
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    20 ‹‹‹ Ⅱ세월호 특조위의 설립과 운영 이 중 주요 성과를 살펴보면, 피해자지원점검과에서 실시한 ‘4・16세월호참사 피해 자지원 실태조사’는 대형 재난피해자들에 대한 지원의 현주소를 파악하고 피해자들 에 대한 체계적이고 바람직한 지원시스템이 무엇인지 대안을 마련하고자 하였으며, 연구한 결과를 2016년 7월 20일 백범김구기념관 대회의실에서 공개하였다.5) 구체적으로 △단원고 희생학생 유가족(1・2과제) △단원고 생존학생 및 가족(3과 제) △일반인 희생자 및 생존자와 가족(4과제)에 대한 실태조사를 실시한 결과, 단원 고 희생학생 유가족 중 불면증 등 수면장애(75.4%), 두통(72.7%) 등 스트레스 관련 신체증상을 겪고 있고, 외상 후 스트레스 장애 유병률은 56%로 국민 1년 유병률 0.6%에 비해 매우 심각한 수준임을 확인할 수 있었고, 재난 피해자들의 의료 및 심 리치료 지원은 충분한 기간 동안 지속・보장되어야 함을 밝혔다. 또한 단원고 생존 학생 및 가족을 조사한 결과, 피해자들이 체계적이고 실질적인 지원을 받지 못했을 뿐만 아니라 ‘살아 돌아왔다는 죄책감’으로 참사의 충격을 벗어나지 못하고 있음을 확인하였다. 또한 언론의 선정적 보도로 인해 한국 언론의 진실성과 한국 사회 전반 의 공공성에 대한 깊은 불신과 냉소를 지니고 있음을 확인하기도 하였다. 일반 희생 자 및 생존자 가족을 연구한 결과, 피해자에 대한 지원이 지역별로 차이가 나지 않 도록 각 지자체에 대한 지원시스템을 중앙정부 차원에서 마련함과 동시에 중앙정부, 광역 지자체, 기초 지자체에 이르기까지 재난대응 능력을 강화해야 함을 밝혔다. 특 히 참사 피해자들은 공통적으로 참사 당시 구조 및 지원, 배・보상, 추모 사업 등에 대해 높은 불만을 표출함과 동시에 세월호 참사에 대한 진상규명이 어떠한 지원보다 앞서 진행돼야 한다고 입을 모았다. 또한 조사3과에서 진행한 ‘참사 피해자에 대한 정보통신망 명예훼손 실태조사를 위한 빅데이터 분석’ 용역을 통해, 세월호 참사 이후 사회관계망서비스(SNS) 상에서 세월호 참사 진상규명과 특별법 제정에 반대하고 유가족들을 폄훼하는 여론을 확산 하기 위해 인위적으로 게시물 양을 늘리는 활동이 있었던 것으로 밝힐 수 있었다. 이는 한 명의 조장 계정이 유가족을 폄훼하거나 특별법 제정을 반대하는 글을 올리 면 수십 개의 조원 계정이 이 글을 일제히 리트윗(RT)하는 방식으로 글을 전파한 것 이었다. 특히 조원 계정들은 모두 트윗텍이라는 특정 프로그램만을 사용하였고, 조장 계정의 글을 리트윗(RT)하는 것 외에는 타 계정과 의견을 주고받지 않는 특성을 보 였다.6) 뿐만 아니라 조사1과에서 진행된 ‘유체-구조 연성 해석기법을 이용한 세월호 실선 5) 자세한 내용은 후술하는 지원소위 관련 보고 참조. 6) 자세한 내용은 후술하는 진상규명소위 관련 보고 참조.
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 21 초기 전복 시뮬레이션 연구’는 특조위에서 밝힌 세월호 실제 화물량을 정밀하게 계 산하여 당시 선체 운행 상태를 시뮬레이션으로 복원해 보았고 이 결과가 2016년 9월 에 개최된 제3차 청문회에서 일부 발표되기도 하였다.7) 마. 특검 임명 요청안 제출 세월호 특별법 제37조에 따르면, 특조위가 세월호참사와 관련하여 특별검사의 수 사가 필요하다고 인정하는 경우, 특별검사의 수사대상이 될 수 있도록 국회에 의결 요청할 수 있다. 이는 특별법 제정 당시, 특조위에 수사・기소권을 주지 않는 대신 특검 수사 요청권을 부여한 것이었다. 특조위는 제1차 청문회에서 밝혀진 사실들을 토대로, 세월호참사 당시 구조를 담 당하였던 해양경찰 지휘부, 해양경찰청장, 서해지방해양경찰청장, 목포해양경찰서장 의 업무상 과실치사상 사건, 그리고 이 사건 수사과정에서 인지된 관련 사건을 대상 으로 한 특별검사 임명을 19대 국회에 요청하는 안을 2016년 2월 19일 의결하여 국 회에 제출하였다. 하지만 국회 임기만료로 인해 안건이 자동폐기됨에 따라, 특조위는 같은 안건을 2016년 6월 30일 20대 국회에 다시 제출하였다. 특조위가 특검수사를 요청한 이유는 해경 지휘부에 해당하는 이들이 관계 법령 및 매뉴얼에 따른 지휘・감독 의무를 가지고 있으나 본연의 임무역할을 소홀히 하거나 해태하여 승선객의 사망 또는 상해라는 결과가 발생하였으며, 업무상 과실치사상죄 로 이미 처벌을 받은 김경일 123정장과 공동정범구조에 있다고 보았기 때문이었다. 이들의 이러한 혐의를 밝히기 위해서는 체포・구속 또는 압수수색 등 대인・대물 적 강제절차를 적극 활용할 수 있는 추가 수사가 필요하다. 하지만 기존 검찰 수사 과정을 보면, 수사 초기 이들 해양경찰 지휘부 역시 수사 대상이 되었으나, 특별한 사유 없이 대상에서 배제되어 수사가 진행되지 않음으로써 기소조차 되지 않았음을 확인할 수 있었다. 이렇게 볼 때, 기존 검찰 수사는 정치적 중립성이나 공정성 면에 서 문제가 있으므로, 범죄수사와 공소제기 등에 있어 독립적인 지위를 갖고 중립성 과 공정성이 보장된 특별검사를 통한 사건 해결이 필요하다고 특조위는 판단하였다. 하지만 앞서 밝힌 바와 같이 19대 국회에 요청한 특별검사 임명요청안은 상임위인 법사위를 통과하지 못하여 본회의에도 상정되지 못한 채 자동 폐기되어 버리고 말았 다. 20대 국회에서도 현재 법사위에 계류되어 있는 상태이며, 9월 현재 요청안 제출 이후 3번의 국회가 개원하였으나 논의조차 이루어지지 않고 있는 상황이다. 특조위 7) 자세한 내용은 후술하는 진상규명소위 관련 보고 참조.
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    22 ‹‹‹ Ⅱ세월호 특조위의 설립과 운영 는 이 안건이 관계 법령 및 특별법 제정 당시 합의에 따라, 상임위원회가 아닌 국회 본회의에 곧바로 상정하여야 한다고 판단하고 있다. 국회의 신속한 처리를 기대한다. 바. 위원들의 변동 2015년 8월 이후 일부 위원들이 사퇴하거나 새로 임명되는 등 변동사항이 발생하 였다. 먼저 7월 23일 사퇴한 조대환 상임위원의 후임으로 이헌 변호사가 8월 10일 국회 에서 선출되었다. 그로부터 7일 후인 17일 상임위원으로 정식 임명되었으며, 24일 제 11차 위원회 회의에서 부위원장 겸 사무처장으로 선출되었다. 하지만 그 역시 2016 년 2월 15일 사퇴의사를 표명하면서 사직서를 제출하였고, 같은 달 18일 면직처리 되었다. 또한 2015년 11월 23일에 열린 제19차 위원회 회의 중 ‘청와대 등의 참사대응 관 련 업무적정성 등에 관한 조사’에 대해 의결하는 과정에서 조사 의결에 반대하는 여 당 추천의 고영주, 석동현, 차기환, 황전원 위원이 퇴장하는 일이 벌어졌으며, 이후 특조위 내 모든 회의에 불참하였다. 11월 25일, 석동현 위원이 새누리당에 입당함에 따라 당연퇴직 처리되었고 12월 14일, 황전원 위원도 동일한 이유로 당연퇴직 되었 다. 세월호 특별법 제6조 제6항에 따르면 ‘해당 위원의 선출・지명권자는 결원된 날 부터 30일 이내에 후임자를 선출・지명’하도록 규정되어 늦어도 각각 15년 12월 25 일과 16년 1월 13일까지는 후임자가 선출되었어야 하나, 여당이 추천을 하지 않음으 로써 이 두 비상임위원의 자리는 16년 9월 현재까지 메워지지 않고 있다. 한편 여당인 새누리당은 이헌 상임위원(부위원장 겸 사무처장)의 후임으로 당연퇴 직 처리되었던 황전원 위원을 이헌 상임위원 후임으로 지명하고, 2016년 3월 9일 국 회에 선출안을 제출하였다. 5월 19일, 국회는 황전원 위원을 상임위원으로 선출하였 고 5월 25일 정식 임명되었다. 하지만 9월 말 현재, 위원들의 반대로 인해 부위원장 겸 사무처장으로는 선출되지 않은 상태이다.8) 6. 정부의 강제종료시도와 특조위의 대응 가. 정부의 강제종료시도 8) 이 밖에 김선혜 상임위원은 2016년 9월 1일 의원면직 후 연세대학교 교수로 복직하였다.
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 23 세월호 특별법은 위원회가 구성을 마친 날로부터 1년 6개월 간 활동할 수 있다고 규정하고 있다. 이에 대해 특조위는 인력 충원과 예산 지급 결정이 이루어짐으로써 특조위의 인적・물적 토대가 마련된 때가 위원회 구성이 마친 때라고 보면서, 2015 년 8월 4일을 위원회 구성일로 보았다. 이에 반해 정부는 위원회 구성일을 위원임기 개시일이라고 보면서, 특별법 부칙 제3조에 위원 임기는 특별법 시행일부터 시작한 다고 규정되므로, 특조위도 특별법과 동일하게 2015년 1월 1일에 구성되었다고 주장 하였다. 이러한 입장에 맞춰 정부는 특조위의 조사활동기간이 2015년 1월 1일부터 1년 6개 월이 경과하는 2016년 6월 30일에 만료되어 조사는 더 이상 불가능해지고, 7월 1일 부터 3개월간(~9.30)은 종합보고서 및 백서 작성・발간 활동만 할 수 있다고 주장하 기 시작하였다. 구체적으로 행정자치부는 2016년 5월 27일, 특조위에 공문을 보내 ‘종합보고서와 백서 발간을 위하여 필요한 최소한의 정원안을 `16. 6. 3.(금)까지 관계 부처에 제출’하라고 통보하였으며, 6월 7일 기획재정부는 ‘보고서・백서 작성 및 발 간을 위한 정원(안)을 관계부처와 조속히 협의・확정하여, 그에 따른 향후 소요 예산 (안)을 ‘16년 6월 14일(금)까지 제출’하라고 통보하였다. 또한 6월 9일에는 해양수산부 가 ‘종합보고서와 백서의 작성・발간 등에 필요한 정원안을 ‘16.6.14(화)까지 제출’하 라고 공문을 보내오기도 하였다. 이에 대해 특조위는 종합보고서와 백서 작성・발간은 2017년 2월 4일부터 동년 5 월 3일까지이므로 정원 산정시기와 예산소요안 제출시기가 되지 않다는 분명한 입장 을 담은 공문을 6월 3일 행자부, 13일 기재부에 각각 발송하였다. 또한 해수부 공문 에 대해서는, 해당 문서를 시행한 세월호인양추진단이 특조위 ‘조사활동기간’, ‘종합 보고서와 백서의 작성・발간 등에 필요한 정원’ 제출을 요구한 것 자체가 업무 범위 를 넘어선 것으로 문서로 사과할 것을 요구하였다. 정부는 특별법 해석에 1차적인 권한이 있는 특조위의 의견을 청취하려고 노력하기 보다는, 6월 21일 해수부를 통해 ‘① 종합보고서 및 백서 작성・발간 인력, ② 청산 인력 및 추가로 ③ 선체조사 인원(10명)을 반영하여 67명(별정직 50, 일반・특정직 17)의 인력을 배정한다’는 내용의 공문을 일방적으로 발송하였다. 뒤이어 기재부는 6월 24일, 공문을 발송해 해양수산부가 통보한 종합보고서・백서 작성기간(’16.7.1~9.30)을 위한 소요 인원(72명)에 따라, 해당 기간 중 필요한 소요예산 을 6월 29일까지 제출해 달라고 요구하였고, 특조위는 28일 공문을 보내 ‘해수부의 행위야 말로 업무(기능) 범위를 이탈한 것이자 법령을 무시한 것’이며, 기재부가 지 급해야 할 것은 ‘2016년 하반기 예산’이라는 점을 다시 한 번 밝혔다. 이에 대해 기
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    24 ‹‹‹ Ⅱ세월호 특조위의 설립과 운영 재부는 ‘사업비는 세월호 특조위 활동을 위해 편성된 만큼, 조사활동 만료(‘16.6.30)에 따라 ‘16년 7. 1일 이후에는 집행할 수 없’다고 규정하면서 ‘인건비 및 기본경비는 해 양수산부가 산정한 인력조정(안)을 감안해서, 보고서・백서 발간을 위한 활동에 한정 하여 집행’하라는 공문을 6월 30일에 송부하였다. 이에 따라 7월 이후 특조위는 조사 활동을 위한 예산을 전혀 사용할 수 없는 상태에 빠지게 되었다. 한편 이 과정에서 정부는 파견공무원에 대한 특조위의 요청권도 완전히 무시하였 다. 공무원 임용에 따르면 ‘공무원 파견이 파견 받을 기관의 장이 미리 요청’하도록 규정되어 있으며, 세월호 특별법 제21조도 ‘위원장이 필요하다고 인정하는 경우 공무 원 파견을 요청’할 수 있음을 규정하고 있다. 이에 특조위는 2016년 6월 7일 공무원들 의 원소속기관에 파견기간을 연장하거나 신규파견해 달라는 공문을 보냈고, 특히 행 정지원실장과 안전사회과장은 교체할 것임을 밝혔다. 그럼에도 불구하고 각 부처는 해수부가 일방적으로 정한 공무원 17명을 제외한 인원을 일방적으로 복귀시켰고, 막 상 교체를 요청한 행정지원실장과 안전사회과장에 대해서는 특조위 의사에 반하여 파 견을 연장하는 조치를 내렸다. 2016년 6월에 있었던 이러한 과정들은 특조위의 의견 은 전혀 들으려고도 하지 않은 채 그 의사를 완전히 무시하는 모습 그 자체들이었다. 나. 광화문 단식 농성 7월에 들어서면서, 정부는 조사활동을 위한 예산을 편성하지 않았으며, 조사를 위 한 출장비와 조사관들의 급여마저 지급하지 않는 등 조사 의지를 꺾고자 하였다. 이 뿐만 아니라 정부 각 기관은 자료 제출을 거부하고 조사에 불응하는 등 조사 방해와 무력화를 시도하기 시작하였다. 29명의 파견 공무원 중 12명이 원소속기관으로 복귀 하는 등 특조위 조사활동 자체가 대단히 어려운 현실에 직면하게 되었다. 이에 위원장을 비롯한 구성원들은 정부의 ‘조사방해 활동 중단’과 ‘특조위 조사활 동 보장’을 위한 적극적 행동에 돌입해야 할 필요성을 인식하고, 2016년 7월 27일부 터 광화문 광장에서 릴레이 단식 농성을 진행하기 시작하였다. 이는 미수습자의 수 습과 선체조사를 포함하여 아직 조사해야 할 것이 적지 않게 남아 있음에도, 이를 외면하고 문을 닫으라는 정부의 위법하고 부당한 요구를 도저히 수용할 수 없을 뿐 만 아니라, 철저한 진상규명과 안전사회 건설을 염원하는 유가족과 국민의 요구, 그 리고 특별법의 취지에 부응하기 위한 고뇌어린 결단이었다. 특조위 조사관들이 임명된 2015년 7월 27일로부터 정확히 1년이 되는 날, 위원장 은 7일간의 단식농성에 들어갔고 뒤이어 권영빈 진상규명 소위원장과 박종운 안전사
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 25 회 소위원장이 각 3일씩 단식농성에 들어갔다. 이후 비상임위원과 각 조사관들이 릴 레이 방식으로 9월 현재까지도 ‘정부의 조사활동보장’과 ‘국회의 신속한 특별법 개정’ 을 촉구하면서 단식농성을 이어가고 있다. Ⅲ. 특조위 활동에 대한 방해와 비협조 1. 법령 관련 가. 위법적인 시행령의 일방적 제정 2015년 5월 11일 제정된 세월호 특별법 시행령은 위법적인 요소를 상당 부분 가지 고 있다. 우선, 시행령 제정 과정에서 특조위의 독립성을 완전히 무시하고, 해수부가 시행령 제정의 주체로 나선 점이다. 특별법 시행령은 특조위 조직과 직제에 대해 규 정하고 있으므로, 시행령 제정 주체 역시 특조위 설립준비단이 되는 것이 당연하였 다. 이는 2015년 1월 16일 김재원 당시 새누리당 원내수석부대표의 이른바 ‘세금도 둑’ 발언이 나오기 전에는, 특조위 설립준비단의 민간위원과 파견된 공무원이 함께 행정자치부와 협의를 진행했던 사실에서 명확히 증명된다. 하지만 이 발언이 전해진 이후 설립준비단과의 협의는 일절 중단되었고 해수부가 시행령안을 준비하였는데 이 는 특조위의 독립성을 인정하지 않는 것이므로 그 자체로 큰 문제인 것이다. 특히 해수부는 세월호참사와 그 후속조치에 책임을 가지고 있어서 특조위의 조사대상이 되는 기관으로서, 그러한 기관이 특조위의 시행령을 제정하는 것은 주객이 완전히 전도된 것이었다. 둘째, 시행령에는 특조위의 독립성을 침해하는 내용이 담겨져 있다. 특조위 업무를 종합・조사하는 업무를 담당하는 행정지원실장과 기획행정담당관, 그리고 진상규명 업무의 추진상황을 점검하고, 청문회를 실시하는 업무를 담당하는 진상규명국의 선 임과장인 조사1과장을 정부에서 파견된 공무원이 맡도록 한 것이다. 이 핵심보직을 파견공무원으로 채움으로써 특조위 활동을 방해하려는 우려를 낳게 만들었다. 셋째, 시행령에는 특별법 취지에 반하는 내용이 들어가 있다. 특별법은 특조위의 임무로 ‘안전한 사회 건설을 위한 종합대책 수립’이라고 규정하면서, 이를 해상사고 로 한정하지 않았다. 하지만 시행령은 안전사회과의 업무를 규정하면서 ‘세월호참사 와 관련된’이라는 문구를 추가하여 그 범위를 축소시켜 버렸다. 뿐만 아니라 조사1과
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    26 ‹‹‹ Ⅱ세월호 특조위의 설립과 운영 와 조사2과의 업무에는 ‘참사의 원인 규명에 관한 정부조사 결과의 분석’, ‘참사의 구 조구난 작업에 대한 정부조사자료 분석’을 포함시키기도 하였다. 그밖에 시행령에는 특조위가 요구한 중요사항이 제외되기도 하였는데, ① 업무의 완결성과 신속한 처리를 위한 소위원장의 업무 지휘・감독권 규정, ② 정무직 상임 위원 5명을 별도로 한 120명 정원 확보 등이었다. 특조위가 마련한 안에는 소위원장 의 업무 지휘・감독권 규정이 들어있었으나, 정부의 시행령에서는 이것이 삭제되었 고, 정무직 상임위원을 정원에 포함시켰을 뿐만 아니라 시행령 발효 후 6개월까지는 정원을 90명으로 규정하기도 하였다. 사실 시행령의 이러한 문제점들에 대해서는 2015년 당시 국회도 일부 인식하고 있 었다. 2015년 5월 29일, 국회에서 세월호 특별법 시행령 개정을 겨냥한 국회법 개정 안에 대한 여야 합의9) 가 이루어졌고, 같은 날 국회법 개정안이 본회의를 통과하였다. 하지만 6월 25일, 대통령이 국회법 개정안에 대한 거부권을 행사한 후 국회의 재의 없이 그대로 폐기되었고, 합의당사자였던 유승민 원내대표가 자리에서 물러나는 진 통이 있었다. 나. 특별법 개정 무산 2016년 9월 현재, 세월호 특별법 개정은 여전히 이루어지지 않고 있으나, 2015년에 이미 여야가 모두 개정에 대한 필요성을 인식하고 있었으며, 실제 두 차례 개정 합 의가 이루어지기도 하였다. 첫 번째 합의는 앞서 언급한 5월 29일에 이루어졌다. 여야 원내대표는 시행령 개 정을 위한 국회법 개정을 합의했을 뿐만 아니라, 세월호 특별법 개정도 합의하였다. 9) 구체적인 합의 내용은 다음과 같다. 3-1. 대통령령・총리령・부령 등 행정입법이 법률의 취지 또는 내용에 합치되지 아니하다고 판단되고 경우, 국회가 수정・변경을 요구하고 수정・변경을 요구받은 행정기관은 이를 지체 없이 처리하도록 하는 국회 법 개정안을 처리한다. 3-2. 세월호특별법 시행령의 경우, 농해수위에 여야 각 3인으로 세월호특별법 시행령 점검 소위를 구성하여 법률의 취지와 내용에 합치되지 아니하는 사항 등을 점검하고 개정요구안을 마련한 뒤 이를 6월 임시회 중 상임위원회 전체회의에서 의결한다.
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 27 하지만 합의당사자인 유승민 원내대표가 자리에서 물러나면서 합의 자체도 유야무 야 되어 버림으로써 이 합의는 이행되지 않았다. 두 번째 합의는 2015년 가을 정기국회 개원초기인 9월 7일에 이루어졌다. 당시 여 야 원내대표는 특조위의 정상적인 출범에 차질을 빚었다는 점을 두루 감안하여 활동 기간 만큼은 특별법 개정을 통해 보다 명확히 하기로 약속하면서 다음과 같이 구체 적으로 합의하였다. 세월호 진상규명을 위한 특별조사위원회의 활동기간을 보장하는 '세월호특별 법' 개정안을 11월 5일 본회의에서 합의하여 처리한다. 하지만 정기국회에서 이 약속 역시 전혀 이행되지 않았고, 2016년도 예산도 상반 기분만이 국회에서 의결되었다. 법률에 흠결이 있을 때 이를 치유하는 것은 우선적 으로 그 법률을 만든 국회이어야 한다. 세월호 특별법에 따른 활동기간 조항은 흠결 이 있었고, 이를 제때 치유하지 못한 국회의 책임도 적지 않다고 보아야 한다. 2. 인사 관련 가. 뒤늦은 위원 임명 세월호 특별법 부칙은 2015년 1월 1일부터 법을 시행하고, 위원의 임기도 법 시행 일에 시작하는 것으로 보도록 규정하고 있다. 따라서 위원들에 대한 임명도 신속히 이루어져야 했으나, 상임위원들은 임기 시작일로부터 2달여가 지난 3월 5일에나 임 명장을 받을 수 있었고 비상임위원들은 3월 9일에 이를 전수받았다. 현재 정부는 위원의 임기규정을 들어 특조위가 1월 1일에 시작된 것이라고 주장하 고 있으나 임명장을 받기 전인 2015년 1월부터 3월 초까지 공무원으로서 할 수 있는 것이 전혀 없었다. 당시 임명장 수여가 늦어지는 것은 인사검증이 계속되고 있기 때 3-3. 세월호특별법의 시행일과 특조위 위원들의 임기 및 위원회 활동 기간의 불일치 부분에 대한 정비를 통하여 특조위의 활동 기간을 보장하는 세월호특 별법 개정안을 6월 임시회 내에 처리한다.
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    28 ‹‹‹ Ⅱ세월호 특조위의 설립과 운영 문이라고 이유를 밝혔으나, 해당 위원들은 가족 추천 위원 3명을 제외하면 국회・대 법원・변협 등 신뢰받은 기관으로부터 추천받은 경우였고, 대부분의 위원들이 변호 사나 대학교수였음을 감안하면 인사검증에 그렇게 많은 시간이 필요했는지 납득하기 어려운 부분이 있다. 나. 진상규명국장 미임명 특조위 진상규명국장은 세월호참사의 진상조사를 담당하는 최고 실무책임자이자, 별정직 직원 중 최고위직에 해당하는 자리이다. 그리고 직위가 고위공무원단에 속하 기 때문에 세월호 특별법에 따라 대통령이 임명하도록 규정되어 있다. 하지만 이 진상규명국장의 자리는 2016년 9월 현재까지도 공석인 상태이다. 특조 위에서 진상규명국장을 채용하기 위한 공고를 낸 것은 2015년 8월 7일부터 17일까지 였으며, 8월 20일 응시자들에 대한 면접을 실시하였다. 관련 규정에 따라 9월 8일, 인사혁신처의 역량평가가 실시되고 이후 청와대의 인사 검증이 이루어졌으며, 11월 17일에는 인사혁신처로부터 ‘고위공무원 임용 심사위원회 검증 통과’를 통보받기도 하였다. 임용 심사위원회 검증을 통과함으로써 임명을 위한 모든 절차는 완료된 것이었으 나 청와대의 진상규명국장 임명은 이루어지지 않았다. 검증 통과 공문을 받고 약 한 달 후인 12월 15일에 임용제청 경과를 문의하는 공문을 발송하기도 하였으나 그에 대한 회신조차 없었다. 세월호 진상을 규명해야 할 최고 실무책임자인 진상규명국장 이 세월호 특조위 종료시까지도 빈자리로 남게 되는 것이다. 다. 공무원 상당수 미파견 시행령에 따르면, 2015년 11월 11일부 특조위 정원은 90명에서 120명으로 증원되 도록 규정되어 있었다. 이는 일반직 공무원도 해당되어 정원이 36명에서 48명으로 증가하였으나, 실제로 파견된 인원은 1명도 없었다. 결국 6월 30일을 기준으로 파견 공무원의 현원은 29명에 불과하였고, 이는 정원 대비 60%에 불과한 수치였다. 이로 인해 특조위 정원이 120명이라고는 하지만 최대 현원이 100명을 넘은 적이 없었다. 또한 인원 부족으로 인해 조사에 집중해야 할 별정직 조사관들이 조사와는 무관한 일반 서류 업무 처리에 시간을 소요하는 등의 어려움을 겪기도 하였다.
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 29 일반직 공무원의 정원 및 현원 (’16. 6. 30. 기준) 계 고공단 3・4급 4급 5급 6급 7급 정원(명) 48 1 1 3 11 16 16 현원(명) 29 1 1 3 8 10 6 3. 예산 부문 가. 2015년 예산 삭감 2015년 초 특조위 설립준비단은 2015년 예산요구액을 최초 240억원으로 편성하여 정부에 요청하였다. 하지만 이후 시행령 제정이 지연됨에 따른 자연 감소분이 발생 하였고, 사업 내용을 일부 조정하여 당초 예산을 약 159억원으로 줄여 신청하였다. 하지만 정부는 44%인 70억원이나 감액된 89억원을 8월 4일에 지급하기로 국무회의 에서 의결하였다. 하지만 특조위가 원활히 활동하기에는 크게 부족한 액수였다. 참사의 진상규명을 위해서는 적극적인 현장조사가 필수적임에도 불구하고 여비를 87% 삭감하여 현장에 가는 것 자체가 부담스러운 일이 되어 버렸다. 또한 정밀과학조사, 디지털 포렌식 조 사 등의 예산이 3분의 1로 줄어, 진상규명을 위해 동원해야 할 과학적이고 객관적인 조사기법을 활용하기 어렵게 되었다. 이러한 진상규명에 필요한 예산뿐만 아니라 안 전사회건설, 피해자지원 활동에 필요한 사업비마저도 69% 삭감하여 3분의 1 이하로 줄인 것은 대단히 무책임한 결정이었다. <표> 2015년 세월호 특조위 예산요구안 대비 정부 지급액 (단위:백만원) 특조위 요구안 정부 지급액 삭감액 삭감률 합계 15,981 8,910 - 7,071 - 44% 기관운영 11,399 7,487 - 3,912 - 34% 인건비 2,197 1,898 - 299 - 14% 기본경비 9,202 5,589 - 3,613 - 39% 운영비 2,971 1,770 - 1,201 - 40% 여비 819 104 - 715 - 87% 업무추진비 304 68 - 234 - 77% 직무수행경비 340 280 - 60 - 18% 연구개발비 222 127 - 95 - 43%
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    30 ‹‹‹ Ⅱ세월호 특조위의 설립과 운영 나. 2016년 예산 삭감 정부는 2016년 예산안을 국회에 제출하면서, 특조위의 예산으로 61억 7000만원을 배정하였다. 이는 2016년 상반기 분만을 배정한 것이었고, 당초 특조위가 요구한 198 억 7000만 원에 비하면 31% 수준이었다. 특히 특조위 활동에 핵심업무인 진상규명 예산은 6억 7300만 원이 배정되었는데, 이는 특조위가 요구한 73억 5300만 원의 9% 에 불과한 것이었다. 또한 인양 선체 정밀조사 사업으로 신청한 48억 8천만은 전액 삭감되기도 하였다. 이에 대해 정부는 해양수산부가 편성한 선체 관리 명목 예산과 겹치기 때문이라고 주장하였다. 11월 24일 농해수위는 세월호 특조위의 예산을 122억 4천만 원으로 의결하였는데 이것은 당초의 정부안 61억 7천만 원보다 62억 가까이 증액되고 가장 첨예했던 '인 양선체 정밀조사' 항목도 48억 8천만 원이 전액 삭감된 상태에서 19억 9천만 원으로 증액된 것이었다. 하지만 12월 3일 국회 본회의 처리 과정에서 농해수위에서 여야가 합의한 증액분이 반영되지 않은 채 당초 정부의 예산 배정액이 원안대로 통과되고 말았다. 2016년 세월호 특조위 예산요구안 대비 정부 지급액 (단위:백만원) 특조위 요구안 정부 지급액 삭감액 삭감률 보전금 66 66 0 0% 민간이전 16 11 - 5 - 28% 건설비 1,550 1,240 - 310 - 20% 기타유형자산 2,018 1,026 - 992 - 49% 무형자산 893 893 0 0% 세월호참사조사 4,580 1,422 - 3,158 - 69% 소통협력 536 269 - 267 - 50% 참사실태조사․연구 321 51 - 270 - 84% 진상규명실지조사 1,343 433 - 910 - 68% 청문회 및 감정․검증실시 309 125 - 184 - 59% 안전사회건설 종합대책수립 679 117 - 562 - 83% 피해자지원대책점검 807 362 - 445 - 55% 자료기록관 설치․운영 583 62 - 521 - 89% 특조위 요구안 정부 지급액 삭감액 삭감률 합계 19,867 6,171 - 13,696 - 69% 기관운영 10,817 5,134 - 5,683 - 53%
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 31 4. 조사에 대한 방해 세월호 특조위 본연의 업무는 참사의 진상규명 활동이며, 이에 대해 국가기관 등 은 적극 협조해야 할 의무가 특별법 제39조10) 에 규정되어 있다. 하지만 지금까지의 조사 과정을 되돌아 볼 때, 조사에 적극적으로 협조한 사례는 거의 없었다고 할 정 도로 방해나 비협조 사례는 비일비재하였다. 예를 들어 해경 123정에 대한 조사를 위해 조사대상자들을 소환하였을 때, 이들은 업무 때문에 출석할 수 없다고 하면서 조사관들이 자신들의 해경 사무실로 오면 조사받겠다는 식으로 여러 차례 출석을 불 응하여 1명을 조사하는 데에도 많은 어려움을 겪었다. 또 조사에 필요한 자료 제출 을 요청하면 제 때 보내오는 경우가 거의 없었고, 납득할 수 없는 이유를 들어 자료 제출을 거부하기도 하였다. 아래에 대표적인 예를 몇 가지 들어본다. 우선 2016년 6월 8일, 대통령과 관련된 의혹을 보도한 산케이신문 전 서울지국장 사건에 대한 수사 및 재판기록 제출을 요청하기 위해 특조위는 서울중앙지검에 대한 실지조사를 실시하였으나, 결국 자료를 받지 못하였다. 특조위가 실지조사를 실시한 10) 세월호 특별법 제39조(국가기관등의 협조의무) 국가기관등은 위원회의 진상규명을 위한 업무수행에 적극 협조 하여야 한다. 특조위 요구안 정부 지급액 삭감액 삭감률 인건비 4,606 2,887 - 1,719 - 37% 기본경비 6,213 2,247 - 3,966 - 64% 운영비 3,391 1610 - 1,781 - 53% 여비 1,639 132 - 1,507 - 92% 업무추진비 444 88 - 356 - 80% 직무수행경비 578 310 - 268 - 46% 보전금 66 66 - 0% 민간이전 88 36 - 52 - 59% 자산취득비 등 5 5 - 0% 세월호참사조사 9,050 1,037 - 8,013 - 89% 소통협력 280 123 - 157 - 56% 참사실태조사․연구 303 42 - 261 - 86% 진상규명실지조사 6,098 315 - 5,783 - 95% 청문회 및 감정․검증실시 538 269 - 269 - 50% 안전사회건설 종합대책수립 521 81 - 440 - 84% 피해자지원대책점검 363 160 - 203 - 56% 자료기록관 설치․운영 414 47 - 367 - 89% 보고서기록단 533 - - 533 - 100%
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    32 ‹‹‹ Ⅱ세월호 특조위의 설립과 운영 이유는 해당 자료가 특조위에 접수된 ‘청와대 등의 참사대응 관련 업무적정성 등에 관한 건’ 등 여러 사건을 조사하는 데 필요한 자료로 판단하였기 때문이었다. 특조위 는 이 자료를 제출받기 위해 검찰 측과 여러 논의를 하였으나 거부당하였고, 실지조 사시에도 검찰은 특별법상에서 인정되는 대상지가 아니라는 이유로 출입부터 거부하 였다. 또 특조위는 해양경비안전본부에 참사 당시 TRS 음성녹음파일이 100만개 이상 존 재한다는 것을 확인하고, 2016년 5월 27일 관련 교신음성 저장장치 일체를 제출받기 위해 실지조사를 실시하였으나, 해경 측은 조사에 협조하지 않았다. 이에 조사관들이 현장에서 밤샘 당직을 서는 등 대기한 이후, 6월 1일 권영빈 진상규명 소위원장과 이춘재 해양경비안전조정관이 자료 제공을 위한 협의를 진행한 끝에 국가안보에 관 한 부분을 제외한 자료를 특조위에 제출하기로 합의하였다. 하지만 이후 제출받은 자료는 전체의 약 0.7%인 7,000개 정도에 불과하였고, 정부가 특조위 조사활동이 종 료되었다고 주장하는 7월 1일 이후 제출 자체가 끊겨 버렸다. 뿐만 아니라 출석요구에 불응하는 사례도 발생하였다. 특조위는 언론 보도의 공정 성과 적정성을 조사하기 위해 MBC 경영진에게 출석을 요구하였다. 하지만 이에 불 응하여 2차례 이상 거부한 자를 대상으로 동행명령장을 발부하였다. 하지만 그 집행 을 거부하거나 회피하였고 이로 인해 동행명령장 자체를 재차 발부받는 상황도 발생 하였다. 5. 해양수산부의 방해 가. 설립준비단 당시 공무원 무단 복귀 조치 2015년 1월 22일 조대환 부위원장 겸 사무처장 예정자는 설립준비단 실무자 중 자 신이 추천한 민간 전문위원 3명을 비롯한 파견공무원 4명(해수부 3명, 행자부 1명)의 철수를 지시하고, 원소속기관인 해수부 등에도 공무원의 복귀명령을 요청하였다. 이는 설립준비단 단장인 이석태 위원장 예정자의 재가 없이 무단으로 이루어진 것 이었다. 그럼에도 불구하고 해수부는 다음 날인 1월 23일에 소속 공무원들을 바로 복귀시켰다. 이로 인해 설립준비단의 정부와의 실무협의는 불가능해지는 등 업무가 사실상 마비되는 상황이 되어 버렸다. 이후 언론보도, 국회의 압박, 위원장 예정자의 파견요구에 따라 2월 3일 공무원 4명을 새롭게 파견하였다.
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    제1부 위원회의 활동‹‹‹ 33 나. 2015년 11월 일명 ‘대응방안’ 문건 발견 2015년 11월 19일, 한 언론사는 “[단독]해수부 “세월호 특조위, BH 조사시 여위원 사퇴 표명”...‘대응방안’ 문건”11) 이라는 제목의 기사를 보도하였다. 이 기사에 따르면 해양수산부는 ‘세월호 특조위 관련 현안 대응방안’이라는 문건 을 작성하여, 특조위가 대통령의 직무 적정성에 대해 조사하는 것을 막기 위해 특조 위 내 여당추천 위원들이 전원 사퇴를 표명하고, 항의 기자회견을 하도록 하는 등의 지침을 마련하였다. 또한 여당 국회의원들이 특조위에 회의록 제출을 요청하고, 필요 시 특조위 운영을 비판하는 성명서를 발표하라는 내용도 포함되어 있었다. 뿐만 아 니라 해수부와 특조위 여당 추천위원간 협조・소통 채널을 강화하고, 특조위 내에서 는 부위원장과 여당추천위원 및 파견공무원간 소통을 강화하라는 내용까지 포함되어 있었다. 이후 해수부는 문건의 실체를 인정하지 않았으나, 이 기사가 나온 바로 그 시각, 여당 추천위원들의 기자회견이 국회 정론관에서 이루어지고 있었다. 또한 안건 의결을 위한 위원회 회의 도중 사퇴를 표명하며 퇴장하기도 하였다. 이 문건을 해수부가 작성한 것이 사실일 경우12) , 조사대상인 해수부가 조사주체인 특조위의 조사활동을 방해하기 위해 사전모의하고 행동계획을 짠 것으로. 범죄행위 에 가까운 지탄받아 마땅한 행위라고 하지 않을 수 없다. 11) the300, http://the300.mt.co.kr/newsView.html?no=2015111908347632431 12) 문건 작성자가 해수부 실장임을 확인한 기사가 추후 보도되기도 하였다. 뉴스타파, “청와대발 ‘특조위 무력 화’…이젠 해체 수순?”, 2015년 12월 17일자, http://newstapa.org/30811~
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    34 ‹‹‹ Ⅰ진상규명 소위원회 제2부 소위원회의 활동 Ⅰ. 진상규명 소위원회 1. 진상규명 소위원회의 구성 및 운영 세월호 특별법 제16조(소위원회의 설치) 제1항은 “위원회는 그 업무 중 일부를 분 담하여 수행하게 하기 위하여 다음 각 호의 소위원회를 둔다.”라고 규정하고 그 중 하나로 “1. 진상규명 소위원회”를 명시하고 있는바, 진상규명 소위원회는 위 근거에 따라 설치되었다. 진상규명 소위원회는 상임위원인 권영빈 소위원장과 비상임위원인 고영주, 김서중, 김진, 장완익, 차기환, 황전원 위원 등 7명의 위원들로 구성이 되어 활동을 개시하였 으나, 제1부에서 기술한 2015년 11월 23일 개최된 제19차 전원위원회 회의 중 ‘청와 대 등의 참사대응 관련 업무적정성 등에 관한 건’을 의결하는 과정에서 조사개시에 반대하는 여당 추천 위원들이 집단 퇴장이라는 단체 행동을 한 후 진상규명 소위원 회 소속의 여당 추천 위원인 고영주, 차기환, 황전원 위원 등 3인의 위원은 모든 회 의(소위원회 및 전원위원회)에 불참하였다. 이에 더하여 황전원 위원은 당시 2016년 4월로 예정된 국회의원 총선거를 앞두고 새누리당에 입당함에 따라 2015년 12월 14일 위원회에서 당연퇴직 처리되었는데1) 2016년 9월 현재까지도 여당은 후임자를 추천하지 아니하고 있어 여전히 결원인 상 태이다. 2. 주요 업무 내용(중간 점검 사항) 세월호 특별법 제5조는 각 호에서 위원회의 업무를 9가지로 규정하고 있는데, 그 중 진상규명 소위원회가 분담하여 수행하는 업무는 “1. 4・16세월호참사의 원인 규 명에 관한 사항, 3. 4・16세월호참사와 관련한 구조구난 작업과 정부대응의 적정성에 대한 조사에 관한 사항, 4. 4・16세월호참사와 관련한 언론 보도의 공정성・적정성과 1) 세월호 특별법 제11조(위원의 결격사유) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 위원이 될 수 없다. 2. 정당의 당원
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 35 정보통신망 게시물 등에 의한 피해자의 명예훼손 실태에 대한 조사에 관한 사항” 등 이다. 위와 같은 진상규명 소위원회의 업무는 다시 동법 시행령 제6조(진상규명국)에 따 라 진상규명국 산하 조사1~3과에 각각 분장되어 있는데, 위 제1호의 업무는 조사1과 에, 위 제3호의 업무는 조사2과에, 위 제4호의 업무는 조사3과에 귀속된다. 한편, 시행령 제6조는 “4・16세월호참사 관련 특별검사 임명을 위한 국회 의결의 요청” 업무와 “법 제31조에 따른 청문회의 실시” 등의 업무를 진상규명국 조사1과의 업무로 규정하고 있는바, 이 역시 진상규명 소위원회의 주요 업무에 포함된다. 아래에서는 이와 같은 진상규명 소위원회의 주요 업무에 대하여 편의상 ① 청문회 실시, ② 특별검사 임명을 위한 국회 의결 요청, ③ 진상규명 관련 용역 사업, ④ 진 상규명사건 조사 현황 등의 순서로 중간 점검을 하고자 한다. 3. 청문회 청문회와 관련하여 제1부에서 개략적인 개최 경과를 서술하였으므로, 이하에서는 청문회를 통해 드러난 진상규명 내용과 평가를 위주로 기술한다. 가. 제1차 청문회 2015년 12월 14일(월)부터 16일(수)까지 3일에 걸쳐 서울YWCA에서 개최된 제1차 청문회는 위원회 구성(2015년 8월) 이후 4개월여 만에 개최되었다. 국회 이외의 국가 기관에서 청문회를 개최한 첫 사례라는 점에서 발생하는 경험 부족, 아직까지 충분 한 조사가 이루어지지 못했다는 점에서 시간 부족이라는 두 가지 한계 내에서 실시 되었다. 하지만 이와 같은 한계 속에서도 청문회 준비 과정을 통해 조사 쟁점을 발굴・정 리하고 진상규명 사건과 관련한 방대한 자료들을 정리・분석・체계화하는 계기가 되 었으며, 내용적으로는 ① 4・16세월호 참사 당시 사용된 공용무선망의 녹취록이 여 러 가지 버전으로 작성되어 있고, 그 내용도 각기 상이하며 특히 해경에 책임을 물 을 수 있는 주요 부분이 빠져 있는 경우도 있었다는 점, ② 김경일 123정장의 퇴선 방송 관련 인터뷰가 해경 지휘라인에 의해 조직적으로 준비되고 진행되었으며, 위 인터뷰가 김석균 해경청장의 지시에 의해 이루어진 것이라는 점, ③ 123정이 최초 구조한 세월호 선원들에 대하여 123정 해경들은 그들이 선원이라는 사실을 알았을
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    36 ‹‹‹ Ⅰ진상규명 소위원회 것이라는 점이 여러 정황들을 통해 합리적으로 문제제기되었다는 점, ④ CN-235 고 정익 항공기가 구조활동에서 제대로 된 역할을 했는지에 대해 처음으로 공적인 문제 제기가 이루어졌다는 점 등은 소기의 성과라 할 것이다.2)3) 나. 제2차 청문회 2016년 3월 28일(월)부터 29일(화)까지 이틀간 서울특별시청 8층 다목적홀에서 개 최된 제2차 청문회는 그간의 위원회 자체의 조사 결과를 기반으로 하여 진상규명에 일정정도 진척을 이룬 것으로서, 제1차 청문회에 비하여 진일보한 것으로 평가된다 .4)5) 제2차 청문회를 통하여는 ① 침몰 당시 선사의 지시로 선내대기방송을 했다는 증 언을 이끌어 낸 점, ② AIS 항적 등 각종 데이터의 오류를 발견, 체계적으로 문제제 기를 한 점, ③ 제주 VTS와 진도 VTS의 교신 녹음기록의 조작 가능성을 과학적 분 석을 통해 드러낸 점, ④ 운항되어서는 안 될 세월호가 도입・개조되는 과정에서 항 만청, 한국선급 등 관계기관들이 제 역할을 하지 못하였음을 확인한 점, ⑤ 현재까지 이루어진 선체인양과정의 문제점을 드러내고, 인양과정은 물론 인양 후 선체조사에 이르기까지의 과정에 대하여 위원회가 철저하게 조사할 필요성이 제기된 점 등이 진 상규명과 관련한 소기의 성과로 꼽히고 있다. 다. 제3차 청문회 제3차 청문회는 2016년 9월 1일(목), 2일(금) 양일간 연세대학교 김대중도서관 국제 회의실(지하1층)에서 개최되었다. 정부는 이미 공언한 대로 2016년 6월 30일 이후의 위원회 조사활동권한을 부정하고 있었으며, 청문회 대상 증인 등의 출석에 대하여도 위법한 것이라고 주장하는 등 청문회 개최 자체가 쉽지 않은 환경이었다. 그럼에도 불구하고 정부의 위원회 강제종료 시도로 인하여 위원회 존속 기간 중 사실상 마지막이 될 수도 있는 청문회라는 판단 하에, 정부의 조사방해와 비협조 등 2) 상세한 내용은 제1차 청문회 자료집 참조. 3) 제1차 청문회에서는 증인 31명, 참고인 6명을 채택하여 그 중 증인 29명, 참고인 5명이 출석하였고, 유가족 포 함 1일 평균 180명, 연인원 540명이 현장 방청하였으며, 89개 언론기관에서 연인원 283명의 기자들이 현장 취 재하였다. 4) 상세한 내용은 제2차 청문회 자료집 참조 5) 제2차 청문회에서는 증인 39명, 참고인 4명을 채택하여 그 중 증인 35명, 참고인 4명(전원)이 출석하였고, 유가 족 포함 1일 평균 180명, 연인원 360명이 현장 방청하였으며, 99개 언론기관에서 연인원 312명의 기자들이 현 장 취재하였다.
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 37 여러 어려움 속에서 그간 이루어진 조사 내용 중 의미 있는 것들에 대하여 국민들에 게 가급적 많이 알리고, 진상규명조사가 계속되어야 함을 국민들과 공유하고자 하였 다. 그 결과 제3차 청문회에서는 다음과 같은 여러 성과를 보일 수 있었다. (1) 세월호 CCTV 관련 정부 조치의 부실 및 의혹사항과 관련하여, ① 해경과 해군이 이례적인 경로를 통하여 참사 이후 2개월이나 지나 뒤늦게 세월 호 폐쇄회로(CCTV) 저장장치를 수거하였다는 사실을 확인하였고, ② 저장장치 수거 후 복원된 CCTV 영상데이터의 최종 저장시각 이후에도 참사 당시 CCTV 모니터를 목격하였다는 복수의 생존자 진술을 확보하였으며, ③ CCTV 저장장치의 비정상적인 종료 상황과 데이터 부재 확인을 통해 선체 인양 후 정밀과학 조사의 필요성을 제기 하였다. (2) 세월호 철근 등 화물 과적이 복원성에 미친 영향과 관련하여, ① 화물 과적의 위험성에 대한 선원들의 경고 및 위험 사례를 제시하였으며, 2010 년 이후 제주항으로 입항하는 화물의 물동량이 꾸준히 증가하고 특히 제주해군기지 의 건설이 본격화되는 2012년 주요 건설자재의 화물량이 급격히 상승해 2013년에는 이전에 비해 2배 가까이 폭증하였음을 확인하였고, ② 해군 기지 철근이 세월호 화 물과적에 가장 많은 영향을 미쳤음을 드러내고, 관련 추가 조사가 해군측의 부실한 답변과 비협조적인 태도로 방해받고 있음을 밝혔다. 또한 ③ 2014년 4월 15일 당시 세월호의 화물 적재 상태를 전수조사한 결과를 토대로 화물과적 등이 선박의 복원성 에 악영향을 미친 것을 구체적으로 확인할 수 있었으며, ④ 세월호 전복-침수-침몰 시뮬레이션 연구결과를 통해 정부발표 항적도와 일치하는 경우는 조타기를 전타로 돌렸다가 중립으로 되돌렸을 때라는 것도 확인하였다. ⑤ 이상의 조사결과는 세월호 가 급선회한 이후 복원력을 상실하게 된 원인에 대한 것으로서, 세월호가 왜 급선회 하였는지에 대한 규명은 여전히 이루어지지 않고 있어 참사의 원인에 대한 진상규명 작업은 계속 되어야 함을 제시하였다. (3) 참사 당시 이루어진 구조구난 작업과 관련하여, ① 세월호 에어포켓에 있을 생존자를 위한 공기주입 작업이 선체 도면도 없이, 소
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    38 ‹‹‹ Ⅰ진상규명 소위원회 형・공업용 콤프레샤와 직경 19mm에 불과한 공기주입 호스 등을 사용하여 이루어 지는 등 부실하게 진행되었음에도 불구하고 해경은 공기주입을 성공적으로 한 것처 럼 대국민 은폐 조작 쇼를 하였음을 드러냈고, ② 이른바 ‘골든타임’ 당시 청와대 보 고용으로 이와 같은 부실한 공기주입 작업을 졸속으로 할 것이 아니라, 일찍 도착해 있던 크레인선을 이용하여 세월호가 더 이상 가라앉지 않도록 해수면 위의 세월호 선수를 고정시키고, 대기 중이던 이어도호의 유속측정기로 유속측정을 하는 등 잠수 활동을 지원하는 조치가 필요했음을 밝혔다. (4) 참사 당시 및 이후 정부의 재난대응 지휘・보고체계와 관련하여, ① 기록조사 등을 토대로 청와대가 참사 당일 오전 10시 이전에 주요 정보를 파악 하고 있었다는 사실을 밝히고, ② 세월호 참사 당시 사고전파 체계가 제대로 작동하 지 않았다는 점을 구체적인 사례를 통해 드러냈다. ③ 해경본청과 청와대의 핫라인 분석을 통해 참사초기 지나친 상황보고 요구로 인해 해경의 초동대응에 지장을 가져 온 사실을 확인하였으며, ④ 대통령기록물 및 정보공개 전문가들을 통해 청와대 서 면보고에 대한 공개의 필요성을 설득력 있게 증언토록 하였다. (5) 유병언 보도 및 수사관련 등 언론 이슈 전환 및 왜곡과 관련하여, ① 증인들의 증언을 통해 당시 인천지방검찰청이 다른 검찰청들과는 다르게 언론 친화적인 태도를 보였고, 수사상황 브리핑을 이례적으로 자주하는 등 언론활용에 적 극적이었으며, ② 다수 참고인들의 진술을 통해 당시 종합편성채널, 특히 TV조선의 경우 유병언 수사 상황 보도를 통해 시청률이 크게 올랐음을 확인하였다. 또한 ③ 왜 종합편성채널이 유병언 관련 보도에 집중했는지에 대한 문제제기와 함께 유병언 관련 보도는 이슈 전환이자 본질희석 보도로 평가할 수 있다는 점 등을 드러냈다. (6) 언론통제 및 보도참사와 관련하여, ① 증인들의 진술을 통해 참사 당시 KBS 사장이었던 길환영(불출석 증인)이 일상 적으로 보도개입을 해 왔음을 확인할 수 있었고, ② KBS 보도국장이었던 김시곤(증 인)이 청문회 직전에 우리 위원회에 위 KBS 사장과 주고받은 문자메시지 두 건을 임의 제출한바, 이를 공개함으로써 추가적인 보도개입 정황에 대한 폭로가 이루어졌
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 39 으며, ③ 참고인들의 진술을 통해 당시 방송사들의 세월호 관련 보도 중 상당수가 편파・왜곡보도로 평가될 수 있음을 확인하였다. (7) 선체 인양, 미수습자 수습 및 선체 조사와 관련하여, ① 해수부가 추진하고 있는 세월호 선체인양 과정에서 플로우팅 도크의 시운전 중 심각한 기술적 결함요소가 발생한 사실 등을 통해 9월 육상거치 목표라는 해수부 계 획의 실현가능성에 대해 상당하고 합리적인 의구심을 도출하였다. 그리고 ② 현재까 지 발표된 선체정리 사업에서 해수부에 의해 채택된 ‘선체절단’ 방식과 ‘선체정리용 역’업체의 미수습자 수습 방식은 참사의 유일무이한 중요 증거물인 선체에 대한 훼 손 및 미수습자에 대한 구체적인 수색・수습 내용의 부재 등을 이유로 처음부터 전 면 재검토되어야 함을 밝혔다. (8) 해경 주파수공용통신(TRS) 음성 분석 결과발표를 통해, ① 에어포켓을 통한 선내 공기주입의 위치(생존자가 다수 있을 것으로 판단된 식 당칸이 아닌 5층 조타실 근처)와 실제 공기 주입 지속시간 등이 정부 발표 내용과 다르다는 점, ② 무인 수색로봇(ROV) 선내진입 성공이라는 범정부사고대책본부의 발 표가 허위였으며 무인로봇 투입 대수도 정부 발표내용과 다르다(2대 중 1대만 투입) 는 점, ③ 사실과 다르게 기재된 잠수 기록지에 대한 조사를 통해, 기존에 발표된 정 부의 수색구조 통계에 오류가 있어 총체적으로 재조사되어야 할 필요성이 있다는 것 을 확인하였다.6)7) 4. 특별검사 임명을 위한 국회 의결의 요청 특검 임명 요청안 제출 과정과 경과에 대해서도 제1부에서 간략히 정리하였는바, 여기서는 위 업무의 소관 부서인 진상규명국과 진상소위원회에서 이루어진 진상규명 조사 결과와 한계를 통하여 왜 특검 임명이 반드시 필요한 것인지에 대하여 보다 자 세히 살펴보고자 한다. 6) 상세한 내용은 제3차 청문회 자료집 참조. 7) 제3차 청문회에서는 증인 38명, 참고인 29명을 채택하여 그 중 증인 8명, 참고인 23명이 출석하였고, 유가족 포함 이틀간 연인원 290명이 현장 방청하였으며, 69개 언론기관에서 연인원 205명의 기자들이 현장 취재하였 다. TV방송사인 TBS에서 처음으로 청문회 전 과정을 생증계하였다.
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    40 ‹‹‹ Ⅰ진상규명 소위원회 가. 특검 요청의 배경 세월호 참사 이후 정부는 해경 해체라는 극단적인 조치를 취할 정도로 사태의 심 각성을 보여준 반면, 실제로 참사의 원인을 제공한 해경 지휘부 등 관련자들의 형사 책임에 있어서는 소극적인 태도로 일관하여 현장책임자인 123정장에 대한 처벌 외에 는 이루어진 것이 없다. 참사와 관련한 철저한 진상규명과 책임자 처벌을 위하여 특검 실시를 공언한 대통 령의 발언에도 불구하고 위와 같이 결론지어진 검찰 수사결과와 기소 그리고 재판과 정을 지켜보며, 세월호 참사와 관련하여 과연 123정장 외에는 형사책임을 질만한 사 유가 없었는가에 대하여 의문이 제기된 것은 어찌 보면 당연한 것이었다. 나. 기존 정부 조사의 한계 분석 이와 관련하여 기존에 행해진 감사원 감사와 국정조사 그리고 검경의 수사 전반을 조사한 결과, 많은 한계가 있었음을 확인할 수 있었다. 가령 감사원의 감사는 전반적 으로 다양하고 폭넓은 질문이 행하여졌으나 의문점에 대한 해소를 목적으로 하였다 기보다는 답변자들의 진술을 일방적으로 수용하는 방식으로 이루어짐으로써 실질적 인 내용 파악 및 의문점 해소는 이루어지 못하였다. 검찰 수사의 경우에도, 각급 구조본부의 장 등 중요 임무를 띠고 있는 지휘부의 경우에는 한 두 차례의 신문이 이루어졌으나, 그마저도 구조실패와 관련된 사항보다 는 수색・인양 또는 언딘과 관련된 의혹에 대한 내용이 주를 이루었다. 기술적인 부 분과 의혹에 대하여 철저한 검증 또는 진술을 이끌어 내지 못하였으며, 대질신문 등 의 방법을 적극 활용하지 않는 등 형식적인 수사에 그친 것으로 파악되었다. 국정조사 및 기관보고를 통한 조사에서도 한정된 시간으로 인하여 충분한 질의가 이루어지지 못하였고, 여야간 증인채택에 합의하지 못한 연유로 청문회라는 중요한 수단을 활용하지 못하는 등 충분하고 만족스러운 결과를 내는데 성공하지 못한 것으 로 판단되었다. 다. 위원회 자체 조사 이에 우리 위원회는 해경 지휘부 등의 책임과 관련한 피해자들의 신청사건에 대한 자료조사 및 진술청취를 본격적으로 실시하였고, 해경 지휘부 등 관련자들을 제1차
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 41 청문회의 증인으로 채택하여 책임을 추궁하였으며, 청문회 이후 추가적인 보강조사 를 실시하였다. 그 결과 위 관련자들이 청문회 등에서 행한 진술이 상당 부분 허위임을 확인하였 고, 참사 당시 수난구호법, 해사안전법, 해상치안 상황실 운영규칙, 해상치안 상황처 리 매뉴얼 등 관계 법령 및 매뉴얼에 따른 본연의 임무와 역할을 소홀히 하거나 해 태함으로써 승선객들의 구조에 실패하였을 뿐 아니라, 수많은 희생자 및 피해자의 사망과 상해 발생의 원인이 됨으로써 업무상 과실치사상의 범죄혐의가 있는 것으로 판단되었다. 이들은 이미 업무상과실치사상죄로 처벌을 받은 123정장과 ‘승선객 전원을 안전하 게 구조하여야 한다’는 공동의 목표와 의사연락이 있었다고 보아야 하므로, 이들과 123정장 사이에는 업무상 과실치사상 등의 죄에 대하여 형법 제30조 소정의 공동정 범 관계가 성립되어 그 책임을 져야 하는 것이다. 라. 위원회 조사의 한계 하지만, 조사 과정에서 범죄 혐의 입증에 필요한 각종 자료들에 대하여 해경(국민 안전처) 등에 제공요청을 하거나 관련자들에 대한 진술조사를 진행하였으나, 조사 대 상자의 잦은 불출석으로 진술청취가 지연되거나 자료제출 요구에 대하여 대상 기관 이 이를 제공하지 않는 등 현실적인 어려움에 직면하였고, 이는 강제수사권이 보장 되지 않은 위원회 조사의 한계로 지적되고 있다. 마. 특검 임명의 필요성 이와 같이 임의절차만이 보장되는 조사는 범죄혐의를 뒷받침할 수 있는 증언 및 증거를 확보하는 데는 한계가 있기 때문에 범죄의 성립을 뒷받침하는 증거의 확보를 위해서는 필요한 대상과 장소 등에 대한 대인․대물적 강제절차를 적극 활용할 수 있는 별도의 수사가 필요하다. 또한, 기존의 수사 과정에서 해경 지휘부를 포함한 해경 전반에 대하여 수사의 필 요성을 인정하여 수사 대상으로 삼았다가, 123정장을 제외하고는 특별한 사유 없이 수사 대상에서 이를 배제하여 수사를 진행하지 않는 등 정치적 중립성과 공정성에 있어 의문점이 존재하는바, 범죄수사와 공소제기 등에 있어서 특정사건에 한정하여 독립적인 지위를 갖고 정치적 중립성과 공정성이 보장된 특별검사를 통하여 본 사건
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    42 ‹‹‹ Ⅰ진상규명 소위원회 을 해결할 필요성이 있는 것이다.8) 5. 진상규명 관련 용역 사업 앞서 제1부에서 기술한 바와 같이 특조위는 총 17건의 용역사업을 발주하였는데, 그 중 13건이 진상규명소위원회와 실시한 것이다. 아래에서는 그 중 유의미한 결과 가 도출된 주요사업을 위주로 수행 결과를 살펴보겠다. 가. AIS 데이터 시뮬레이션 및 선박 운항 특성 분석 연구 용역 이 연구는 세월호 참사 당일 선박 자동식별 장치(AIS) 기록에 기초한 선박 운항 특성을 경위도 좌표 등을 활용한 시뮬레이션 결과와 비교 분석함으로써 사고 상황을 재현하고, 세월호의 운항 특성에 대한 검토 결과를 향후 참사 원인규명을 위한 기초 자료로 활용하는 동시에 정부 발표 항적 자료의 신뢰도를 검증할 자료로 활용하기 위하여 실시되었다. AIS 데이터분석 결과 세월호는 사고 지점 도착전까지는 정상적인 운항을 하였으 며, 사고 지점 전까지 항해하면서 대각도 변침 지점에서 방향타를 5도 내외로 간헐 적으로 사용하며 변침하는 등의 운항 특성을 알 수 있었다. 또한, AIS 데이터분석에 따르면, 사고 발생 전후 시점 즉, 16일 08시 49분 44초 기 점으로 세월호는 타를 이용한 선회 범위를 넘어서는 급선회가 발생한다. 이는 세월 호가 복원성이 현저히 약화된 상태에서 어떤 이유로 인하여 대각도 변침을 하게 되 고, 이로 인하여 급선회를 시작하며, 침몰로 이르게 되는 심한 횡경사가 발생하는 현 상이 생긴 것으로 추정된다. 당시 세월호의 복원성이 어떤 이유에서든 매우 악화된 상황이라면, AIS 데이터가 보이고 있는 현상이 충분히 발생할 개연성이 있다고 판단 되었다. 급선회가 시작된 08시 49분 44초 이후 51분 02초까지의 구간에서는, 선박이 대각 도 변침에 의한 선회현상으로 판단되는 정상적인 데이터 값을 보여주고 있다. 다만, 51분 02초부터는 물리적으로 발생할 수 없는 선박거동 움직임을 보이고, 상당한 속 도로 우선회하던 선박이 급격히 좌선회하는 비정상적인 현상이 발견되는바, 위 시점 이후의 AIS 데이터의 선수각에 대하여는 신뢰성이 의심된다. 8) 상세한 내용은 특조위가 국회에 제출한 ‘4・16세월호참사 초기 구조구난 작업의 적정성에 대한 진상규명 사건 의 특별검사 수사를 위한 국회 의결 요청 사유서’ 참조.
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 43 AIS 데이터 선수각에 대한 신뢰성이 의심되는 구간에 대하여, 비정상적인 거동을 보인 구간의 선수각 값을 대신 할 수 있도록 계산 알고리즘을 통해 새롭게 계산된 선수각을 마련하여 이 값을 적용함과 동시에, 사고 직후 촬영된 헬기 동영상을 분석 하여 위도・경도 데이터를 추출하여 보정 시뮬레이션을 수행하였는데, 그 결과 선박 의 선수가 사고 직후 동쪽을 향하고 있다가 서서히 북쪽으로 움직인 후 서쪽 방향을 유지한 채 표류함을 확인하였다. 보정 시뮬레이션과 기존 AIS 데이터에 따른 시뮬레이션의 항적을 비교 분석해본 결과, 선수방향이 불일치하고 있음을 확인하였고, 보정 시뮬레이션 결과가 사고 직후 발표된 각종 증거 사진과 일치하는 선박 선수각(동쪽)으로 재현되는 것을 확인한바, 기존 정부 발표의 궤적을 보완하는 새로운 추정 궤적을 제시함으로써 세월호 AIS 데 이터에 대한 각종 의혹 제기를 해소하는 데 활용될 수 있을 것이다.9) 나. 세월호의 항적과 경사각을 이용한 전복․침수과정 시뮬레이션 세월호 전복・침몰 사고의 명확한 원인을 규명하기 위하여 세월호 사고 당시의 타 각, 선속, GoM 및 화물 고박상태 등을 분석하고, 이들 변수에 따른 유체-구조 연성 (Fluid-Structure Interaction; FSI) 해석기법을 이용한 실제 해수(seawater)에서의 실선 세월호의 전복・침수 시뮬레이션을 수행하여 실제 항적과 선체 경사각을 비교 분석 함으로써 현실성 있고 과학적으로 세월호의 전복・침수 과정을 재현하고자 발주한 연구용역이다. 인천항 및 선내 CCTV와 화주들과의 확인절차를 통하여 정확한 차량 및 적재화물 의 중량과 배치를 파악하여 각 갑판별로 차량 및 적재화물을 배치시켰으며, 사고 당 시의 탱크 별 평형수, 청수 및 연료유 등을 정확히 파악하여 유체정역학적 특성치 프로그램과 유체-구조 연성 해석기법을 사용한 부양 시뮬레이션을 통하여 사고 당시 의 선수미 흘수와 유체정역학적 특성치 및 GoM 0.475m를 추정하였다. 공차(새차 및 렌트차량)를 제외한 차량 및 적재화물에 가중치를 감안하여 GoM을 0.359m로 추정 하였다. 선박안전공단에서 수행한 차량 등에 대한 경사시험 결과 등을 참고하여 타이어가 장착된 차량과 전복된 차량 및 기타 적재화물 등에 대한 경사 시뮬레이션을 수행하 여 경사각에 따라 각 갑판별 바닥상태에 따른 마찰계수를 추정하였고, 선내 CCTV와 고박 담당자들의 진술서를 면밀히 파악하여 차량 및 적재화물의 고박상태에 따른 경 9) 상세한 내용은 “AIS 데이터 시뮬레이션 및 선박 운항 특성 분석” 연구용역 보고서 참조
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    44 ‹‹‹ Ⅰ진상규명 소위원회 사 시뮬레이션을 수행하여 경사각에 따른 각 고박상태의 등가 마찰계수를 다시 추정 하여 각 GoM에 따라 경사 및 고박상태에 따른 등가 마찰계수로 각 차량 및 적재화 물의 배치 및 고박상태를 모델링하였다. 사고 시의 급선회 시뮬레이션을 수행하기 전에 본 연구에서 적용하고 있는 유체- 구조 연성 해석기법을 이용한 고도 정밀 M&S 시스템의 검증을 위하여 세월호의 건 조 후 수행한 공시 시운전 선회시험 중 두 개의 프로펠러를 사용한 우현 시운전 선 회시험 시뮬레이션을 수행하여 시운전 시험결과와 비교 검토하였으며 그 결과 매우 정도 높게 일치하였다. 사고 시의 급선회 시뮬레이션은 본 연구에서 추정한 GoM 0.475m와 가중치를 둔 GoM 0.359m 이외에 KRISO10) 가 추정한 GoM 0.590m에 대하 여 본 연구에서 사용하고 있는 차량 및 적재화물 모델과 고박상태를 적용하였다. 타각은 전타한 것을 주로 고려하였고 비교를 위하여 20도 타각에 대한 급선회의 경우도 비교하였다. 선속은 17.1노트를 주로 고려하였고 대수속력 19.0노트도 선속에 따른 급선회 응답을 비교하였다. 사고 당시 사고 선박이 전복되면서 타가 0도로 되 어 있었으므로 타가 전타되어 급선회한 경우와 0도로 복원된 경우에 대하여 검토하 였다. 또한 고박상태가 매우 양호하여 급선회에 따른 화물이동이 없는 경우도 비교 검토하였다. 급선회 시뮬레이션을 통하여 본 연구에서 추정한 GoM 0.475m에서 타가 전타하고 복원되고 화물도 이동이 되는 경우가 사고 시의 AIS 항적과 잘 일치하였으며 횡경사 각은 약 33도 정도로 수렴하여 사고 시의 횡경사 각도와 대체로 일치하였다. 가중치 를 고려한 GoM은 AIS 항적의 안쪽을 선회하였고 횡경사각은 약 39도 정도로 수렴 하였으므로 GoM이 사고 시의 화물중량 및 배치에 비하여 다소 크게 추정된 것으로 판단된다. KRIOS의 GoM은 AIS 항적의 바깥을 크게 선회하였으며 선수갑판과 E 갑 판의 이중으로 쌓여있는 컨테이너 박스 정도만 급선회 시 이동하였고 전반적으로 화 물은 이동하지 않았으며, 횡경사도 최대 15도 정도로 약간씩 복원되고 있었다. 화물 을 비롯한 총중량도 크게 차이가 있고 전시실의 약 37톤의 대리석도 고려되지 않는 등 전반적으로 무게 중심이 낮은 것에 기인하는 것으로 추정된다. GoM이 0.475m인 경우 화물의 이동이 발생하지 않을 경우에 예상한 바와 같이 급 경사 시 AIS 항적보다 다소 크게 발생하였고 최대 횡경사도 약 17도정도 발생하고 복원되고 있었다. 전타만 계속될 경우에는 타가 복원되지 않는 경우보다 예상한 대 로 급선회 된 후 AIS 항적보다 더 급하게 안쪽으로 선회하였다. 타각을 20도 정도 10) 한국해양과학기술원 부설 선박해양플랜트연구소. 선원재판에서 검찰이 공소사실을 입증하기 위하여 시뮬레이 션을 의뢰한 기관.
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 45 회두하고 복원된 경우 예상한 바와 같이 AIS 항적의 초기부터 크게 벗어나 선회하였 으나 횡경사각은 전타의 경우에 비하여 크게 차이가 나지 않았으나 다소 빠르게 복 원되는 경향이 있었다. 또한 선속이 19.0 노트인 경우는 예상과 달리 급선회 시 AIS 항적보다 초기부터 약간만 바깥으로 선회하였으나 시간이 경과함에 따라 항적의 안 쪽으로 급격히 들어오는 경향이 있었다. 이상의 본 연구를 통하여 GoM 0.475m의 화물 중량 및 배치와 화물 고박상태에 따라 전타하고 복원된 급선회의 경우가 본 사고 선박의 급선회 항적과 일치하는 점 으로 보아 실제의 상황을 어느 정도 추정하였다고 판단된다. 급선회 시뮬레이션과 사고 시의 사진과 영상으로 사고 시의 시간에 따른 사고 선 박의 횡경사와 선수미 흘수 등의 자세에 대한 거동을 취합하여 화물의 이동과 선수 갑판의 화물이 해수로 떨어져 나가는 거동을 시뮬레이션을 통하여 추정할 수 있고, 각 시간에 따른 선박의 자세와 해수 침입량도 추정할 수 있다. 급선회 시 D 갑판의 해수 유입구로 도선사 문과 선미램프를 고려할 수 있는데 급 선회 시 초기 약 13.8도에서 도선사 문으로 해수가 유입되어 약 26.3도 정도에서 급 선회로 인한 화물의 이동으로 도선사 문이 닫히고, 선미램프의 하단은 약 32.1도에서 해수가 약간 유격된 부위로 침수가 발생하여 약 35.0도 정도까지 선미램프 상단까지 침수가 진행되고 선미램프는 횡경사가 계속 진행됨에 따라 해수가 계속 유입되었다. C 갑판의 선미 출입문에 해수가 유입되는 시점까지 D 갑판에는 약 555톤 정도의 해 수가 침수되었고, 급선회로 인하여 급격히 횡경사가 발생한 후 사고 선박은 D 갑판 의 유입구와 C 갑판 등의 유입구를 통한 해수유입이 진행됨에 따라 계속 횡경사가 발생한 것 또한 초기 침수 시뮬레이션을 통하여 확인할 수 있었다.11) . 다. 언론의 4・16세월호 참사 보도현황과 문제점 이 연구용역과제는 세월호 참사 관련 언론의 재난보도에 관한 기초연구 용역으로 서 참사에 관한 언론보도의 문제점을 정리하고, 문제점을 개선하기 위한 구체적인 방안을 모색하기 위해 약 2개월에 걸쳐 수행되었다. 5개 종이신문, 지상파 3사를 포 함한 6개 방송사, 서로 정반대 성향을 가진 4개 인터넷 신문을 대상으로 세월호 참 사 관련 보도 1만 1천여건을 수집해 ‘사고과정 및 피해구조・수색 현황’, ‘원인진단’, ‘사고 후 결과 조치’라는 3개의 대주제로 구분하여 분석하였다. 11) 상세한 내용은 “세월호의 항적과 경사각을 이용한 전복․침수과정 재현” 용역 보고서 참조
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    46 ‹‹‹ Ⅰ진상규명 소위원회 연구결과 세월호 참사에 관한 보도에서 가장 많은 부분을 차지한 것은 ‘사고과정 및 피해・구조・수색 현황’에 대한 보도였으나, 분석대상의 56% 이상이 보도가이드 라인을 준수하지 않았던 것으로 나타났다. 한편 세월호 관련 뉴스가치판단에 대한 언론전문가들의 평가적 인식을 알아보기 위하여 언론인, 언론비평전문가 그리고 언론학자들을 대상으로 전문가 인터뷰도 실 시하였다. 보도분석과 전문가 인터뷰를 바탕으로 본 연구에서는 참사관련 언론보도 의 문제점을 개선하기 위한 방안으로 ① 재난 관련 뉴스가치 판단 기준을 근본적으 로 재검토하고, ② 부적절한 재난보도취재 관행을 개선하며, ③ 언론 상호간 저널리 즘 비평을 활성화하고, ④ 공영방송의 정치적 독립과 ⑤ 저널리즘의 공적 책무를 자 체적으로 감시하고 평가하는 제도의 필요성을 제시하였다.12) 라. 세월호참사 피해자 등에 대한 언론보도 피해 및 명예훼손 실태조사 본 연구는 ① 세월호참사 언론보도와 정보통신망 게시물에 의한 피해자의 정도와 사례를 피해자의 관점에서 청취하고 문제점과 개선점을 파악하며, ② 특별법에서 보 호하는 ‘피해자’ 외에도 피해자와 유사・인접한 성격을 가지고 있는 사람들(참사 당 시 단원고 3학년, 단원고 교직원, 안산지역 주민 등) 역시도 세월호참사에 대한 언론 보도와 정보통신망 게시물에 의해 피해자에 준하는 수준의 피해를 입었다는 사실을 조명함을 그 목표로 삼았다. 스쿨닥터인 정신건강의학 전문의 1명과 단원고 마음건강센터의 임상심리사 2명이 공동으로 연구를 수행하였으며, 1차로 163명에 대하여 설문조사 후 자료분석을 바탕 으로 21명에 대하여 2차 심층면접을 진행하였다. 연구결과 첫째, 1차 설문 대상자 전체의 70%에 가까운 응답자가 언론보도와 인터 넷 게시물에 의해 피해를 입었으며, 이런 피해가 실제 생활에서의 피해로 상당수 연 결되는 것으로 나타났다. 둘째, 특히 정서적 우울감과 불안을 겪고 있는 사람이 60% 에 달하며, 신체적 고통까지 경험한 사람도 20% 가까이 되어 이로 인해 실제 생활에 서 사람을 만나기를 꺼리는 등 정상적인 생활을 방해하고 실생활에 부정적 영향을 미치는 것으로 조사되었다. 셋째, 참사의 직접적인 피해자는 물론 피해자 또는 참사 와 관련이 되어 있는 사람들도 단원고, 안산 등 특징적인 요소가 외부에 알려졌을 때 부정적인 대우나 불이익을 받을 것이라고 인식하고 두려움을 느끼는 비율도 전체 의 1/3이나 되는 것으로 드러났다. 넷째, 언론이나 인터넷에 대하여 이들 응답자의 12) 상세한 내용은 “언론의 4・16세월호 참사 보도 현황과 문제점” 용역보고서 참조.
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 47 언론에 대한 긍정적 감정의 정도는 참사 직후 절반이상 급격히 추락하였으며, 언론 이 정의롭고 공공적인 가치를 추구하는지에 대해서도 응답자들은 회의적이었다. 다 섯째, 2차 심층면접에서 응답자들은 언론에 대한 부정적 인식의 이유로 ① 오보, ② 부정확한 보도, ③ 피해자를 배려하지 않는 취재 관행을 들었고, 특히 언론의 ‘특례 입학’보도가 가장 큰 영향을 미쳤다고 답하였다. 또한 피해자들을 등하교 때 동의없 이 촬영하거나 인터뷰를 위해 따라다니는 행위, 신원노출 방송, 개인연락처 무단 사 용 등도 피해자를 배려하지 않은 취재로 지적하였다. 여섯째, 참사당시 3학년 학생들 의 경우 전혀 대상이 되지 않음에도 ‘특례입학’ 보도로 인하여 모욕을 받는 등 사회 적 배려가 부족한 것으로 나타났고, 지역적 특성상 단원고, 안산 지역 주민이라는 강 한 공동체 의식과 정서적 밀접성으로 피해자가 아님에도 언론보도・인터넷 게시물로 고통을 받았다는 연구결과도 보였다. 이 연구를 통해 참사 피해자에 대한 취재 형태를 변화시킬 필요가 있고, 직접 피 해자 뿐만 아니라 간접 피해자들의 피해 사례를 더 연구하고 이들을 보호할 필요가 있다는 점을 확인할 수 있었다.13) 마. 언론보도 공정성・적정성 및 피해자 명예훼손 실태조사를 위한 빅데이터 분 석 이 연구는 ‘빅데이터 분석기법’을 활용하여 ① 보상이슈를 중심으로 본 트위터 이 슈 전파양상과 미디어 상호관계 분석(프로젝트 1), ② 여론조성을 위한 비정상적 SNS 계정활동 그룹 분석(프로젝트 2)으로 나누어 수행하였다. 먼저 프로젝트 1은 2014년 4월 16일부터 동년 12월 31일까지 기간 동안 세월호 참 사 당일부터 유포되었던 허위사실 중 피해자들에게 가장 많은 피해를 입힌 ‘배상과 보상의 내용과 금액’이라는 이슈에 한정하여 트위터 코리아에 작성된 글의 분석을 진행했다. 특히 세월호참사 배보상 내용과 관련하여 SNS 상에서 이슈가 전파된 양 상, 부정적인 여론에 영향을 미친 매체와 인물, 미디어가 이 과정에서 어떤 영향을 미쳤는지에 대하여 분석하였다. 그 결과 ① 유가족에 대한 부정적인 언급이 7월 중순부터 하순까지 두드러지게 증 폭되었고, ② 단원고 3학년과 형제자매에 대한 특례입학에 대한 비난글이 크게 증가 하였다는 것을 확인했다. 또한 ③ 세월호 혜택 ‘리스트’가 꾸준히 전파되는 양상을 보였는데, 목록이 9개에서 22개까지 늘어난 것을 확인할 수 있었다. 마지막으로 ④ 5 13) 상세한 내용은 “세월호참사 피해자 등에 대한 언론보도 피해 및 명예훼손 실태조사” 보고서 참조.
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    48 ‹‹‹ Ⅰ진상규명 소위원회 개 키워드셋(세월호+보상, 지원, 혜택, 특례, 특혜)에 대해 분석한 결과 특히 부정적 인 여론을 형성했던 상위권 영향력자들이 일반 트위터 유저에 비해 1인당 작성 글수 가 평균 5.6배 가량 많았고, 특히 ‘보상’과 ‘특혜’에 대한 글을 많이 작성한 것으로 드 러났다. 다음으로 프로젝트 2는 참사 직후인 2014년 4월 16일부터 26일(1기), 특별법 논의 시기인 2014년 8월 19일부터 29일(2기), 참사 1주기인 2015년 4월 11일부터 21일까지 (3기) 시기를 특정하고 트위터 코리아에 ‘세월호’를 키워드로 하여 작성된 모든 글을 분석하여 비정상적 패턴으로 RT네트워크를 구성한 그룹을 추출한 후 다시 정밀분석 한 것이다. 그 결과 2기가 1인 평균 작성글 수와 리트윗, 멘션의 비율이 가장 많아서 여론 주 도논쟁이 뜨거웠던 시기로 나타났다. 특히 분석결과 2기에서는 전체 중 10회 이상 RT네트워크에서 ‘별도의’ RT네트워크를 가진 그룹을 발견하였는데, 이들은 타 계정 과 교류하지 않고 세월호라는 거대 담론을 서로 주고받지는 않았으면서, 트윗덱이라 는 리트윗 네트워크를 사용하여 1개의 조장 계정의 글을 70여개 조원계정이 매번 동 일한 순서로 RT한 것으로 드러났다. 6. 진상규명사건 조사 현황 가. 중간점검의 의미와 한계 진상규명사건 조사 현황에 대한 중간점검은 그간의 조사 경과와 규명된 사실들 그 리고 향후 조사가 되어야 할 과제들에 대하여 밝힘으로써, 정부의 조사방해 행위와 비협조에도 불구하고 우리 위원회가 어느 정도의 성과를 거두었고, 한계가 무엇이었 는지에 대한 엄밀한 평가를 통해, 특조위 진상규명의 지속 또는 향후 또다른 형태의 진상규명 조사의 필요성을 공유하는데 의미를 둘 수 있을 것이다. 하지만, 본 중간점검 결과가 보고를 전제로 한다는 점에서 조사사항이 일정 부분 공개가 됨을 염두에 두어야 할 것인데, ① 정부의 위원회 강제종료로 인하여 개별 사건에 대한 조사가 완결되지 않은 상태에서 중간 단계의 판단을 공개할 경우 자칫 그에 대한 책임 문제가 제기될 우려가 있고, ② 조사 기관으로서 수사와 유사한 밀 행성과 기밀성에 대한 보장이 저해될 수 있으며, ③ 그 결과 조사 내용이 노출됨으 로 인해(청문회 등을 통해 기 공개된 내용은 제외) 향후 조사의 주요방향과 쟁점에 대한 보호가 어려워 질 수 있고, ④ 관련 증인 및 참고인들의 조사 대응・준비와 증
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 49 거 인멸 등에 따른 실체진실발견 저해 우려가 있다. ⑤ 특히 진상규명 소위원회의 경우 타 위원회와는 달리 용역 연구나 정책 권고를 위한 전문가 집단의 토론보다는 진상조사가 핵심 업무라 할 것이어서 비공개의 필요성이 더욱 크고, ⑥ ‘참사의 책임 소재’에 대한 진상규명과 관련하여서는 고발 및 수사요청과 같은 권한도 부여받고 있다는 점(세월호 특별법 제28조 및 시행령 제6조 제3항 참조)에서 자칫 형사법적으 로 허용되지 않는 피의사실 공표와 유사한 결과를 초래할 우려가 있으며, ⑦ ‘참사의 원인규명’에 대한 조사와 관련하여서는 아직까지 선체 인양조차 이루어지지 않아 선 체조사를 못한 상황에서 중간단계에서의 조사결과를 밝힐 경우 불필요한 논란을 불 러 일으킬 수 있다는 점 등을 고려할 때, 제한된 범위 내에서 점검사항을 정리・공 개할 수밖에 없다고 판단하였다. 이와 같은 문제의식 하에 아래에서는 진상규명 조사사건의 진행 현황에 대하여 간 략히 정리하고자 한다. 나. 진상규명조사 사건의 현황 구 분 접수 건수 분 류 중 상임위 분류 취하 및 배정 국/과별 배정 현황 부서 배정 진상규명국 안전사회과(나, 마) 피해자지원과(바)상정 분리 병합 소계 조사 취하 조사1(가) 조사2(다) 조사3(라) 건수 238 마 감 238 10 - 248 19 229 71 111 12 11 24 위 표에서 볼 수 있는 바와 같이 위원회가 접수하여 국/과로 배정한 229건의 신 청 사건 중 194건(71+111+12)이 진상규명 소위원회 소관 사건이며, 이는 전체 신청사 건의 약 85%에 해당한다. 신청사건 외에 정보통신망에 의한 피해자 명예훼손과 관련 하여 1건의 직권조사를 진행하였다. 아래에서는 세월호 특별법 및 시행령에 규정된 바에 따라 참사의 원인규명에 대한 사항(조사1과), 구조구난 작업과 정부대응의 적정성에 대한 조사에 관한 사항(조사2 과), 참사와 관련한 언론보도의 공정성・적정성과 정보통신망 게시물 등에 의한 피해 자의 명예훼손 실태에 대한 조사에 관한 사항(조사3과)으로 나누어 조사 현황과 성과 및 과제를 간단히 점검하고자 한다. 다. 참사의 원인 규명에 관한 사항(조사1과)
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    50 ‹‹‹ Ⅰ진상규명 소위원회 조사1과는 총 71건의 신청사건을 접수하였다. 신청사건 접수 이후 1건을 분리하고 26건을 6건으로 병합하였으며 15건을 조사2과로 이관하여 총 37건의 신청사건을 처 리하였다. 신청된 사건을 크게는 ① 침몰원인, ② AIS 등 객관적 데이터 검증, ③ 청 해진해운 및 국가기관 관련, ④ 선내대기, ⑤ 수학여행 출항결정, ⑥ 기타 사건으로 분류하여 조사를 진행하였다. 사건 수 조사 진행 상황 비고 배정 분리 병합 이관 계 내부 검토 중 소위원회 의결 조사완료 71 1 -20 -15 37 35 1 1 - 조사1과 사건 조사 진행 현황 (’16. 9. 30. 현재, 단위: 건) ※ 사건이관: 15건(조사1과 → 조사2과, 2016.7.6.), 분리사건 1건은 분리 후 다른 사건과 재병합 관련사건에 대한 개략적인 조사 성과 및 추후과제는 다음과 같다. □ 세월호 운항관리규정 관련(제2차 청문회) ㅇ 인선회 향응 접대 내역 공개 ㅇ 해경의 세월호 운항관리규정 승인시 한국선급 복원성 계산 기준보다 완화된 기 준으로 승인한 사실 공개 ㅇ 청해진해운 관계자가 운항관리규정 심사 전 심사주관기관인 해경의 주무부서 책임자에게 향응을 접대한 사실 공개 □ 청해진해운과 국가기관과의 접촉내용 및 지시사항 ㅇ (인천지방해양항만청) 세월호 조건부 면허 승인 당시(2011년) 면허 승인 전후로 담당부서인 선원해사안전과 과장 및 팀장이 수차례 식사 접대를 받은 사실이 인정됨. 또한 사전에 조건부 면허 신청 시 적취율 숫자를 조정하라는 조언을 인천항만청에서 해준 것으로 파악됨. 증선인가 신청 4개월여 전인 2011년 3월 오하마나호 수리 청탁 및 세월호 인가를 목적으로 청해진해운에서 500만원을 당시 선원해사안전과장에게 전달할 목적으로 지출. ㅇ (한국선급) 한국선급 검사원들에 대한 접대는 관행적으로 있었으며 송모 부장
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 51 이 주로 인천・여수 검사원들을, 안모 이사가 주로 통영 검사원들을 알고 지냈 음. 세월호 별도건조검사를 담당한 검사원들에게도 접대 및 상품권 교부 ㅇ (인선회) 인선회는 각 선사들이 여객선 담당 공무원들과 자연스럽게 얼굴을 익 히는 자리로 이용된 것으로 보임. 접대 자리에는 지방항만청 공무원 뿐 아니라 중앙부처인 해양수산부 과장이 참석하기도 하였음. 특히 2014년 3월 20일 인천 항만청 과장과 해양수산부 연안해운과장은 인선회 선사들로부터 노래방에서 92 만원의 접대를 받고, 15만원 상당의 점퍼를 각각 수령하였으나 이 사실에 대한 감사기록이 없어 부실감사 의혹이 있음. □ 국정원 관련(제2차 청문회) ㅇ 세월호 해양사고 보고계통도에 국정원 제주지부, 인천지부의 연락망이 삽입되 어 있는 사실 공개 ㅇ 청해진해운 내부 문건 중 세월호 도입 관련 운항관리규정 심사 담당자 연락망 에 국정원 직원 이름과 연락처가 삽입되어 있는 사실 공개 ㅇ 청해진해운이 세월호 도입 당시 국정원으로부터 항만시설 야적장 보안강화 등 의 지적사항을 받고 이행하였던 사실 공개 ㅇ 청해진해운 직원의 관련 메모 중 국정원으로부터 ‘괘씸죄’에 걸렸다는 등 통제 혹은 업무 관련 경고를 받고 있음을 추측해볼 수 있는 정황 공개 ㅇ 청해진해운 직원이 세월호 참사 발생 이후 국정원 직원과 지속적인 연락을 취 하였다는 사실 공개 □ 참사 당시 세월호에 실린 화물량 및 무게 등 조사 ㅇ 진상규명조사보고서(2016년 6월 27일 위원회 의결, 첫 번째 위원회 진상규명조 사보고서) 의결 ㅇ 참사 당시 세월호에 실린 화물 전수 조사로 세월호에 실린 화물량과 무게를 확 인하고 검찰에서 발표한 화물 중량 오류 확인, 제주해군기지 건설 현장으로 갈 철근 등 확인 ㅇ 세월호 전복, 침수, 침몰 시뮬레이션 조사 기초자료로 활용하여 세월호 전복 시 점과 원인 등을 다시 파악하고 화물 적재위치 및 고박 상태가 침수와 침몰에 미친 영향 조사함 ㅇ 세월호에 2014년 4월 15일 세월호에 선적된 화물의 종류, 출․수하주, 수량 및 중량 등 조사함.
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    52 ‹‹‹ Ⅰ진상규명 소위원회 □ 세월호 화물 적재 관련(제2차 청문회) ㅇ 세월호 화물 적재 과정에서 청해진해운이 우련통운에 선적 및 고박 비용을 지 급하며 하도급을 주고, 우련통운은 다시 고박면허를 가진 원광공사에 재하도급 을 주는 등 이른바 다단계식 계약구조를 통하여 비용을 절감시키고 안전관리에 소홀하였다는 사실 공개 ㅇ 청해진해운 물류팀이 화물 과적을 주도하였으며, 그 과정에서 선원들이 화물 과 적으로 인한 복원성 악화를 지적하며 물류팀 부장과 마찰이 있었던 사실 공개 ㅇ 과적을 위한 화물량 축소신고 과정 공개 ㅇ 화물 적재 과정에서 기관실 쪽에 연기가 나고 타는 냄새가 났다는 우련통운 직 원의 진술 공개 □ 선미램프 수밀 여부 ㅇ 세월호 최초침수지점으로 선미램프도 의심이 됨. 선미램프 수밀과 관련하여 1 등 항해사 및 선장과 2014년 2월 세월호 선령연장검사를 진행한 한국선급 검사 원의 진술이 엇갈리고 있었음. ㅇ 세월호 특조위 2차 청문회에서 위 검사원은 선미램프 위쪽은 풍우밀만 만족하 면 되어 충분히 살수시험을 진행하지 못했다고 진술하여 선미램프 위쪽으로 침 수가 진행되었을 가능성을 시사. ㅇ 선미램프 뿐 아니라 도선사 승하선 문(수밀문)․C-DECK 선미부에서 내부 화물 구역으로 들어가는 문(수밀문 아님)도 최초 침수지점의 가능성이 있음 □ 침몰원인 관련 객관적 데이터 검증(AIS 항적) ㅇ 참사 당시 정부가 발표한 AIS 항적 자료 외에, 참사 당시 주변 선박 항적, 세 월호의 참사 당일 외 항적, 타 선박 참사 당일 외 항적, 해군 레이더 자료 등을 확보하고 전문가 심층면담 등을 통해 AIS의 기계적 오류와 한계, 송수신 오차 등을 비교 검증함 ㅇ 세월호 특조위 AIS 관련 연구용역, 정부가 제출한 AIS 항적자료를 다각적으로 조사․분석한 결과 AIS의 기계적 오류, 주변 환경에 따른 데이터 송수신 오차 등 AIS 특징과 한계로 오류가 발생할 수 있음을 확인 ㅇ 참사 직후 정부발표 AIS 항적 자료로는 세월호 사고 발생 시점을 특정할 수 없으며 경향성 정도만 파악, AIS 데이터 외 다른 증거자료와 교차검증을 통해
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 53 세월호 침몰 시점과 원인 등을 규명하는 것이 필요 □ CCTV 관련 ㅇ 안내실 내 CCTV DVR 위치 확인(바닥에 떨어져 있지 않았고, 채널선은 연결된 채 전원코드만 뽑힌 상태) ㅇ 선체가 기운 후에도 CCTV가 계속 켜진 상태임을 목격자들 진술 통해 확인 ㅇ 세월호 CCTV 모니터의 표시 시간이 실제 시간과 15분 20초 차이남(2차 청문회 당시 공개) ㅇ 향후조사과제 : CCTV 모니터에 화면이 들어오면 저장장치에 해당 데이터가 거 의 동시에 기록되고, 영상 데이터 저장 시간에 오차가 있더라도 1분 이내라고 함에 따라(세월호 CCTV 프로그램 개발자, 영상 전문가 진술)모니터 화면과 관 련한 생존자 진술이 사실이라면 영상 데이터의 사후 편집과 복구 미완이라는 가능성이 남음 □ 승객구호 조치 관련 ㅇ 승객탈출 시도를 하지 않은 경위 : “해경구조정이 올 때까지 승객을 대기토록 하자.”는 조타실 선원들의 선내 모의 후, 1등 항해사의 지시에 의해 승객탈출 시도를 하지 않았음을 확인함. ㅇ 선내대기방송경위 : “선사지시로 승객을 선내 대기토록 함.”(당시 승선했던 선 원의 진술조서 및 부인조서) ㅇ 향후조사과제 : 1등 항해사가 선원들에게 지시한 이유와 경위, 지시한 선사관련 자 특정 및 선사가 승객들의 선내대기를 지시한 이유확인 및 관계기관의 관련 성 여부 □ 세월호 침몰 시점 및 기울기 관련 ㅇ 검경합동수사본부가 123정에서 촬영한 동영상을 바탕으로 추정한 9시 34분부터 10시 17분까지의 선체 기울기가 오류일 가능성이 조사됨 ㅇ 세월호 생존자 및 희생자들의 휴대폰 사진과 동영상 이외에도 침몰시점과 관련 한 여러 진술인들을 통한 새로운 진술 확보(8시 30분경으로 침몰시간 진술) ㅇ 향후조사과제 : 위 진술의 신빙성 확인 위해 이를 뒷받침할 만한 객관적인 증 거나 추가 진술 확보하여 비교검증할 필요
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    54 ‹‹‹ Ⅰ진상규명 소위원회 라. 구조구난 작업과 정부대응의 적정성 관련 사항(조사2과) 조사2과는 총 111건의 신청사건을 배당받았다. 신청사건 접수 완료 이후 조사1과 로부터 15건을 이관 받고, 기존 사건을 내용에 따라 분리・병합하여 총 98건을 조사 하였다. 조사2과의 조사 과제는 구조구난 작업 및 정부대응의 적정성과 관련된 것인바, 이 러한 과제 성격에 따라 주로 구조구난 작업 및 정부 대응의 주체(기관)와 활동에 따 라 사건을 범주화하여 크게 ① 해경의 현장 초동조치, ② 해경의 수색구조, ③ 해경 지휘부, ④ 해경 이외의 국가기관, ⑤ 항적(AIS)・통신(VTS) 기타 교신 관련, ⑥ 기타 사건으로 분류하여 조사를 진행하였다. 사건 수 조사 진행 상황 비고 배정 직권 분리 /병합 이관 계 내부 검토 중 소위원회 의결 조사완료 111 - -28 15 98 97 1 - - 조사2과 사건 조사 진행 현황 (’16. 9. 30. 현재, 단위: 건) 관련사건에 대한 개략적인 조사 성과 및 추후과제는 다음과 같다. 다만, 이 부분 조사의 성격상 구조구난 작업 및 정부대응 관계자들에 대한 책임 소재를 밝히는 것 이 주 내용인바, 앞서 살펴본 바와 같은 이유로 상세한 조사 성과 및 과제를 기술하 는데 특히 한계가 있음을 밝힌다. □ 초동조치(123정) 관련 ㅇ 진술조사를 통하여 세월호 승객 및 승조원들(의경들 및 일부 승조원)은 최초구 조된 세월호 선원들에 대해 선원임을 인지하였고, 참사 당일 9시 44분경에 123 정 승무원은 기관부 직원과 선내 상황에 대해서 이야기하였음을 확인함. ㅇ 123정의 고무단정은 구조시작부터 끝날 때까지 구조장비를 싣지 않고 구조활동 을 하였으며, 123정의 위생사는 영상채증을 한다고 응급환자가 있음에도 심폐 소생술을 하지 않음. ㅇ 123정은 세월호에 구비된 구명벌은 투하시도 하였으나, 정작 123정에 구비된 구명벌은 투하하지 않음..
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 55 ㅇ 향후 123정 관련 사건의 추후 핵심과제는 ‘정말 의도적으로 선원을 최우선으로 구조를 했는가’임. □ 해경 상황실 지시 및 123정 보고 관련 ㅇ 123정은 문자상황보고시스템(E-MATE) 사용이 불가능한 소형 함정임에도 본청 상황실은 문자상황보고시스템을 통하여 중요 사항을 123정에 지시 ㅇ 123정은 세월호 내부 상황 등 현장 상황을 신속하게 파악하여 보고하지 못했 고, 그로 인하여 각급 상황실에서 현장 상황에 맞는 지시를 내리는데 문제가 있었음을 확인 □ 항공구조세력 관련 ㅇ 고정익 항공기 CN-235기는 출동명령을 받고 현장으로 이동한 것이 아니라 기 장이 진도VTS 교신을 듣고 자체 판단으로 이동한 것으로 보임 ㅇ CN-235기는 최대 35명이 탑승 가능하고 5대의 구명벌을 장착하고 있음에도 불 구하고 항공기간 공간 분리를 위한 공중 통제임무만을 수행 ㅇ 당시 CN-235기에는 최신 기종으로 알려진 HD급의 카메라가 장착되어 참사 당 일 9시부터 3시간여 현장 채증을 하였음에도 불구하고, 당해 현장 영상이 실시 간으로 상황실로 전송되지 못함 □ 해경지휘부 관련 ㅇ 조사과정에서 목포해양경찰서는 내선 전화에 대한 음성파일 및 녹취록을 제공 하지 않는 등 조사 비협조 사례가 발생. ㅇ 당시 서해청 상황담당관은 해상수색구조 매뉴얼에 따라 임무조정관(SMC)으로 서 현장지휘관을 지정해야 하는바, 123정에 설치되지 않은 상황정보문자시스템 (E-MATE)으로 이를 지정함. 위 사람은 경비전화를 이용하여 재차 전달하였다 고 주장하나 서해지방해양청은 경비전화 관련 정보를 위원회에 제공하지 않았 으며, 보유한 전화 중 2342번을 제외하고는 음성이 녹음되지 않는다고 주장하 며 단 1대(2342번)의 유선전화 녹취록만을 제출. □ 컨트롤 타워(청와대 및 NSC) ㅇ 참사 당시 및 이후 정부의 재난대응 지휘・보고 체계의 정상적인 작동 여부와 관련하여 다양한 신청 사건이 접수되었으나, 청와대 등의 조사 비협조로 인하여
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    56 ‹‹‹ Ⅰ진상규명 소위원회 사건 관련 자료 및 진술을 확보하지 못함. ㅇ 3차 청문회에서, 해경본청과 청와대 핫라인으로 참사 당일만 99통의 전화를 하 고 영상요구 전화를 10통이나 하는 등 참사 초기 지나친 현장상황 보고 요구로 인해 해경의 초동대응에 지장을 가져온 사실을 드러냄. ㅇ 참사 당일 대통령이 책임자로서 7시간 동안 무엇을 하고 있었는지와 관련하여 청와대 생산 자료 및 진술을 받지 못한 것은 물론, 관련 형사사건인 산케이신문 가토지국장 명예훼손 사건에 대한 수사 및 재판기록에 대하여도 서울중앙지검이 이를 제출하지 않아 실지조사까지 실시하였으나 끝내 거부당함. □ 국정원 ㅇ 초기 수사과정에서 타기관(국정원) 개입 여부, 참사 당일 국정원 직원 등 국가공 무원의 세월호 탑승 여부 등이 신청사건으로 접수되었으나, 국정원의 조사 비협 조 등으로 인해 실질적인 조사가 진행되지 못함. □ AIS 항적 / VTS 등 교신 관련 ㅇ 2014년 4월 16일 9시에서 9시 3분경 해경 상황실 CVMS(선박모니터링시스템)상 에서 세월호가 18노트 속력으로 움직이는 것으로 표시된바, 해경본청 CVMS가 정상적으로 작동하지 않았던 것으로 이로 인해 해경본청 상황실장, 상황부실장 은 9시 1분경부터 9시 3분경까지 세월호 조난 사실 여부를 확인하기 위해 목포 해경 상황실에 세 차례 확인전화를 하는 등 2분의 시간을 허비하는 결과를 초 래함. ㅇ 전문가 감정, 진술청취 등을 통해서 해수부에서 운용하는 GICOMS시스템(해양 안전종합정보시스템)이 상당히 불안정하거나 제대로 관리되고 있지 않다는 점을 확인, 해수부 GICOMS시스템 관련해서는 감사원 감사를 추진하는 것이 필요함. ㅇ 해경 내부 교신장치의 포렌식 이미징 작업을 하여 반출은 하지 못하였으나, 해 경내부에 참사당시 교신기록, 특히 해군관련 교신기록도 그대로 남아 있다는 점을 확인하였음. ㅇ 추후 이를 확보, 적극 활용하여 참사의 진상에 한 걸음 더 다가갈 수 있을 것임. □ 잠수 수색관련 ㅇ 세월호 참사 현장은 정조 개념이 아닌 유속, 전류 개념을 사용하여야 하는 지 점으로 유속센서를 활용하는 것이 필요한데, 한국해양과학기술원의 이어도호가
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 57 17시 45분 현장도착하여서 유속 등을 측정할 수 있었으나 3009함에서 통제하였 고, 골든타임이 지난 후 언딘리베로호 설치일인 4월 23일 이후 유속센서를 설 치하여 유속 측정을 하기 시작함. ㅇ 또, 잠수수색을 위해서 고정된 크레인, 바지 등이 필요함에도 살코, 삼성, 옥포 등의 크레인과 현대보령호를 사용하지 않음으로 잠수 환경을 어렵게 하여서 수 색구조가 늦어지게 됨. ㅇ 해경이 구조의 책임이 있으나 민간에게 맡겨 민간에서 하도록 하였고, 지휘감 독도 제대로 하지 않았음. 전문적인 계획도 없이, 장비와 인원이 부족했던 민간 언딘에 의해 수색 구조 및 공기주입을 하도록 하였음. ㅇ 현장잠수기록지(시차별조치사항의 잠수 기록 포함)가 사실과 다르게 기재된 것 을 확인하였고, 시신수습 내용도 사실과 다르게 기재되어 있음. ㅇ 추후 관련사건 재판기록, TRS14) 분석 등 추가 조사 필요함. □ 기타 ㅇ 세월호 특별감사에 의한 징계처분요구가 경감된 것은 근속년수, 포상 등의 이 유였음. 추후 다른 일반 사례와 비교분석이 필요함. ㅇ 민간잠수사 배제 관련 수사기관의 내사결과는‘언딘이 잠수 수색을 할 수 있도 록 하기 위해 다른 잠수사를 배제한 것은 아니’라는 결론을 내고 있으나, 오대 양 수중에서 같이 간 산업잠수사(E-MATE15) 에서는 태안잠수팀으로 표현)가 4월 17일 잠수할 무렵 E-MATE상에서 3009함이 ‘언딘 잠수사가 아니면 문제될 수 있다’고 하였던바, 이에 대하여는 추가적인 조사가 필요한 상황임. ㅇ 해경 작성 「초동조치 및 수색구조 쟁점(Ⅰ)」은 ‘상황기획팀’에서, 「초동조치 및 수색구조 쟁점(Ⅱ)」는 ‘수색구조과’에서 각각 작성된 것으로 확인됨. 마. 언론보도의 공정성・적정성과 피해자의 명예훼손 실태 관련(조사3과) 유가족 등 피해자의 신청에 따라 조사3과에 배당된 ‘라’사건은 12건, 직권 사건은 1건으로 13건의 사건에 대하여 조사하였으며, 내용에 따라 분리・병합하여 총 18건 을 조사하였다. 크게는 ① 세월호 참사 당일의 대표적인 오보였던 ‘전원구조’ 보도를 비롯하여 구 14) TRS(Trunked Radio System)란 주파수공용무선통신시스템을 말한다. 15) E-MATE는 문자상황보고시스템을 말한다.
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    58 ‹‹‹ Ⅰ진상규명 소위원회 조구난관련 보도, ② 왜곡・과장・편파보도, ③ 참사를 대하는 언론사와 정부의 태도 를 확인할 수 있었던 언론통제, ④ 정보통신망에 의한 피해자 명예훼손 등으로 범주 를 나누어 사건별 조사가 진행되었다. 사건 수 조사 진행 상황 비고 배정 직권 분리 /병합 이관 계 내부 검토 중 소위원회 의결 조사완료 12 1 5 - 18 18 - - - 조사3과 사건 조사 진행 현황 (’16. 9. 30. 현재, 단위: 건) 관련사건에 대한 개략적인 조사 성과 및 추후과제는 다음과 같다. □ 구조구난 관련 보도 ㅇ 지상파 방송3사, 종합편성 뉴스채널 6개사, 당일 석간 및 조간 11개 신문사의 참사초기 특보영상과 편성시간 등을 조사하여 ① 세월호참사가 처음 알려진 것 은 2014년 4월 16일 9시 19분이며, ② 최초 ‘전원구조’ 보도시간으로 11시 1분을 특정하고 그 전까지 낙관적인 구조 현황을 보도한 것, ③ 11시 1분 전원구조 보 도 이후 각 언론사별 추가 보도현황, ④ 13시 12분 ‘368명 구조’ 등 추가 오보를 확인함. ㅇ 해양경찰청 본청, 서해지방해양경찰청, 목포해양경찰서 모두 사고현장과 상황실 에서 제대로 된 상황파악 없이 상황전파가 계속됨. ㅇ 단원고에서 전원구조 최초보도 직후인 11시 5분, 6분, 8분 세 차례에 걸쳐 학생 우선구조와 전원구조 문자를 학부모들에게 발송한 사실과 경기도교육청이 YTN의 11시 4분 ‘학생 전원구조’ 보도와 단원고의 11시 6분 ‘학생전원구조’ 문 자메시지 발송을 근거로 11시 9분경 경기도교육청 출입기자 79명에게 ‘단원고 학생 전원구조’ 문자메시지를 발송한 것을 확인함. ㅇ 구조상황 전파의 책임이 있는 해경과 경찰의 상황보고서 작성시점과 주요 오보 들의 최초 보도시점을 비교, 당시 구조상황으로 미루어 볼 때 기관이 보도내용 을 보고 거꾸로 상황보고서를 작성했을 가능성도 배제할 수 없음. ㅇ ‘언론의 자유침해’, ‘중복조사’, ‘취재원을 밝히지 않는 언론사와 기자들의 특성’ 등을 이유로 들어 주요 방송사들이 특조위의 출석요구나 자료제출에 응하지 않 아 실제 취재, 자막작성 경위 등을 정확하게 확인하지 못한 점은 큰 한계임.
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 59 □ 왜곡・과장・편파보도 ㅇ 2014년 4월 17일 ~ 2015년 5월 3일의 시기를 6개로 나누어 보도된 내용들을 수 집・분석한 결과 특히 참사의 직접피해자인 유가족에 대한 편파보도가 매우 심 각한 수준이었음. ㅇ 기관 출입기자들의 보도 받아쓰기 정황이 확인됨. ㅇ 각각의 보도경위를 파악하는데 기자들의 협조가 매우 저조하여 시민단체와 학 계에서 발표된 자료・논문을 분석하는 조사에 그쳤다는 점은 조사한계임. □ 언론통제 관련 ㅇ 세월호 사건 관련 보도에 대한 통제에 대해서는 진술조사와 제3차 청문회를 통 해 참사당시 KBS사장과 청와대 홍보수석의 방송편성개입행위 정황을 확인함. 또한 청문회 준비과정에서 이를 검찰에 고발함. ㅇ 방송축소편성 정황을 진술조사로 확인하기 위해 주요언론사 간부들에게 출석요 구를 하였으나 불응하여 동행명령장을 발부함. 동행명령 불응에 따라 과태료를 부과하고자 하였으나 개인정보 확보가 어려워 현실화하지 못함. ㅇ 제3차 청문회 준비과정에서 진술조사를 통해 당시 인천지방검찰청 특별수사팀 이 6주간 매일 대언론 티타임(백브리핑)을 가진 사실을 확인함. 대검찰청에 기 초조사를 위한 특별수사팀 구성원, 백브리핑 자료 등을 요구하였으나, 대검찰청 에서 당시 공보검사명단과 공식브리핑 자료만을 제출하여 공식적인 조사는 진 척되지 못함. ㅇ 대량사건으로 분류된 언론중재위원회의 조정신청 접수・처리건을 입수하여 분 석한 결과 2014년 한해 동안 16,117건의 조정 및 손해배상 신청이 들어왔음이 확인됨. ㅇ 언론통제, 이슈잠식, 어뷰징 등 문제점 등을 집중적으로 추적하고자 하였으나 조사대상자들의 출석불응으로 추가 조사가 불가능함. □ 명예훼손 관련 ㅇ 단원고 희생학생의 시신 사진 유포자 조사를 위해 시신 사진이 포함된 게시물 을 온라인상에서 수집하여 포털사이트, 방송통신심의위원회 등에 삭제방안 협 의 결과 방송통신심의위원회에서 심의후 심의요건 불비 등을 이유로 각하 의결 되었음을 알려옴. ㅇ ‘세월호 안에 생존자가 있다’는 소문은 영상과 상황보고서, 가족들의 진술을 교
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    60 ‹‹‹ Ⅰ진상규명 소위원회 차 확인한 결과 당시 실종된 단원고 학생의 선배, 친구 등이 페이스북과 인터 넷 댓글을 보고 가족・친구들에게 알린 것이 전달된 것으로 확인됨. ㅇ 추가적인 사실확인을 위해서는 진술 이외의 객관적인 영상자료와 경찰의 관련 사건기록을 추가 검토하여야 하나 언론사와 경찰이 자료를 제공하지 않음. ㅇ 정보통신망에서 유가족 공격 루머 유포와 관련하여 2가지 빅데이터 분석기법을 통해 유가족 폄훼 게시물 수와 언론보도 사이에는 밀접한 상관관계가 있으며, 특 정 어플리케이션을 사용해 부정적인 여론을 조장하는 계정들의 존재를 확인함. ㅇ ‘세월호 유언비어, 모욕, 명예훼손’ 등 시민들의 제보자료 약 5천건, 경찰 입건 내역 2백건, 법원판결 70건을 입수하여 분석한 결과 지난 2년간 세월호참사 피 해자들에 대한 정보통신망 게시물에 의한 명예훼손・모욕사건으로 기소되어 재 판을 받은 것은 45건에 불과하고, 특히 형사재판 중 생존자에 대한 명예훼손・ 모욕사건은 단 한 건에 불과한 것을 확인하였으며, 시민들의 제보 5천건이나 특조위에서 직권조사를 위해 수집한 인터넷 상의 방대한 자료와는 매우 큰 차 이를 보임. ㅇ 악의적인 유가족 모욕댓글이나 시민제보는 이미 시일이 많이 경과되어 링크를 찾기 어렵거나 삭제된 상태였으므로 정확한 조사는 어려우나 여전히 명예훼 손・모욕사건은 현재진행형이므로 예방을 위한 대책마련과 자정노력이 필요할 것임.
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 61 Ⅱ. 안전사회 소위원회 1. 업무 내용 및 중간 점검 사항 가. 세월호특별법 및 시행령상 업무 내용 및 범위 세월호 특별법 제16조 제1항은 위원회의 업무 중 일부를 분담하여 수행하게 하기 위하여 3개의 소위원회를 두도록 규정하고 있는데, 안전사회 소위원회도 그 가운데 하나이다. 안전사회 소위원회는 상임위원으로 박종운 위원(변협 추천), 비상임위원으 로 석동현(여당 추천), 유희인(야당 추천), 이상철(대법원 추천), 이호중(유가족 추천) 위원으로 구성되어 있는 바, 이 중 석동현 위원은 제1부에서 본 바와 같이 정당 가 입으로 당연퇴직되었는데, 2016년 9월 현재 후임자 미충원 상태이다. 특별법 제5조는 위원회의 업무로 9가지를 규정하고 있는데, 그 가운데, “2. 4・16 세월호참사의 원인을 제공한 법령, 제도, 정책, 관행 등에 대한 개혁 및 대책 수립에 관한 사항”과 “6. 재해・재난의 예방과 대응방안 마련 등 안전한 사회 건설을 위한 종합대책 수립에 관한 사항”, “9. 그 밖에 이 법의 목적 실현을 위하여 위원회가 필 요하다고 판단하는 사항”이 안전사회 소위원회가 분담하여 수행하는 업무라 할 수 있다. 특히 위 6호 사항은 ‘안전사회 건설 종합대책 수립’이라는 매우 광범위하고 중 차대한 업무를 안전사회 소위원회에 부여하고 있는데, 그만큼 세월호참사를 계기로 우리나라가 선진국 수준의 안전사회로 진입해야 한다는, 전 국민적인 열망을 반영한 결과로 볼 수 있다. 그런데, 같은 법 시행령 제7조(안전사회과) 제2항은 안전사회과장의 업무 분장 사 항으로 “1. 4・16세월호참사의 원인을 제공한 법령, 제도, 정책, 관행 등에 대한 개혁 및 대책 수립”, “2. 4・16세월호참사와 관련된 재해・재난의 예방”, “3. 4・16세월호 참사와 관련된 안전한 사회 건설 종합대책 수립”이라 규정하고 있다. 위 제1호는 세 월호 특별법 제5조 제2호를 그대로 인용한 것으로 볼 수 있지만, 제2호, 제3호는 같 은 법 제5조 제6호를 둘로 나누어 규정하면서, ① “4・16세월호참사와 관련된”으로 제한하고, ② ‘예방’만 따로 규정하고 ‘대응방안 마련’은 누락시키고 있다. 이는 행정 부가 제정한 ‘시행령’이 입법부인 국회가 제정한 ‘법’의 목적과 취지는 물론, 명문의 규정까지 위반해 가면서 안전사회 소위원회의 업무 범위를 축소하여 규정한 대표적 인 사례로 볼 수 있다.
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 62 나. 중간 점검 사항 : 핵심과제별 보고서와 신청사건 조사 진행 결과 (1) 핵심과제별 보고서 : 10대 핵심과제(32대 세부과제) 선정 및 진행 경과 위와 같이 세월호 특별법과 같은 법 시행령에 규정된 업무 내용 및 범위에 차이가 발생하자 2015년 3월 16일 열린 안전사회 소위원회 제1차 준비회의1) 에서부터 논란이 되었다. 세월호 특별법에 따르면 업무 범위가 광대하고, 그렇다고 해서 위의 법을 축 소하여 규정한 시행령에 따를 수도 없는 상황이 발생한 것이다. 이에 위 제1차 준비 회의에서부터, “위 법규상 세월호 등 해상사고 뿐만 아니라 다른 재해/재난에 대해 서도 사전예방, 사후대응 등 안전사회건설 방안을 종합보고서에 올려야 하는데, ① 한정된 기간, 적은 비용, 제한된 인력으로 6호 사유를 어느 수준까지 할 것인가? ② 국민안전처 등 정부 부처의 기존 업무 및 접근 방법과 어떻게 차별성을 획득할 수 있는가?”를 핵심적으로 고민하기 시작하였다2) . 해당 논의는 직원 파견 및 채용이 이루어지면서 활발하게 진행되었는데, 위 고민 을 해결하기 위해 ‘방향과 기조’를 정하고, ‘10대 핵심과제’를 선정한 후, ‘추진전략’을 수립하는데 주력하였다. 그 결과 마침내 2015년 9월 21일 안전사회 소위원회 제3차 회의에서 ‘제15-7호 안전사회소위원회 업무보고 재수정안’이 심의 및 의결되고, 2015 년 10월 5일 제14차 세월호 특조위 전원위원회에서 ‘제15-65호 안전사회소위원회 업 무계획안’3) 이 심의 및 의결되었다. 위 ‘업무계획안’에 따르면, 안전사회과의 그 당시 정원 11명을 대응안전팀, 해양안 전팀, 예방안전팀으로 나누어 10대 핵심과제(32대 세부과제)를 수행하도록 하였다. 2015년도 세월호 특조위 사업비 예산안(예비비)이 대폭 감액되어 2015년 8월 4일경 국무회의를 통과하였는데, 안전사회과 예산 또한 대폭 삭감되어 용역 관련 예산은 아예 없었기 때문에, 재해/재난/안전 관련 전문가들을 자문/전문위원으로 위촉하여 담당 직원들이 이들 위원들과의 무수히 많은‘회의’4) 를 통해 업무를 추진할 수밖에 없었다. 또한, 적은 예산 및 소규모 조직의 한계를 극복하기 위해 유연한 인원 구성 과 팀별 협동체계를 구축하게 되었다. 가장 논의가 분분했던 ‘방향과 기조’는 ① 산업현장의 안전 확보는 국민 모두의 1) 2015년 8월 10일까지 총 9차례의 준비회의를 통해 안전사회 소위원회 업무를 준비하였고, 직원 파견 및 채용, 예산 배정이 이루어진 이후에 공식 회의로 전환하였다. 2) 2015년 3월 16일 ‘안전사회 소위원회 1차 준비회의 결과’ 3) 첨부된 부록 3 ‘안전사회소위원회 업무계획안’ 참조. 4) 2015년도에는 그 짧은 기간 동안 안전사회과 3개팀 모두 합하여 100차례가 넘는 회의가 있었고, 현재까지 총 180여 차례의 회의를 통하여 핵심과제별 보고서 작성 작업을 진행하였다.
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 63 안전과 직결되어 있음을 주목하고, “이윤보다 생명”, “비용보다 안전”의 사회적 가치 를 분명히 확립, ② 국민의 안전을 위협하는 위험요인에 대하여 국민의 알권리를 보 장하고 국민들의 활발한 공론과 정책참여를 통하여 안전사회의 기준을 스스로 정립 하는 제도적 방안을 추구, ③ 재난이 발생한 경우에 국가는 신속한 구조의무를 다할 책무가 있음을 확인하며 이를 이행하기 위한 재난대응체계의 개혁방안을 마련, ④ 재난참사의 공정한 원인조사를 위하여 피해자가 참여하는 방안을 포함한 공정하고 투명한 조사기구를 구성하도록 관련 법제도와 정책 마련 등으로 하였다. 이에 발맞추어 ‘세월호참사의 구조적 원인분석 및 개선대책 마련’과 관련하여 ① 세월호참사와 관련한 법령・제도 등 정비, ② 민관유착의 관행・구조의 개혁방안 및 기업의 책임성 강화방안 마련, ③ 안전에 관한 규제완화정책 및 외주화・민영화 정 책에 대한 점검과 대책 마련, ‘재난 예방 및 제도 개선’과 관련하여 ④ 정부 안전정 책의 적정성에 대한 검토, ⑤ 안전 거버넌스 구축, ⑥ 4대 영역별 위험통제 및 안전 대책 마련, ⑦ 재난 경보시스템 구축, ‘재난대응시스템 강화’와 관련하여 ⑧ 정부의 신속하고 효과적인 재난대응체계 확립, ⑨ 중앙정부와 지방정부의 역할 및 책임성 강화, ⑩ 공정하고 투명한 재난조사시스템 구축 등 10대 핵심과제 및 해당 과제에 따른 32대 세부과제가 선정되었다. 이를 표로 정리하면 아래와 같다.
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 64 「생명중심・인권존중」의 거버넌스형 안전사회 Humanware(가치전환) Software(제도 개혁) Hardware(시스템 개선) 국가･지자체, 기업, 시민 등 안전에 대한 패러다임 변화 법령, 제도, 정책, 관행, 문 화 등의 개혁 현장중심, 정보공유, 투명한 사고원인조사시스템 전환 정책분류 10대 핵심과제 전략기조 세월호참사의 구조적 원인분석 및 개선대책마련 ① 세월호참사와 관련한 법령・제도 등 정비 ② 민관유착의 관행・구조의 개혁방안 및 기업의 책임성 강화방안 마련 ③ 안전에 관한 규제완화정책 및 외주화・민영화 정책에 대한 점검과 대책 마련 - “이윤보다 생명/ 비용보다 안전”의 패러다임에 입각한 총체적 개혁추진 재난예방 및 제도개선 ④ 정부 안전정책의 적정성에 대한 검토 ⑤ 「안전 거버넌스」 구축 ⑥ 4대 영역별 위험통제 및 안전대책 마련 ⑦ 재난 경보시스템 구축 - 안전감독 의무자 로서의 국가 - 안전조치 책임자 로서의 기업 - 안전할 권리 및 참여권의 주체로 서 시민 재난대응 시스템 강화 ⑧ 정부의 신속하고 효과적인 재난대응체계 확립 ⑨ 중앙정부와 지방정부의 역할 및 책임성 강화 ⑩ 공정하고 투명한 재난조사시스템 구축 - 재난사고에 대한 국가의 신속하고 효과적인 구조 및 피해자보호의 책 임성 강화 안전사회 소위원회는 안전사회과 직원 및 자문/전문위원들과 협력하여 위와 같은 과제들을 조사(실태파악 포함)와 연구 등의 방법으로 수행하였다. 원래는 법적 근거 인 시행령, 인적 근거인 조사관 채용, 물적 근거인 예산 배정이 모두 이루어진 2015 년 8월 4일경부터 조사활동이 개시된 것으로 보아, 그로부터 1년 6개월째 되는 2017 년 2월 3일경까지 핵심 및 세부과제별 보고서 초안을 작성하여 공청회 등을 통해 완 성도를 높이고, 권고안 마련을 위한 개선대책을 수립하는 등의 과정을 통해 핵심과 제별 보고서를 완성하고, 이를 기초로 그로부터 3개월 동안 종합보고서를 작성하는 것으로 계획되었다. 그런데, 2016년 봄 정부/여당에 의해 2016년 6월 특조위의 조사활동을 종료시킨다
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 65 는 입장이 표명되었다. 이에 안전사회 소위원회는 과제 수행, 특히 핵심과제별 보고 서 초안 작성에 속도를 내었고, 10대 핵심과제 중 9개 과제에 대해 작성된 1차 초안 을 2016년 4월 11일부터 6월 20일까지 한 차례씩 심의하여 수정/보완 의견을 제출할 수 있었다. 그러나 후속 작업(수정/보완 및 2차 초안 작성)이 부분적으로 이루어지던 2016년 6월 30일 정부에 의해 실제로 조사활동에 대한 강제 종료 조치를 당하게 되 었고, 이어서 인력 감축 및 종합보고서/백서 작성 예산 외에 다른 예산은 지급되지 않는 상황을 맞이하게 되었다. 그에 따라 별정직 공무원들의 급여는 물론 각종 수당, 비용이 지급되지 않게 되고, ‘회의비’마저 지급되지 않는 상황 속에서 핵심과제 및 세부과제에 대한 조사와 연구는 더 이상의 진전을 보기 어렵게 되었다. 다행히도 전 문위원들의 선의에 따라 ‘편집위원회’가 구성되었고, 2016년 7월 1일경부터 9월 25일 까지 32대 세부과제에 대한 목차 재분류와 1200여 쪽에 이르는 방대한 연구결과에 대한 원고 교정 교열을 완수할 수 있었다. 그러나 이 편집본에 대해 안전사회 소위 원회 차원에서 성과물로 인정하는 의결은 2016년 9월 현재까지 이뤄지지 않은 상태 이다. (2) 신청사건 조사 진행 결과 : 신청사건 접수 및 조사 진행 경과 피해자가 신청한 진상규명조사 사건 중 안전사회 소위원회에 배정된 사건은 모두 11건이다. 이를 분류하여 보면, ① 규제완화 관련이 2015-9-나-1(선박 및 운항 안전), 2015-13-나-2(선원법 개정이유), 2015-17-나-3(선박 기준 완화), 2015-92-나-4(선령제한 기준 완화와 세월호 침몰원인과의 관계), 2016-62-나-10(선장 외 선원들의 선박운항 자격조건 완화) 총 5건으로 가장 많고, ② 민/관/정 유착 관련이 2015-139-나-6(선박 안전 관련 법령의 변경 내용 및 발의자와 선사의 접촉), 2015-141-나-7(세월호 선박안 전검사 기관에 대한 의혹 조사), 2016-78-나11(산업은행의 청해진 해운에 대한 세월호 구입자금 대출) 등 3건, ③ 구조/구난 업체 관련이 2016-7-나-8(국가가 해양 구조/구 난/인양업체를 적극 양성하지 않은 이유 등), 2016-9-나-9(해양사고 구조/구난/인양업 체 실태) 등 2건, ④ 기타 2015-93-나5(선원들의 안전교육 및 근로조건 실태) 1건이다. 위 조사신청 사건들은 2015년 9월 14일 경부터 접수가 되었는데, 안전사회 소위원 회에서는 2015년 10월 12일 제4차 회의에서부터 조사개시에 대해 심의 및 의결이 되 었고, 이후 전원위원회 조사개시 결정을 거쳐 각 팀에 배당이 되었으나, 3개 팀 인력 이 이미 핵심과제별 보고서 관련 업무를 수행하고 있는 상황에서 조사 인력의 부족 으로 인해 신청사건 조사에 신속하게 착수하지 못하게 되었다. 2016년도에 접수 및
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 66 배당된 4건은 더더욱 그러하였다. 그러한 상황에서도 자료수집, 실태파악 등 2016년 도에 들어와 본격적으로 조사가 진행되었으나, 상술한 바와 같이 2016년 6월 30일 정부에 의해 일방적으로 조사활동기간 종료 조치를 당한 이후, 파견 공무원들이 대 부분 복귀하고, 별정직 공무원들의 급여, 수당, 비용조차 지급되지 않는 상황이 되었 다. 그럼에도 불구하고 7월 1일 이후에도 신청사건 조사 업무를 지속적으로 수행하 려 노력하였으나, 위와 같은 정부의 조치에 따라 조사대상 기관 및 소속 공무원들이 조사 자체를 거부하는 상황이 계속됨에 따라 신청사건 조사는 더 이상의 진전을 보 기 어렵게 되었다. 2. 핵심과제별 보고서 중간 점검 2016년 4월 11일부터 6월 20일까지 핵심과제별 보고서 1차 초안에 대한 소위원회 심의시 위원들의 수정/보완 요구 핵심은 ‘방향과 기조’를 구체화된 제도개선안에 담 아내고 있는지의 여부였다. 심의 과정에서 세부적으로는 ‘세월호 특조위가 담아낼 만 한 근본적인 개선안인지’, ‘정부의 기술적이고 관료적인 안전정책을 답습한 것은 아 닌지’, ‘세월호 참사에 대한 진상규명 조사가 합당하게 수행되고 있는지’ 등에 대해 검토하면서 이견을 보이기도 하였다. 다음 표는 핵심과제 보고서에 대한 안전사회 소위의 심의 결과이다. 대 분류 핵심과제 세부추진과제5) 소위 심의일자 비고 안 전 관 련 정 부 정 책 의 검 토 세월호참사와 관련한 법령/제도 등 정비 해양/대형 재난사고의 원인 및 정부대책의 적 정성 검토:서해 훼리호에서 세월호까지 재난 이후 사회적 학습 실패의 역사 2016.4.28 선박분야 안전규율 현황과 선박안전 의무 이 행 확보 방안 2016.6.20 민관유착 근절 및 기업의 책임성 강화방안 민관유착 등으로 인한 문제와 정책제언 2016.6.13 기업의 안전의무 및 책임성 강화방안 2016.5.23 안전에 관한 규제완화 정책 및 외주화/민영화 정책 검토 안전사회 건설을 위한 규제의 역할 2016.4.11 외주화 민영화 정책에 대한 점검 및 개선방향 2016.4.18 정부의 안전정책의 적정성에 대한 검토 정부의 안전정책 검토 - 6) 안전관련 정부 예산 검토 - 안전관련 정부 법령 검토 -
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 67 위와 같은 사정으로, 핵심과제별 보고서 중간 점검은 소위 위원들로부터 상대적으 로 긍정적인 공감대를 얻어낸 제도개선안을 중심으로 개략적인 내용을 서술하고자 한다. 가. 해양/대형 재난사고의 원인 및 정부대책의 적정성 검토 : 서해 훼리호 에서 세월호 참사까지 재난 이후 사회적 학습 실패의 역사 (1) 연구배경 5) 소위에서 의결된 10대 핵심과제별 32개 세부추진과제는 전문/자문위원들이 연구를 진행함에 따라 과제 명칭이 수정되거나, 통합 또는 분리되었다. 이에 따라 소위 보고도 진행되었으며, 이후 자문/전문위원으로 구성된 ‘편 집위원회’가 7월부터 핵심과제별 보고서에 대한 편집을 하였는데 여기서는 이 분류방식에 따라 세부추진과제 를 기술하였다. 6) ‘-’는 안전소위 TF에 6월말경 뒤늦게 제출된 보고서로 소위 심의를 거치지 않았다. 대 분류 핵심과제 세부추진과제5) 소위 심의일자 비고 재 난 대 응 체 계 개 선 방 안 신속하고 효과적인 재난대응체제 확립 안전관련 정부조직 개편안 평가 2016.5.16 육상 총괄 분야 재난대응체제 확립 2016.5.2 해양 분야 재난대응체제 확립 2016.5.30 지방 정부의 역할 및 대응 2016.6.20 공정하고 투명한 재난조사시스템의 마련 2016.5.9 안전/재난거버넌 스 구축 거버넌스 제기 2016.6.13 한국의 재난거버넌스 돌아보기 영 역 별 위 험 통 제 및 안 전 대 책 교통 물류 등 영역의 안전대책 교통 및 물류 영역의 안전대책 2016.4.28 항공 운항 예방안전 전략 모색 2016.4.28 원전영역의 안전대책 세월호 참사와 원전안전 2016.4.18원자력 안전 실태와 개선방안 후쿠시마 원자력 발전소 사고 개요 에너지 시설 SOC 영역의 안전대책 에너지 시설 SOC 분야 검토의 필요성 2016.4.11 안전사회를 위한 건설생산 인프라 구축방안 시설 SOC 영역의 안전실태 및 개선방향 산업재해영역의 안전대책 사업장 안전의 정책 방향 2016.5.16 사업장 안전 5대 정책과제 보론: 비밀은 위험하다 –화학사고와 알권리 2016.5.16
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 68 현재의 재난 관련 논의 지형에는 크게 두 가지 문제점이 있다. 첫째는 담론의 양 극화이다. 한쪽 극단에서는 거시적 수준의 경제・사회적 흐름과 뿌리 깊은 문화적 요인에 대한 지적이 있고, 반대쪽 극단에서는 표면적 차원의 원인 규명 및 책임자에 대한 행정적・사법적 징계가 있다. 우리가 지향해야 할 구조적 관점이란 이러한 양 극단을 아우르는 시각을 제시하는 것이다. 재난의 구조적 원인은 장기적, 분산적, 체계적, 보편적이라는 특성을 갖고 있다. 또 한 표면적, 심층적 원인이라는 서로 다른 층위를 연결하는 역할을 한다. 아울러 사회적 의미를 만들어낼 수 있는 재난 서사 구축을 위해서도 구조적 원인에 주목해야 한다. 위 보고서에서는 그동안 국내외에서 발간된 재난 보고서 또는 백서에 초점을 맞추 어 분석하였다. 재난 보고서의 기능을 ① 개별 행위자들의 일탈 행위를 지적하는 것, ② 재난 발생의 구조적 원인, 즉 제도・관행・기술적 요소들이 오작동을 일으킨 원 인을 지적하고 이를 보완할 수 있는 대책을 제시하는 것, ③ 재난의 사회적 의미를 짚어줄 수 있는 재난 서사를 제공함으로써 재난 발생의 메커니즘에 대한 사회적 학 습을 촉발시키는 것이라 볼 때, 이 중 세 번째 기능을 실현하는 것이 중요하다는 데 의견을 모았다. (2) 기존의 재난 보고서 및 백서의 한계 재난에 대한 구조적 관점을 바탕으로 1990년대 이후 발생한 국내외 대표적인 대형 재난 관련 보고서 또는 백서를 분석해 보면, 재난이 발생한 이후 한국사회의 대응 (“사후 재난 관리”)이 ‘장(field)의 제한’, ‘인식론적 축소’, ‘실행적 축소’라는 세 가지 한계점을 가지고 있음을 알 수 있다. 그간의 세월호 참사 관련 보고서의 서술방식 또한 ① 원인의 분절화와 국소화, ② 책임의 개인화와 말단화, ③ 대응의 관료화와 체크리스트화를 벗어나지 못하고 있다. 이로 인해, 파국에 이르고만 기존 시스템의 구성과 운동경로를 성찰적으로 재검토하여 이를 근본적으로 전환하려는 대안은 전혀 제시되지 않고 있다. 해외 사례를 통하여 볼 때, 재난에 구조적으로 접근하고 그 교훈을 사회적으로 학 습하고 공유하기 위해서는 ① 재난조사위원회가 정치적 환경과 이해관계로부터 자유 로울 수 없지만, 이를 최대한 협력적으로 이용하기 위해서는 정부와 의회로부터 독 립성과 전문성을 갖춘 위원회 구성과 활동이 보장될 필요가 있다는 점, ② 위원회는 유가족과 피해자들과의 소통 창구를 확보해야 하며, 그들의 입장과 경험을 존중하는 조사 방식을 채택해야 한다는 점, ③ 자료와 조사 결과의 공개와 공유는 조사 활동
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 69 의 주요한 목적으로 설정되어야 하고 지속적으로 추진되어야 한다는 점, ④ 재난조 사위원회와 보고서는 한 번의 과정으로 종결되거나 고정되지 않고 향후 지속적이고 다양한 조사활동이 보장되어야 한다는 점 등 몇 가지 조건이 필요하다. (3) 연구 결론 한국의 사후 재난 관리는 여러 측면에서 미흡하여 과연 재난 경험의 환류를 통해 시스템 개선을 이룸으로써 점진적으로나마 안전사회에 이를 수 있다는 기본 가정에 의문을 품게 한다. 현재 한국사회의 안전시스템에 대한 신뢰도는 회복하기 어려울 정도로 추락했다. 이런 추세를 되돌리기 위한 한 방법으로 재난을 구조적 관점으로 이해하려는 노력이 필요하다. ① 재난 발생의 원인을 표면적-구조적-심층적 원인으로 구분하고, 구조적 원인이라는 중간 층위에 대한 깊이 있는 분석을 통해 (상대적으로 논의되기 쉬운) 표면적 원인과 심층적 원인을 논리적으로 연결시킬 수 있는 틀을 갖 추는 것, ② 구조적 원인의 각 요소인 제도·관행·기술적 요소들 사이의 상호작용과 그러한 상호작용을 통해 시스템이 때로는 정상적으로 작동하고, 때로는 오작동을 일 으키는 메커니즘에 대해 이해하는 것이 필요하다는 것이다. 이와 같은 종합적 이해 에 바탕을 두었을 때 진정한 의미의 환류가 가능해지고, 이를 통해 안전사회를 향한 사회적 회복력을 가지게 될 것이다. 나. 안전사회 건설을 위한 규제의 역할 (1) 연구배경 전 세계적으로 최근의 주요 사고들에 대한 분석에서는 과거와 달리 규제의 수준, 형태, 운용 방식 등이 초점으로 부각되고 있다. 이와 같이 안전에 영향을 미치는 새 로운 요인으로 주목받고 있는 것 가운데 하나가 ‘규제완화’이다. 안전을 보장하고 사 고를 방지하는 장치로서 기능했던 여러 규제들이 사라지거나 완화되는 과정에서, 일 어나지 않을 수 있었던 사고들이 발생한다는 것이다. 세월호 참사 이후 국회 국정조 사, 감사원 감사, 언론 보도 등을 통해 사고의 원인에 대한 다양한 접근이 이루어져 왔는데, 선령제한 완화 및 선박검사 완화 등 규제완화라는 요인이 공통적으로 언급 되었다. 규제완화를 배경으로 하는 사고들이 전 세계적으로 속출하는 주요 원인으로 전지
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 70 구적 사회 변동, 소위 신자유주의와 취약해지는 안전의 관계에 주목할 필요가 있다. 한국 역시 1997년 외환위기 극복 과정에서 적극적으로 신자유주의적 전환을 추구하 였으며 급격한 규제완화를 비롯하여 심대한 사회적 변화를 경험하였다. 이러한 사회 변화가 만들어낸 위험에 대하여 시민들의 안전을 확보하기 위해서는 규제에 대한 검 토가 불가피한 상황이 되었다. (2) 안전과 규제완화 이와 같은 규제완화 기조에 대하여 모든 규제가 자유를 제한하는 것은 아니라는 시각 전환이 필요하다. 이를테면 ‘규제자-피규제자-규제수익자’의 3각 구도에 입각한 인식을 고려해볼 수 있다. 규제는 직접 상대방의 관점에서는 자유의 제한이지만, 다 른 한편에서는 자유의 확대로서의 의미를 가진다. 적절하고 효과적인 규제는 기업, 시민, 노동자, 소비자의 권리, 안전을 보장함으로써 결과적으로 자유의 확대를 가져 온다. 반대로, 규제완화는 기존 피규제자의 자유를 확대하는 것일 수도 있지만 규제 수혜자로서는 자유를 침해당하는 것이기도 하다. 따라서 규제의 완화에 대해서도 규 제 강화의 경우와 마찬가지로 신중한 접근이 필요하다. 세월호 참사에도 불구하고 규제를 악으로 보는 정부의 규제정책에는 변함이 없다. 박근혜 대통령은 세월호 참 사 후에도 규제개혁을 요구하는 발언을 하면서 기존의 규제완화를 지속할 것을 주문 하였다. 세월호 참사는 선령제한 기준 완화가 참사의 구조적 원인의 하나로서, 선박규제의 완화가 승객 안전보다는 기업활동 보장과 이윤추구의 목적으로 작동되었다는 점은 현 정부도 부인하지 못 할 것이다. (3) 연구결론 결국 ‘시민적 규제를 통한 안전사회 건설’이 중요하다. 규제는 시민 모두를 위한 것이라는 인식을 바탕으로 ‘안전사회 건설을 위한 시민적 규제의 원칙’을 제안한다. ① 포괄성(Inclusiveness) : 규제체계 수립의 차원. 시민의 안전을 도모하기 위하여 규 제체계는 공백 없이 포괄적으로 마련되어야 한다. 이와 관련해서는 위험(risk)에 대한 포괄성, 취약집단(the vulnerable)에 대한 포괄성이 강조되어야 한다. ② 공공성 (Publicness) : 규제체계 운용의 차원. 포괄적으로 마련된 규제체계는 그 운용에 있어 서 공공적이어야 한다. 이와 관련해서는 공개성(openness), 공정성(fairness)이 강조되
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 71 어야 한다. ③ 책임성(Responsibility) : 규제체계가 포괄성을 갖추고 그 운용에 있어 공공성을 충족한다 할지라도 실질적으로 시민의 안전을 확보하기 위해서는 그 효과 에 대한 책임성을 지녀야 한다. 이와 관련해서는 반성능력(reflexivity), 개선역량 (improvability)이 강조되어야 한다. 다. 외주화 민영화 정책에 대한 점검 및 개선방향 (1) 연구배경 세월호 참사의 구조적 원인 중의 하나가 안전·위험의 외주화·민영화이다. 세월호가 그동안 비영리 사단법인인 한국선급을 통해 안전 점검을 받아왔다는 사실이 알려지 면서 안전 점검 민간대행 문제가 도마 위에 올랐다. 운항관리자의 여객선 안전 점검, 안전운항의 지도·감독 업무를 한국해운조합으로 외주화한 것도 논란이다. 또한 해양 안전업무의 민영화는 해경의 수난구호 역량을 저하시켜 세월호 참사에 제대로 대응 하지 못하도록 하는 요인이 되었다. 대형참사에서 인명을 구조하는 것은 국가의 기 본적인 업무인데도, 사실상 해양구조협회라는 민간기구에 안전업무를 맡기면서 국민 의 해상안전마저 시장의 논리에 내맡겨졌다. 세월호 참사에서 선원 다수가 계약직 노동자였다는 사실이 밝혀지면서 불안정한 고용, 안전 업무의 비정규직화, 외주화로 인하여 국민의 안전도 위협받고 있음이 드 러났다. 인건비 지출을 줄이기 위해 임금을 적게 줄 수 있는 계약직을 선원으로 채 용한 상황에서는 안전훈련을 한다 하더라도 효과를 발휘하기 어렵고, 선원들에게 책 임감을 기대하거나 요구하기 어렵다. 위험의 외주화·안전업무의 비정규직화를 세월호 참사의 구조적 원인 가운데 하나로 언급하는 이유다[생명·안전 업무 민간이양(민영 화·외주화)로 인한 노동자·시민의 안전 위협, 외주화·민영화로 인한 대형 참사 가능 성 증대함]. (2) 외주화 민영화 정책의 점검 위험의 외주화 및 비정규직화의 현실은 지속되고 있다. 노동시장 유연화와 하청· 외주·파견 등 노동시장 규제 완화는 안전 문제를 악화시키는데 결정적인 역할을 하 고 있다. 기업이 업무의 일부분을 외주화하는 것은 대체로 '비용절감’을 목적으로 하 는데 이 때 원청 기업은 책임지지 않는 구조가 형성된다.
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 72 안전업무로 범주화되는 특정업무를 외주화 하는 것을 문제 삼을 것이 아니라 공공 부문의 주요 업무를 하청, 비정규화 하는 것 자체가 안전을 위협한다는 점을 인식할 필요가 있다. (3) 연구결론 경제적 효율성을 중심에 놓는 ‘효율성 신화’를 폐기해야 한다. 제대로 된 공공개혁 을 위해서는 개혁의 대상부터 다시 규정할 필요가 있다. 해상 안전 점검을 비롯한 생명·안전과 직결되는 업무의 외주화는 금지되어야 하고, 생명·안전 업무의 비정규직 사용은 제한되어야 한다. 유해물질 취급업무의 외주화 문제 해결을 위해서는 산업 안전보건법 이 개정되어야 하고, 자기감독식 민간위탁(안전관리업무 위임·위탁체계) 은 개선되어야 한다. 안전업무의 외주화 근절 및 직접고용 전환 실적을 기관 평가 및 정원, 예산에 반영하여야 한다. 라. 안전관련 정부조직 개편안 평가 (1) 연구배경 세월호 참사는 기술적·공학적 차원의 문제가 아닌 정부 안에 내재한 재난에 대한 취약성이 증폭하여 발생한 재난이다. 정부재난시스템은 구조적인 문제를 외면하지 않는 근본적인 검토를 통해서만 개선될 수 있다. 재난은 사회가 가진 대응시스템의 한계를 초과하는 상황을 말하기에 재난관리 시 스템은 ‘재난대응 역량과 사회회복력 강화’, ‘초기 대응력과 판단력 강화’가 중요하다. 안전관리 정부 조직의 개혁은 국민안전처 신설과 같은 일원화를 통해 이뤄지는 것이 아니라 재난 관리를 체계화하는 것에서 시작된다. (2) 국가재난시스템의 체계화 현재의 국가 재난시스템을 간단히 그림으로 정리하면 아래와 같다.
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 73 이 시스템을 비판적으로 검토하면 ① 일원화가 아닌 체계화가 중요하다. ② 국민 의 안전과 밀접한 관련이 있는 환경안전·식품안전·교통안전·산업안전·생활안전 5대 체계는 책임행정기관에서 일상 업무를 수행하도록 해야 한다. ③ 재난이 발생한 이 후에 현장에서 초등대응 등 재난관리를 담당하는 재난관리조직은 현재와 같이 국민 안전처 산하에 중앙소방본부와 해양경비안전본부가 포함되어 있는 것이 아니라, 소 방청과 해양안전(경찰)청으로 분리되어 청와대 직속으로 일원화[비상시 대응조직 + 상시 대응조직(비상상황센터)]하는 것이 필요하다. ④ 복잡한 사고 원인을 분석하고 근본적인 요인을 찾아내어 재발방지책과 개선방안을 만들어내기 위해서는 전문적인 사고조사기관이 필요하다. 사고조사기관은 반드시 독립성이 보장되어야 하는데, 어떤 사고든, 사고에는 이해당사자의 이해관계가 첨예하게 얽혀있기 때문이다. 사고조사기 관은 강력한 조사권을 가져야 하지만 사고책임자를 밝혀내고 처벌하기 위한 수사기 관과는 달라야 한다. 또한 사고조사를 뒷받침할 수 있는 안전통계 관련기관의 확보 가 필요하다. (3) 연구결론 현재 안전관련 정부조직의 문제점은 전략, 정책조직과 집행조직의 이원화, 괴리이 다. 재난관리 조직은 중앙정부와 지방정부로 이원화되어 있으며, 재난대응 정책조직 (안전정책실 또는 재난관리실)과 집행조직(소방과 해양)이 괴리되어 있다. 재난예방 조직의 경우에도 고용노동부를 예로 든다면, 중앙 정부 1개 국에서 정책, 전략업무를 제시하고 지방청에서는 이를 집행하는 조직 이원화를 볼 수 있다.
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 74 안전관련 정부조직의 설계 원칙으로 ① 안전관련 정부조직의 상설조직과 비상설조 직 구분, ② 안전관리 체계와 재난관리의 구분, ③ 우리나라 재난 특성에 맞는 재난 관리 조직체계 구비가 필요하다 할 것이다. 마. 안전/재난거버넌스 구축 (1) 연구배경 ‘거버넌스’ 라는 용어가 재난의 예방 시스템과 재난 후 혼란의 상황에서 정부의 책임을 경감시키는데 무분별하게 사용되고 있다. 실제로 현 정부는 정부와 국가가 해야 할 이해관계의 조정, 기업에 대한 개입 정 책에 대하여 ‘거버넌스’라는 이름으로 민간 이해관계자들에게 조정과 결정을 떠넘기 고 그로 인한 갈등을 국민에게 전가하고 있다. 거버넌스가 중요한 이유는 정부책임 의 분산, 책임전가에 용이해서가 아니라, 더 민주적이고 공정한 정책 결정과 집행을 위하여 필요하기 때문이며, 더 효율적이기 때문이다. 기업이 절대적인 권력을 갖고 기업의 이해관계가 국가정책을 좌우하는 현실에서 시민의 이익, 국민 다수의 목소리 가 사장되고 있다. 특정 이해관계 집단, 소수 전문가들, 관료들만이 초대받고 정부 정책을 정당화하는 각종 협의회, 협의체, 자문위원회, 간담회는 거버넌스가 아니다. 거버넌스는 관료주의의 폐해, 이해관계의 카르텔에서 한 걸음도 나아가지 못하는 현 정부의 안전정책을 개혁하고, 재난 이후 재난 지역과 재난 피해자들의 권익을 옹 호하고 회복하기 위하여 필요하다. 이에 정부와 국가에 의하여 오염된 거버넌스의 본래 의미와 필요성을 바로잡고자 한다. 위험, 재난에 대하여 관료주의적 통제 방식이 아닌 거버넌스가 필요한 이유는 ① 다양한 주체들의 참여와 조정 과정을 통해 추진되는 정책들은 사회적 불평등을 최소 화하는 수단이면서, 동시에 정부의 정당성을 강화시키는 윤리적 토대가 된다. ② 거 버넌스의 도구적 유용성을 넘어, 참여 그 자체가 시민적 권리라는 점에서 진정한 거 버넌스의 확대는 민주주의의 성장이라고 할 수 있다. (2) 한국의 재난거버넌스 평가와 민주적 거버넌스의 조건 어떤 거버넌스여야 하는가? 한국사회의 맥락에서 특별히 세 가지 요인을 강조하고 자 한다. 첫째, 좋은 거버넌스는 ‘공적 가치’와 ‘공공성’을 분명하게 추구해야 하며,
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 75 둘째, 재난거버넌스에서 정부의 책무성이 강조되어야 하고, 셋째, ‘동원’이 아닌 시민 들의 민주적 참여가 보장되어야 한다. 그러나 한국의 재난 거버넌스는 ① 다양한 견 해가 숙고될 수 있는 참여구조 자체가 불충분하다, ② 거버넌스 과정의 민주적 절차, 공정성, 투명성이 불충분하다, ③ 정부의 책무성이 부족하다, ④ 공적 가치를 지향하 는 성찰적 거버넌스를 찾아보기 어렵다. 따라서, ‘한국의 재난 거버넌스는 결코 ‘좋은 거버넌스’라고 할 수 없다. 국내에서 안전/재난 거버넌스가 작동하지 않는 근본적인 이유는 ① 정부가 시민 을 재난 거버넌스의 ‘주체’로 인정하지 않고 오로지 교육과 계몽, 동원의 대상으로만 간주한다는 점 때문이다. ② 재난에 대한 정부의 인식 틀이 재난 ‘거버넌스’가 아닌 근대적인 기술관료적 관리 패러다임에 여전히 머물러 있다. ③ 재난 거버넌스에 의 미 있는 주체로 참여할 수 있는 시민적 인프라가 매우 취약하다는 점을 지적할 수 있다. 한국에서 ‘좋은 재난 거버넌스’ 구축을 위해서는 물리적인 조직 구조나 법/제 도의 개선만으로 달성할 수 있는 것이 아니다. 거버넌스 자체가 전반적인 사회의 구 조와 제도, 신뢰나 공공가치 같은 문화와 사회적 인프라, 중앙정부와 지방정부, 정부 와 시민사회, 정부와 민간(기업)과의 관계, 사회적 불평등 구조 등과 관련되기 때문이 다. 이런 복잡성에도 문제를 돌파할 수 있는 몇 가지 핵심 조건들을 지적하면, ① 정 부의 책무성을 인식해야 한다. ② 정책결정자, 기술관료, 일선의 공무원 모두 시민사 회와 함께 일하는 방법을 훈련해야 한다. ③ 정보의 투명한 공개와 알권리가 보장되 어야 한다. 투명성을 위한 정보 공개에는 두 가지 차원이 있다. ㉠ 생성된 또는 알려 진 모든 정보를 예외 없이 공개하는 것이고, ㉡ 당사자 또는 시민에게 반드시 알려 야 하는 정보를 그들이 수용할 수 있는 형식과 내용으로 전달하는 것이다. ④ 장기 적으로 중요한 것은 시민사회 역량(capability)7) 과 사회 전반의 민주주의 성장을 위해 투자하는 것이다. (3) 연구결론 결론적으로, ① 재난 피해자들에게 충분한 위로와 보상을 제공하고, 불필요한 사회 적 갈등을 예방하며, 재난의 재발을 막기 위해서 민주적 재난 거버넌스의 중요성을 인정해야 한다. ② 재난 거버넌스는 피해 당사자를 포함하여 시민의 참여권을 보장 하는 중요한 과정이자, 재난 대응의 효율성과 정부의 정당성을 확보하는 주요한 수 7) 아마티아 센이 제시한 역량(capability) 개념은 보통 개인이 가치있게 여기는 삶을 영위하고 성취할 수 있는 실 질적 자유로서의 능력이라는 의미(Sen, 1993)로 사용되나, 여기서는 시민사회나 지역사회라는 집단 수준에서의 역량으로 보다 확장하여 사용하였다.
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 76 단이다. ③ 현재까지 한국에서 위험/재난 거버넌스가 작동하기 어려웠던 것은 정부 의 위험 인식 태도와 민주주의에 대한 몰이해가 컸기 때문이다. 세월호 참사 이후 정부의 대처 방식은 이를 잘 보여준다. ④ 민주적 거버넌스가 작동할 수 있도록 시 민사회 역량 강화에 노력을 기울일 것과 정책결정자, 기술관료, 정책 실무자들이 재 난의 ‘통제와 관리’에서 민주적 ‘거버넌스’로 패러다임을 전환하는 것이 필요하다. 바. 산업재해 영역의 안전대책 (1) 연구배경 한국사회에서 사고 발생률의 측면에서 볼 때, 가장 많은 사고가 발생하는 공간은 직장이다. 연령대별로 보아도 경제활동 연령대의 사고 대부분은 사업장에서 발생하 는 것으로 알려져 있다. 한국의 산재사고 사망률은 OECD 국가 중 1위로 매우 심각 한 상황이다. 산재사고 사망률은 줄어들고 있는 추세이지만, 그 속도가 더뎌 체감하 기는 힘든 실정이다. 경제가 성장하고 1인당 GDP가 높아지면 그에 따라 산재사고 사망률도 줄어드는 것이 국제적 패턴인데, 한국은 1인당 GDP 수준과 산재사고 사망 률과의 괴리가 크다. 이는 경제 발전에 걸맞는 국가 단위의 산재예방 정책에 있어, 정책 실패 가능성을 시사한다. 산업재해로 인한 경제적 손실액도 지속적으로 증가하 여 자연재해 손실액(2013년 1,721억원)의 110배에 해당하는 19조원에 달하고 있다. 우리나라 산재 발생 현황 및 추이를 종합해 보면, 산재발생률이 다른 OECD 국가 들에 비해 월등히 높다는 점, 예방으로 충분히 제어될 수 있는 산재 유형이 많다는 점, 산재예방을 위한 투자 여력이 존재하는 1,000명 이상 사업장에서 업무상 사고가 큰 폭으로 증가했다는 점, 다단계 하도급 비중이 높은 건설업 등에서 산재 발생 비 율이 줄어들지 않고 있다는 점 등이 확인된다. 심각한 점은 이러한 산재 발생 추이 의 특징이 수년간 유지되고 있다는 점이다. 이는 현 정부가 추진하고 있는 산재예방 정책이 현실에서 큰 변화를 만들어내지 못하고 있음을 보여준다. (2) 산업재해와 시민의 안전과의 연관성 고용된 노동자의 안전, 사업장 안전이 보장되면 국민의 안전, 소비자의 안전도 보 장된다는 것은 일반적으로 잘 알려진 사실이다. 즉 “노동자가 안전하면 시민도 안전 하다”는 것이다. 최근 이루어지고 있는 의료기관의 환자 안전 향상과 관련된 연구에
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 77 의하면, 병원 노동자의 안전과 건강을 위한 시스템을 갖추기 위해 노력하는 의료기 관이 환자 안전 수준도 높았다. 일반적으로 사업장 안전 향상을 위해서는 ① 의식적이고 책임 있는 리더십의 형성 이 중요하다 ② 노동자 안전 향상을 위한 인적·물적 자원이 지원되어야 한다 ③ 안 전 정보에 대한 효율적이고 공개적인 의사소통이 중요하다 ④ 객관적이고 과학적인 위험성 평가와 사고 조사가 중요하다. 이 모든 과정이 안전 시스템과 문화를 만드는 과정이다. 안전은 시스템에 의해 보장되고, 안전 시스템 구축과 작동은 생산에 투입 되는 현장에서, 노동자의 안전 시스템으로부터 시작되기 때문이다. 여기서 생산의 현 장이라 함은 현재의 변화한 산업구조에서 노동자가 고용되어 이윤을 창출하고, 가치 를 창출하는 모든 일터를 포괄하여 말하는 것이다. 노동자 안전을 위한 시스템과 문 화를 가지고 있는 기업은 시민 안전을 위협할 가능성도 적어진다. (3) 연구결론 노동자의 안전을 보장하는 국가 시스템은 국민의 안전도 향상시킨다. 이를 위하여 ① 1980년 만들어진 낡은 산업안전보건법 체계를 개혁해야 한다. 현재의 변화한 산 업의 구조와 불안정한 노동시장의 현실을 반영하여 노동자의 안전과 건강에 대한 기 본법을 제시해야 한다. ② 기업을 운영하는 주체의 ‘의무’ 중심 체계에서, 고용된 노 동자의 ‘권리’ 중심 체계로 전환해야 한다. 개발 독재 시기에 형성된 재벌 대기업 중심, 관료 중심의 안전 패러다임의 전환을 위해서는 2대 정책목표와 5대 정책 개선과제가 필요하다. 2대 목표는 ① 사회정의 실현 관점에서 안전 체계를 개편하는 것과 ② 노동자들의 실질적 권리와 권한의 강 화이다. 5대 정책 개선 과제는 ① 원청 기업과 원청 사업주가 안전에 대한 포괄적 책임을 지도록 한다. ② 사회 정의 감수성에 부합하는 사업주 처벌 시스템으로 개혁 한다. ③ 사업장 안전을 위한 행정 체계를 개혁한다. ④ 안전에 대한 노동자의 권리 를 실질적으로 보장한다. ⑤ 안전 정책 수립의 기초가 되는 산재 통계 시스템을 개 편하는 것이다. 3. 신청사건 조사 진행 결과 중간 점검 가. 신청사건 배정 및 진행 경과
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 78 안전사회 소위원회에는 세월호 참사를 야기한 구조적 원인에 관한 진상규명을 의 뢰하는 신청사건이 주로 배정되었다. (1) 접수 및 전원위원회 조사개시 결정 현황과 조사관 배치 안전사회 소위원회에 접수된 사건 및 전원위원회 조사개시 결정 현황과 배치된 조 사관들의 내역은 다음 표와 같다. 연 번 사건번호 사건명 접수일자 조사개시일 8) 담당조사관 변동 최종담당 조사관 1 2015-9-나-1 선박 및 운항안전 관련 규제완 화 이유 2015.09.14 2015.10.19 박상은 박상은 김선애 2 2015-13-나-2 선원법 개정 이유 2015.09.14 2015.10.19 박상은 김예니 김진희 3 2015-17-나-3 선박기준(여객선 안전기준, 차 량적재 및 선박컨테이너 안전 점검)의 완화 이유 2015.09.14 2015.10.19 박상은 박상은 김선애 4 2015-92-나-4 선령제한기준 완화와 세월호의 침몰 원인과의 관계 2015.11.03 2015.11.30 박상은 김예니 김선애 5 2015-93-나-5 선원들의 안전교육 및 근로조 건 실태 2015.11.03 2015.11.30 신호준 신호준 신호준 6 2015-139-나-6 선박안전 관련 법령의 변경내용 및 발의자와 선사의 접촉 내역 2015.11.26 2015.12.28 엄태영 엄태영 엄태영9) (정재권) 7 2015-141-나-7 세월호 선박안전검사 기관에 대한 의혹 조사 2015.11.26 2015.12.28 정재권 정재권 정재권 8 2016-7-나-8 국가가 해양사고 구조, 구난, 인양업체를 적극 양성하지 않 은 이유 등 2016.01.05 2016.02.15 이종철 이종철 이종철 9 2016-9-나-9 해양사고 구조, 구난, 인양업체 실태 2016.01.05 2016.02.15 이종철 이종철 이종철 10 2016-62-나-10 선장 외 선원들의 선박 운항 자격 조건 완화 여부 2016.03.11 2016.04.18 - - 김진희 11 2016-78-나-11 산업은행의 청해진 해운에 대 한 세월호 구입 자금 대출원인 2016.03.11 2016.04.18 - - 김진희 (2) 진행 경과 안전사회 소위원회에서는 신청사건 조사를 참사의 구조적 원인에 대한 제도개선 연구와 병행해서 진행하였고, 신청된 사건이 세월호 참사와 연결되어 있는 만큼 애 초에는 소위 내의 해양안전팀에 모두 이첩되었다. 그러나 안전사회과의 실무책임을 국민안전처 파견 공무원이 맡고 있는 점 등에서 오는 이견 등을 해소하기 위하여 예 8) 신청사건이 이첩된 직후 사건을 맡게 된 조사관은 안전소위 직속의 TF팀(2016년 2월)이 만들어지는 전후에 한 차례 변동이 있게 된다. 9) 감사원에서 파견 나온 엄태영 주사가 사건을 배정받고 실태조사를 하다가 2016년 7월 1일 감사원으로 복귀하 자, 마무리 정리를 정재권 조사관이 진행하였다.
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 79 방안전팀을 소위원장 직속 TF로 꾸리는 등 팀 체제를 일부 변경하였고, 이에 따라 이 TF에도 신청사건의 일부를 배당하여 조사활동을 진행하였다. 신청사건 조사 경과는 아래와 같다. ① 2016년 2월 1일까지 세월호 참사의 구조적인 원인에 대한 조사와 제도개선을 마련하는 해양안전팀에 총 9건의 신청사건이 배당되었다. ② 2016년 1월경부터 표출된 안전사회과장을 포함한 직원들 간의 내부 이견을 조 정하여 별정직 조사관 1인이 예방안전팀(앞서와 같이 2016년 2월 23일 이후 소위원 장 TF팀으로 변경됨)으로 이동하였다. 이에 따라 해당 조사관이 맡고 있던 신청사건 4건(2015-9-나-1, 2015-13-나-2, 2015-17-나-3, 2015-92-나-4)도 예방안전팀으로 이관되었 다. ③ 2016년 4월 1일 경 이후 소위원장 TF팀에서 신청사건을 맡고 있던 조사관 2명 이 진상규명국으로 이동하거나 사직하였다(4월 30일). ④ 2016년 4월 15일 조사 개시된 2건(2016-62-나-10, 2016-78-나-11)의 신청사건은 소위원장 TF팀에 추가 배당되었다. 이후 소위원장 TF팀의 규제완화 관련 제도개선 초안이 4월 11일 경 마련되자, 11건의 신청사건에 대한 주제별 분류와 조사대상자 소환 및 진술 조사가 모두 본격화되었다. ⑤ 2016년 6월 30일 정부측이 일방적으로 세월호 특조위의 조사활동기간 종료 조 치를 함으로써 조사권한에 제약을 받게 되었고, 이후 해수부 등 조사대상기관 및 조 사대상 공무원들이 조사를 명시적으로 거부하였다. ⑥ 2016년 7월 15일 경 신청사건 중간보고서를 위원장께 제출하였다, ⑦ 2016년 9월 19일 경 신청사건 진술서, 관련자료 등을 업무 대장에 분리 등록하 였다. 이상의 신청사건을 분류하고 그 주요 쟁점을 정리하면 아래 표와 같다.
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 80 <표> 신청사건 분류 및 주요쟁점 정리10) 분 류 신청사건명 사건 번호 우선 순위 조사내용 및 조사계획 (파랑색 음영처리는 해양안전팀 사건) 규 제 완 화 선령제한기준 완화와 세월호 침몰원인과의 관계 2015-92- 나-4 1 □ 주요쟁점 ① 선령제한완화 경위 ② 정부기관과 연구자 카르텔, 정부기관과 기업과의 유착 ③ 선박제한완화에 따른 안전조치강화 작동여부 ④ 한국선급(증축 허가 등 과정의 적정성 등) ⑤ 선체인양 후(조타기, 수밀성, 기관 조사 결과) 선박 및 운항안 전 2015-9- 나-1 2 □ 주요쟁점 ① 선령완화를 기점으로 선박안전 및 기준들도 완화 ② 안전기준 지속적인 완화가 업체나 기관에 주는 신호의 위험성 ③ 합리적인 이유로 선박기준은 완화 되는지의 여부 선박기준 완화 2015-17- 나-3 선원법 개정이유 2015-13- 나-2 3 □ 주요쟁점 선원법 개정의 IMO 노동협약에 따른 개정: 다 른 노동조건에 대한 정책대안 문제 선장 외 선원 들의 선박운항 자격조건 완화 2016-62- 나-10 □ 주요쟁점 ① 세월호선사의 선원법 위반사항 조사 ② 정부 선원법 개정 적정성 문제: 세월호 참사에 선원들의 운항자격 조건완화가 미치는 영향 민 관 정 유 착 산업은행의 청 해진 해운에 대 한 세월호 구입 자금 대출 2016-78- 나-11 2 □ 주요쟁점 ① 선령완화에 따른 중고여객선 대출에 따른 보완정책 ② 대출과정에서의 외압여부 ③ 산업은행 민영화과정에서의 부실대출 양산여부 선박안전 관련 법령의 변경내 용 및 발의자 와 선사의 접 촉 2015-13 9-나-6 2 □ 주요쟁점 ① 선박안전관련 법령의 변경내용과 발의한 국 회의원 및 처리결과 ② 입법 발의된 배경 및 선사의 건의 여부 ③ 국회의원과 선사접촉내역조사 세월호 선박안 전검사 기관에 대한 의혹 2015-14 1-나-7 1 □ 주요쟁점 ① 안전검사기관과 선사의 유착관계 ② 한국선급 및 선사 임원진과 안전검사 담 당관의 관계도 ③ 안전검사기관과 정치인과의 유착 의혹 ④ 안전검사 통과 항목 중 세월호 참사에서 작동되지 않았던 항목조사 정 부 의 구 국가가 해양사 고 구조구난, 인양업체를 적 극양성하지 않 2016-7- 나-8 2 □ 주요쟁점: 선 진상규명 후 제도개선 ① 해경 창설과정에서의 문제점과 현장 및 본 부 인력의 적정성 ② 해경의 구조구난 민간위탁 결정과정 및 이유
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 81 나. 신청사건 조사 진행 결과 중간 점검 신청사건의 경우, 조사/연구가 종결되고 전원위원회에서 진상규명조사보고서(안)에 대한 심의/의결 및 해당 보고서에 대한 공개가 의결되기 전까지는 대외적으로 공개 하기에 부적절하거나 향후 조사진행에 지장을 줄 수 있으므로, 여기에서는 조사진행 사항과 추후과제를 중심으로 간단하게 기술한다. (1) 규제완화 관련(5건) 안전사회 소위원회 10대 핵심과제 중 ‘안전관련 규제완화 정책에 대한 조사와 개 선책 마련’을 위해 전문위원단을 구성하고 공동연구를 진행하였고(2015. 10. 15. ~ 2016. 4. 11.), 이를 근거로 조사계획(안)을 수립하였다. (가) 2015-9-나-1(선박 및 운항 안전) 및 2015-17-나-3(선박 기준 완화)11) 사건 10) 안전소위 TF팀이 주도적으로 총 11건에 대한 사건분류를 진행하고, TF팀에 배당된 사건 조사가 어느 정도 종 료된 후에, 해양안전팀에 배당된 신청사건에 대한 보강 조사, 직권사건 상정 및 조사도 계속하려고 계획하였 다. 11) 선박 및 운항안전 기준안에 선박기준이 포함된 것으로 담당 조사관은 판단하였다. 향후에 병합 처리가 요구 된다. 분 류 신청사건명 사건 번호 우선 순위 조사내용 및 조사계획 (파랑색 음영처리는 해양안전팀 사건) 조 구 난 정 책 은 이유 ③ 구조업체 언딘과의 유착관계 ④ 해경의 구조구난 역량 강화를 제도개선 및 자체 육성노력 ⑤ 인양업체 전수조사 및 문제점파악 해양사고 구조, 구난, 인양업 체실태 2016-7- 나-9 선 원 실 태 및 선 원 정 책 선원들의 안전 교육 및 근로 조건 실태 2015-93- 나-5 1 □ 주요쟁점 ① 세월호 참사 전 선원들의 안전교육 실태파악 ② 선원들의 안전교육과 안전점검 등의 관리 /감독이 소홀해지는 원인 조사 ③ 세월호 참사나 재난대응 등에 어떤 영향 을 미쳤는지에 대한 조사(선사압력/구조조정 /외주화/비정규직) ④ 세월호 선박 소유자의 선원법 위반 사항 조사
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 82 1) 조사진행 사항 ① 조사 대상 규제완화 관련 규정 선정(2016. 05. 11.) 조사대상이 되는 규제완화 관련 규정을 표로 만들면 아래와 같다. ② 조사대상자(국토해양부 해사기술과) 등 조사 위 표 [1][4][5][6][7][8]의 규제완화정책 관련 담당부서 등을 조사하였다. MB정부의 규제완화 정책에 따라 국토해양부의 대통령 업무 보고에서 규제완화를 추진하겠다고 발표한 바 있다. 이는 관련 국제 규정 등의 개정사항을 국내적으로 수용([5])하기 위 한 점도 있었지만, 해양수산부 자체로 마련한 안도 있고([1]), 국가경쟁력강화위원회 지시([6]), 또는 규제완화 정책과 함께 해운조합 민원([4][8])에 따라 검사비용이나 선 주의 비용을 줄여주기 위해 진행된 규제완화([7])도 있는 것으로 조사되었다. 2) 추후과제 ‘고시’ 같은 경우는 담당 정책관 전결로 주로 처리되는데, 이 사건의 핵심 쟁점은 ① 규제완화 기조 속에서 안전규제가 줄줄이 풀림으로써 기업의 이윤만을 보장해 주 순번 법 령 시 행 일 내 용 1 선박복원성 기준(해수부 고시) 제 12조 제3항 개정 2009.01.01 호소(늪과 호수), 하천, 항만 안에서만 항해하는 여객선의 풍압 기준을 504.2N/㎡에서 328.7N/㎡(21m/s)로 완화 2 카페리선박의 구조 및 설비 등에 관 한 기준(해수부 고시) 제18조 개정 2009.01.18 경형 승용자동차, 최대적재량 18톤 또는 25톤 화물자동차에 대한 차량 적재도만 승인 받으면 최대 적재량 허용범위 내 유사차종에 대해 적재가 가능하도록 규정 신설 3 상동 2009.01.18 항해시간 1시간미만 등의 경우 기존에 쐐기로 고박하도록 하던 것을 요 철갑판에 고정된 사각 바(BAR)로도 고박 가능하도록 완화 4 선박안전법 시행규칙 [별표 15] 제 3호 바목 개정 2009.02.13 여객선 엔진개방검사 시기를 엔진가동시간 7000시간에서 9000시간으로 완화 5 선박구획기준(해수부 고시) 제36조 제2항 신설 2009.04.10 해수부 장관이 이 기준에 의해 요구되는 안전도가 확보된다고 인정할 경우 특정선박, 선박 그룹에 대해 구획의 대체방법 인정 6 선박안전법 제84조 개정 (정부입법) 2009.12.29 ‘컨테이너형식승인판’이 부착되지 않은 컨테이너를 적재한선박소유자 또 는 선장에 대한 처벌을 1년 이하 징역 또는 1천만원 이하 벌금에서 1천 만원 이하 과태료 부과로 완화 7 선박안전법 시행규칙 제73조 제1 호 나목 단서조항 신설 2010.06.17 주간 운항하는 선박 중 평수구역만 항해하는 항해예정시간이 2시간 미만인 선박은 선박위치발신장치 설치대상에서 제외 8 선박안전법 시행규칙 [별표 15] 제 3호 바목 개정 2010.06.30 개방검사를 받은 시점에서 5년이 되는 시점에서 기관가동시간이 5000 시간 미만인 경우, 7000시간 이내에서 1년씩 최대 3년 연장 가능 9 선박설비기준(해수부 고시) 제12조 제1항 2011.01.11 기존 항해예정시간 1.5시간 미만에 허용하던 입석을 3시간 미만으로 완화 10 선박방화구조기준(해수부 고시) 제26조 제5항 2011.12.01 평수구역만을 항해하는 선박 또는 항해시간이 2시간 미만인 선박의 경 우, 차량구역 및 로로구역의 상부가 전부 개방되어 있으면 격벽 및 갑판 의 방열시공 기준을 완화할 수 있도록 되어 있던 규정을 개방된 차량구 역을 가진 선박으로 완화 11 선박안전법 제89조 개정 (정부입법, 발의일:2012.09.11) 2013.05.22 국토해양부 장관의 보고 또는 자료제출 명령 위반에 대한 처벌대상을 선박소유자, 지정시험기관, 컨테이너형식승인을 받은 자, 안전점검사업자 로 축소 12 해경 여객선안전관리지침(해양경찰청 고 시) 제3조제2항의2 2011.10.17 노후선박 특별점검 대상 선박을 15년 이상 선박에서 20년 이상 선박으 로 완화
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 83 기 위해 국민 안전은 방치되었다는 점, ② 선사의 영세성이나 검사기관과의 유착문 제나 자율적 점검의 한계12) 를 알고 있었음에도 정부가 관리감독 의무를 져버렸다는 점, ③ 국가적인 규제완화는 민간부문 경제 활성화를 위해서 안전은 무시되어도 좋 다는 신호를 보낸다는 점 등이므로, 이러한 관점 하에서 선박검사기관, 해상노련 등 에 근무하는 관계자 조사와 정부 내 관련 부서 담당자에 대한 추가조사가 필요하다. (나) 2015-13-나-2(선원법 개정이유) 사건 1) 조사진행 사항 ① 신청인 의견조회 : 유가족들은 선원법이 참사 바로 전날인 2014년 4월 15일 개 정된 것에 대하여 의구심을 가지고 있는 것으로 확인되었다. ② 자료조사 : 조사 결과 선원법은 2014년 4월 15일부터 6개월 후에 시행되었다. 이는 2006년 해사노동협약의 발효와 관련된 개정사항으로, 문제된 선장의 휴식시간 확보에 대한 개정 조항은 세월호 참사에 대하여 직접적인 연관성은 없는 것으로 판 단되었다. ③ 선원법 개정관련자(해양수산부) 조사 : 선장 휴식시간 보장의 경우는 기본적으 로 ILO협약에 의한 것으로, 이에 의하면 선장의 경우 근로시간은 1주 72시간 이내, 최소 휴식시간은 1주 77시간 이상 보장되어야 하였다. 다만 휴식이 보장된다고 하더 라도, 항해 중 위험상황 발생이나 위험항로 진입 시, 선장은 조타실에서 지휘를 해야 한다. 따라서 개정안이 선장의 이탈을 합법화하는 것은 아닌 것으로 조사되었다. 2) 추후과제 신청인들로부터, 선원법 개정이 세월호 참사에 영향을 미쳤을 것으로 판단되어 신 청한 것인지 여부를 확인(신청취지 재확인)하고, 답변에 따라 추가조사를 실시할 필 요성이 있다. (다) 2015-92-나-4(선령제한 기준 완화와 세월호 침몰 원인과의 관계 조사) 사건 1) 조사 진행 사항 ① 신청인 조사 : ‘4․16가족협의회’대표자에 대한 진술조사를 실시하였다(2016. 3. 24.) 12) [8]의 경우 엔진제조사와 검사기관의 의견수렴 결과는, 영세선사가 제조업체의 정비매뉴얼을 철저히 이행하거 나 순정부품을 사용하는 것 등의 자율적 정비에는 한계가 있고, 검사기관도 입증이 곤란하다는 것이었다. 조 사대상자는 이에 따라 선사 요구보다 좀 더 보수적으로 완화했다고 진술한 바 있다.
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 84 ② 조사대상자(민정수석실, 국민권익위원회) 조사 : 선령 제한 기준 완화에 대한 법제처 업무보고(2008. 3.)시 대통령의 구두지시가 있었고, 이에 따라 행정규칙개선 TFT(총리실, 법제처, 권익위)가 만들어졌다. 이후 국토해양부가 마련한 94건의 개선과 제는 국무회의에 보고하기 위해 비서실장(혹은 대통령부속실)에게 전달된 것으로 조 사되었다. 권익위의 경우, 민원제도비서관의 제안에 따라 개선작업이 시작되었고, 그 결과로 선령 제한 기준 완화 안이 마련되었는데, 해양수산부의 경우 사전협의 과정 에서 이견이 없었다. 이후 국무회의에서 확정된 개선과제는 권고형식으로 해양수산 부에 전달된 것으로 조사되었다. ③ 조사대상자(용역기관) 조사 : 노후선박 안전도 실태조사 툴(Tool)을 자체 개발한 한국해양수산연수원을 조사하였다. ④ 조사대상자(국토해양부 물류항만실/연안해운과) 조사 : 선령 제한 기준 완화는 해운업계가 지속적으로 건의해온 것으로, 해당 완화 정책은 위 권익위 권고 이전인 2008년 4월경 이미 확정된 것으로 조사되었다. 선령 완화 정책 입안 시, 해사기술과 와 한국선급 등이 「내항여객선선박검사기준제정T/F」를 통해 선령 25년된 선박의 항해 연장을 위해 추가해야 할 검사기준을 만들었으나, 구조적으로 퇴선을 유도13) 하 는 어떤 정책도 마련되지 않은 것으로 조사되었다. 2) 추후과제 ① 참사 이후의 감사원 감사대상에서 선령완화는 제외되었고, 2015년 3월 국회감 사 요구로 진행된 ‘선박 등 안전규제 관리실태에 대한 특정감사’도 규제완화 이후 강 화된 선박검사가 제대로 이행되고 있는지에 대해서만 감사한 한계가 있다. ② 다른 요소의 고려 없이 선령제한기준 완화 그 자체만으로는 그것이 세월호 침 몰에 직접적인 영향을 끼친 것으로 보기 어렵다고 할 수 있겠으나, 세월호는 기업친 화적인 대통령과 정부의 강력한 규제완화 정책에 의해 도입된 것이 사실이고, 당시 해양수산부가 선령제한기준 완화를 주도한 만큼, 해외 파견 중인 당시의 연안해운과 담당자를 추가 조사하여 구체적으로 선령제한기준 완화 정책이 어떤 경위로 그와 같 이 적극적으로 추진되었는지, 또 노후선박 실태조사는 불시에 적정하게 이뤄졌는지 등을 확인할 필요가 있다. ③ 한국선급과 선박안전기술공단, 연구자를 통해 선령제한기준 완화시 추가된 선 박검사기준의 적정성, 해외에 있는 구조적인 퇴선정책이 없었던 점, 한국선급 등 선 13) 선령제한기준이 없다는 외국의 사례를 보면, 규제를 완화하였으나 이들 나라는 구조적으로 퇴선을 유인하는 정책을 도입하여 20년 이전에 해운사 스스로 노후선박을 퇴출하고 있다.
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 85 박검사기관과 해운사의 밀착과 유착, 평소의 구조는 어떠했는지 조사가 진행되어야 한다. (라) 2016-62-나-10(선장 외 선원들의 선박운항 자격조건 완화) 사건 1) 조사진행 사항 조사대상자(해양수산부) 조사(2016. 6. 29.) : 선박 운항 시 안전과 선원의 권리, 선 원자격 완화 부분에 대한 현장실태조사가 이루어진 바 없었고, 선원법 개정 후에도 개정법의 적정성에 대한 실태조사가 없었던 점에 비추어, ㉠ 선박조리사 자격증명 완화, ㉡ 캐미컬 선박 승선자격 완화, ㉢ 선원 범위에 실습선원 제외한 이유, ㉣ 공 연종사자의 선원 범위 제외한 이유 등에 대하여 해양수산부 담당자에게 질의하였다. 이에 대하여 담당 공무원은 선사들의 선원 수급의 어려움을 해소해 주기 위해 관련 규정을 완화하여 적용하였다고 답변하였다. 2) 추후과제 ① 기본적으로 선원법은 선원의 노동권보다는 선사의 이익을 대변하고 있다. 해양 수산부 담당자는 해사노동협약에 대한 이해가 낮고, 전반적으로 노동권에 관한 이해 가 크지 않았다. 선원법이 해사노동협약을 충분히 반영하지 않은 조항들이 개정안으 로 나온 경위에 대한 추가 조사가 필요하다. ② 선원들의 권리와 관계되는 임금채권보장보험은 선주상호보험조합에서 관리하고 있다. 선주상호보험조합은 선사가 주체가 되는 조합이다. 임금채권보장보험이 제 기 능을 하고 있는지에 대한 추가 조사가 필요하다. ③ 통신기술이 발달함에 따라 운항 중인 선박에 대한 지배권에서 선사의 비중이 절대적이다. 그럼에도 불구하고 사고 시 선원들의 법적 책임은 증가하고 선사에 대 한 제재는 만들어지지 않는 실정인 만큼 환경의 변화에 맞는 법제구축이 필요하다. (2) 민・관・정 유착 관련(3건) 기업과 정부, 정치권의 유착은 수사권이 전제되지 않고는 현실적으로 조사가 어려 운 상황이다. 다만 일상적으로 기업과 관료, 기업과 점검기관, 기업 및 연구자와 관 료가 어떻게 카르텔을 형성하고 있는지, 유착을 감시하기 위한 민간의 권리행사가 보장되고 있는지, 기업민원이 어떤 경로를 통해서 입법화되고 있는지에 대한 실태를
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 86 드러내는 것을 1차적인 조사 목표로 진행하였다. (가) 2015-139-나-6 (선박안전 관련 법령의 변경 내용 및 발의자와 선사의 접촉) 사건 1) 조사 진행 사항 ① 세월호 참사 전 선박안전 관련 법령(규정포함)의 변경 내용 및 발의자에 대한 자료 조사 내용은 다음 표와 같다. 세월호 참사 전 선박안전 관련 법령(규정포함)의 변경 내용 및 발의자 조사 법령 발의자 (개정일자) 해운법 정부 (2009.4.1.) 국회 대안 (2012.6.1.) 이재균의원 대표발의 (2012.12.18.) 김영록의원 대표발의 (2013.8.13.) 최규성의원 대표발의 (2014.3.18.) 국회 대안 (2015.1.6.) 선원법 김성순, 이병석의원 (2009.2.6.) 정부안 (2009.12.29.) 정부안 (2011.8.4.) 장광근의원 (2012.1.17.) 박인순의원 등 20 여명 (2015.1.6.) 선박안전법 정부 (2012.9.11.) 국토해양위원장 (2009.11.30.) 강창일의원, 정부 (2009.5.27.) 김성순, 이한성의원 (2009.12.29.) 해사안전법 정부 (2011.6.15.) 김소남, 상임위원회 (2012.1.17.) 정부 (2014.4.8.) 최규성의원 (2014.3.18.) 정부 (2014.5.14.) 김승남, 백재현, 류지영, 최민희, 이상규, 황주홍,윤명희, 최규성, 부좌현의원 (2015.6.22.) ② 선박안전관련 법령(규정) 정부발의 관련자(해사안전정책과, 해사기술과)면담 : 위 법령 등을 발의한 담당자 등을 면담 조사한 바, 해당 공무원 등은 선사(해운조합 등)와의 접촉 및 정기적 모임을 가진 바 없고, 금품·물품 등의 특혜를 받은 바 없다 고 진술하였다. 2) 추후과제 ① 위의 건에 대한 현재까지의 조사는 성격 상 주로 해양수산부의 입장을 청취하 는 데에 그치고 있어 한계가 분명한 바, 조사에서 확인되는 객관적인 사실은 수용하
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 87 되, 그에 반하는 사항은 없는 지 추가조사가 반드시 필요하다. ② 이명박 정부 당시의 규제완화가 해양부 내에 선박안전규제완화에 미친 영향 등 에 대한 추가 조사와 함께, 해운조합 등의 선주들과 해수부 고위 공무원들의 신년하 례회 등 정기적인 접촉 시 그 참석자, 접촉 횟수 등에 대한 추가조사가 필요하다. ③ 국회 연구모임 의원과 해양계 유착, 정치인 관련성은 직접적인 증거를 확보하 기가 어려우나, 일상적(「전국해양산업총연합회」, 「바다와경제국회포럼」)으로 민・ 관・정치권・검사기관・연구기관・해운노련 등이 연결되어 있음을 추가 조사시 유념 해야 할 것이다. (나) 2015-141-나-7 (세월호 선박안전검사 기관에 대한 의혹 조사) 사건 1) 조사 진행 사항 ① 한국선급을 방문하여 임원진과 청해진해운/정치인과의 유착 의혹에 대하여 면 담 : 청해진해운에서는 금전, 물품 등의 지원을 받은바 없으나, 4~5년전 싱가폴 지부 에서 국회의 요청으로 한번 출장지원(기관 방문을 연결을 지원함)을 한 것은 있다고 답변하였다. 아울러 정치인 자녀(또는 지인 등)에 대한 채용 특혜 사례 등은 없었다 고 답변하였다. ② 한국선급 소속 안전검사 담당자들의 통화내역 등에 관하여 방송통신위원회 및 통신3사에 자료 협조를 요청 : 통신비밀보호법에 의거 확인 불가로 회신 받았다. 2) 추후과제 ① 한국선급과 선사와의 유착은 감사원 증거기록 및 재판기록에 상당부분 관련 정 황이 존재하므로 관련 기록부터 정리할 필요가 있다. ② 유착은 형사처벌이 가능한 중차대한 범죄이므로 관계자 면담을 통해 확인한다 는 것은 불가능하다. 따라서 전면적인 재조사가 필요하다. ③ 안전소위 TF팀이 조사를 위해 요구한 자료를 한국선급이 현재까지 제공하지 않고 있다. 특정대학 출신의 임원진, 검사원의 수준 및 자격문제, 검사비 등의 수익 구조 문제 등 이를 개선하기 위한 한국선급 개혁방안 등이 향후 과제이다. ③ 세월호 안전검사 통과항목 중 참사 현장에서 정상작동 되지 않았던 항목은 조 사가 이뤄지지 않았다. 선체인양 후 조사를 통해 보다 확실해질 것으로 보인다. (다) 2016-78-나-11(산업은행의 청해진 해운에 대한 세월호 구입자금 대출에 대한 조사) 사건
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 88 1) 조사 진행 사항 ① 청해진 해운 관련 2014년 국회국정조사 자료 입수를 위해 담당보좌관을 면담하 여 관련 자료를 제공받았다. ② 조사대상자(산업은행 청해진해운 담당 팀원들) 조사 : 관련 자료를 통해 청해진 해운의 세월호 구입자금 80억 대출은 담보가 취득되지 않은 상황에서 후취로 취급되 지 않고, 선취로 담보총액 대비 대출금액을 높이고 결재라인을 줄여주는 등의 특혜 를 준 사실을 확인하였다. 이에 대하여 관계자들을 조사한 바, 위 대출이 선례가 있 어 가능했다고 주장하나, 참사 이후 금감원이 선박우선특권을 적용하지 않고 대출한 11건에 대해 소급해서 주의를 준 예에 비추어, 위 주장은 설득력이 없는 것으로 조 사되었다. ③ 조사대상자(감정평가사) 조사 : 세월호에 대한 감정평가는 2013년 2월 10일 한 국선급의 검사결과 완료되기 5일전(2월 5일)에 최종 결과가 나왔고, 세월호 현장조사 는 목포CC에서 공사 기간인 2013년 1월 30일 실시되었다. 이런 경우를 ‘조건부감정’ 이라고 하는데, 감정원측은 산업은행의 요구사항에 따른 것이라고 주장하였다. 2) 추후과제 ① 산업은행 청해진해운 담당 행원들에 대한 재조사가 필요하다. 청해진해운 담당 자의 진술에 의하면, 정기적으로 식사 및 골프회동, 사적인 안부 메시지를 주고받았 다고 하는데, 이와 대출 연관성에 대한 추가 조사가 필요하다. ② 청해진 소유 일가와 예금보험공사 관계에 대한 조사가 필요하다. ③ 금융감독원은 산업은행의 대출관행과 조건에 대해 사전 대응조치를 마련하지 못한 점이 있는바, 이와 연관되어 금감원의 업무소홀이나 감독에 문제가 없었는지 등에 대한 추가 조사가 필요하다. ④ 당시 산업은행 민영화 조치가 부실 대출의 한 요인은 아닌지에 대한 추가 조사 도 필요하다. (3) 정부의 구조・구난 정책 관련(2건) 구조・구난・인양업체 양성은 정부의 해양사고에 대한 인식 및 안전정책과 밀접한 연관이 있다. 해경의 창설 과정에서 전문적인 해양구조 인원보다 경찰에서 이동된 육경 수가 많았고, 중국 불법조업을 단속하거나 범죄에 대응하는 경찰조직 성격이
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 89 강했다. 따라서 창설 이후 세월호 참사까지 현장 초동대응 및 구조역량을 갖추기 위 해 어떤 노력과 제도를 갖춰 나갔었는지에 대한 조사가 필요하다. (가) 2016-7-나-8(국가가 해양 구조・구난・인양업체를 적극 양성하지 않은 이유 등) 및 2016-9-나-9(해양사고 구조・구난・인양업체 실태) 사건 1) 조사 진행 사항 ① 참사 당시의 해경청 유관부서인 경비구난국을 방문하여 면담 조사 실시 : 면담 결과 정부가 직접 구조, 구난, 인양을 할 수 있는 민간업체를 양성할 수는 없고, 통 상적으로 해양 선박사고 시 인명구조까지는 국가책임, 선체인양은 수익자(선사) 책임 영역으로 보고 있다(보험 등 관련)는 등의 답변을 청취하였다. ② 한국해양구조협회와 잠수업체를 방문하여 면담 조사 실시 : 면담 결과, 규제완 화로 국내 구조, 구난, 인양업체들이 축소되었는지 대해서 인양업체(잠수산업업체)의 경우, 선박안전법에 의거 2007년까지는 허가제, 2008년부터는 신고제로 완화되었다는 등의 진술을 청취하였다. 아울러 과당 경쟁으로 불법대여가 문제가 되어 업체들끼리 신고・고발 등 민원사례가 속출하는 등의 문제가 있었는데, 때마침 한・미 FTA 체 결과 맞물려 신고제로 전환하게 되었다고 하였다. 다만 해경은 신고제 전환 이후 실 질적인 관리를 하지 않아 인양업체의 증감 현황을 정확히 파악하고 있지 못하고 있 었는데, 2013년 8월 현재 파악된 구조, 구난 업체는 총 34개 업체라고 하는 바, 그 내역은 아래와 같다. ※ 상기 업체들은 규모와 능력, 경력, 자산 등 상이하지만 일정 규모의 장비와 인력을 갖춘 업체임. 그러나 인양을 전문으로 하는 업체는 아님. ③ 국내 구조, 구난 업체들의 경우 대규모 해양사고시 입찰용역에는 참가하고 있 지만 국제적 경쟁력을 갖추지 못했기 때문에 낙찰은 받지 못하고 있는 것으로 조사 되었다. 그러나 세월호와 같은 대형선박 인양 건은 아니지만 중・소형 선박 인양 및 기타 인양 용역에 참여하여 낙찰을 받아 성공한 사례가 있었다(코리아 살베지, 언딘). 지 역 구난업체 명 서울・경기・충청지 역 한국살베지, 오대양산업, 유성수중개발, 삼표, 선광, 한아해운, 현대해운, 대흥, 보령해운개 발, 언딘, 살코 (11개) 부산・경남지역 창우해양, 코리아살베지, 현대중공업, 팔팔수중개발, 아주렌탈, SP해양, 한진중공업, 삼호 I&D, 삼성중공업, 대우조선해양, 동방, 성동조선해양, 대상해양개발, 보성해상개발 (14개) 전남・전북지역 영남해운, 다도해운, 호남, 삼선로직스, 광양선박, 한반도해운, 신흥개발 (7개) 강원・경북지역 한진, 금광해운 (2개)
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 90 2) 추후과제 ① 이 사건의 핵심은 해상사고에 대해 정부의 구조역량이 갖춰졌는지, 왜 구조업 무가 예산낭비, 업무효율성 제고 등을 이유로 민간에 위탁되고 있는지, 해수부가 해 양산업진흥에 중점을 두겠다고 매년 강조했음에도 국민의 생명을 지킨다는 관점에서 구조・구난・인양업체에 대한 진흥에는 왜 소홀했는지 등인 바, 이런 관점에서 향후 조사가 필요하다. 또 세월호 참사 이후 현재까지 국민안전처는 이에 대해 어떤 대안 을 가지고 있는지에 대한 조사가 병행되어야 한다. ② 현재의 구조, 구난 정책이 향후 해양교통 이용객과 해양레저 인구 증가에 적절 히 부응하고 있는지 등에 대한 조사도 필요하다. (4) 기타 관련(1건) 조사 대상 사건 : 2015-93-나-5 (선원들의 안전교육 및 근로조건 실태) 위험업무 담당자 등 노동자에 대한 안전교육이 지켜지지 않거나 소홀한 이유는 기 업이 비용증가 등을 이유로 회피하기 때문이다. 여객업계의 경우 영세성으로 인하여 그 양상이 더욱 심하며, 정규직도 아닌 비정규직 선원 또한 교육이수를 위해 별도의 임금을 지불하는 등의 배려를 하지 않기 때문에 안전 교육이 형식적으로 끝나고 있다. 1) 조사 진행 사항 한국해양수산연수원에 세월호 탑승 선원 총15명에 대한 안전교육 이수 여부를 확 인하였는데, 이들은 법정 이수요건을 채우고 있었다. 다만 세월호 참사 이전에는 「선원법 시행규칙」 별표2의 비고3에 의하여 승무경력이 있는 경우 안전교육 재교 육이 면제되었다. 선원들 면담 결과 청해진해운의 자체 안전교육은 형식적으로 이뤄 졌고 받지 않은 선원도 다수로 조사되었다. 2) 추후과제 ① 안전점검 및 관리감독 공무원 역시 이수교육에 대해 형식적인 감독만을 하고 있다. 기업의 비용증가 문제, 관리감독의 어려움 또는 적발시 담당자 업무 증가, 관 리감독자의 비전문성 등이 핵심적인 이유이다. 교육을 저해하는 구조적인 원인조사 가 필요하다. ② 안전교육은 기업의 이윤 측면이 아닌 시민들의 생명과 안전 측면에서 인식되어
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 91 야 한다. 특히 교통업의 경우 시민의 이동권을 보장하기 위해 정부 보조금이 지급되는 공공영역이므로 정부의 관리감독이 왜 이루어지 않았는지 밝혀내는 것이 중요하다. 4. 안전사회 소위원회의 조사 활동 한계 및 향후 과제 앞에서 살펴본 바와 같이, 안전사회 소위원회의 업무가 방대한 것에 비하면 2015 년 8월부터 시작된 조사활동기간은 너무 짧았고, 그나마 정부의 일방적인 조사활동 기간 종료 조치로 인하여 불과 10개월여 정도 밖에 조사 및 연구를 진행하지 못하였 다. 더욱이 예산 문제로 인하여 전문가 집단에 단 1건의 용역도 맡길 수가 없었고, 오로지 위원 및 직원들이 직접 자문/전문위원들과 만나 180여 차례의 회의를 통해 각 과제를 연구 혹은 조사해야만 하였다. 세월호 특별법이 정한 안전사회 소위원회의 업무 범위가 워낙 방대하다 보니 부득 이하게 이를 조정하여 10대 핵심과제(32대 세부과제)를 선정하게 되었다. 이는 소규 모의 한시적인 조직에 주어진 시간과 예산을 감안하면 당연한 선택이라 할 것이지 만, 위원회 조사 업무의 성격 상 주로 사회재난 영역에 집중하였고, 자연재난 영역이 처음부터 배제된 점과 취약계층 문제 등을 별도로 다루지 않게 된 점은 지금도 아쉽 게 생각된다. 2016년 9월 현재 핵심과제별 보고서의 경우, 10대 핵심과제 중 9개 과제는 1차 초 안을 마련하였다. 이는 전적으로 담당 직원들과 자문/전문위원들의 노고 덕분이다. 하지만, “업무계획안 확정(기조/방향성/핵심과제 선정 등) → 핵심과제별 보고서 초 안 작성 → 안전사회 소위원회 심의 → 수정/보완 작업을 통해 핵심과제별 보고서 초안 완성 → 공청회/세미나 등을 통한 공론화 과정 → 핵심과제별 보고서 완성 → 핵심과제별 보고서를 토대로 종합보고서 작성”이라는 원래의 계획과는 달리, 1차 초 안을 부분적으로 수정하는 정도에 머물렀고, 각 주제별 초안의 논의 수준도 또한 저 마다 차이가 있다. 그나마 편집위원들이 수고를 해 주신 덕에 그나마 중간점검을 할 수 있게 되었다. 다만 2016년 6월 30일 정부에 의해 조사활동이 강제 종료되는 점을 감안하여 초안 작성에 속도를 내는 과정에서, 각 주제마다 다양한 원인과 문제점들을 추출해 내기 보다는 가장 핵심적인 원인 혹은 문제점 1~2개를 중심으로 연구하여 대안을 제시하 려고 집중하게 되었다. 그러다보니, 상대적으로 덜 중요하다고 여겨진 부분은 조사/ 연구를 하지 못하게 되었다. 신청사건 조사의 경우, 대부분의 인력이 핵심과제별 보고서 관련 업무에 투입이
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    Ⅱ 안전사회 소위원회‹‹‹ 92 된 상황에서 후순위로 밀리게 되었고, 2016년도에 들어와서야 비로소 조사 업무를 안정적으로 진행할 수 있는 상황이 되었다. 그러나 업무 수행 방식, 연구/조사의 방 향 및 방법 등을 둘러싼 여러 이견 등을 조정하면서 결과적으로 직권조사 사항은 후 일의 과제로 남겨 두게 되었다. 현재까지의 진전은 오로지 담당 조사관들의 열정과 수고에 힘입은 것이다. 이번 중간점검 시기를 기준으로 하면, 많은 점이 부족하고 미완성 상태이다. 충분 한 시간, 아니 1년 6개월의 조사활동기간만이라도 분명하게 주어졌더라면 상당 부분 성과를 낼 수 있었을 것이다. 그런 점에서 아쉬움이 적지 않으나, 현재까지 조사 연 구된 사항을 바탕으로 추후 안전사회를 위한 보다 진전된 대안과 정책이 마련되기를 기대한다.
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 93 Ⅲ. 지원 소위원회 1. 업무목표와 추진계획 가. 업무목표와 취지 세월호 참사에서 벌어진 상황들은 침몰사고와 피해자들의 가족 상실, 그 이상의 것이었다. 침몰사고 이후 진도체육관, 팽목항 등에서 피해자들이 겪은 상황은 문명상 태가 아닌 참사의 지속이었고1) 특히 참사 초기 정부가 우왕좌왕한 기간 동안의 혼 란, 무질서, 통제의 부재, 시신인계 과정에서의 문제 등에 따른 2차 피해는 참혹한 수준이었다. 그런데 더 참혹한 것은, 그 상황을 수습하고 갈등을 최소화했어야 할 해 경과 정부의 행태였다. 그들은 재난에 대응할 준비가 전혀 되어 있지 않았고 우왕좌 왕하다가 구조수습에 실패하자, 이를 은폐하고 ‘활발한 구조수색’으로 홍보하였다. 침 몰현장에서 제대로 구조수색이 이뤄지지 않고 있음을 목격한 피해자들이 그 상황에 크게 분노하고 항의하자, 해경과 경찰은 피해자들을 잠재적인 불순세력으로 보고 사 복경찰관들을 통해 정부 비방 발언 등 동향을 파악하며 ‘예방정보활동’을 하였다.2) 재난을 완벽하게 피할 수는 없지만 재난 이후 적절한 정부 대응은 재난에 따른 피 해와 고통을 최소화할 수 있다.3) 그러나 대형참사가 반복되어 왔음에도 그 경험을 제대로 축적하지 않았던 우리 정부는 세월호 참사에서도 여전히 준비되지 않은 모습 을 보였고 그 부실함은 고스란히 피해자들의 고통저감이 아닌 고통증가, 2차 피해로 1) 카트리나 종합보고서의 서두에는 “문명이라는 것은 언제나 교육(education)과 참사 사이의 대결이었다. 우리는 카트리나 ‘참사’를 겪었고 반드시 다음 단계로 넘어가야 한다. 미국은 무엇을 배웠는가? 무엇이 잘 되었고 잘 못되었는가?”라는 말이 나온다(“A Failure of Initiative”, Select Bipartisan Committee, 2006. 2. 15.). 세월호 참 사는 한국사회가 이뤄온 문명의 허상을 드러낸 결과물이었고 세월호 참사에서 ‘배우지 않으면’ 우리는 우리 세 대에서 이뤄야 할 문명의 소임을 다하지 못하게 된다. 그러나 2016년 9월 12일 경북 경주에서 지진이 발생했 을 때까지도 우리는 국민안전처 등 정부의 재난대응에 있어 ‘세월호 이후 교육된 다음 단계’를 보지 못했고 다 시 세월호 참사를 떠올려야 했다. 2) 본 위원회 제3차 청문회 자료집 참고 3) 영국의 Humanitarian Assistance in Emergencies: Non-statutory guidance on establishing Humanitarian Assistance Centres (비상사태 발생시 인도적 지원-인도적 지원센터 설립에 관한 불문 운영지침-) 서문에서 경 찰서장 연합회 총경 조 카이에는 “친척이나 친구의 죽음, 심각한 개인 부상은 거의 모든 경우 우리의 삶을 영 원히 바꿔 놓는다. 우리는, 사람들이 비상사태 발생 초기와 나아가 그런 충격을 겪은 수일 후에 비로소 얻게 되는 지원의 세심함과 실효성이, 그들이 결국 사태를 받아들이는 방법과 그 사태를 받아들이게 되는지 여부에 큰 영향을 미친다는 사실을 알고 있다. 그래서 인도적 지원센터의 역할은 이를 바로잡는데 절대적으로 필요하 다”고 쓰고 있다. 우리는 언제쯤 이렇게 인도적 피해자 지원의 개념과 목표를 이해하고 현장에 적용시키고자 노력하는 경찰을 재난현장에서 보게 될지 의문이다. (Cabinet Office(UK), “Humanitarian Assistance in Emergencies: Non-statutory guidance on establishing Humanitarian Assistance Centres”, p. 4, 2011. 3. 22., Retrieved April 1, 2016, from https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61221/hac_guidance.pdf
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 94 이어졌다. 세월호 참사에서 벌어진 일들을 배우지 않으면 지진 등 각종 재난 위험이 높아지 는 상황에서 우리는 또 다시 참사 이상의 참혹함을 경험할지 모른다.4) 이러한 문제의식에서 세월호 특별법 제5조 제8호는 ‘피해자 지원대책의 점검’을 지 원 소위원회의 주요 업무로 삼고 있다. 또한 제47조 제3항 제6호 ‘피해자 지원대책에 필요한 조치’, 즉 피해자 지원대책의 점검을 통해 세월호 참사에서 정부가 시행한 각 종 지원 및 대응이 피해와 고통을 최소화하는데 기여했는지 점검하고, 그렇지 않다 면 그 보완책과 대안을 마련하여 권고하는 것이 지원 소위원회의 업무였다. 나. 업무추진계획 세부 내용 지원 소위원회는 위와 같은 업무목표를 달성하기 위해 아래와 같이 전체적인 계획 을 세우고 일정을 예정하고 각 사업을 추진하였다. 4) 2016년 9월 12일 발생한 경주지진에 대한 대응과 관련하여 박인용 장관은 ‘재난대비 매뉴얼은 영원히 완성되 지 않는다, 그때 그때 사고가 나거나 연구해서 대비해서 보완해 나가는 것이지 완성된 것은 없다’라는 취지로 답변한 바 있다(http://news.sbs.co.kr/news/videoMugList.do?plink=GNB&cooper=SBSNEWS). 그러나 아래에 서 보는 바와 같이 미국에서는 평상시 재난대비 계획이나 매뉴얼을 재난시 1차적인 컨트롤 타워가 되는 지방 정부의 재난위기 관리 부서에서 재난발생시 개입하게 될 모든 지역사회 기관들과 협력하여 1~2년에 걸쳐 심도 깊은 논의를 해서 만들고 다른 지역에서 발생한 테러나 재난이 우리 지역에서 발생한다면 어떻게 대처할 것인 가 등에 대해 지속적으로 회의하면서 기존 계획의 수정, 보완을 점검한다. 장관의 언급처럼 재난대비 매뉴얼을 해당 재난이 발생한 다음 보완한다면 재난 대응은 늘 실패할 수 밖에 없고 매뉴얼은 아무 의미가 없다. 참사 는 예상대로 발생하지 않고 세월호 참사 이후 지진대응이 문제될 거라고 아무도 예측하지 못했다. 재난 대비 는 재난 발생 후 보완하는 것이 아니라 평상시에 이뤄져야 한다. 과거 사례들에서의 경험을 세심하고 치밀하 게 축적해 놓고 연구, 대안을 고민하다 보면 완벽하지는 못해도 완성에 가까운 매뉴얼이 만들어질 수 있고 그 것이 국민안전처의 역할이다. 세월호 참사 이후부터라도 국민안전처에서 다양한 재난에 대해 어떻게 대비하는 것이 최선인지 과거 사례에서의 실패 이유, 선진국에서의 대응 사례들을 놓고 매뉴얼을 재검토하고 실제 상황 에 적용될 수 있는 짜여진 각본이 아닌 과거 사례에서 발생된 문제들을 중심으로 실제 상황과 같은 교육, 훈 련 프로그램을 가동했어야 한다.
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 95 사업별 추진일정 및 주요내용 피해자 지원 정책 점검 및 실태조사 1. 피해자 지원 실태조사 2. 현장 지원 담당자 조사 3. 진상규명 신청 사건 조사, 현안점검 4. 피해자 지원 관련 해외문헌 및 출장 조사 5. 피해자 지원 현장 매뉴얼 및 교육 프로그램 마련 6. 피해자 지원 대책 마련 ⇒ 종합보고서 작성 ⇒ 국회, 대통령 보고 사 업 명 추진일정 주요내용 비고 1. 피해자 지원 실태조사 ʼ15.12월 ～ ʼ16. 6월 ▪피해자군별 피해자 지원 실태조사 4개 과제 연구용역 전수 지향 실태 및 정부 지원 관련 의 견 조사 2. 현장 지원 담당자 조사 ʼ16.1월 ～ 6월 ▪참사 당시 현장 지원 공무원, 시민단체 관계 자 등과 심층면접 관계 중앙부처 및 지방자치단체 공무 원, 법률 및 의료지 원 기관 담당자, 자 원봉사자 등 대상으 로 지원제공자측의 입장과 애로사항, 문제원인 분석
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 96 2. 사업/조사 추진 및 중단 현황 가. 전체 업무추진계획과 완료 여부 위 업무들 중 2016년 9월 30일 기준으로 업무추진 계획대로 완료된 사업과 그렇지 못한 사업은 아래와 같다. 사 업 명 추진일정 주요내용 비고 3. 진상규명 신청 사건조사 및 현안 해결 연중 ▪진상규명 신청 사건 처 리 및 피해자 지원 등 을 위한 현안 해결 신청 사건 해결 위 한 조사, 피해자들 에 대한 지속 면담 통한 현안 발견, 해 결 위한 노력 4. 피해자 지원 관련 해외문헌 및 출장 조사 연중 ▪국내․외 대형참사 사례 조사 및 과거 백서 분 석 등 ▪미국․일본 등 재난관리 피해자 지원 선진국 방 문 조사 과거로부터 반복되 어 온 문제파악, 드 러난 문제점들에 대 한 해외사례 통한 대안모색 5. 피해자 지원 현장 매뉴얼 및 교육프로그램 마련 ʼ16. 7월 ～ 12월 ▪재난피해자 현장지원 관련 인도적, 체계적 지 원 가능하게 하는 매뉴 얼 제작 ▪시각, 동영상 등 다양한 현장 교육 프로그램 마련 조사내용 총합하여 매뉴얼과 교육프로 그램에 반영 6. 피해자 지원 대책 마련 및 종합보고서 작성 ʼ17. 1월 ～ 3월 ▪현장에 바로 적용가능 한 피해자 지원 정책 대안 마련 국회 등에 보고
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 97 업무추진현황 (’16. 9. 30. 기준) 위와 같이, 피해자 지원 실태조사 연구용역사업, 현장지원 담당자 조사, 해외문헌 및 출장조사는 각 최종보고서가 작성되고 마무리되었다. 그러나 진상규명 신청사건 조사는 개별사건(신청 및 직권사건) 기준 26건 중 10건, 병합사건 기준 10건 중 3건 에 대해서만 진상규명조사보고서를 의결하였고, 나머지 사건들은 조사 진행 중에 정 부가 2016년 6월 30일, 특조위 조사활동 중단 선언 이후 제대로 진행되지 못하여 미 완료 상태이다. 나. 진상규명 신청/직권사건 추진 현황 진상규명 신청/직권사건 추진 현황(’16. 9. 30일 기준) 5) 다만 미국, 영국 문헌조사 내용은 아직 (안)에 불과한 단계로 보완 및 검수가 추가로 요구됨. 이하에서 인용될 때 참고하길 바람. 6) 사업자 선정을 위한 공고를 시행하고 응모자에 대한 평가절차까지 진행하였으나 2016년 6월 30일 종합보고서 작성 이외 일체의 조사활동이 제한되고 그에 대한 예산 사용에 어려움이 발생하면서 불확정적인 상황에서 사 업을 진행하다가 사업자에게 불이익을 주는 일이 발생될 것을 우려해 양해를 구하고 사실상 포기하였다. 순번 업무추진 계획 완료 여부 1 피해자 지원 실태조사 ○ :조사완료 및 최종보고서 제출. 2 현장지원 담당자 조사 ○ :조사완료 및 최종보고서 제출 (일부 공무원들의 비협조로 목표치에는 도달하지 못함). 3 진상규명 신청사건 조사 △: 미완료(세부 내역은 아래 추진현황 표 참고). 4 피해자지원 관련 해외 문헌 및 출장조사 ○ : 조사완료 및 출장보고서 제출(미국, 영국, 일본에 대한 문헌조사 및 미국, 일본에 대한 출장조사 완료)5) 5 매뉴얼 및 교육프로그램 마련 × : 2016. 7. 이후 사업으로 추진하지 못함.6) 6 피해자 지원 대책 마련 및 종합보고서 작성 × : 2017. 1. 이후 사업으로 추진하지 못함. 순번 사건번호 사건명 조사의결일 또는 병합일7) 비고 1 2015-40-바-4 000, 000의 유가족 대표 사칭행위에 대한 건 2015. 11. 16. 조사 진행중 2 2016-45-바-25 민간잠수사들에 대한 지원에서의 문제점 및 관련 제도 개선의 건 2016. 4. 4. 조사 진행중
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 98 다. 현안점검 및 해결노력 사례 한편, 지원 소위원회에서는 사업 진행 이외에도 다양한 상황에 처해 있는 피해자, 민간잠수사, 진도어민, 현장지원 공무원, 민간 자원봉사자 등과 지속적인 면담을 진 행하면서 지원 관련 현안을 파악하고 아래 표와 같이 관계기관과의 면담 및 의견서 제출 등을 통해 현안을 그 때 그 때 해결하고자 노력했다. 7) 병합되지 않은 사건은 조사의결일을 조사개시일로 보고, 병합사건은 병합결정일을 조사개시일로 보아 위와 같 이 기재했으나 실제 조사는 병합결정 전이라도 조사의결 이후에 진행되었다. 구분 제출일 해당 기관 주요내용 1 ʼ15.8.10. 해양수산부장관 (4・16세월호참사배 상및보상지원단) 세월호 배・보상 신청시 향후 심리치료비 포함 여부에 대한 피해자들의 선택권 인정 필요 - 피해자들이 향후 심리치료비를 제외하고 일부 신청하거나 나머지 배상금 등은 수령하더라도 향후치료비에 대한 지급결정 부분은 받아들이 순번 사건번호 사건명 조사의결일 또는 병합일7) 비고 3 병합(바-1, 2, 10, 24) 희생자와 피해자들의 컴퓨터, 휴대폰 등에 대한 국정원 등 정부기관의 부당한 내역조 회, 데이터삭제, 해킹 등 의혹의 건 2016. 4. 12. 조사 진행중 4 병합(바-16, 23) 유가족과 피해자들에 대한 감시와 사찰에 국정원, 경찰 등의 개입 여부와 세월호참사 관련 집회 및 시위 진압과정에서의 경찰의 불법행위 여부 2016. 4. 12. 조사 진행중 5 병합(바-3, 14, 15, 17) 세월호 참사 희생자 수습 및 피해자 지원 조치의 적정성 여부 2016. 4. 12. 조사 진행중 6 병합(바-5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13) 세월호 참사 생존학생에 대한 보호 및 지 원조치의 적정성 여부 2016. 4. 12. 2016. 8. 29. 보고서 의결 7 병합(바-19, 20) 교육기관의 416세월호참사 대응에서의 문 제점 및 적정성 여부 2016. 4. 12. 조사 진행중 8 병합(바-18, 21) 416세월호참사 희생자장례에 대한 정부지 원의 적정성 여부 2016. 4. 12. 조사 진행중 9 2016-1-직바-1 공동모금의 배분현황과 배분기준, 배분과정 에서 드러난 문제점 및 해결방안 2016. 2. 23. 2016. 8. 29. 보고서 의결 10 2016-2-직바-2 진도어민에 대한 손실보장 현황 및 실태파 악과 대안모색 2016. 2. 23. 2016. 8. 29. 보고서 의결
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 99 구분 제출일 해당 기관 주요내용 지 않고 심리치료에 대한 국가 지원을 계속 받 을 수 있도록 선택권 인정 요청 2 ʼ15.9.8. 국무조정실 (4・16세월호참사피 해자지원및희생자추 모사업지원단) 화물기사 피해자들에게 배・보상 지급 완료시까지 금융 채무에 대한 무이자 또는 저금리지원 기간 연장 필요 - 참사로 생계수단인 화물트럭을 잃은 화물기사 피해자들에게 차량구입 내지 생활안정 등의 명 목으로 발생한 금융채무에 대한 무이자 또는 저금리의 대출 기간 연장 요청 3 ʼ15.9.9. 해양수산부장관 (4・16세월호참사배 상및보상지원단) 미수습자 가족들에 대한 배・보상 신청기한 연장 특별사유 인정 필요 - 미수습자 가족들의 경우 특별법 제10조 제2항 단서조항을 적용하여 신청 기한을 시신 수습 또는 시신 미수습 확정 이후로 연기할 수 있는 특별사유로 인정 요청 4 ʼ15.9.30. 국회 (의장단, 농해수위) 미수습자 가족들의 배보상지급신청기한 연장을 위한 법 개정 요청 - 미수습자 가족들이 세월호 선체 인양 이후 시 신 수습 여부를 확인한 다음 배보상금을 신청 할 수 있도록 특별법 개정 요청 5 ʼ15.10.2. 인사혁신처 단원고 희생 기간제 교사에 대한 순직 인정 가능 - 기간제교사는 교육공무원이며, 공무원연금법상 의 공무원에 해당된다고 할 수 있으므로 순직 인정 가능하다는 법해석 의견 제출 6 ʼ15.10.6. 공무원연금공단 7 ʼ15.10.8 해양수산부장관 (4・16세월호참사배 상및보상지원단) 향후치료비 추정서 발급시점부터 치료비 지원 중 단에 대한 의견 - 향후치료비 추정서 발급시점부터 배・보상금 지 급까지 상당한 시일이 소요됨에도 불구하고 배 상금 신청 단계부터 치료비 중단하는 것은 피해 자들을 더욱 어렵게 할 수 있으므로 개선 요청 8 ʼ15.10.8 국회 (보건복지위, 예결위) 제주 소재 피해자 전문 심리치료 기관(연강의원) 2016년 예산 지원 요청 9 ’15.10.28 국무조정실 (4・16세월호참사피 해자지원및희생자추 모사업지원단), 국민 안전처, 보건복지부 세월호참사 관련 민간잠수사 보상 및 지원방안에 대한 의견 - 해경-전라남도 사이의 민간잠수사 보상문제, 민 간잠수사 치료 재개 문제 등에 대해 관계부처 의 적극적 해결 요청 10 ’15.11.03. 전라남도지사 세월호참사 관련 민간잠수사 보상 및 지원방안에 대한 의견 - 해경-전라남도 사이의 민간잠수사 보상문제, 민 간잠수사 치료 재개 문제 등에 대해 관계부처 의 적극적 해결 요청 11 16. 7. 4. 해양수산부장관 박주민 의원발의 “416세월초참사 피해구제 및 지 원 등을 위한 특별법 일부개정 법률안”에 대한 의견 제출 - 미국과 일본의 사례를 참고로 개정안을 지지하 는 내용으로 의견 제출 12 16.07.18. 국무조정실장 안산시 추모사업 관련 의견서 제출
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 100 지원 소위원회는 이상과 같은 현안점검, 피해자실태조사, 현장지원자 조사, 해외문 헌 및 출장조사, 일부 진상규명 사건 처리 등을 통해 세월호 참사 당시 피해자지원 대책과 관련한 다양한 문제점을 파악하였고 대안 마련에 참고가 될 만한 사례들도 상당 부분 조사된 상태이다. 3. 정부 지원에 대한 적정성 조사, 점검 결과 아래에서는 점검 및 조사된 내용을 바탕으로 재난 피해자 지원과 관련하여 드러난 문제점에 대해 살펴본다. 더불어 조사가 미진한 부분 중 향후 반드시 추가 조사가 이뤄져야 하는 부분과 의미, 드러난 문제점들의 개선을 위해 국회와 정부 부처 등에 권고할 사항 및 해외 참고사례에 대해 짚어본다. 가. 현장지원 관련 드러난 문제점들8) 재난이 발생하면 재난 발생지 인근에 구조관계자, 피해자(생존피해자들, 희생자 및 생존자들의 가족들, 이하 같다), 기자, 현장지원을 위한 공무원, 자원봉사자, 일반인들 이 모이게 되고 그 장소에 피난소나 보호소, 임시주거시설 등이 설치되게 된다. 바로 그 곳이 피해자지원이 실시되는 주된 ‘현장’이 되는바, 세월호 참사 당시에는 진도체 육관과 팽목항이 그러한 ‘현장’이었다. 세월호 참사의 경우 복구 및 수습작업이 장기 화되면서 피해자들은 가족의 시신과 유품을 수습할 때까지 진도체육관과 팽목항에 머물게 되었다. 지원 소위원회에서 실시한 1~4과제 피해자 지원 실태조사 결과에 따르면 피해자 들은 피해자군별에 관계없이 참사 초기9) 현장상황에 대해 “우왕좌왕”, “모두 거짓” 으로 기억한다. 8) 피해자 실태조사 1~4과제 각 최종보고서와 세월호 참사 피해자 지원인력 면담 및 설문조사 결과보고서(본 위 원회 인터넷 사이트 자료실 중 지원 소위원회에 공개) 9) 생존학생 등의 진술에 따르면 동거차도 등에서 배에서 내릴 때 인적 사항을 기재했다고 하나 이러한 정보가 제대로 취합, 공유되지 않은 것으로 보이고, 특조위나 안산트라우마센터에서도 공식적인 명단이 공유되지 않았 던 것에 비춰 보면, 개인정보보호조치를 하는 것은 별론으로 하더라도, 정부기관 및 관련 기관간 공유범위, 공 유내용 등에 대한 법적 근거를 마련할 필요가 있음. 구분 제출일 해당 기관 주요내용 - 현재 진행 중인 추모시설 설치와 관련하여 피 해자들의 의견을 충분히 반영할 필요성 등에 대한 의견서 제출
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 101 점검 결과 아래 표와 같은 내용들을 세부 문제점으로 정리할 수 있다. 피해자군별 에 관계없이 피해자들은 ‘가족과 친구가 왜 죽어야 했는지 알고 싶다’고 하면서 진상 규명의 중요성을 가장 강조하였다. 아래에서는 피해자 지원과 관련한 문제점들만 정 리하였다. 순번 대주제 주요 세부 문제점 1 현장통제 부재 - 기자들의 무제한 접근 및 취재가 가능하였고 경찰이나 현장 공무원 등이 제대로 통제하지 않음. - 누가 공무원인지 해경인지 일반인지 알 수 없음. 현장공무원 조사 결과, 당시 민방위복 이나 노란 점퍼 등 공무원임을 알 수 있는 옷을 입고 있다가 격앙된 피해자들이 기물을 부수거나 공무원들을 몰아붙이자 공무원용 옷을 벗으라는 지시가 있었다고 함. - 피해자들의 심리적 안정이 가장 중요함에도 국회의원 등 VIP 방문이 제한 없이 허용되었 고 그 의전 등을 위해 피해자들이 누워 있는 데도 잠자리를 밟고 지나다니는 등 충분한 심리적 안정에 방해가 된 측면이 있음. - 피해자들끼리 모이는 곳/취재 가능한 곳/시 신 인계 및 안치소/각종 정보를 얻을 수 있 는 센터/의료지원센터/심리상담센터 등 피해 자들의 필요사항을 충족시킬 수 있는 기능별 로 구분되고 각 지원의 필요성, 절차 등에 대 한 설명이 제대로 이뤄지지 않음(1~2주 지난 이후에는 다소 개선되었다고 함). - 혼란상황 속에서 안산 지역 피해자들 뿐만 아니라 일반인 피해자들도 감시를 경험했다 고 동일하게 진술(사복 입은 사람이 뒤에 와 서 몰래 대화를 엿듣고 뭔가 계속 기록하고 신원을 물어보면 정확히 대답치 않고 회피 함) → 조사결과 사복경찰 및 해경정보과 직 원들이 참사 당일부터 4. 25.까지만 보더라도 매일 46~130명 진도체육관 등에 파견되었음. - 생존학생들의 경우 진도체육관에 도착한 이 피해자지원 실태조사 세부 결과
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 102 순번 대주제 주요 세부 문제점 후 한 쪽에서 둥그렇게 모여 밥과 반찬을 제 공받고 간단한 의료지원은 제공받았으나 가 족과 만날 때까지 사실상 방치되어 있었음. 그 결과 우리 아이랑 왜 같이 나오지 않았냐 는 유가족들의 질문에 더 큰 죄책감을 느끼 기도 하고, 기자들의 원치 않는 취재와 카메 라에 노출되는 등 심리적 안정을 취할 수 없 는 상태로 있었음. - 생존자와 생존학생들의 경우 인근 병원으로 호송되었는데 그 곳에서도 기자들의 출입은 제한되지 않았음. 한편 수사경찰이 심리적 안 정이 필요한 생존학생에게 취지와 목적을 설 명하지 않고 탈출 당시 상황을 물어보고 진 술서를 정확치 않게 대필한 사례가 있었음. - 현장지원을 한 공무원들은 범대본에서 각 부 처와 관련 기관들이 모여 늘 회의를 했지만 범대본 회의 내용이 현장까지 제대로 전달되 지 않았고 피해자들의 요구사항을 전달해도 예산 배정, 의견전달 및 결정까지 걸리는 시 간 등이 재난상황에 맞지 않는 측면이 있었 고 애로를 겪었다고 함. 동시에 진도군 공무 원들은 피해자들을 위한 지원을 하는 데만도 너무나 바빴는데 2~3일씩 파견되어 오는 중 앙정부 공무원들이 아무런 준비 없이(문구류 나 노트북 등 기본 자재 없이) 오는 경우가 많아 그런 준비까지 지역에서 해 줘야 하는 것도 애로사항이었다고 함. 2 정확한 구조 및 수색 정보 등 정보 제공의 부재 - 실제 침몰현장 상황과 전혀 다른, 마치 활발 하게 수색이 진행되고 있는 것처럼 해경이 브리핑, 언론에 보도됨으로써 피해자들의 정 부 불신이 극대화됨. - 해경은 수색방법, 현장에 직접적으로 투입된 인원 등에 대해 피해자들에게 정확히 알려주 지 않고 대기인원까지 포함된 부풀린 인원으 로 브리핑함. - 답답한 피해자들이 역할을 분담하여 일부는 직접 침몰현장 바다 위 배에서 상주함. - 수습이 장기화됨에도 생계지원 등 정보제공
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 103 순번 대주제 주요 세부 문제점 이 신속히 이뤄지지 않음. 3 시신 인도과정에서의 2차 피해 - 시신인계 등에 대한 사전준비가 전혀 안 된 상태에서 육지로 인도되는 과정에서 시신이 땅바닥에 방치되는 등의 문제 발생. - 시신 확인 과정에 아무런 체계가 없어 가족 뿐만 아니라 일반인, 기자들까지 우루루 몰려 와서 구경하듯 하여 2차 피해를 받게 됨. - 해경, 육경, 해수부, 진도군청, 국과수 관계자 들이 시신 인계 및 확인절차에 대해 사전에 대비되어 있지 않았고 이런 문제가 발생하고 나서도 제대로 된 협의가 바로 이뤄지지 않 아 피해자들이 스스로 역할을 분담하여 시신 확인을 직접 맡기도 함. 그 피해자는 장기간 트라우마에 시달림. - 시신 신원 확인 절차에 상당한 시간이 소요 되는데 그에 대한 사전안내, 설득 부족으로 가족들이 바로 데려가겠다고 항의하자 기준 자체를 완화, 혼란을 더 가중시킴(시신이 뒤 바뀜). 4 장례지원 과정에서의 혼선 - 경기도 교육청에서 장례지원을 주관하면서 체계는 어느 정도 있었으나 안내해 준 병원 으로 갔는데 장례를 치를 수 있었던 병원이 아닌 경우들이 있었음. - 수습 및 장례지원을 정부에서 모두 도와준다 고 했으나 아무런 도움도 받지 못한 일반인 피해자도 있음. - 처음에는 피해자들이 원하는 대로 다 해준다 는 식으로 말하다가 나중에는 상한이 있다고 하는 등 사전기준의 부재로 인한 혼선. 5 가족을 찾는 과정에서의 이동지 원 부족 및 혼선 - 생존자들의 동선이 모두 같지는 않았지만 대 체로 123정을 탔다가 동거차도나 서거차도 등 인근 섬으로 갔다가 팽목항에 도착했고 일부 부상자는 인근 병원으로 이송되었는데 생존자들의 동선에 대한 정보가 가족들에게 제공되지 않음. - 그 결과 피해자들은 가족을 찾기 위해 초조하고 불안한 상태에서 여기 저기 돌아다녀야 했음. - 인근 병원에 있다는 것을 알게 된 경우에도
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 104 순번 대주제 주요 세부 문제점 밤에 이동편이 없고 이동지원이 제대로 이뤄 지지 않아 곤란함을 겪음. 6 생존자들에 대한 의료지원 및 연계 부족, 소수 피해자(일반인 피해자)들의 경우 - 123정에 탄 생존학생과 생존자들은 저체온증, 부 상 등에 대해 제대로 된 응급조치를 받지 못함. - 움직이지 못하는 부상환자가 외지에서 치료 받겠다고 하자 몇 시간 동안 방치되고 앰뷸 런스 등이 제대로 지원되지 않음. - 응급차를 이용하고자 했으나 일정 지역 소속 이 아니라는 이유로 거부된 사례 있음. 7 민간잠수사 등 민간구조인력에 대한 각종 지원 부족(식사, 의 료, 심리지원 등) - 초기에 민간잠수사들은 침몰현장에서 식사지 원을 제대로 받지 못하고 라면으로 끼니를 때우거나 굶기도 했음. - 해경해군의 심해잠수 능력 부족으로 민간잠 수사들이 무리하게 잠수하는 상황이었음에도 이광욱 잠수사 사망 이전에는 잠수병 등에 대한 잠수병 등에 대한 의료지원이 제대로 제공되지 않음. - 민간잠수사들은 유가족들에 대한 미안함 등 으로 현장을 떠나기가 힘들었는데 현장에서 의 심리지원은 없었고 심리검사만 행해짐. 8 물품지원의 체계 없음 - 물품지원은 체계적이지 못해 피해자들이 아 닌 사람들도 가져갈 수 있었고 낭비라는 생 각이 들 정도로 배분방식에 체계가 없었음. - 일반인 피해자 중에는 아예 물품지원을 못 받은 경우도 있었음. 정보제공이 균등하게 되 지 않았음(지자체별로 지역 주민들만 챙기고 지원하다 보니 발생한 문제임, 소수 피해자만 있는 지역의 경우 담당자가 현장에 오지도 않고 정보제공도 안 됨). 9 사후지원과의 연계 부족 - 피해자들의 명단, 지원을 해야 한다는 사실이 사후지원을 집행할 지자체나 병원 등에 공식 적으로 인계되지 않아 피해자가 소수인 지역 에 거주하던 피해자는 다른 지역으로 주민등 록 옮기고 지원을 받을 수 있었음. - 피해자들은 가는 곳마다 세월호 피해자라는 것을 입증해야 하는 불편을 호소함. - 심리지원 등 지속적 신뢰관계가 필요한 경우 에도 연계가 제대로 이뤄지지 않음. 10 의료지원 - 참사 직후 응급의료지원을 위한 센터가 설치
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 105 나. 사후지원 관련 점검 결과 드러난 문제점들 정부는 ‘416세월호 참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법’(이하, ‘세월호피해지 원법’)에 따라 심리지원, 고용 관련 지원 등 각종 지원을 실시했는데 지원 소위원회 의 점검과정에서 드러난 문제점은 아래와 같다. 순번 대주제 주요 세부 문제점 되는 등 의료지원 자체는 행해졌으나 안내가 제대로 이뤄지지 않아 의료지원이 있는지 모 르는 피해자들도 있었음. 순번 대주제 세부 문제점 1 심리지원 - 2014. 4. 18.부터 4. 30. 경기도와 안산시 통합재 난심리지원단 운영, 안산시정신건강증진센터 2 층에서 매일 정례회의 개최, 업무보고 및 문제 발생상황에 대한 개선대책 관련 회의(교육부, 보 건복지부, 경기도교육청, 경기도 소방방재청, 자 원봉사센터, 청소년상담센터, 안산시지역사회복 지협의체 등 업무담당자), 사전 준비가 없는 상 태였음을 고려하면 안산시 기관간 협력은 원활 했으나 경기도교육청과 보건복지부, 교육부의 입장차, 갈등 존재. - 이후 세월호피해지원법 제24조, 제25조, 시행령 제20조, 제21조에 따라 안산지역에는 안산트라 우마센터가 설립되어 센터를 통한 심리지원을, 기타 지역은 기존의 정신보건센터를 통한 심리 지원이 법적 근거에 따라 행해짐. 다수 피해자 들이 안산에 있는 상황에서 불가피한 측면도 있 었으나 안산 이외 지역 피해자들은 소외감을 느 끼고 증상이 심각하거나 장기적 지원이 필요한 피해자들이 타지에서 안산까지 심리지원을 받고 자 하루 7시간씩 이동한 경우도 있었고, 트라우 마센터 이용을 원했으나 원거리여서 아예 포기 한 피해자들도 있었음. - 지역별 정신보건센터의 경우 중증 질환자, 알콜 중독자, 자살고위험군 치료 등 기존 업무가 과중 한 상태에서 세월호 피해자들의 특성이나 재난
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 106 순번 대주제 세부 문제점 트라우마에 대한 사전 교육 및 충분한 예산지원 없이 일방적으로 기존 업무에 더하여 세월호 피 해자들까지 지원하라는 하달이 내려왔다고 함. - 세월호 피해자들을 지원하는 동안 매우 긴급하고 바쁜 상황이었음에도 각 부처 공무원들이 상담건 수 등 통계를 공유하는 시스템도 없고 공유하지 않아서 서식을 달리하여 실적 보고를 각각 해야 하는 등 심리지원에 집중하기 어려웠다고 함. - 안산시 정신보건센터의 경우 초기 2개월간 기존 업무가 마비되면서 기존 치료대상자의 상태가 악화되어 재입원하는 사례가 발생하거나 2층 회 의실을 통합재난심리지원단에 빌려줌에 따라 알 콜 환자의 치료를 중단하는 상황이 발생함. - 피해자들이 정신보건센터 방문해서 치료 후 본 인들만 치유하는 곳이 아닌 중증 정신질환자, 자살 고위험군 등을 관리하는 곳이라는 점에 거 부감을 느끼고 지속적으로 방문하지 않는 사례 들이 있었음. - 정신보건센터 담당자의 지속적인 관계 유지가 도움이 되었다는 일반인 피해자의 진술도 있으 나 사고 초기에만 연락이 되고 이후에는 연락이 되지 않았다는 진술도 있음. - 의료 및 심리지원 정보가 안내책자로만 행해지고 누가 설명해 주는 사람이 없어 직접 전화를 해서 구체적인 내용 등에 대해 파악해야 했다고 함. - 정신과 진료에 대해서는 10분 내외의 형식적인 상담과 약 처방 위주여서 불만족스러웠다는 평 가가, 안산트라우마센터나 제주 연강의원 등 재 난트라우마 치유를 위해 별도 프로그램 중심으 로 운영된 기관과 프로그램에 대해서는 많은 도 움이 되었다는 평가가 주를 이룸. - 현행법처럼 기간을 정해서가 아니라 장기적이고 지속적인 지원을 제공해 주길 원함. 특히 청소 년 자녀의 경우 정신과 치료 등에 대한 사회적 편견 때문에 당장 치료받기가 어렵다는 점을 토 로함. - 심리지원 제공자들이 그냥 듣기만 하는 등 재난 트라우마에 대한 전문성이 부족하다는 지적이
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 107 순번 대주제 세부 문제점 있었고, 제공자들 역시 별다른 교육이나 정보제 공을 평소에 받지 않은 상태에서 투입되어 상담 을 하면서도 자괴감이 들었다고 함. - 생존학생들의 경우 심리지원에 있어 안산에 도 착한 후 바로 학교나 가정에 방치하지 않고 고 대 안산병원을 지정하고 생존학생들에 대한 별 도 케어에 들어간 것 자체는 필요한 조치였으나 고대 안산병원에서 일반 병동 환자들과 함께 생 활하면서 각종 오해를 받은 점, 형식적이고 짧 은 정신과 진료, 준비되지 않은 상태에서 참사 경험을 말하도록 하는 프로그램 등에 대해 부정 적인 평가들이 있었음. 이후 연수원 생활하는 동안 단기간에 장기 프로그램을 모두 진행되도 록 하여 힐링이 전혀 되지 않은 힐링 프로그램 이었다는 평가들이 많았음. 반면 무엇을 할지부 터 학생들과 의논해서 정하고 참여를 원치 않으 면 안 해도 된다는 식으로 자율권을 주고 재난 으로 인해 상실된 자기 통제권, 주도권을 회복 하도록 한 멘토링 프로그램은 평가가 좋았음. - 생존학생들의 학교 복귀 이후 스쿨닥터팀(의사 1명과 임상심리사 2명)이 배정되고 2016. 6. 30. 까지 운영됨. 스쿨닥터팀은 생존학생들이 장기 적이고 안정적으로 신뢰관계를 유지, 원할 때는 언제나 상담할 수 있어 평가가 좋은 편이었음. - 학생들이 재난 피해자에 포함되어 있는 경우 지 역 교육청이 1차적인 컨트롤 타워가 되어 학교, 학부모들과 협의하면서 대응방안을 마련해야 하 나, 세월호 참사 당시 현장체험학습 관련 매뉴얼 등 안전 매뉴얼에도 재난 이후 대응에 대해 구 체적인 내용이 나와 있지 않는 등 학교, 교육청, 교육부 관계자들이 재난 이후 대응에 충실한 대 비가 되어 있지 않았음. 그 결과 경기도 교육청 관계자들은 나름대로 노력을 했으나 장기적이고 체계적인 계획과 접근 부족, 성급한 학교복귀 요 청 등으로 학부모들의 불만이 많았음. 또한 교육 부의 관심과 적극적인 지원역할이 필요한데 세 월호 참사 이후 교육부에서 지속적, 장기적으로 직원을 파견하는 등 필요 사항을 확인하고 적시
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 108 순번 대주제 세부 문제점 에 필요한 협의 및 지원(특히 참사 초기에 수업 일수 기준 조정, 교사 충원 등)을 하는 것이 중 요한데 그러한 역할에는 한계가 있었음. 2 배보상 및 생계지원 - 세월호 참사로 자녀, 부모, 형제, 친구를 잃은 피해자들은 그리움, 죄책감 등으로 극심한 심적 고통을 겪고 있고 더 이상 삶의 의미가 없어졌 다고 생각하는 경우가 많음. 직장생활을 정상적 으로 못하는 경우도 상당수인데 이러한 고통은 배보상으로 해결되지 못하는데 배보상을 받고 잊으라는 식의 정부나 일부 사람들의 태도에 큰 상처를 받았다고 함. - 그런데 일부 사람들이 피해자들을 더 많은 배보 상 등 금전적 지원을 받기 위해 진상규명을 요 구하거나 어떤 주장을 한다고 몰아가서 2차, 3 차 피해를 입음. - 또한 해수부 등이 과장해서 언론에 홍보하는 과 정에서 피해자들이 성금을 받은 것까지 국가가 지원한 것으로 불필요하게 오해를 받고 주변사 람들로부터 자식 목숨을 담보로 엄청난 혜택을 받은 것처럼 매도되기도 하여 2차 피해를 입었 다고 호소. - 해수부에서는 배보상 관련 안내 사이트를 운영 했지만 세부 기준은 공개하지 않음. - 피해자들은 장례준비와 다른 가족에 대한 돌봄, 생계활동, 심리적 고통 추스리기 등으로 평상시 보다 몇 배 힘든 상황인데 그런 상황에 있는 피 해자들에게 모든 증거서류를 갖춰서 제출하라고 몇 번씩 보완을 명하고 배보상 심의위원회는 피 해조사 등을 적극적으로 하지 않고 증거서류 존 부에 따라 줘야 하는 배상금도 입증이 없다고 주지 않는 것은 다소 부당하다고 생각함. - 재난 피해자들은 집단이고 개별적인 사정이 다 다를 수 있는데 배보상이 특정 사람들의 주장에 따라 전부에 대해 똑같이 지연된 것에 대해 불 만을 표출하기도 함, 또한 배보상신청을 할 경 우 그 시점을 기준으로 무료 치료가 중단되고 개인이 치료비를 지급한 후 배보상금으로 받게 되어 있었는데 당장 생계조차 해결하기 어려운
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 109 순번 대주제 세부 문제점 피해자들의 경우 치료비 부담에 대한 어려움을 호소(긴급한 경우 우선지급 심사과정을 두어 우 선지급을 받을 수 있도록 조치할 필요성). - 정부 안내와 달리 이용병원에서 치료비 문제에 대한 한도와 제한을 이야기한 사례들이 있어 갈 등을 경험. - 배보상 과정에서 해수부가 배보상을 독려한 것 이 협상이 아닌 독촉으로 느껴짐. 즉 6개월이라 는 기한을 두고 기한 내에 신청해라, 이 서류 보완해라 안 하고 소송으로 가면 몇 년이 걸릴 지 모른다, 얼마를 받을지 모른다는 취지로 얘 기해서 불안하게 느껴진 측면이 있음. - 생계비 지원 안내와 내용이 지역에 따라 차이가 있다는 사실을 알고 형평성에 문제를 제기하거 나 신청기한에 대한 안내를 받지 못한 지역피해 자들의 경우 불만 호소. 3 법률지원 - 법률지원은 정부 지원이 아닌 대한변협 차원의 민간 지원이었음. - 참사 초기에는 변호사들의 법률 상담 및 전화 연결이 원활하였으나 시간이 갈수록 흐지부지되 는 경향. - 배보상 신청 등 시간이 지난 뒤 정작 필요한 상 황에서는 제대로 법률지원을 받지 못함. 4 기타 지원 - 일반 행정처리 절차에서 나타나는 문제가 피해 자들에게는 더 크게 느껴짐. 즉, 어떤 신청을 해 도 피해자들에게 자료를 요구하고, 피해자들은 여러 일들이 가중된 상태에서 자료까지 직접 발 급받으러 다니는 번거로움이 괴롭게 느껴짐. - 공무원들의 잦은 인사 교체로 다른 담당자가 오 면 또 다시 처음부터 설명하고 기다리고 시작해 야 했음. - 지원내용은 전반적으로 도움이 되었으나 피해자 들이 요구해서 지원이 된 것들이 대부분이고 정 부가 체계적으로 사전에 대비하고 있었던 부분 은 없었음. - 정부의 언론홍보나 발표는 앞서거나 과장되고 막상 실행은 다소 까다롭게 되거나 안 되거나 오래 기다려야 되는 것들이 많았고 피해자들에
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 110 4. 추가 조사가 필요한 주요 사항10) 앞서 설명한 바와 같이 진상규명 신청사건 중 일부만 조사결과보고서가 의결되었 고 나머지는 조사 진행 중에 조사활동이 중단되었다. 아래에서는 그 중 중요 주제에 대해 기술하고자 하는데 내부적으로 조사했던 사항을 외부에 전부 알리는 것은 조사 의 목적 달성을 저해할 소지가 있어 본 위원회의 청문회나 기존에 언론 등을 통해 공개된 사항을 중심으로 기재하였다. 가. 잠수사 투입 및 수색상황 과장 관련(병합 바-3, 14, 15, 17 세월호참사 10) 진상 규명 사건 중 완결되지 못한 사건은 중간보고서가 작성되었고, 향후 공식적인 조사기관이 만들어질 경 우 조사기관과 담당자는 중간보고서를 통해 세부 조사 내용, 향후 추가 조사가 필요한 사항 등에 대해 파악할 수 있을 것이다. 이 항목에서는 그 내용 중 특히 중요한 부분만 기재하였다. 순번 대주제 세부 문제점 게 사전에 와서 세부절차나 내용 등에 대해 상 세하게 안내를 해 주지 않음. - 각종 지원에 있어서 소수 피해자들은 다수 피해 자들이 속한 지자체에서 행한 지원들이 자신들 지역에서는 제대로 집행되지 않는 데 대해 불공 평함과 소외감 지적. 5 민간잠수사들에 대한 지원 - (업체 소속이 아닌) 민간잠수사들의 경우 해경이 당초 부상치료 및 보상 등 모든 지원을 약속했 던 것과 달리 수난구호법상 집행기관인 전라남 도와 해경의 법문 해석 차이로 인해 전라남도가 집행을 거부하면서 보상이 이뤄지지 않았고, 세 월호피해지원법상 피해자에서도 배제되면서 부 상치료 및 심리지원의 대상도 되지 못하고 있었 음. 그러다 특조위에서 해경, 국무조정실 등 관 계자 면담을 한 이후 2016. 1.경 국민안전처에서 부상 치료 재개하고 개정된 수상에서의 수색 구 조 등에 관한 법률의 2016. 7.경 시행으로 치료 및 보상근거가 마련되었음. 그러나 여전히 심리 지원의 대상인지 여부는 명시적인 규정이 없고 부상치료의 중단 및 뒤늦은 보상, 제대로 치유 되지 못한 트라우마 등으로 이미 민간잠수사들 중 잠수사 일을 그만두거나 생업을 포기하다시 피 한 사례들이 절반 이상임.
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 111 희생자 수습 및 피해자지원조치의 적정성 여부 사건 관련) 재난현장에서는 좋은 정보보다 나쁜 정보가 많다. 구조기관이나 지원담당기관들은 이 나쁜 정보를 정확하고 정직하게 피해자들과 국민들에게 알려야 하고11) 이는 재난 피해자들에 대한 이해와 용기, 훈련이 요구되는 부분이다. 그러나 세월호 참사 당시 피해자들과 언론에 대한 브리핑을 담당했던 해경 등 관련자들은 정보 제공에 있어서 전혀 그렇지 못했다. 감사원은 이 문제와 관련하여 잠수요원 160명이 진도에 도착하여 대기 중인 상황 인데 마치 160명이 수색 중인 것으로 오인 가능하게 한 것에 대해 해경 관계자들 일 부에게 주의를 촉구한 바 있다. 그러나 대형 재난현장에서 구조 및 수색세력을 부풀린 것은 피해자들의 ‘정확한 정보를 제공받을 권리’를 침해하는 것일 뿐만 아니라 국민을 기만한 것이고, 무엇보 다 비슷한 문제가 반복된다면 구조 및 수색상황을 왜곡하여 원활한 구조, 수색에 차 질을 빚어 국민의 생명, 신체권을 위협할 수도 있는 매우 중대한 문제이다. 따라서 감사원 감사 이상의 치밀한 조사가 필요하다고 판단되었다. 그리하여 지원 소위원회에서는 1차 청문회를 통해, 4. 16. 오후경 침몰현장에서는 심해잠수에 필요한 가이드라인도 제대로 설치되지 않은데다 1회 2명 밖에 못 들어가 는 상황임에도 16:31경 대외전파된 해경 본청 상황보고서에서 구조 및 수색세력을 크게 과장하여 ‘160명 잠수사 투입, 격실 등 생존자 수색 실시’라고 기재하고 나아가 안전행정부 긴급브리핑(6)에서는 ‘지금 현재 수색을 하기 위해서, 수중 수색은 잠수 요원 160명 동원해서 생존자 확인을 위한 수색을 실시하고 있구요’라고 브리핑한 사 실, 이후 해경은 계속 추가되는 잠수사를 더하여 500명 잠수사 투입 등으로 브리핑 한 사실, 그러나 현장잠수기록지, 목포서와 서해청, 해경본청의 각 상황보고서, 해경 문자상황정보시스템, BH 핫라인 통화 음성녹취록 등에서 해경 관계자들과 정부 부 처 관계자들은 침몰현장에서 제대로 수색이 이뤄지지 않고 있음을 알고 있었던 점 등을 밝혔다. 이에 대해 1차 청문회 당시 김석균 전 해경청장은 “총동원령을 내려서 전국의 잠 수사를 동원하게 한 것이지 투입이라는 의미가 직접 잠수를 한다는 의미가 아니다” 라고 하며 160명, 500명이 표현된 것은 동원의 의미로써 직접 잠수하는 인력 뿐만 아니라 대기인원까지 포함된 것이라고 진술한 바 있다. 당시 김석균 전 청장은 해경 에서 동원세력에 ‘대기인원’까지 포함해서 알렸던 것이 단순히 불찰이라는 취지로 진 11) 피해자 지원 미국 현지조사 결과보고서 참고(본 위원회 홈페이지 자료실 중 지원소위원회에 공개)
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 112 술하고, 이주영 전 해수부장관은 ‘그러한 표현에 문제는 있으나 이후 개선지시를 했 고 의도성은 없었다’는 취지로 진술하였다.12) 이에 지원 소위원회에서는 1차 청문회 이후 그 진술의 진위 여부 등을 파악하고자 추가로 관련 자료와 해경 관계자들을 조 사하였다. 조사 결과 해경본청의 다른 상황보고서들은 상황실에서 작성되었는데 문제의 6보 상황보고서는 상황기획팀에서 먼저 내용을 작성하여 작성자인 상황실 관계자에게 메 모보고로 전달한 점, 6보 외 다른 상황보고서를 작성한 해경 본청 관계자는 6보의 위 내용과 같이 상황보고서를 작성하지 않고 제한적인 수색상황, 즉 ‘몇 시에 2명 투 입’이라는 식으로 상황보고서를 작성한 점, 해경본청의 상황보고서 각 보는 관련 부 처에 대외전파되었는데 제한적인 수색상황을 사실대로 기재한 내용은 브리핑되지 않 고 유독 6보 내용대로 해경본청과 중대본에서 브리핑하였고 이 내용이 언론에 대대 적으로 보도된 점, 한편 2014년 4월 17일 오후 경 대통령이 진도체육관을 방문했는 데 당시 대통령과 해수부장관 등은 진도체육관 방문 이전에 침몰현장의 수색상황을 시찰하고 진도체육관을 방문했던 점, 그럼에도 진도체육관에서 해경청장 김석균이 잠수사 500명을 투입해서 수색 중이라고 브리핑하는데 대통령과 해수부장관은 옆에 서서 동조하는 태도를 취하였던 점, 당시 피해자들이 잠수사 500명 투입이 거짓말이 라며 극렬히 항의했고 따라서 해수부장관, 대통령 등 그 자리에 있었던 사람들은 침 몰현장의 상황을 본 데다 그와 같은 항의로 브리핑 내용에 문제가 있다는 것을 알 수 밖에 없었던 점, 그럼에도 해경 측에서는 4월 18일자 언론브리핑에서도 ‘잠수요원 532명을 지속 투입하였다’는 취지로 브리핑하고, 4월 19일자 상황브리핑 자료에서도 ‘민관잠수부 652명을 활용, 선내 진입 수색에 박차를 가할 예정’이라고 한 점에 비춰 보면, 대기인원까지 포함해서 수색상황을 알리는 것에 문제가 있다는 것을 해경청장, 해수부장관, 대통령 등은 늦어도 4월 17일 오후 경에는 인식했다고 볼 수밖에 없다 (다만 이와 관련해서 대통령이 침몰현장에서 수색상황, 수색방식 등에 대해 어떤 내 용의 보고를 받았는지가 중요한데 이에 대해 1차 청문회 때 김석균 해경청장 등은 정확한 답변을 하지 않았다13) ). 게다가, 4월 19일자 해경 내부 보고 자료를 보면, 온라인 보도 동향에 대해 보고하 면서 “지속적 모니터링으로 SNS 추이 변동 실시간 대응”, “해경구조본부 브리핑 등 12) 제1차 청문회 자료집 참조. 13) 세월호 참사의 경우 대통령, 청와대에 대한 조사와 관련하여 논란과 오해가 있었던 점을 고려해서 카트리나 종합보고서 결론의 한 부분을 참고로 기재한다.“물론 우리는 백악관과 일을 할 때 굉장히 답답하며 또한 어려 웠지만, 우리는 그럼에도 백악관에서 무엇이 잘못되고 있었는지에 관하여는 충분한 정보를 가지게 되었고, 다 른 여느 정부 주체와 같이 백악관도 어떤 모습이었는지를 파악할 수 있었다. 명확한 것은, 우리가 하지 않는 일인 ‘특정 개인을 비난’하기 위하여 필요한 정보와 우리가 하는 일로서 ‘특정 기관의 잘못을 지적해 내는 일’ 을 위하여 필요한 정보는 큰 차이가 있다는 점이다.”
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 113 정확한 사실 추가적 게시, 현장 수색활동 사진 및 영상 등 수시 트윗하여 국민적 응 원 분위기 조성 추진”이라고 되어 있는 점(그러나 그때까지 실제 수색상황은 제대로 된 바지선도 없는 등 현장 수색활동 사진 및 영상을 올린다 하여 응원을 받을 만한 상황은 아니었다)14) , 4월 21일경 이정현 전 청와대 홍보수석은 해경에 대한 비판적 보도를 내보내는 KBS 김시곤 전 보도국장에 대해 보도통제를 했던 점15) 등에 비춰 보면, ‘참사 초기’ 수색이 매우 제한적이었던 사실을 은폐하고 해경이 활발한 수색 또는 대대적인 수색을 하는 것처럼 홍보하고자 하는 ‘조직적인’ 움직임이 해경 지휘 부, 중대본 관계자들, 해수부장관 등 해수부 관계자들, 청와대 관계자들에게까지도 있었던 것인지 짚어볼 필요가 있다. 다만, 해양경찰청 상황보고서(2014년 5월 12일 18:41:33 전파)에서는 각 지방청 및 경찰서 상황담당관이 ‘상황보고서 작성시 준수할 사항’을 전파하였는데 그 내용 중에 는 동원세력만 외부 전파시 현장 도착세력으로 오해할 수 있으니 동원세력 보고시 ‘현장도착세력’을 반드시 별도로 포함해서 보고할 것을 명시하고 있다. 즉 해경 자체 적으로 문제점을 인지하고 현장도착세력을 별도로 보고할 것을 정한 것인데 이런 내 용에 비춰 보면 잠수사 투입과 관련한 허위정보 전파가 단순히 과실에 기인한 것으 로 볼 여지도 있다. 그러나 그렇게 결론을 내리기 위해서는 앞서 본 정황들을 뒤집 을 수 있는 더 많은 자료들이 필요하고, 4월 17일경부터 피해자들의 거센 항의에도 불구하고 개선 조치가 왜 5월 12일경에야 행해졌는지도 여전히 의문이 있으므로 추 가 조사가 필요하다. 결론적으로 지원 소위원회에서는 자료조사 및 해경 관계자들 중 상황실 관계자들 일부에 대해 조사가 이뤄졌을 뿐 나머지 관계자들에 대해서는 치밀한 조사를 하지 못한 채 6월 30일경 조사활동이 강제로 종료되었다. 따라서 지원 소위원회의 조사결 과를 토대로 해경 지휘부, 해수부 고위급 공무원, 청와대 관계자 등에 대한 추가조사 가 필요하고, 조사결과에 따라서 결과에 맞는 정책적 대안을 마련하거나 기존 감사 원 징계의 징계 범위, 수위 등이 다시 결정되거나 징계 이외의 법적 책임에 대해서 도 판단될 필요가 있어 보인다. 나. 허위 구조요청 문자 관련(병합 바-3, 14, 15, 17 세월호참사 희생자 수 습 및 피해자지원조치의 적정성 여부 사건 관련) 14) 제3차 청문회 자료집 참조. 15) 제3차 청문회 자료집 참조.
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 114 세월호 참사 직후인 4월 16일~4월 17일 사이에 구조요청을 하는 내용이 SNS상에 다수 게시되었다. 이 진위 여부는 매우 중요한 의미를 가진다. 만약 그것이 희생자들 이 보낸 것이 맞다면 당해 내용은 희생자들의 실제 생존시각을 확인할 수 있는 단서 로서 매우 중요한 의미를 가지는 자료이고, 만약 허위라면 그러한 내용의 유포는 긴 급상황에서 구조 및 수색작업에 차질을 줄 수 있는 것으로(엉뚱한 곳을 우선 수색한 다든지 등) 이러한 허위정보 유포를 차단하기 위한 정책적 대안 마련이 필요하다는 점에서 중요한 의미를 가진다. 따라서 본 소위원회에서는 당시 구조요청하는 내용으 로 SNS상에 올라왔던 내용들의 진위 여부에 대해 다시 한 번 확인해 보고자 하였다. 경찰청에서는 4. 17.자 보도자료를 통해 “실종자가 사용하는 것으로 추정되는 휴대 전화에 카카오톡 발송기록, 문자메시지, 통화 발신기록을 확인한 결과 최근에 실종자 전화에서 발송된 사실은 확인되지 않는 등 SNS 등을 통해 유포되고 있는 문자는 실 종자들이 발송한 것이 아닌 것으로 확인되었으며 향후 악의적인 허위사실 유포자에 대해서는 관련법에 따라 조치할 계획”이라고 위 내용에 대해 모두 허위라고 밝힌 바 있다. 따라서 지원 소위원회에서는 각 사건들의 경위, 유포자, 내용 등을 구체적으로 확 인하고자 경찰청에서 위와 같이 판단한 근거자료 일체와 수사가 진행된 사건들에 대 한 수사기록을 경찰청과 경기경찰청, 수원지방검찰청 등에 요청하였으나 각 기관은 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제4호, 제6호, 통신비밀보호법 제13조 의 5 등을 근거로 자료 제공을 거절하였다. 이후 지원 소위원회에서 자료 제출 요청 및 협의를 반복한 결과 일부 내용이 매우 제한적으로만 공개되어 경찰청과 경기경찰청이 인지한 총 7건 중 5건에 대해 수사가 진행되었고 그 중 1건을 제외하고는 모두 15세 이하의 미성년자들이 작성, 유포한 것으로(1건은 성인이 작성, 유포했고 기소송치됨) 희생자들의 명예를 훼손하였다고 볼 수 없고 신속한 구조를 희망하는 의미에서 작성되어 공무방해의 의사가 있다고 볼 수 없어 내사종결되었다는 점을 확인할 수 있었다. 그러나 이 쟁점에 대한 조사 필요성과 중요성에도 불구하고 앞서 본 바와 같은 조 사 비협조로 충분히 조사되지 못했고, 이 부분 쟁점은 향후 추가 조사 필요성이 있 다. 특히 참사 당시 아시아투데이 기사에서는 “경찰청이 4. 17. 오전 10시까지의 통 화내역 등을 확인하였고 경찰이 오전 10시에 이동통신사와 카카오톡에 통신조회 영 장을 제시하고 이용내역을 분석했다”고 밝혔다. 또한 KBS에서는 경찰이 분석한 전화 기는 307대에 달한다는 취지로 보도했다. 따라서 경찰청 보도자료 내용을 종합해 보 면, 경찰청에서는 4. 17. 오전 10시 이후 300여대의 휴대폰 통화내역을 확보하여 확
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 115 인하고 12시간도 되지 않아 보도자료를 작성했다는 것인데 시간과 절차상 각 통신사 에 협조요청, 300대의 통화내역 확보 및 확인이 제대로 가능했는지, 경찰의 보도자료 내용처럼 당시 SNS를 통해 유포되고 있는 문자가 전부 허위라고 단정할 만큼 충분 히 확인이 되었는지 재확인해 볼 필요가 있다. 나아가 추가 조사 결과, 경찰의 판단 대로 당시 모든 구조요청 내용이 허위라고 결론내릴 수 있게 되면 게시, 유포자들의 연령, 성별, 경위 등을 분석하여 향후 재난상황에서 이와 같이 구조 및 수색에 영향 을 미칠 수도 있는 유언비어, 허위사실의 유포를 사전에 막을 수 있는 대책을 마련, 제시해야 할 것이다. 다. 유가족에 대한 감시와 사찰 경위, 사유와 개입 기관의 범위 등(신청사 건 병합 바-16, 23 유가족과 피해자들에 대한 감시와 사찰에 국정원, 경찰 등의 개입 여부와 세월호참사 관련 집회 및 시위 진압과정에서의 경찰의 불법행위 여부 관련) 세월호 참사 이후 정보관들이 유가족들을 미행하다 발각된 일들이 언론에 보도되 어 왔다(최동해 경기청장 사과 사건, 도보순례단 공주경찰서 정보보안과 경찰 미행 사건 등). 이와 관련하여 지원 소위원회는 3차 청문회에서 피해자들 진술과 서해청 내부 보고 자료 등 위원회 조사 내용을 통해 세월호 참사 직후인 4월 16일부터 매일 진도체육관과 팽목항에 사복 근무를 한 정보과 소속 경찰들이 46명에서 130여명까지 파견되었으며 이들이 사복을 입은 채 피해자들에 대한 지원 역할보다 피해자들 동향 파악을 주로 했음을 밝혔다(3차 청문회 자료집 참고). 또한 서해청 내부 자료를 통해 그 동향 파악의 초점이 피해자 지원이 아닌 정부 비방발언 감시, 제한에 있었던 부 적절한 부분도 드러냈다. 그러나 세월호 참사 당시 해경청장, 경찰청장 등 증인들이 전부 불출석함에 따라 이러한 동향 파악의 법적 근거16) , 경위, 지시자, 개입 기관들, 보고라인, 적절성 등에 대해 답변을 듣지 못했는바, 이 부분에 대한 추가 조사가 필 요하다. 5. 재난 대응에 있어 개선할 점과 해외 사례들 앞서 본 조사결과를 토대로 향후 각 정부부처 등은 드러난 문제점을 개선할 수 있 16) 경찰청 재난처리규칙에서는 정보과 업무로 주민집단민원의 해결 등이라고 규정하고 있을 뿐 피해자들의 동향 을 파악하라고 규정되어 있지 않다.
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 116 는 방안을 모색해야 할 것이다. 아래에서는 특히 재난 대응에 있어 개선되어야 할 중요 사항과 참고가 될 만한 해외 사례를 제시한다. 본 보고서가 종합보고서는 아니 므로 세월호 특별법상 종합보고서의 권고사항으로서의 효력은 가지지 못하지만, 아 래 내용을 토대로 향후 국민들이 ‘내가 재난을 당해도 미리 준비된 국가가 그 고통 을 최소화시키기 위해 최선을 다할 것’이라고 믿고 안심할 수 있을 만큼의 ‘실천적 변화’가 있기를 기대한다. 가. 세월호 피해자들 관련 조치(국회, 국무조정실, 해수부, 보건복지부 등) (1) 진상규명 조사활동의 보장 및 독립적인 점검기구의 존재 필요성 피해자 실태조사의 결과 대부분의 피해자들은 진상규명의 필요성을 강조하였고 특 히 1, 2과제 안산 희생자 유가족 실태조사에서는 진상규명이 피해자 지원의 본질적 인 내용이자 부모로서의 역할에 따른 당연한 요구로 분석되었다.17) 그러한 면에서 본 위원회가 임무를 완수하지 못한 채 진상규명의 핵심 전제라고 할 수 있는 선체인 양도 되기 전에 강제종료되는 것은 피해자 지원과 치유의 측면에서도 매우 안타깝고 부적절한 부분이므로 세월호 참사를 위한 진상규명 조사활동은 계속되어야 한다. 참고로 미국의 경우 대형재난이 발생한 경우 임시특별조사위원회가 구성되기도 하 지만 기본적으로 재난 관련 정부 대응의 적정성 여부를 점검하는 O.I.G.(Office of Inspector General)18) 가 존재한다. 이 제도는 정부로부터 독립된 감찰관 제도로서, 재 난 대응 부처와 산하기관을 포함, 각 정부부처 내에 발생하는 법적, 정책적 문제를 조사하고 의회와 해당 부처의 장에게 감찰보고서를 제출하는 방식으로 점검업무를 수행한다(The Inspector General Act of 1978 as amended by The Inspector General Reform Act of 2008, 3조 (a)항, 4조 (a)항, 5조 (a)항). I.G. Act 6조 (e)항은 개별 감 찰관(I.G.)과 부감찰관(A.I.G.)에게 압수수색 영장을 법원에 청구할 수 있는 권한, 일 정한 조건 아래 영장 없이 체포할 수 있는 권한 등을 부여하고 있다19) . 재난 대응 관련 개별 감찰보고서를 보면 O.I.G.는 ‘국토안보부의 에볼라 바이러스 17) 1~4과제 피해자 지원 실태조사 결과 보고서(본 위원회 홈페이지 자료실 중 지원 소위원회에 공개) 18) IG Autorities Paper, the Council of Inspectors General on Integrity and Efficiency, p. 1, Retrieved April 1, 2016. from https://www.ignet.gov/sites/default/files/files/IG_Authorities_Paper_-_Final_6-11-14.pdf 19) IG Autorities Paper, the Council of Inspectors General on Integrity and Efficiency, p. 10, Retrieved April 1, 2016. from https://www.ignet.gov/sites/default/files/files/IG_Authorities_Paper_-_Final_6-11-14.pdf
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 117 관리’에 대한 감찰보고서를 비롯하여 ‘FEMA(미국 연방재난관리청) 등 재난 대응 관 련자들의 매뉴얼 숙지정도 평가’20) , ‘향후 대규모 재난에 대비하는 FEMA의 준비현 황 평가’21) 등 재난이 발생한 이후의 정부 대응의 적정성뿐만 아니라 평상시 대비 정도와 방식에 대해서도 적정성을 점검하고 보완사항을 제시하고 있다. 이러한 감찰 보고서에 대해 다시 해당 정부부처는 O.I.G.의 권고사항을 이행할 수 있는지 여부에 대해 의견을 내도록 되어 있는데22) 결국 O.I.G.의 역할은 일방적인 감시감독이라기보 다 상호 피드백을 통한 정책 형성, 집행의 발전 도모라고 볼 수 있다. 우리나라에 이 러한 기능을 하는 독립기관이 제대로 갖춰져 있다면, 2016년 9월 12일경 발생한 경 주 지진과 관련하여 국민안전처의 대응 문제점을 사전에 발견하여 국민 불안감소에 기여할 수도 있었을 것이다. (2) 세월호 피해자들의 실태에 부합하는 의료지원 및 심리지원 마련 현행 세월호피해지원법 시행령상 의료지원 기간은 지원법 시행일로부터 1년(2016. 3. 28.까지)이므로 이미 종료되었고, 심리지원은 5년까지(2020. 3. 28.까지) 가능한 것 으로 규정되어 있다(동법 시행령 제19조, 제21조). 세월호피해지원법상 이러한 지원 내용, 기간 등은 향후 대형재난에서 피해자들에게 행해질 지원에 있어 중요한 참고 사례가 될 것이므로 보다 장기적인 관점에서 재난피해자들의 실태에 맞는 방식으로 20) 이 감찰보고서에서 미 국토안보부 감찰관은 FEMA가 지원 매뉴얼에 관한 회의를 할 경우 주로 내부기관 회 의에 그치고 지역사회 담당자들 및 타부처 공무원들을 동석시키지 않아 유관기관들이 정보에서 뒤떨어지는 문 제점을 야기하였다고 평가하였다(OIG-DHS, “OIG- FEMA's Function roles and Responsibilities”, Retrieved April 1, 2016, from https://www.oig.dhs.gov/assets/Mgmt/OIG_11-08_Nov10.pdf). 우리나라는 여전히 이러한 문제점을 안고 있는데 재난 대응에서 부처간 협력, 민관의 협력은 필수적인 것임에 도 정작 정부부처에서 매뉴얼을 만들거나 관련 교육을 하는 것은 담당공무원들만의 참여 하에 공무원들 대상 으로만 행해지고 있고 매뉴얼의 숙지, 협력이 필요한 민간기관에 다양하게 개방되어 있지는 않은 것으로 보인 다(국가민방위재난안전교육원 2016 교육훈련계획 목차 참고). 한편 미국에서는 위와 같은 O.I.G. 피드백 내용과 같이, 뉴욕시, 볼티모어 등에서 지방정부 차원의 재난계획을 수립하는 과정에서 지역 사회 기관들과 일상적으로 의사소통을 하고 있는 것으로 미국 출장조사에서 확인되었 다. 볼티모어시의 경우 지방정부의 E.O.P(Emergency Operation Plan)를 기획하는데 지역사회 기관들과 일상적 으로 소통하고 있으며, 뉴욕시의 경우 출장 방문 당시 Family Assistance Center 구성 등의 내용을 포함하여 300페이지 가량의 지방정부 재난 대응 총괄계획을 작성하는데 15개~20개의 지역 내 관련 민간기관들과 부처들 이 모두 참여해서 함께 논의, 토론을 거쳐 계획안을 만들기 때문에 약 2년 정도의 시간이 소요된다고 했다(피 해자 지원 미국 현지조사 결과보고서 참고). 이러한 과정은, 재난 대응에 개입하게 될 여러 기관들로 하여금 매뉴얼 작성에 직접 관여하게 함으로써 각 기관의 역할과 협업 및 소통방식, 구조 등에 대해 고민하고 인지하 게 만들고 실제 재난현장에서 매뉴얼이 현장에서 제대로 적용되지 않는 문제를 해결할 수 있다는 데 의미가 있다. 21) OIG-DHS, “FEMA's Preparedness for the Next Catastrophic Disaster”, Retrieved April 1, 2016, from http://www.fema.gov/pdf/about/programs/legislative/testimony/2011/3_17_2011_catastrophic_preparedness_ho w_ready_is_fema.pdf 22) IG Autorities Paper, the Council of Inspectors General on Integrity and Efficiency, p. 5, Retrieved April 1, 2016. from https://www.ignet.gov/sites/default/files/files/IG_Authorities_Paper_-_Final_6-11-14.pdf
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 118 조정될 필요가 있다. 즉, 세월호피해지원법상 의료지원은 1년으로 기간을 한정하고 지원대상도 세월호 참사와 상당인과관계가 있는 자로 전제하고 있다. 그러나 의료지원 기간을 1년으로 한정한 데에 특별한 의학적 근거가 없고 약 2년이 경과한 시점에 행해진 피해자 실 태조사에서도 특정 신체질환을 두드러지게 많이 호소하고 있는 점을 고려하면23) 의 료지원 기간, 범위 등 피해자들의 실태를 지속적으로 조사해 가면서 그에 맞게 조정 하는 것이 필요하다. 이는 심리지원 기간을 5년으로 한정한 것에도 동일하게 적용될 수 있다. 실제 미국에서 911테러 피해자들(1차 대응자들-소방관, 경찰관, 민간구조자 등 포 함)을 대상으로 의료 서비스(World Trade Center Health Program)를 제공해 온 셀 리코프센터의 크레인 박사(Michael A. Crane, Medical Director)는 세월호피해지원법 과 같이 의료지원, 심리지원의 기간을 사전에 1년, 5년으로 정해 두는 것은 실정에 맞지 않다고 의견을 제시한 바 있다(피해자 지원 미국 현지조사 결과보고서 참고). 미국의 경우 911테러 관련 첫 배보상법은 3년간 직접피해자들의 신청을 받아 의료 지원 없이 배보상(Victims Compensation Fund)만을 진행하였으나, 같은 기간 직접피 해자들을 매년 정기 검사한 결과를 바탕으로 연구자들이 911테러로 인해 광범위한 신체적, 정신적 질환이 발생한 것에 대해 연구논문을 발표하였고 이후에도 지속적으 로 인정되는 질환이 늘어났다. 이러한 연구결과 및 제임스 자드로가라는 구조자의 사망 등으로 2010년 자드로가법이 통과되면서 WTCHP(World Trade Center Health Program)에 의한 의료서비스 제공이 가능해졌고, 현재는 직접피해자 뿐만 아니라 구 조, 복구, 잔여물 청소 등에 관하여 911테러와 연관된 작업에서 활동한 자는 연방, 주, 지방정부, 방위군 활동자가 아니더라도 공기 중 독성물, 다른 위험, 심각한 컨디 션에 노출된 경우 의료지원 대상이 되고 있다. 또한 2020년까지 배보상신청이 가능 하도록 기한도 연장되었다24) . 따라서 미국의 911테러에서는 의료지원 및 배보상을 신청하는 신청자의 증상이 911 테러의 인정질환에 해당하는가25) 가 지원의 핵심 요건이 되는데 그 여부 역시 피 해자의 입증책임으로 돌리지 않고 과학기술자문위원회를 구성하여(전문가들로만 구 성된 것이 아니라 피해자들도 3명 포함) 당해 위원회에서 피해자들에 대한 집적된 검사 결과 등을 토대로 해당 여부 등을 결정하게 된다(Zadroga Act Sec. 3301. f. (2) 23) 1~4과제 피해자 지원 실태조사 결과보고서 24) September 11th Victim Compensation Fund(OMB 1105-0092), p.31. 25) 9/11 Health Watch, “One page explanation of the legislation”, 2015. 4. 12., Retrieved April 1, 2016, from http://www.911healthwatch.org/one-page-explanation-of-the-legislation/
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 119 (F), Sec. 3302. (a) (2)). 미국의 이러한 시스템은 재난피해자들에 대한 지원이 과학적 인 근거와 결정을 토대로 행해지도록 함으로써 피해자들의 자료 제출 및 입증부담과 꼭 의료지원을 받아야 할 피해자가 형식적인 자료제출을 못하여 의료지원을 못 받는 문제점을 해결하는 한편 과학적인 근거 위에서 지원범위가 결정되므로 특혜논란이나 예산 낭비 논쟁을 막을 수 있는 점, 재난피해자들에 대한 연구데이터가 축적되면 향 후 재난 대비 정책 형성 등에 유용한 자료가 되는 점 등에서 적극적으로 고려할 만 하다. 그리고 과거 대형참사도 마찬가지이지만, 세월호 참사에서도 여전히 가족의 시신조 차 찾지 못한 미수습자 가족들이 있고 미수습자 가족들의 경우 가장 극심한 트라우마 를 겪고 있음에도 의료적 처치, 심리치료를 제대로 시작하지 못한 상태에 있는 점을 고려하면, 재난피해자들에 대한 의료지원 및 심리지원 기간을 일률적으로 제한하는 방식은 재고를 요한다. 물론 그렇다고 재난피해자들에 대해 무조건 기간 제한을 두지 않고 의료지원 및 심리지원을 해야 한다는 것은 제한적인 예산 여건상 설득력이 떨어 지므로 지원 가능성을 열어 두고 과학적인 연구를 지속해 가면서 인정질환의 범위를 판단하는 전문적이고 피해자들의 참여가 보장되는 기구의 설치가 필요하다. 또한 앞서 문제점에서 본 바와 같이 심리지원과 관련해서는 재난피해자들의 특성 을 적극적으로 고려한 프로그램 운영을 하는 트라우마센터 등에 대한 평가가 정신과 진료보다 훨씬 좋았던 점에 비춰 보면, 안산트라우마센터의 안정적 운영이 매우 중 요하다. 참고로 일본의 경우 효고현 마음케어센터는 1995년에 한신아와지 대지진을 계기로 설립되어 피해자들을 상대로 아직도 무료상담을 제공하면서 범죄피해자나 학 대피해자 등에 대한 트라우마 치료도 제공하는 기관으로 확대운영되고 있었다. 또한 위 센터에서는 대지진으로부터 15년이 지난 2010년부터 3년간 피해자들을 상대로 심 리검사를 진행하여 복합성 애도장애 고위험군이 검사자 106명 중 52.5%를 차지한다 는 것을 연구결과로 발표하는 등 여전히 피해자들을 장기 관찰하면서 대안을 모색하 고 있었다.26) 결론적으로 미국, 일본에서는 재난피해자에 대한 의료지원(배보상과 연결), 심리지 원에 대해 처음부터 기간을 한정하지 않거나 한정하더라도 피해자들의 실태를 지속 관찰하면서 추이에 맞춰 지원이 연장되는 등 유동적으로 대처하고 있는바, 이러한 점은 우리에게도 시사하는 바가 크다. (3) 진도지역민 피해 관련 26) 피해자 지원 일본 현지조사보고서 참고(본 위원회 홈페이지 자료실 중 지원 소위원회에 공개)
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 120 진도지역은 세월호 참사 이후 특별재난구역으로 선포되었고 세월호 특별법 제22조 에서 지역 회복을 위한 지원을 규정하였으나 실제 지역사회 경제 회복이나 신뢰 회 복을 위한 조치는 제대로 행해지지 않고 있는 것으로 조사되었다. 세월호피해지원법상 진도지역민은 피해자 개념에서 제외되었고 구조 작업에 참여 한 어민들 중 일정 요건에 해당하는 경우만 손실보상의 대상이 되었을 뿐이다. 그러 나 이 손실보상 역시 진도어민들의 실정을 해수부에서 제대로 조사하지 않은 채 어 민들의 입증 여부에 따라 이루어져 어민들의 불만은 매우 높은 상태이다. 또한 일부 어민들은 극심한 트라우마를 호소하고 있음에도 심리지원도 전혀 이뤄지지 않았다. 따라서 진도 지역의 피해상황을 제대로 조사하고 심리지원, 지역사회 회복방안을 마 련하는 것이 필요하다. (4) 민간잠수사 등 자원봉사자들에 대한 보상에 대한 점검 및 심리지원 관련 세월호피해지원법상 민간잠수사 등 구조 및 수색과정에서 피해자들을 지원했던 민 간인 자원봉사자들은 피해자의 개념에 포함되지도, 심리지원 대상에 포함되지도 않 았다. 또한 해경이 약속한 보상절차는 전남도청과의 법해석 다툼으로 인해 제대로 이행되지 않았다. 민간잠수사들의 경우 세월호 참사 피해자 중 200구 이상의 시신을 수습하는 과정 에서 심각한 트라우마를 겪게 된 사례가 적지 않다. 또한 자원봉사센터 관계자들 중 에는 피해자들보다 더 오랜 기간 팽목항과 진도체육관에 머물면서 헌신적으로 피해 자들을 지원하면서 트라우마를 겪게 된 사례들도 있으나 민간잠수사들과 마찬가지로 아무런 심리지원을 받지 못했다. 이러한 문제를 해결하기 위해 세월호피해지원법상 민간잠수사, 민간자원봉사자 등을 (준)피해자 개념에 포함시키고 심리지원 등 일정한 지원 대상이 되도록 할 필요가 있다. 또한 ‘수상에서의 수색, 구조 등에 관한 법률’에 따라 보상절차가 제대로 이행되는지 지속적으로 점검될 필요가 있다. 나. 재난 대응 시스템 전반과 관련한 사항 (1) 관련 법령상 인도적 현장지원에 대한 근거규정이 마련되어야 한다. 세월호 참사 이후 참사로 드러난 문제점을 개선하기 위해 ‘재난 및 안전관리기본 법’(이하, ‘재난안전법’)이 개정되고, 안전행정부, 소방방재청, 해경을 통합하여 국민안
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 121 전처가 재난총괄조정기관이 되었다(재난안전법 제6조). 재난안전법은 국가와 지방자치단체의 재난 및 안전관리체제를 확립하고 재난의 대 응, 복구에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고(제1조) 재난발생시 정부, 지자체의 대응과 관련한 기본적인 사항들을 규정하고 있다. 그러나 개정된 현행 법령(2016년 3 월 22일 공포)에 의하더라도 재난 발생시 피해자들에 대한 ‘현장지원’을 어떤 목표와 관점으로, 어떻게 해야 하는지 등에 대한 세부 규정은 없다. 또한 재해구호법은 이재민에게 ‘임시주거시설의 제공, 물적 지원(급식 기타 생활필 수품), 재난지원금, 의료서비스 제공, 장사(장례)의 지원’을 하도록 규정하고 있으나 인도적인 관점에서 재난피해자들에 대한 지원이 제대로 행해지기 위한 체계와 내용 을 총괄적으로 규정하고 있지는 않다. 공무원들은 법령에 따라 예산을 집행하고 움직일 수밖에 없는데 법령상 이러한 조 항의 부재는 피해자지원의 허점으로 작용하였다.27) 본 위원회의 생존학생 진상규명 결과 보고서에서 보듯이, 참사 당시 진도체육관을 임시대기소로 정하고 물적 지원, 응급의료서비스 제공 등 재해구호법상 명시되어 있는 지원은 일부 행해지긴 했지만 미리 준비되어 있거나 체계적으로 행해지지 않았고, 법령상 아예 규정이 없는 기자 들에 대한 적절한 통제, 심리적 응급처치, 피해자들에 대한 정보전달, 생존학생들의 분리보호 등은 아예 제대로 행해지지 않았던 것이다. 해외사례를 보면, 미국의 스태포드법은 재난 상황에서 기관간 유기적 협력관계를 통해 적절한 피해자지원을 하게 해주기 위해 제정된 법률로서 피해자지원에 관한 기 초법28) 이라고 할 수 있는데 재난피해자 지원의 목표와 내용, 상한선, 방식 등에 대해 총괄적인 규정들을 두고 있다. (2) 위기관리 표준매뉴얼 중 피해자 지원 목표, 방식, 내용, 기준 등을 포함시 키고 VIP 현장방문 관련 내용이 필요하다. 재난안전법에 따르면 각 중앙부처 및 지자체가 관련 재난의 재난관리책임기관이 되고 보건복지부, 교육부, 경찰청, 종합병원 등은 긴급구조지원기관(법 제3조, 법 시 행령 제4조)이 되며, 국민안전처장관은 재난관리의 전 과정을 통일적으로 단순화, 체 27) 세월호 참사 당시 대부분의 지원이 범대본 결정에 따라 이뤄졌다. 그 결과 즉각적인 현장통제의 부재에 따른 혼란, 시신수습 과정에서의 혼선, 세부 기준의 불명확, 기관간 소통 및 협업 어려움, 피해자들에 대한 피드백 체계 부재 등의 문제를 낳았다. 28) House - Public Works and Transportation | Senate - Environment and Public Works, Retrieved April 1, 2016, from https://www.congress.gov/bill/100th-congress/house-bill/2707
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 122 계화하기 위해 국가재난관리기준을 제정, 고시하도록 되어 있다(법 제34조의3, 시행 령 제43조의 4). 그리고 재난관리책임기관의 장은 재난대응 활동계획을 작성하여 활용해야 하고 국 민안전처 장관은 그 작성지침을 재난관리책임기관의 장에게 통보할 수 있다(법 제34 조의 4, 시행령 제43조의 5). 또한 재난관리주관기관의 장은 위기관리 표준매뉴얼을 작성하도록 되어 있고, 국민안전처 장관은 위 매뉴얼의 작성 및 운용기준을 정하여 관계 중앙행정기관의 장에게 통보할 수 있다(제34조의 5). 따라서 국가재난관리기준, 재난대응 활동계획 작성지침, 위기관리 표준매뉴얼 작성 및 운용기준은 재난대응과 관련해서 직접적인 현장지원기관이 될 지자체의 매뉴얼이 나 활동계획 제정에 있어 직접적인 기준이 된다. 그런데 위 기준과 지침에 포함되어야 할 사항으로 피해자지원 관련 사항은 분절적 으로 몇 가지만 규정되어 있을 뿐 체계적, 총괄적인 사항들이 포함되어 있지 않다. 즉, 재난대응 활동계획 중 포함되어야 할 사항으로 피해자 지원과 관련한 기능에는 ‘긴급 생활안정 지원 기능’,‘자원봉사지원 및 관리기능’, ‘재난 수습 홍보기능’(법 시행 령 제43조의5 제1항) 정도가 포함되어 있으나 이러한 내용 이외 피해자들에 대한 정 확한 정보제공, 현장통제 등 인도적 관점에서의 전체적인 지원기능(예 : 현장통제, 응 급의료지원, 심리지원, 정보제공, 시신인도 및 장례지원, 사후지원 연계 등)이 포함되 어 있지 않다. 또한 그 내용의 초점도 피해자들의 인권보호나 피해자들의 필요 충족 보다는 홍보나 VIP 방문시 보고내용과 의전에 맞춰져 있는 등 개선되어야 할 부분이 많다(국민안전처 2015년 제정 위기관리 매뉴얼의 작성 및 운용기준 중 해양사고 관 련 매뉴얼). 단적으로 VIP 관련 국민안전처의 위 작성예시에 나오는 내용과 영국의 고위급 간 부(those at a senior level)를 위한 위기대응 및 회복 매뉴얼(Emergency Response and Recovery Non Statutory Guidance Accompanying the Civil Contingencies Act 2004, HM Government(Cabinet Office)(2013. 10. 28.)29) 에 기재된 내용 중 VIP 관련 부분만 따로 떼어 비교해 보면 아래와 같다. 우리나라의 경우 세월호 참사에서 드러 난 바와 같이, 관계 기관들의 정보가 모두 집중되고 정확한 상황전파에 힘써야 할 초기대응부서나 장차관에게, 주요 인사 상황실 방문시 또는 현장방문시 매번 브리핑 을 하도록 요구하는 것은(‘주요인사’의 개념에 대하여 ‘지시권자’등 특별한 제한도 없 29) Emergency Response and Recovery: Non Statutory Guidance Accompanying the Civil Contingencies Act 2004, HM Government(Cabinet Office) (2013. 10. 28.) https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/253488/Emergency_Response_a nd_Recovery_5th_edition_October_2013.pdf
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 123 다.) 과도한 보고를 요구하여 긴급한 상황에서 정작 구조, 수색, 피해자지원 등 중요 한 업무에의 집중을 방해하는 것이 아닌지 우려되는 측면이 있다. 특히 세월호 참사에서 청와대의 해경 본청 상황실에 대한 침몰사고 직후의 과도한 영상요구 및 123정에서 구조상황에서 위생사가 업무분장에도 없는 채증을 지속했던 것이 문제된 점, 현장잠수기록지에 의하면 4월 17일 오후 대통령이 침몰현장을 방문 한 시간과 그 전후로 수색이 이뤄지지 않아 1차 청문회 때 쟁점이 되었던 점,32) 현 장에서 고위급 공무원 등 주요 인사들의 제한 없는 방문으로 피해자들의 심리적 안 정이 방해된 측면이 있는 점 등을 고려할 때 이 부분에 대한 개선이 요청된다. 30) “It may be inappropriate for VIP visitors to go to the scene of the emergency while rescue operations are still going on, particularly if casualties are still trapped.” p.147. 31) “VIP visits should not interrupt rescue and life-saving work.” p.147. 32) 제1차 청문회 자료집 참조. 우리나라 지침 영국 매뉴얼 (초기대응부서)초기대응 및 중수본 운영 단계 : 장차관 등 주요인사 상황실 방문시 브리핑 (초기대응부서)수습복구단계 : 주요인사 상황실 방문시 브리핑 (장차관) 중수본 운영 단계 대국민 홍보 등 : 언론보도 및 대국민 홍보총괄 : VIP 등 방문시 수행 및 사고수습상황 브리핑 (장차관) 범정부적 총력대응 단계 : VIP 등 현장방문시 수행 및 사고수습상황 브리핑 (장차관) 수습복구단계 : VIP 총리께 상황보고, 현장방문시 수행 VIP의 현장방문(p.147) VIP의 현장방문은 피해자들이나 대응을 담 당하는 사람들의 사기를 진작시켜 주는 점 이 있다. 이러한 측면과 더불어 정부 고위 관계자의 방문은 의회보고에 필요한 점이기 도 하다. 그러나 VIP의 방문은 구조가 진행 중일 때에는 특히 현장방문은 부적절하며, 더군다나 생존자가 있을 가능성이 있는 경 우에는 더욱 그러하다30). VIP 방문은 구조 를 방해하거나 중단시켜서는 아니된다.31) VIP는 현장에 방문하기 전 현장상황에 관한 충분한 정보를 제공받아야 한다. 또한 VIP 는 피해자들이나 생존자들이 원하는 경우 만나주어야 한다. 물론 이는 병원에서 결정 할 일이나, 이는 주로 언론과의 문제 때문 이며 언론이 문제가 될 경우 VIP의 병원 방 문 이후 병원 정문 등에서 언론과 인터뷰하 는 등의 방법이 있다.
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 124 또한 2015년에 제정된 ‘위기관리 매뉴얼의 작성 및 운용기준’에서는 해양사고를 예 로 들어 ‘대응 주요 협업기능’을 정하고 있는데 이는 과거 매뉴얼보다 진일보한 것이 기는 하나, 법 시행령 제43조의5 제1항에서 규정한 기능에 한정하여 협업기관을 명 시하고 있어 현장지원에 필요한 기능들이 많이 빠져있고 체계적인 현장지원으로 연 결되기엔 부족한 면이 있다. 따라서 앞서 언급한 법시행령 개정과 함께 위기관리 매뉴얼 등에 재난현장에서 피 해자지원과 관련된 내용이 총괄적, 체계적으로 포함될 필요가 있다. 참고로 영국의 인도적 현장지원 매뉴얼 중 주요 내용은 부록 4와 같다. 영국의 매뉴얼 내용과 이번 조사결과를 바탕으로 “현장지원”과 관련하여 주요 개선점을 열거하면 아래와 같다. 1. 가족지원센터의 설립33) - 피해자들과 그 가족, 친구들만 출입가능한 센터로 물리적인 공간일 수도 있고 전국에 피해자들이 흩어져 있는 재난이나 피난소가 설치될 정도에 이르지 않은 경우 온라인 상의 공간일 수도 있지만 설립기준을 구체화하고 참사 직후 신속하게 마련되는 것이 중요함 - 이 센터의 핵심 역할은 재난피해자들을 외부의 위험과 불필요한 관심으로부터 보호 하며 그 필요를 충족시키는 일 - 사고현장 인근, 그러나 안전을 확보할 수 있는 가까운 거리에 설립함 - 구조 및 수색 관련 일원화된 정보 제공34) , 실종자 가족 찾기(병원들과 연계, 어떤 생 존자나 희생자가 어떤 병원으로 이동했는지 정보제공) - 인터뷰를 원하는 피해자들에 한해서 기자들 연계, 인터뷰실 따로 마련 - 심리지원, 의료지원, 생계지원, 실직지원, 법률지원 등에 대한 종합안내소 역할 - 피해자들이 센터를 떠난 이후의 사후적인 지원내용에 대한 연계, 안내, 사후지원기관 과의 정보 공유 - 생존피해자들(특히 아동청소년)의 분리공간, 재난상황이지만 성인보다 더 큰 스트레스 를 받기 쉬운 아동청소년들의 특성을 고려하여 일상활동이 가능한 시설(가벼운 책읽 기, 놀이 등 프로그램 운영되는) 별도 마련, 운영 - 피해자지원과 관련된 모든 기능의 집약 부서로서 관련 부처, 부서, 민간기관 상호간 협의체 구성, 평상시 대비 가능한 시스템 마련 2. 온라인상의 원스톱 신청창구의 마련 (생계, 가족부양 등을 위해 현장을 떠난 피해자들 위 하여, 미국의 www.disasterassistance.gov35) 참고) 3. 경찰과 지역대책본부의 현장(피해자들이 모인 장소 등) 통제 및 구조기관 등의 구조 직후 이동지원 등 - 신원확인을 통한 피해자들과 그 가족들만 출입가능토록 현장 통제
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 125 (3) 피해자지원 관련 공무원 교육훈련내용이 보강되어야 한다. 본 위원회의 생존학생 관련 진상규명신청사건 조사보고서에 의하면, 생존학생들과 부모님들의 주된 불만은 정부나 지자체에서 선제적, 체계적인 지원 관련 안을 가지 고 있지 못했고 상황이 닥치면 급조된 안을 가지고 왔고 그래서 생존학생들은 시험 대상이 된 듯한 느낌을 받았다는 점이다. 또한 경기도 교육청이나 학교 관계자들도 평소 재난에서 발생할 수 있는 문제들에 대해 숙지하고 있지 못한 관계로 재난피해 자들의 분노와 격앙된 태도에 “피해자들이 원하면 다 해주는 방향으로”라는 입장을 가지게 되었고 자신들이 아니라 피해자들에게 결정권한이 있는 것처럼 느꼈다. 이는 다른 피해자들과 공무원들도 마찬가지였는데, 재난상황 및 재난피해자들의 특성에 대해 공무원들이 전혀 준비되어 있지 않은 결과로 보인다. 따라서 재난 대비 교육훈 련 내용에 ‘피해자지원’과 관련한 교육, 훈련 내용이 보강될 필요가 있다. 특히 아동, 청소년, 장애인, 노인 등 특별한 배려를 필요로 하는 재난피해자들에 대한 과거 사례 교육, 심리 이해 등에 대한 교육도 행해질 필요가 있다. 현재 국가민방위재난안전교육원에서 실시되는 교육, 훈련 내용에는 ‘재난심리’ 이 외 피해자지원과 관련한 체계적인 교육내용이 없다. 위 교육원 관계자 면담 결과 재 난 관련 공무원 교육, 훈련도 재난안전법 제29조의 2에 근거한 것인데 법령에 피해 33) Cabinet Office(UK), “Humanitarian Assistance in Emergencies: Non-statutory guidance on establishing Humanitarian Assistance Centres”, 2011. 3. 22., Retrieved April 1, 2016, from https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61221/hac_guidance.pdf 34) 정부의 과실로 자녀에게 피해가 생긴 경우 부모들은 정부를 완전히 불신한다. 가족들은 실제적인 조치와 구 체적 행동을 원한다. 정보를 주지 못하면 왜 정보를 못주는지에 대해 설명해 주어야 하고 만약 답을 못하면 1 시간 정도 후에는 다시 답을 찾아 주거나 전문가를 찾는 것이 어렵다든가 하는 설명을 해야 한다. 나쁜 뉴스 보다 뉴스가 없는 것이 피해자들의 입장에서는 정부를 더욱 불신하게 만들며 어떤 경우든지 정직해야 하고 숨 기지 말아야 한다(피해자지원 미국 현지조사 결과보고서 참고). 35) 이는 특정 재난을 위해 만든 온라인 사이트가 아니라 국가 내에서 발생한 모든 재난 관련한 지원 안내 사이 트이다.첫 화면에서 지역을 선택, 해당지역에서 지원대상이 되는 재난이 있으면 그 재난 이름이 뜨고 피해내용 (사망,부상, 가옥 파괴 등) 등을 입력하면 신청자가 신청 가능한 지원 목록들(사업지원, 실직급여 등)이 자동으 로 현출되고 피해자는 원하는 지원 항목을 온라인으로 바로 신청할 수 있다. 또한 INFORMATION 배너를 입 력하고 들어가면 즉각적인 도움이 필요한 경우, 재난상황에서 더욱 취약할 수 있는 아동/노인들이 대처할 수 있는 방법, 재난유형별 대처방법 등에 대한 안내로 연결되고, 필요한 경우 red cross 등 다른 사이트로 바로 연결된다. - 기자 및 외부인들로부터의 보호 - 동향 파악보다 지원이 우선임을 명시, 부적절한 동향 파악에 대한 제재 마련 - 사고현장으로부터 가족지원센터 등 안전한 장소로 이동하는 과정에서 응급의료지원, 이동수단지원 연계 - VIP 현장 및 구조현장 방문에 대한 기준 마련 - 현장지원 및 구조지원을 하는 공무원, 민간인들에 대한 지원 마련
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 126 자지원과 관련한 세부 내용이 없기 때문에 교육훈련 내용에 포함되어 있지 않은 것 이라 하였다. 참고로 미국의 재난 관련 공무원들에 대한 연방 차원의 교육기관인 EMI에서 행하 는 피해자지원 관련 교육내용은 본책 부록 6과 같다. 관련 교육내용으로는 “재난 지 원 프로그램”, “형제자매의 필요 충족”, “병원지원과 건강”, “임시보호소 정책”, “회 복 단계에서 공공기관과 민간조직의 파트너쉽”, “회복단계에서 지방정부의 역할” 등 세월호 참사 이후 피해자지원과 관련하여 문제가 되었던 부분들에 대해서도 포함되 어 있다. 그리고 미국에서는 재난 개입 훈련 관련, 가상상황에 대해 책상에 앉아서 이미 짜 여진 각본을 놓고 하는 방식으로 행하지 않고 종전에 발생했던 각종 재난 등에서 드 러난 대응 관련 문제점들을 종합해서 가상상황을 만들고 가장 먼저 무엇부터 해야 하는지, 시간적 순서대로 어떤 조치를 취해야 하는지, 시기별로 누구와 어떤 소통을 통해 무엇을 결정해 나가야 하는지, 피해자들에게 정보를 제공할 때 어떤 단어를 어 떻게 사용해야 하는지 등 세밀한 내용까지 실제 상황처럼 관련자들이 역할에 따라 훈련을 한다. 또한 재난 발생시 피해자들을 수용하는 지정병원인 외상센터의 경우 평소 수용 가능한 인원이 20명이더라도 긴급상황에서 훨씬 더 많은 인원을 수용하게 될 수도 있음을 감안하여 50명 수용을 기준으로 의료지원에 문제가 발생하지 않도록 훈련이 세팅되어 있다. 이러한 해외사례 등을 참고하여 재난대응 공무원 교육이 현 장의 실정과 필요에 맞게 이뤄질 수 있도록 개선이 필요해 보인다. (4) 심리지원(국민안전처, 보건복지부, 재난관리주관부처인 각 정부부처와 지자체) 피해자 실태조사 결과에서 심리지원과 관련하여 상술한 바의 1~4과제에서 공통적 으로 드러난 의견은 짧은 면담 및 약 처방 위주의 정신과 진료보다 장기적, 안정적 인 신뢰관계를 바탕으로 한 트라우마 센터나 스쿨닥터 등의 트라우마 치유 프로그램 이 훨씬 긍정적인 평가를 받았다는 점이다. 그런데 세월호 참사에서는 다수 피해자 가 거주하는 안산에만 트라우마 센터가 설치되고 나머지 지역은 기존의 지역별 정신 보건센터를 이용해서 심리지원이 이뤄졌는데 후자의 경우 대응자의 태도 등에서 평 가의 편차가 심하게 나타났다. 그래서 제주 지역 등 기타 지역에 있는 피해자들이 심리치료를 받기 위해 안산까지 가거나 아예 포기하는 일도 있었다. 이는 향후 재난 대응에서 반드시 참고할 점으로, 증가되는 각종 재난발생의 위험 성, 재난트라우마와 같이 기존 정신질환과 구별되는 범죄, 학대 후 트라우마 등 다양
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    제2부 소위원회의 활동‹‹‹ 127 한 트라우마에 대한 접근이 별도로 필요한 한국적인 현실 등을 고려할 때 장기적으 로 국립트라우마센터의 설치를 적극 고려할 필요가 있다. (5) 의료지원 및 배보상절차 등(국민안전처, 보건복지부, 재난관리주관부처인 각 정부부처와 지자체) 의료지원 및 배보상과 관련해서 재난피해자에게 전적으로 입증책임을 부담시키는 문제점, 기간 제한이 피해자들의 실정에 맞지 않는 점 등을 해결하기 위해 우선 재 해구호법 등에 사후적인 의료지원 및 배보상절차와 관련된 근거 규정을 새롭게 둘 필요가 있다. 즉, 세월호피해지원법과 같이 기간 제한 방식으로 한계를 정하는 것이 아니라 앞서 본 미국의 911테러 사례와 같이 지속적으로 재난피해자들과 대응자들을 상대로 신체적, 정신적 건강에 대한 연구를 하고 그 결과를 바탕으로 의료지원 대상 과 범위를 조정해 가는, 보다 과학적인 근거에 토대를 둔 의료지원 및 배보상시스템 을 만들 필요가 있다. (6) 법률지원(국민안전처, 법무부, 재난관리주관부처인 각 정부부처와 지자체) 세월호 참사 당시 민간단체인 대한변호사협회 차원의 상담지원, 안산시 등 지자체 나 정부 차원의 법률지원이 제공되었으나 피해자들의 평가대로 시간이 지나면서 보 상절차 등 정작 필요한 상황에서 법률지원은 제대로 행해지지 않았고 이는 민간 주 도 지원의 한계로 보인다. 향후 자연재난, 사회재난의 발생에 대비하여 재난피해자들 에게 법률지원이 제공될 수 있도록 관련 법적 근거를 두고 정부 차원에서 세부 내용 을 마련할 필요가 있는데 미국과 일본의 사례를 참고할 수 있겠다. 미국의 경우 스태포드법 제415조36) 에 근거하여 대통령이 재난을 선포한 경우 생계 지원의 일환으로서 공식적인 법률지원이 작동하도록 하고 있다. 또한 일본의 경우 일본변호사연합회와 법테라스(우리나라의 대한법률구조공단과 같은 단체)가 연계하여 다양한 법률지원을 행하는데 동일본대지진 때는 재난 관련 법테라스 전화상담 창구, 재해지에서의 각종 전문가(변호사, 법무사, 사회복지사, 토 지사정사 등) 무료 상담, 재해지에서의 자동차 출장 상담 및 주택 방문 순회상담, 민 사 조정신청 수수료 면제 등을 지원했다. 36) 스태포드법 제415조(법률지원) 대통령은 저소득층이 재난에 대응하는 충분한 지원을 받지 못한다고 판단하는 경우, 연방 또는 주 및 지역변호사회로 하여금 이를 가능케 하도록 해야 한다.
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    Ⅲ 지원 소위원회‹‹‹ 128 소송대리의 경우 법률부조요건에 해당하는 저소득층(소득 정도를 파악할 때 부부 간 갈등이 있는 경우는 합산에서 제외한다든지 3개월 이내 의료비, 교육비 등의 지 출이 있는 경우 수입에서 공제하는 등 실질적인 소득을 기준으로 함)이 적용대상인 데 변호사 비용은 내부 지침에 의해 소가별 수임료 기준(사선변호사를 선임하는 경 우보다 매우 저렴함)이 사전에 마련되어 있고 안내자료에 자세히 설명되어 있다. 피 해자는 착수시가 아닌 소송종료시에 한 달에 우리 돈으로 5만원~10만원 정도씩 부담 하는 할부 방식으로 변제하면 되는 방식으로 수임료 부담을 최소화하면서 동시에 100% 무료법률지원은 지양함으로써 변호사들이 지속적인 지원을 할 수 있도록 법률 지원제도가 고안되어 있다.37) 37) 위 피해자 지원 일본 현지조사 보고서(본 위원회 홈페이지 자료실 중 지원 소위원회에 공개) 참조.
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    제3부 결 론‹‹‹ 129 제3부 결 론 - 멈춤 없는 진실 발견을 위하여 세월호 참사에 관한 진상 규명 조사 업무를 핵심으로 하는 세월호 특조위의 조사 관들은 2015년 7월 27일 처음 채용되었고, 8월 4일 예산 지급이 결정되었다. 이 때서 야 특조위의 인적・물적 토대가 비로소 갖추어졌으므로, 이 날을 세월호 특조위가 구성된 날, 즉 출범일로 하여 세월호 특별법상 조사 기간인 1년 6개월이 되는 2017 년 2월 조사 활동이 종료되는 것으로 보는 것이 당연하다. 세월호 특조위는 이와 같 은 일정에 따라 조사 활동을 기획하고 그 프로그램에 따라 3개 소위원회 별로 구체 적인 업무를 진행해 왔다. 그리하여 조사관들이 채용된 지 1년 쯤 될 무렵 중간 평 가를 위한 보고서를 각 소위 별로 작성, 그 동안의 조사 활동을 검토한 후, 그를 바 탕으로 보다 나은 후반기 조사활동 기획안을 마련하여 2017년 2월 이후에 이어질 종 합보고서 작성에 대비하고자 하였다. 그러나 우리 위원회는 그렇게 하지 못했다. 대신 조사관들을 처음 채용한지 1년이 되는 2016년 7월 27일 광화문 세월호 광장으로 갔다. 그 자리는 우리 위원회에게 낯 선 곳이 아니었다. 특조위의 설립준비단 시절인 2015년 4월 하순 경부터 일 주일 남 짓 위원장과 위원 등은 정부가 입안 중인 세월호 특별법 시행령안의 문제점을 바로 잡기 위하여 농성을 한 곳이었다. 그로부터 1년 이상이 지난 그 날 거의 같은 자리 에 천막을 치고 위원장의 일주일 단식을 필두로 상임위원, 비상임위원, 조사관 등의 순서로 단식 농성을 시작하였다. 이 농성은 이 보고서를 쓰고 있는 지금도 계속되고 있다. 정부가 제대로 된 행정 지원을 해 주지 않아 사무실 책상에 앉아 일하기에도 시간이 부족한 조사관들이 스스로 곡기를 끊으면서까지 세월호 광장에 나가 유가족 과 시민들을 마주하지 않으면 안 되었던 것은 무엇 때문인가. 그 이유는 한마디로 특조위 조사 활동이 침몰될 위기를 맞았기 때문이다. 정부는 조사 활동이 한창 궤도에 오를 무렵인 지난 6월 30일 일방적으로 특조위 조사활동 종료를 선언하였다. 정부는 7월 1일부터 조사관들의 급여를 지급하지 않았으며, 종합 보고서 작성 외의 조사 활동 전반에 관한 비용 지출을 정지하였다. 앞에서 지적한 바의 세월호 특조위 출범일을 2015년 8월 4일이 아닌, 세월호 특별법 시행일인 2015 년 1월로 보는 데에 기인한 정부의 이와 같은 입장은 특별법을 자의적으로 해석한 명백히 부당한 조치였다. 이 터무니없는 행정 강제에 따라 특조위의 조사 활동은 중
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    제3부 결 론‹‹‹ 130 대한 지장을 받게 되었다. 상술한 바와 같이 조사관들은 수시로 야근하는 등 그 어 느 때보다도 성실하게 근무하는 데도 급여를 받지 못함으로써 생계에 위협을 받게 되었고, 출장비 등의 지급 정지는 조사 활동에 막대한 장애를 가져왔다. 조사 대상이 되는 행정기관의 담당자들은 정부의 조사 활동 종료를 빌미로 정당한 소환에 불응하 고 자료 제출을 거부하였다. 심지어 정부는 특조위가 예산에 의존함이 없이 스스로 의 비용으로 각고의 노력 끝에 시행한 제3차 청문회가 세월호 특별법상 허용되지 않 는다고 하며 청문회 출석 대상자로 소환된 증인들의 불출석을 유도하기도 하였다. 이는 실로 특조위의 정당한 조사 활동을 무력화시키는 것으로서, 우리 위원회가 전혀 예상하지 못한 상황이었다. 위원회의 조사관들은 이를 타개하기 위하여 무언가 하지 않으면 안 되었다. 세월호 특별법상 당연하게 주어지는 것이지만 정부가 무시 하고 있는 ‘조사활동에 대한 보장’이 필요하였다. 이는 2015년 후반기 후 중단된 국 회 여야 정치인들의 조사 활동 보장 협상이나 국회에 계류 중인 세월호 특별법 개정 안의 의결을 통해 가능할 것이었다. 이 가능성은 여소야대 국회를 만든 20대 총선 직후에는 꽤 높았으나 시간이 경과할수록 차츰 옅어져 갔다. 이 불확실성은 사무실 에 앉아 조사 업무를 충실히 한다고 해서, 또는 사무실 밖의 상황을 방관자처럼 구 경만 해서는 해소될 문제가 아니었다. 특조위 조사 활동 보장을 위한 특별한 행동이 필요했다. 이런 고심 끝에 특조위는 조사활동을 지속하면서, 동시에 광화문 세월호 광장에 나가 단식 농성을 시작하게 된 것이다. 거기서 특조위는 그런 상황에 이른데 대하여 유가족에게 송구스러움과 양해를 구했고, 시민들과 국회의원 등을 만나 특조 위의 사정을 설명하고 조사 활동의 보장을 요청했다. 과장함이 없이, 특조위의 단식 농성은 세월호 참사의 진상 규명을 희구하는 시민 사회의 호응을 받았다. 광화문 광장에서 뿐만이 아니라 지방에서도 특조위의 단식을 지지하는 단식이 이루어지고 있다. 그러나 안타깝게도 시간이 흐를수록 특별법 개정 을 통한 단기간의 입법적 해결은 점점 더 어려워지고 있는 것처럼 보인다. 이처럼 조사 활동 보장에 대한 전망이 불투명한 상황 속에서, 우리 위원회는 여러 논의를 거쳐 당초 계획했던 것과는 다른 성격의 것이기는 하지만, 또 다소 늦었지만 중간점검보고서를 작성하기로 결정했다. 즉, 이 보고서는 처음 기획했던 바의 장차 국회 등에 제출할 공식적인 종합보고서 작성을 준비하기 위한 것이 아니라, 정부에 의해 조사활동이 강제로 중단되고 급기야 해체될 상황에 놓인 세월호 특조위의 실상 을 유가족과 시민들에게 그리고 국회 등에 있는 그대로 보이기 위한 것이다. 왜 세 월호 특조위는 국민의 바람과 달리 그렇게 처음부터 태어나지 말아야 할 존재로 정 부에 의하여 무시되었는가, 왜 오늘 이 순간까지 극히 적게 받은 예산을 그나마 최
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    제3부 결 론‹‹‹ 131 선을 다하여 줄이고 아껴 썼는데도 ‘세금 도둑’이란 터무니없는 누명을 써야 하였는 가, 왜 정부는 특조위가 공채하여 임명 요청한 특조위의 가장 중요한 직책인 진상규 명국장을 지금까지 임명하지 않고 있는가, 왜 정부의 관련 규정에 따라 조사관의 해 외 출장시 저렴한 이코노미석으로 항공요금을 계산하여 담당부서에 제출하였는데 비 즈니스석 요금을 청구한 것으로 왜곡 보도되는가 등 관련된 예는 끝이 없다. 우리는 상식적으로 도무지 이해하기 어려운 이런 실정을 가감 없이 가능한 그대로 기록하여 남기는 것이 필요하다고 의견을 모았다. 이는 세월호 특조위에 대한 현 정 부의 부당한 행태에 대한 후일의 평가와 함께 앞으로 지속될 진실 발견의 여정에서 시행착오를 줄일 수 있는 것으로 보았다. 아울러 우리는 이 보고서에 이제까지 소위원회 별로 해 온 조사 활동의 개략적인 내용을, 그간 조사한 여러 사안과 신청사건 등 별로 간결하게 기록하기로 하였다. 여 기에는 우리 위원회가 요청하여 시행한 용역보고서들의 주요 내용 소개를 포함한다. 이를 통해 세월호 특조위가 해 온 그동안의 조사 활동의 대강과 한계, 또 비록 중간 단계이기는 하지만 몇 가지 성과와 향후 과제를 확인할 수 있을 것이다. 다만 앞에 서 밝힌 바와 같이 조사 활동이 완료되지 아니한 현재의 시점에서 조사 내용에 대한 기록은 일정한 제약을 가질 수밖에 없음을 밝혀 둔다. 덧붙여 그동안 조사 활동 과정에서 적지 않은 어려움을 겪으며 우리가 얻은 결론 은 이렇다. 조사 활동의 효과적인 직무 수행을 위해서는 세월호 특별법의 초기 입법 과정에서 쟁론의 대상이 된 수사권・기소권 논의가 헛된 것이 아니었다는 점이다. 문제가 되는 행정기관이나 담당자를 상대로 조사할 때 강제 수사가 뒷받침되지 않는 조사는 상당한 한계가 있었다. 따라서 향후 조사 활동의 실질적인 보장을 위해 기소 권은 차치하더라도 수사권만이라도 도입하기 위한 진지한 재논의가 필요하다고 생각 된다. 그리고 수사권 도입이 현실적으로 입법화되기 어렵다면 적어도 현재의 조사 권한을 실질적으로 보강 보완할 방안을 마련하는 것이 긴요하고, 조사시 국가기관 협조 의무를 현실화하기 위한 입법적 노력이나 행정적 뒷받침이 강구되어야 한다. 이 보고서를 쓰고 있는 현재 세월호 특조위의 운명은 마치 언제 꺼질지 모르는 바 람 앞의 촛불 같은 신세가 되어 버렸다. 2016년 9월 26일, 정부는 마침내 9월 30일로 특조위 활동이 종료되므로 잔존사무 처리에 협조해 달라는 통보를 해 왔다. 하지만 세월호 참사의 진상규명을 위한 활동을 여기서 중단할 수는 없다. 진실을 막으려고 하면 할수록 그것을 향한 열망은 오히려 커질 것이고, 그것은 언젠가 명확하게 자신 을 드러내기 마련이다. 특조위는 유가족과 시민들의 염원으로 탄생하였다. 특조위가 형식적으로 해체되는 상황이 오더라도 이는 단지 겉모습이 사라질 뿐이다. 우리 모
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    제3부 결 론‹‹‹ 132 두가 간절히 바라는 세월호 참사의 진상 규명을 향한 의지는 더 치열하고 뜨겁게 타 오를 것이다. 이 보고서가 우리 사회 구성원들의 진상규명 활동에 작은 밀알이 되기 를 기대하며, 거기에 동참하고자 하는 우리의 노력 또한 멈추지 아니할 것을 다짐한 다.
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    부 록 ‹‹‹133 부 록 1. 활동일지 일 자 주 요 경 과 2014년 4월 16일 세월호참사 발생 7월 15일 350만 1,266명의 특별법 제정 촉구 서명 국회 전달 10월 31일 여・야, 세월호 특별법 합의 11월 7일 특별법 국회 본회의 의결 11월 19일 특별법 공포 12월 6일 희생자가족대표회의, 위원 3명 선출 12월 10일 해수부, 이석태 위원장 예정자에게 업무보고 12월 11일 새누리당 위원 5명 추천, 대한변협 위원 2명 추천 12월 16일 새정치민주연합 위원 5명 추천 12월 17일 4・16세월호참사 특별조사위원회 설립준비단 출범 (단장 이석태, 부단장 조대환) 대법원, 위원 2명 추천 12월 18일 4・16세월호참사 특별조사위원회 설립준비단 업무 개시 12월 24일 이석태, 조대환, 권영빈, 박종운, 김선혜 상임위원 예정자 제1차 회의개최 12월 29일 국회, 위원 10명 선출안 의결 2015년 1월 1일 특별법 시행 1월 12일 4・16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 국회 의결 1월 16일 김재원 새누리당 원내수석부대표, 특조위 세금도둑 발언 1월 22일 조대환 부단장, 파견공무원 복귀 무단 지시 1월 23일 해수부․행자부 직원 4명 복귀 1월 27일 이석태 위원장 예정자 등 상임위원 예정자 5명, 새누리당 김무성 대표, 새정치민주연합 문희상 비상대책위원장 등 면담 1월 28일 4・16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 공포 2월 2일 해수부, 행자부에 복귀한 공무원 재파견 요청 2월 3일 해수부 직원 3명 파견 2월 6일 행자부 직원 1명 파견 2월 17일 행자부・기재부・해수부에 직제 및 예산(안) 송부 3월 5일 상임위원 5명 임명장 수여(국무총리) 3월 6일 이석태 위원장 등 상임위원, 안산 정부합동분향소 분향 3월 9일 제1차 위원회 회의 - 위원장 이석태, 부위원장 조대환 선출 / 비상임위원 12명 임명장 전수 3월 27일~4월 6일 해수부, 특별법 시행령 입법예고 3월 29일 4・16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 시행 4월 2일 위원회 회의, “시행령안 철회 요구 결의문” 의결 4월 6일 특별법 시행령 관련 의견서 제출 4월 13일 위원회 청사(나라키움 저동빌딩) 입주 4월 16일 세월호참사 1주기
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    134 ‹‹‹ 1.활동일지 일 자 주 요 경 과 4월 22일 중앙재난안전대책본부, ‘세월호 선체인양 결정(안)’ 심의・확정 4월 27일 이석태 위원장, 시행령 철회를 위한 기자회견 및 농성 돌입 4월 29일 해수부, 특별법 시행령 공개 4월 30일 시행령, 차관회의 통과 5월 6일 시행령, 국무회의 통과 5월 11일 시행령 공포 5월 18일 2015년 예비비 요구안(총 159.8억, 사업비 45.8억) 기재부 제출 5월 21일 제6차 위원회 회의 - 시행령 전부개정(안) 의결 5월 27일 제1차 별정직 채용 공고 5월 29일 여야 원내대표, 세월호 특별법 및 시행령 개정 관련 합의 6월 4일 제7차 위원회 회의 - 활동기간 6개월 연장 의결 6월 23일 해수부, ‘세월호 인양업체 선정을 위한 기술제안서 마감 결과’ 발표 6월 25일 특조위, 기재부에 ‘2016년도 예산요구(안) 제출’ 공문 7월 3일 제1차 별정직 채용 합격자 발표 7월 15일 해수부, ‘세월호 인양 우선협상대상자 선정 결과’ 발표 7월 17일 최경환 기재부 장관, 국회 예결특위에서 “행정지원실장, 기획행정담당관, 조사1과장 없는 기관에 예산을 편성・지원 할수 없다” 발언 7월 23일 조대환 부위원장 의원 면직(2015. 1. 1. ~ 7. 23.) 7월 27일 별정직 30명 임명장 수여 8월 4일 2015년 예산안 국무회의 통과 – 예비비 89억원 8월 11일 국회, 이헌 변호사를 여당측 상임위원으로 선출 8월 17일 대통령, 이헌 변호사를 상임위원으로 임명 8월 19일 특조위, 기재부에 ‘2016년도 예산 요구(안)제출’ 공문 8월 20일 오하마나호 실지조사 8월 24일 이헌 상임위원을 부위원장으로 선출 8월 28일 참사 500일, 이석태 위원장 등 상임위원 정부합동분향소 분향 9월 2일 상하이 샐비지 바지선 실지조사 9월 7일 조사신청 개시 담화문 발표 및 공고 9월 8일 2016년 예산(안) 국무회의 의결 9월 14일 조사신청 접수 개시 10월 24일 농해수위 예산소위, 세월호특조위 예산 증액(61.7억→122.4억) 10월 27일 특조위, 국무조정실・국민안전처・보건복지부에 ‘세월호참사 관련 민간잠수사 보상 및 지원방안에 대한 의견서 제출’ 공문 발송 11월 10일 특별법 시행령에 따라 정원 90명에서 120명으로 증원 11월 17일 진상소위, 참사 당시 청와대 업무상황 조사개시 의결 11월 18일 ~ 22일 진상규명국, 사고해역 실지조사 실시 11월 23일 위원회 회의, 참사 당시 청와대 업무상황 조사개시 의결 11월 25일 석동현 위원, 새누리당 입당에 따라 당연퇴직 12월 3일 특조위 예산, 국회 본회의 통과 12월 14일 ~ 16일 제1차 청문회 개최 (장소 : 서울YWCA) 12월 14일 황전원 위원, 새누리당 입당에 따라 당연퇴직 2016년 1월 4일 시무식 2월 12일 이헌 부위원장, 사퇴표명 및 사직원 제출
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    부 록 ‹‹‹135 일 자 주 요 경 과 2월 15일 제25차 위원회 회의, 특별검사 임명을 위한 국회 의결요청안 의결 2월 18일 이헌 부위원장 의원면직(2015. 8. 17. ~ 2016. 2. 18.) 2월 22일 특별검사 임명을 위한 국회 의결요청안, 법사위 회부 3월 28일 ~ 29일 제2차 청문회 개최 (장소 : 서울시청) 4월 11~12일 진도사고해역 실지조사 4월 16일 세월호 참사 2주기 4월 25~27일 진도사고해역 실지조사-달리하오 승선 5월 19일 국회, 황전원 씨를 여당측 상임위원으로 선출 5월 25일 대통령, 황전원 상임위원 임명 5월 27일 ~ 6월 3일 해양경비안전본부 본청 실지 조사, TRS 녹취록 입수 5월 27일 행자부, 종합보고서・백서작성 기간에 대한 정원안 제출 요구 5월 28일 ~ 29일 세월호인양작업 선수들기 공정 실지조사 6월 7일 기재부, 종합보고서・백서작성 기간에 대한 예산안 제출 요구 6월 8일 서울중앙지검 실지조사 6월 9일 해수부, 종합보고서・백서작성 기간에 대한 정원안 제출 요구 6월 21일 해수부, 종합보고서・백서작성 기간에 대한 정원을 67명으로 통보 6월 24일 기재부, 해수부가 통보한 정원에 따른 소요예산 제출 요구 6월 30일 기재부, 7.1.이후 조사활동을 위한 사업비 집행 금지 통보 7월 27일 특별법 개정 및 특검 처리 촉구 광화문 단식 농성시작 8월 20일 단원고 기억교실 이전 9월 1 ~ 2일 제3차 청문회 개최 (장소 : 연세대 김대중도서관) 9월 26일 해수부, 9월 30일부로 특조위 활동종료에 따른 잔존사무 처리 통보
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    136 ‹‹‹ 2.위원회 조직체계 2. 위원회의 조직체계 □ 조 직 ㅇ 1사무처, 1실 1국 3담당관 5과 ㅇ 제정(‘15.5.11) 시~6개월(11.10) : 90명(정무직 5명 포함) ㅇ 6개월(‘15.11.11)~ : 120명(정무직 5명 포함) - 행정지원실・진상규명국・안전사회과・피해자지원점검과 위 원 장 부위원장 보좌관 진상규명 소위 안전사회 소위 지원 소위 사무처 가 행정지원실 나 진상규명국 기 획 행 정 담 당 관 운 영 지 원 담 당 관 대 외 협 력 담 당 관 조 사 1 과 조 사 2 과 조 사 3 과 안 전 사 회 과 피 해 자 지 원 점 검 과
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    부 록 ‹‹‹137 □ 직급별 및 파견기관별 정원 ○ 90명 기준 ○ 120명 기준 계 정무직 일반직 고공단 3・4급 4급 5급 6급 7급 8급 90 5 36 1 1 3 11 10 10 별정직 고공단 3・4급 4급 5급 6급 7급 8급 49 1 5 12 13 14 4 계 정무직 일반직 고공단 3・4급 4급 5급 6급 7급 8급 120 5 48 1 1 3 11 16 16 별정직 고공단 3・4급 4급 5급 6급 7급 8급 67 1 5 12 22 23 4 계 국조실/기재부 감사원 방송통신위원회국조조정실국민안전처인사혁신처기획재정부 36 2 3 1 1 4 2 3 5.6% 8.3% 2.8% 2.8% 11.1% 5.6% 8.3% 교육부 법무부 행정자치부보건복지부해양수산부 경찰청 2 4 5 3 4 2 5.6% 11.1% 13.9% 8.3% 11.1% 5.6% 계 국조실/기재부 감사원 방송통신위원회국조조정실국민안전처인사혁신처기획재정부 48 2 4 2 3 4 3 4 4.2% 8.3% 4.2% 6.3% 8.3% 6.3% 8.3% 교육부 법무부 행정자치부보건복지부해양수산부 경찰청 4 5 5 5 4 3 8.3% 10.4% 10.4% 10.4% 8.3% 6.3%
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    138 ‹‹‹ 3.안전사회 소위원회 업무계획(안) 3. 안전사회 소위원회 업무계획(안) 업 무 계 획(안) 2015. 10. 5 (안전사회 소위원회)
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    부 록 ‹‹‹139 목 차 Ⅰ. 일반현황 ········································································ 1 Ⅱ. 운영기조 및 전략 ······················································· 3 1. 기조 및 핵심과제 ····························································· 4 2. 추진전략 ············································································ 6 Ⅲ. 세부 사업내용 ···························································· 7 1. 세월호참사 구조적 원인분석 및 개선대책 마련 ············ 8 2. 재난 예방 및 제도개선 ···················································· 9 3. 「재난대응시스템」강화 ················································ 10
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    140 ‹‹‹ 3.안전사회 소위원회 업무계획(안) Ⅰ. 일 반 현 황
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    부 록 ‹‹‹141 □ 안전사회 소위원회 구성 : 상임위원 1명 포함, 위원 5명으로 구성 계 국회 선출 대법원장 지 명 대한변협회장 지 명 희생자가족 대표회의 선출여당 야당 5명 석동현 류희인 이상철 박종운(상임) 이호중 □ 주요업무 ㅇ 4・16세월호참사의 원인을 제공한 법령, 제도, 정책, 관행 등에 대한 개혁 및 대책 수립 ㅇ 재해･재난의 예방과 대응방안 마련 등 안전사회 건설 종합대책 수립 □ 기구/인력/예산 ㅇ 기 구 : 1과 3팀 과 장 대응안전팀 (경정) 해양안전팀 (5급) 예방안전팀 (5급) ㅇ 정 원 : 11명(일반직 3명, 특정직 1명, 별정직 7명) / 현원 9명 〈2015년 9월 현재〉 계급 직종 계 4급 5급 6급 7급 계 11 1 3 3 4 일반직 3 1 - 1 1 특정직 1 - 1(경정) - - 별정직 7 - 2 2 3 ㅇ 예 산 : 1억2천8백만원〈사업비(1억1천1백만원) / 과운영비(1천7백만원)〉
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    142 ‹‹‹ 3.안전사회 소위원회 업무계획(안) Ⅱ. 운영기조 및 전략
  • 149.
    부 록 ‹‹‹143 1 기조 및 핵심과제 □ 배 경 ㅇ 세월호참사는 「이윤추구・비용절감」을 우선시하는 정책과 관행 등이 국 가의 미흡한 위기관리 능력과 결합하여 「국민의 생명과 안전」을 희생 시키는 참담한 결과로 나타난 사건이라는 점을 범국가적으로 성찰하는 계기가 되어야 함 - 세월호참사 이후에도 반복되는 중/대형 참사의 발생은 사회 전반에 걸쳐 국민의 기본권인 「안전할 권리」가 심각하게 위협받고 있다는 방증 ※ 사례 : 장성요양병원 화재(‘14.5), 잠실 싱크홀(‘14.8), 판교 환풍구 사고(‘14.10) 등 - 재난 예방 및 대응시스템에서도 국가 및 지자체, 기업 등이 본 연의 책임과 의무를 다하고 있는가에 대한 문제의식 확산 ㅇ 세월호참사 이전과 이후의 사회는 달라져야 한다는 국민적 공감대 형성 - 국민들의 사회전반에 대한 안전체감도가 낮은 상황에서 정부 및 기업에 대한 정보 공개 청구 및 감시, 시민 참여 요구가 확산됨 ※ 국민안전 체감도 조사 : ‘안전하다’ 비율(’13.12월) 22.3% → (’14.12월) 21.0% - 은폐‧조장되고 있는 위험요인을 안전할 권리의 주체인 지역주민 및 노동자가 이를 확인하고 실질적으로 통제할 수 있을 것을 요구 □ 안전대책 방향과 기조 ㅇ 산업현장의 안전확보는 국민 모두의 안전과 직결되어 있음을 주목 -“이윤보다 생명”,“비용보다 안전”의 사회적 가치를 분명히 확립 - 국민의 안전을 중시하지 않는 제도와 정책, 관행 등이 재난참사의 근본적인 원인임을 직시 - 국가는 재난예방을 위한 감독책임을 지고 있으며, 기업은 노동자 및 시민의 안전을 위하여 필요한 조치를 취할 실행의무를 지고 있다는 점에서 국가와 기업의 책임성을 강화하는 개혁방안 마련
  • 150.
    144 ‹‹‹ 3.안전사회 소위원회 업무계획(안) ㅇ 국민의 안전을 위협하는 위험요인에 대하여 국민의 알권리를 보장하고 국민들의 활발한 공론과 정책참여를 통하여 안전사회의 기준을 스스로 정립하는 제도적 방안을 추구 ㅇ 재난이 발생한 경우에 국가는 신속한 구조의무를 다할 책무가 있음을 확 인하며 이를 이행하기 위한 재난대응체계의 개혁방안을 마련 ㅇ 재난참사의 공정한 원인조사를 위하여 피해자가 참여하는 방안을 포함한 공 정하고 투명한 조사기구를 구성하도록 관련 법제도와 정책 마련 □ 핵심과제 「생명중심・인권존중」의 거버넌스*형 안전사회 Humanware(가치전환) 국가･지자체, 기업, 시민 등 안전에 대한 패러다임 변화 Software(제도 개혁) 법령, 제도, 정책, 관행, 문화 등의 개혁 Hardware(시스템 개선) 현장중심, 정보공유, 투명한 사고원인조사시스템 전환 정책분류 10대 핵심과제 전략기조 세월호참사의 구조적 원인분석 및 개선대책마련 ① 세월호참사와 관련한 법령・제도 등 정비 ② 민관유착의 관행・구조의 개혁방안 및 기업의 책임성 강화방안 마련 ③ 안전에 관한 규제완화정책 및 외주화・민영화 정책에 대한 점검과 대책 마련 - “이윤보다 생명/비 용보다 안전”의 패 러다임에 입각한 총 체적 개혁추진 재난예방 및 제도개선 ④ 정부 안전정책의 적정성에 대한 검토 ⑤ 「안전 거버넌스」 구축 ⑥ 4대 영역별 위험통제 및 안전대책 마련 ⑦ 재난 경보시스템 구축 - 안전감독 의무자로 서의 국가 - 안전조치 책임자로 서의 기업 - 안전할 권리 및 참 여권의 주체로서 시 민 재난대응 시스템 강화 ⑧ 정부의 신속하고 효과적인 재난대응체계 확립 ⑨ 중앙정부와 지방정부의 역할 및 책임성 강화 ⑩ 공정하고 투명한 재난조사시스템 구축 - 재난사고에 대한 국 가의 신속하고 효과 적인 구조 및 피해 자보호의 책임성 강 화 * 거버넌스(governance): “정책 결정에 있어 정부 주도의 통제와 관리에서 벗어나 다양한 이해당사자가 주체적 인 행위자로 협의와 합의 과정을 통하여 정책을 결정하고 집행해 나가는 사회적 통치 시스템”<Pierre & Peters(2000)>
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    부 록 ‹‹‹145 2 추진전략 □ 추진체계 ㅇ 다기능 연계팀 구성, 사회안전관련 정책･자문･지원 등 역할 수행 ※ 예산 및 조직구성의 한계를 극복하기 위해 유연한 인원구성과 팀별 협동체계 구축 □ 프로세스 〈특조위 활동기간: 21개월(’15.8~’17.5) 예상〉 추진단계 주요내용 ① 세부 사업기조(안) 내부토론 ② 「안전관련」 시민단체 등 의견수렴 ③ 분야별 자문위원 선정･위촉 ④ 핵심과제 확정 및 분류(우선순위 및 추 진시기) ⑤ 자료제출 요구 및 현장계획 수립 등 ① 정책: 핵심과제 분류(우선순위 및 추진시기별)/ 재난 등 사례분석/ 법령검토/ 민・관 등 사회적 성과물 집적 ② 현장: 실사 및 검증/ 안전담당자와 피해자 심층면접/ 지역순회 공청회 ③ 성과보고: 완수된 과제에 대해 시기와 상황을 고려하여 수시로 보고회 개최 ① 인적･기술적･조직적 측면 등으로 개선대책 마련 ② 내･외부 전문가, 관련부처와 유관기관, 시민사회단체 등 의견수렴 및 검증 ① 종합보고서 초안 작성 ② 평가(피드백) ③ 종합보고서 보고 1단계 : 사전준비 (8월+2) 2단계 : 조사/연구 및 대책보고 (10월+12) 3단계 : 종합 대책 마련 (‘16.10월+4) 4단계 : 결과보고 (‘17. 2월+3) 안전사회과 안전사회 소위원장 내부부서 대외기관 진상조사 (조사1･2･3) 피해자지원 안전사회 소위 국민안전처 지자체 등 민간/시민단체 (안전관련) 안전사회과장 팀장/팀 원
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    146 ‹‹‹ 3.안전사회 소위원회 업무계획(안) Ⅲ. 세부 사업내용
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    부 록 ‹‹‹147 1 세월호참사의 구조적 원인분석 및 개선대책 마련 ◇ 세월호참사의 구조적・간접적인 원인을 규명하고, 해양사고가 다시는 발 생하지 않도록 선박안전과 관련된 법령․제도 등 개선대책 마련 핵심과제 세부 추진과제 ① 세월호참사와 관련한 법령・ 제도 등 정비 1-1 국내 해양재난사고와 대형재난사고의 원인 및 정부대책의 적정성 조사 1-2 과적/과승 실태점검 및 개선책 마련 1-3 해양재난에 대비한 선박 안전설비 및 선장・선원의 훈련 등 대응능력 향상을 위한 대책 마련 1-4 선박 안전관리감독 강화(선박노후화대책, 선박검사제도 및 운항관리제도, 선박안전성 기준 등) 1-5 선사 및 선박소유주의 안전조치 강화를 위한 방안 모색 1-6 안전의 현장책임주체로서 선원실태조사와 선장의 책임 및 권한 재정비 1-7 정부의 초기대응 실패 관련 구조적 원인 분석 및 개선책 마련 ② 민관유착의 관 행 ・구조의 개혁방안 및 기업의 책임 성 강화방안 마련 2-1 민관유착 등 정부의 안전 감독 의무를 방해하는 제도적 원인 및 구조에 대한 점검과 개선책 마련 2-2 기업의 안전의무 강화 및 효과적인 처벌방안 모색 ③ 안전에 관한 규 제 완 화 정 책 및 외주화・ 민영화 정책 에 대한 점검과 대책 마련 3-1 안전관련 규제완화 정책에 대한 조사와 개선책 마련 3-2 안전 업무의 외주화 정책 점검과 대책 마련 3-3 정부의 공공영역 민영화에 대한 점검과 개선안 마련
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    148 ‹‹‹ 3.안전사회 소위원회 업무계획(안) 2 재난 예방 및 제도 개선 ◇ 한국사회 전반의 안전을 위한 거버넌스를 구축하고, 각종 참사의 재 발방지를 위해 기본정책방향 점검 및 제도개혁 추진 핵심과제 세부 추진과제 ④ 정부 안전정책 의 적정성에 대 한 검토 4-1 세월호참사 이전과 이후의 정부 안전정책에 대한 조사 4-2 정부의 안전관련 조직 체계 및 예산 등의 적정성 검토 ⑤ 「안전거버넌스」 구축 5-1 안전의 주체로서 노동자의 권리보장방안 마련 5-2 위험정보에 관한 시민의 알권리와 정책결정과정에 실질적인 참여권 보장 방안 수립 5-3 재난대비를 위한 지역주민 참여시스템 구축 5-4 안전을 위한 사회문화적 개혁방안 수립 ⑥ 4대 영역별 위험 통제 및 안전대 책 마련 6-1 공공교통 및 운수 영역의 안전대책 적정성 검토 및 개선책 마련 6-2 원전 및 유해물질 영역의 안전대책 적정성 검토 및 개선책 마련 6-3 에너지・시설・SOC 영역의 안전대책 적정성 검토 및 개선책 마련 6-4 산업재해 영역의 안전대책 적정성 검토 및 개선책 마련 ⑦ 재난 경보시스템 구축 7-1 현재의 재난경보시스템 실태와 문제점 점검 7-2 관련 재난 통계 점검 및 징후 지표 개발 등 대안 마련
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    부 록 ‹‹‹149 3 「재난대응시스템」강화 ◇ 신속하고 효과적인 구조구난체계를 구축하고 피해자 의견이 반영되 는 원인조사시스템을 마련하여 국민이 신뢰하는 안전사회 실현 핵심과제 세부 추진과제 ⑧ 정부의 신속하 고 효과적인 재 난대응체계 확 립 8-1 구조구난 정부대응체계 진단 및 개선책 마련 8-2 재난컨트롤 타워 등 국가위기관리시스템 개선안 마련 8-3 기존 현장대응 매뉴얼의 점검과 실효성 강화방안 ⑨ 중앙정부와 지 방정부의 역할 및 책임성 강화 9-1 재난에 대한 지자체 권한과 예산, 인력과 장비보유 실태 및 문제점 파악 9-2 지자체 단체장 등 재난관리책임자 책임성 강화방안 ⑩ 공정하고 투명 한 재난조사시 스템 구축 10-1 국내 사고조사위원회 체계 및 활동사례 점검 10-2 공정성과 객관성(신뢰성)을 높이는 제도적 기반 마련 10-3 재난원인조사기구 상호간 협업체계 구축
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    150 ‹‹‹ 4.영국 인도적 지원센터 운영지침 중 주요내용 4. 영국 인도적 지원센터 운영 지침 중 주요 내용 Humanitarian Assistance in Emergencies: Non-statutory guidance on establishing Humanitarian Assistance Centres38) 지침 1.3(목적) 이 지침은 정부 차원에서 피해자지원을 하는 경우 중앙행정기관, 지역기관뿐만 아니라 자 원봉사자들을 포함한 모든 관련 당사자들이 지켜야 하는 지침이다. 지침 1.14(대상) 인도적 지원은 다음의 항목을 포함한다. - 기본적인 보호소 설립에 관한 사항 - 무슨 일이 일어났는지에 대한 정보 전달 사항 - 피해자들에 대한 경제적, 법률적 지원 - 감정적 지원 - 더 필요한 지원에 대한 안내절차 - 피해자들간 만남 주선 - 경찰 조사의 방향성에 대한 안내 - 장기지원에 관한 연락안내 지침 5.9(인도적 지원센터에서의 사생활 보호) 피해자들이 기거하는 인도적 지원센터의 보안과 사생활 보호는 피해자들을 위하여 철저하 게 지켜져야 한다. 이를 위해 담당지역 경찰은 적절한 조치를 취할 수 있다. 지침 5.12(인도적 지원센터에 필요한 시설) 인도적 지원센터는 다음의 시설을 갖추어야 한다. - 인터뷰 장소 - 핸드폰(충전) 및 인터넷 시설 - 상담시설 - 조용한 쉼터 - 화장실 - 신선한 음식 - 영유아를 위한 특별한 장소 - 응급구호 장소 - 애완동물 보호소 - 데스크 : 경찰이 기거할 장소
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    부 록 ‹‹‹151 38) Cabinet Office(UK), “Humanitarian Assistance in Emergencies: Non-statutory guidance on establishing Humanitarian Assistance Centres”, 2011. 3. 22., Retrieved April 1, 2016, from https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61221/hac_guidance.pdf Cabinet Office, Civil Contingencies Secretariat. 2013. 10. 재난대응과 회복 매뉴얼, <시민재난법> 제7장의 세부지침인 ‘재난대응과 회 복 매뉴얼’(Cabinet Office)에서 피해자 지원을 체계적으로 하기 위한 규정, 형제자매에 대한 특별한 배려 등 규정들을 두고 있다. 지침 6.8(언론대응과 피해자 보호) 대응단계에서 인도적 지원센터의 존재와 활동은 언론의 지대한 관심을 받게 된다. 이 때 중요한 점은, 대응센터는 이를 이용하는 피해자들의 사생활을 언론으로부터 철저하게 보호해 야 한다는 점이다. 지침 7.5(피해자별 차이의 반영) 인도적 지원센터의 지원은 유가족 및 피해자들의 종교적, 문화적 차이를 반영하여야 한다. 지침 8.21(언론 가이드) 언론을 다루는 가이드(부록-B) 자신의 가족을 잃은 상황에서 언론을 대하는 일은 고도의 스트레스를 받는 일이다. 모든 사람들이 이에 대하여 다르게 반응한다. 어떤 이들은 언론이 진실을 밝혀주는 길이라고 판단 하기도 하나, 어떤 이들은 언론의 문제점을 본다. 많은 경우 피해자들은 인생에서 첫 번째로 언론과 마주치게 되며, 이런 경우 곤란함을 겪 게 된다. 언론기자들은 ‘Press Complaints Commission Code of Practice(PCC Code of Practice)’(이 지침에는 청소년에 대한 사진촬영 관련 별도 제한 규정이 있음)에 따라 취재해야 하는 의무 가 있다. “개인적 슬픔과 충격이 따르는 사건에서 언론은 신중하게 공감대를 형성하고 분별 을 하여야 한다.”
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    152 ‹‹‹ 5.영국 (고위급 간부를 위한) 위기대응 및 회복 매뉴얼 중 주요 내용 5. 영국 (고위급 간부를 위한) 위기대응 및 회복 매뉴얼 중 주요 내용 Emergency Response and Recovery Non Statutory Guidance Accompanying the Civil Contingencies Act 2004, HM Government(Cabinet Office) (2013. 10. 28.)39) 3.2 경찰관의 문제 3.4 지역사회의 회복 4.1 지역사회 협업 4.2 협업 구조 5. 회복 7. 피해자들에 관한 쟁점 7.1 인도적 지원 7.2 부상자 7.3 심각한 부상을 입은 생존자 7.4 유가족과 친구들 7.5 유가족과 친구들의 필요 7.7 기타 특정한 집단 7.8 구조자 8.3 공공에 대한 정보공개 8.7 현장에서의 언론 통제 8.10 언론 브리핑 3.2 경찰의 문제 3.2.1. 경찰은 육지에서 대부분의 활동을 조정하는 역할을 한다. 3.2.2. 경찰의 제일 첫 번째 임무는 생명을 구조하고 보호하는 일이다. 3.2.3. 전 항의 임무가 완료된 후에는, 해당 재난현장을 ‘범죄현장’이라고 판단하여 해당 현장에서 혐의가 있을 경우 이에 의하여 활동할 수 있다. 3.2.9.
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    부 록 ‹‹‹153 구조자의 첫 번째 임무는 현장에서 사람을 구조하는 일이다. 3.2.27. 독립적으로 활동하는 민간 의료진은, NHS의 지시에 따라서 활동을 하여야 한다. 3.2.29. 해경의 첫 번째 임무는 해상에서 시민을 구조하는 일이다. 만일 홍수 등이 발생한 경우 육지 경찰 및 지역 정부와 협력할 수 있다. 3.2.33. 지방정부는 시민권을 보호하기 위한 핵심적인 기능을 한다. 특히 임시보호소나 생존자들을 위한 복지 문제, 의료지원 문제는 지방정부에서 1차적으로 그 기능을 맡는다. 3.4 지역사회의 회복 3.4.30. 지역사회는 재난 상황에서 회복하고 대응하며 계획하는데 중요한 역할을 담당한다. 지역사회 는 해당 지역의 지리적 문제나 사람들의 특수성을 이해하고 있다. 3.4.33. Civil Contingencies Secretariat은 지역사회, 가정, 개인들의 회복력 제고와 더불어 정부 부처 와, 공공, 사적, 자원봉사 단체를 조직한다. 구체적인 지역사회 회복 매뉴얼은 Strategic National Framework on Community Resilience40) 를 참고하여야 한다. 4.1 지역사회 협업 지역사회 협업에 관한 대부분의 내용은 매뉴얼 안에 들어있다. 4.2 협업 구조 4.4.50. 대피와 임시보호소에 관하여는 이에 관한 별도 매뉴얼을 참고하라.
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    154 ‹‹‹ 5.영국 (고위급 간부를 위한) 위기대응 및 회복 매뉴얼 중 주요 내용 5. 회복 5.1.6. 영국의 회복은 National Recovery Guidance를 매뉴얼로 삼는다. 5.1.8. 회복의 가장 중요한 목적은 지역사회가 스스로 회복할 수 있는 능력을 길러주는데 있다. 5.1.9. 회복에 관한 원칙은 다음과 같다. - 회복은 재난 상황 이전의 기능을 복구하는 것을 초점으로 한다. - 효과적인 회복은 계획과 관리가 철저하여야 한다. - 회복의 본질은 굉장히 복잡하고 역동적이며 다양하다는 관점이 있어야만 회복이 효과적 일 수 있다. - 회복은 언제나 지역사회의 발전과 함께 가야만 한다. - 복지체계를 동반한 회복만이 올바른 결정을 할 수 있다는 점이 자각되어야 한다. - 위기상황이 발생한 직후부터 이미 회복은 시작된다는 관점이 필요하다. - 회복 계획과 관리는 훈련 프로그램 및 여러 기관의 협업과 함께 이루어져야 한다. - 회복은 지원이 적절한 시기와 알맞은 방법으로 되는 것과 함께 이루어져야 한다. 5.1.16. National Recovery Guidance(별도 보고서로 번역)는 영국의 재난회복 기본 매뉴얼로서, 아래 의 사항을 기본 골격으로 한다. 5.1.18. 지역사회에서 선출된 선출직 공무원들은 재난 회복 과정에서 핵심적인 역할을 담당한다. 그 들은 필요한 정보를 적재적소에 뿌리는 것을 포함하여, 문제상황과 현실을 정확히 인지하는 능력이 요구된다. 5.2. 역할과 책임 5.2.1. 회복에 관한 역할과 책임은 Local Resilience Forum(LRF)41) 들이 담당한다.
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    부 록 ‹‹‹155 5.3. 회복에 관한 업무 분장은 다음으로 한다 5.4. RCG(Recovery Co-ordinating Groups) 활동은 지방정부에 의해 시작되며, 회복단계에서 시작 된다. RCG의 구성원은 지방정부에 의하여 구성되며, 요건은 Recovery Plan Guidance Template42) 에 명시되어 있다. 회복단계는 지방정부 대응 -> RCG(회복 협조 그룹) -> 중앙정부 주무부서 -> Civil Contingencies Secretariat -> 관련 중앙정부 주무부서 순서로 정보가 전달된다. 5.6. 회복단계에 대한 평가는 지속적으로 필요하다. 특히 공식적인 피해회복에 대한 공적인 견해 표명은 모든 피해 당사자들에 대한 관심사가 포함되어야 한다. 5.6.6. 모든 회복 평가 단계에서 지역사회의 개입은 중요하다. 선출직 공무원들은 핵심 역할을 하게 되고, 지역사회가 필요한 것들을 회복 평가 담당자들에게 전달하여야 한다. 7. 피해자들에 관한 쟁점 7.1 인도적 지원
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    156 ‹‹‹ 5.영국 (고위급 간부를 위한) 위기대응 및 회복 매뉴얼 중 주요 내용 7.1.1. 인도적 지원 기본사항은 다음을 포함한다 - 기본적 임시보호소 - 어떤 일이 일어났는지에 대한 기본 정보 - 의료 지원 및 치료 - 금전적, 법적 지원 - 심리사회적 지원 - 향후 지원절차에 대한 안내 - 피해자들끼리의 연락망 및 만남에 대한 주선 시설 - 경찰 조사에 대한 지원 - 장기 지원에 대한 안내 7.2 부상자 7.3 심각한 부상을 입은 생존자 7.3.2. 심각한 부상을 입은 생존자에게는 다음의 지원이 필요하다. - 보호소와 따뜻함 - 가족과 친구들에 대한 연락 지원 - 스트레스 지원 - 음식과 물 - 부상에 대한 의료 치료 - 화장실 사용 및 여분의 옷 7.3.7. 생존자 리셉션 센터는 의료지원에 필요한 시설을 갖추어야 한다. 단기 보호소로서 기능하는 이 센터는 응급의료에 필요한 자원이 필요하며, 정보가 제공되어야 한다. 대체로 생존자 리셉 션 센터는 현장에 처음 나타난 부처가 가동한다. 7.3.8. 생존자 리셉션 센터는 아주 짧은 시간만 가동된다. 7.4 유가족과 친구들
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    부 록 ‹‹‹157 7.4.2. 유가족과 친구들은 사건 발생 직후 사건 현장 부근으로 모여들게 된다. 이 때 중요한 것은 이들에게 제공되는 정보가 정확해야 하고 서로 충돌하지 않아야 한다는 것이다. 7.4.3. 유가족과 친구들을 위한 리셉션 센터(FFRCs)는 피해자와 가족을 연결해주는 수단이 된다. 이 는 주로 경찰과 지방정부에 의하여 구성된다. 7.5 유가족과 친구들의 필요 유가족과 친구들의 요구사항은 복잡하고 다양한 경우가 많다. 이를 위해 여러 다양한 기관에 서 미팅을 가지고 이러한 요구사항에 대처해야 한다. 또한 경찰에서 Police Liaison Officer를 배정하여, 유가족이 적절한 정보를 제공받고 또한 정 부에 필요한 정보를 전달할 수 있도록 하여야 한다. 7.5.5. 사건 발생 이후 많은 관련자들이 사상자 숫자에 대하여 궁금해 한다. 이 경우 병원은 자신들 의 의무를 다한 후 ‘경찰 사상자 부서’(Police Casualty Bureau)에 정보를 전달하여야 한다. 7.5.7. 경찰 사상자 부서는 적절한 정보를 전달하여야 하고, 정보를 정확히 수집하여야 하며, 정확한 정보를 전달하여야 한다. 7.5.10. 경찰 사상자 부서 집계담당자는 병원과 경찰을 지속적으로 오가며 정확한 숫자 정보를 전달 하여야 한다. 7.7 기타 특정한 집단 (형제자매에 관한 특별 규정으로 대체) 7.8 구조자 (자원봉사자들에 관한 규정) 재난은 대응과 회복에 굉장한 노력을 필요로 한다. 오랜 기간 지속되는 과정에서 육체적 심 리사회적 필요는 더욱 증대된다. 특히 구조를 담당하는 사람은 다음을 제공받아야 한다.
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    158 ‹‹‹ 5.영국 (고위급 간부를 위한) 위기대응 및 회복 매뉴얼 중 주요 내용 - 휴식시설, 탈수증세의 차단 - 최전선으로부터 떨어진 곳에서의 식사 - 씻을 시설 - 의료지원 - 가정과 연락할 수 있는 휴대폰 등 수단의 확보 심리사회적 요구와 관련하여서는, - 자원봉사자들은 어떤 일이 일어나는지에 대하여 정확히 정보를 제공받아야 하고, - 구조와 관련된 업무의 위험성과 정보에 대하여 제공받아야 하고, - 조용한 공간이 필요하고, - 자신의 경험에 대하여 논의할 곳이 필요하며, - 매일 업무 종료 시마다 브리핑을 받을 것 등이 필요하다. 지방정부는 합동 복지 시설을 갖추고, 자발적 조직 역시 구조자들이 충분한 건강상태를 유지 할 수 있도록 도와야 한다. 8.3 공공에 대한 정보공개 8.3.1. Civil Contingencies Act(시민재난법)은 첫 번째 재난 대응자에게 현장에서 일어나는 재난 상 황의 위험성에 대하여 공공에게 알리는 임무를 부여한다. 8.3.3. 언론은 언제나 부정확한 정보일지라도 정보 그 자체를 갈망하는 속성이 있기 때문에, 정보는 여러 다른 기관에서 제공되기 보다는, 통일적인 전달이 중요하다. 8.4. 최근 다양한 케이블 채널과 온라인, 신문사이트 등의 등장으로 언론과 일하는 일은 더욱 어 려워졌다. 최대 200개가 넘는 언론기관이 재난 현장에 등장하게 되며, 외신까지 합치면 1000 개가 넘는 언론이 현장에 등장한다. 8.5. 그러므로 언론공보관(press officer)을 임명하여, 언론을 다루게 하는 것이 좋다. 이러한 공보 관(MLO: Media Liaison Officer)은 언론이 현장에 방문하는 것을 관장하고, 정확한 정보를 전 달하며, 인터뷰가 필요한 사람들을 선정하고, 피해자들 중 인터뷰를 거부하는 사람들이 보호
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    부 록 ‹‹‹159 될 수 있도록 한다. 이들은 중앙정부와의 연락처가 되며, 이러한 권한을 가진다. 8.7 현장에서의 언론 통제 현장에서 언론은 경찰에 의하여 통제된다. 언론통제의 1차적인 목적은 구조자들이 방해받지 않기 위함이다. 8.7.3. 현장에 접근하고 싶어하는 언론이 많을 경우, ‘pool’을 형성하여 그들의 필요를 충족시켜 줄 수 있다. 8.8.1. 사상자의 숫자에 관하여는 아주 신중한 접근이 필요하며, 함부로 부정확한 정보를 전달하여 서는 아니 된다. 사상자 숫자정보는 여러 정보를 통해 확인이 된 후 공개되어야 한다. 이름은 어떠한 경우에도 공개적으로 발표되어서는 아니 된다. 8.8.3. VIP의 현장 방문 VIP의 현장방문은 피해자들이나 대응을 담당하는 사람들의 사기를 진작시켜 주는 점이 있다. 이러한 측면과 더불어, 정부 고위관계자의 방문은 의회보고에 필요한 점이기도 하다. 그러나 VIP의 방문은 구조가 진행 중일 때에는 특히 현장방문은 부적절하며, 더군다나 생존 자가 있을 가능성이 있는 경우에는 더욱 그러하다. VIP 방문은 구조를 방해하거나 중단시켜 서는 아니 된다. VIP는 현장에 방문하기 전, 현장상황에 관한 충분한 정보를 제공받아야 한다. 또한 VIP는 피 해자들과 생존자들이 원하는 경우 만나주어야 한다. 물론 이는 병원에서 결정할 일이나, 이는 주로 언론과의 문제 때문이며, 언론이 문제가 될 경우 VIP의 병원 방문 이후 병원 정문 등에 서 언론과 인터뷰 하는 등의 방법이 있다. 8.8.10. 언론은 생존자와 피해자 유가족을 대할 때 보호의 관점에서 인터뷰를 하여야 한다. 이러한 활동은 최악의 경우 사생활 침해, 애도와 충격의 증가, 어린 학생들과 형제자매에 대한 무분 별한 사진촬영 등을 초래할 수 있다.
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    160 ‹‹‹ 5.영국 (고위급 간부를 위한) 위기대응 및 회복 매뉴얼 중 주요 내용 39)Cabinet Office, “Emergency Response and Recovery: Non Statutory Guidance Accompanying the Civil Contingencies Act 2004”, 2013. 10. 28. Retrieved April 1, 2016 from https://www.gov.uk/government/publications/emergency-preparedness 40) Cabinet Office, Strategic National Framework on Community Resilience, 2011. 3. Retrieved from https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/60922/Strategic-National-Framework-on-Com munity-Resilience_0.pdf 41) Cabinet Office, Local Resilience Forums(LRFs), 2013. 2. 20., Retrieved April 1, 2016 from https://www.gov.uk/guidance/local-resilience-forums-contact-details LRF는 다부처 협력 기구로서, 지역사회 조직, NGO들, 소방서, 경찰관 등이 모두 포함된 지역사회 조직이다. 이들은 Civil Contingencies Secretariat에 의하여 카테고리 1 대응자로 분류된다. 42) Cabinet Office, Recovery Plan Guidance Template, 2013. 6. 24., Retrieved April 1, 2016. from https://www.gov.uk/guidance/national-recovery-guidance
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    부 록 ‹‹‹161 6. 미국 EMI 교육내용 중 피해자지원 관련 내용43) 43) “Fiscal Year 2016 Training Catalog”, EMI Courses. - 대응 및 회복 프로그램(Response and Recovery Program) - 재난 지원 프로그램(G0108 : Emergency Assistance) - 재난 관리관(IS-0001.a : Emergency Manager) - 정보 관리관(E0388 : Advanced Public Information Officer Course) - 공보관(E0954 : NIMS ICS All-Hazards Liaison Officer Course) - 재난 관리의 본질(IS-0230.d : Fundamentals of Emergency Management) - 고위공무원을 위한 재난관리(IS-0908 : Emergency Management for Senior Officials) - 실직 지원, 법률 지원(E0356 : Disaster Unemployment Assistance/Legal Services) - 형제자매의 필요 충족(IS-0366.a : Planning for the Needs of Children in Disaster) - 장애인 보호를 위한 가이드(E0692 : FEMA Disability Integration Advisor) - 허리케인시 지원담당자(E0698 : FEMA Planning Support Unit Leader) - 병원지원과 건강(IS-0100.HCb : Introduction to the ICS for Healthcare/Hospitals) - 재난 상담 프로그램(E0352 : Crisis Counseling Assistance and Training Program) - 개인별 지원(E0359 : Individual Assistance Other Needs Assistance Specialist) - 임시보호소 정책(E0417 : Mass Care/Emergency Assistance Shelter Field Guide Training) - 자원봉사자 관리(G0288 : Local Volunteer and Donations Management) - 재난상황시 자원봉사조직의 역할(IS-0288 : the Role of Voluntary Organizations in Emergency Management) - 회복 단계에서 공공기관과 사적 조직의 파트너십(Is-0662 : Improving Preparedness and Resilience through Public-Private Partnership) - 회복 단계에서 지방정부의 역할(E0210 : Recovery from Disaster: the Local Government Role) - 지역사회 회복 프로그램(E0426 : Implementing Whole Community Resilience and Citizen Corps Program) - 국가 재난 회복 체계(NDRF) 매뉴얼(E0080)