2024년 2월 6일, 고려대학교 ICR센터가 한국경영법률학회, 한국유통법학회와 공동으로 개최한, 고려대학교 유진희 교수님 정년 기념 '기업조직개편 및 기업결합의 동향과 쟁점'의 발표문입니다.

1. 공공 선택의 시각에서 본 기업결합 정책:
대한항공·아시아나항공 사례
공동학술대회:
고려대학교 유진희 교수 정년 기념 학술대회
이 황
고려대학교 법학전문대학원 원장·교수
ICR센터 소장
이상윤
공정거래조정원 공정거래연구센터 연구위원
2024. 2. 6.

2. • 경쟁 정책으로서 기업결합 정책의 목표(goal)
• 시장경제의 경쟁질서 유지(헌법 제23조 제1항, 제119조 제1항 및 제2항)
• 경쟁의 감소로, 한 기업이 가격 등 거래조건이나 혁신, 소비자 선택권 등의 결정에
영향을 미칠 수 있는 상태가 초래되지 않도록 방지(기업결합 심사기준)
 과도한 집중 방지와 경쟁적 시장환경의 조성은 정부의 책무(mandate)
• BUT 현실에서는, 정부의 기업결합 정책이
정책 실패(policy failure)나 차선적 결과(suboptimal outcome)에 머무르는 사례가 반복
• 과거: 현대자동차/기아자동차(1999), SK텔레콤/신세기통신(2000), …
• 최근: 현대중공업/대우조선해양(2019)*, 대한항공/아시아나항공(2022)
* 산업경쟁력 관계장관회의의 추진 결정이 이뤄진 때를 기준
• 왜 위와 같은 현상이 현재까지 반복되어 나타나는지?
• 과거 사례는 정부의 경험이나 인식 부족 또는 전문성 부족으로 설명될 수도…
• 하지만 현재는 정책 목표 명확성, 경험, 인식, 전문성 모두 충분
예) SK텔레콤/CJ헬로비전(2016), 딜리버리히어로/배달의민족(2021) 등
• 그렇다면 왜? 기존과 다른 시각에서의 원인 분석과 대안 제시가 필요
연구배경 Research Background
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3. • 공공 선택(public choice) 시각에서 원인 분석, 시사점 도출 시도
• 기존 공정거래법 논의들의 접근법  이른바 “공익 이론(public interest theory)”
• 주로 정부 개입이 공익 실현을 위해 이뤄진다는 전제에서 시장 실패 등의 문제를 규명하고 해
결 방안을 찾는 접근 방식을 견지
• (기본적으로 여전히 유효한 접근이지만) 일부 경쟁 제한적인 기업결합이 정부에 의해 추진 또
는 승인되는 메커니즘을 설명하기에는 불충분
• 이번 연구의 접근법  공공 선택 이론(public choice theory)
• 관건은 문제적 기업결합의 추진·승인이 이뤄진 ‘결정 과정(decision-making process)’
• 정책 결정에 관여한 행위자들의 선호와 이들에게 적용된 제약조건, 그리고 이들의 선택을
이해하기 위한 목적에서, ‘공공 선택 이론’은 적절한 틀(frame)을 제공
• 대한항공/아시아나 사건을 대상으로 사례 연구
• 정부가 유이한 1, 2위 사업자 간 결합을 추진·승인한 사건으로, 특이성↑, 시의성↑
• 이 연구는 한정된 범위(이른바 ‘빅딜’ 사례)에서 수행되는 탐색적 연구의 성격
• 공공 선택 이론의 일반적 설명력 주장X 전면적 적용 주장X
• 문제 탐색, 공공 선택 이론의 가능성 검토, 및 후속 연구 방향성 제시 등에 목표
연구설계 Research Design
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4. • 공공 선택 이론(public choice theory)
• ‘비시장적 의사결정(non-market decision-making)에 관한 경제학적 연구’
정치·행정 등 시장 밖의 영역에서 이뤄지는
사람들(public)의 선택, 집합적 결정(collective decision making)에 관하여,
방법론적 개인주의(methodological individualism)로 접근하는 분석적 연구 방법
• 즉, 시장 외 정치나 정부 행정 등에서 이뤄지는 집합적 결정을
정치인이나 관료 등 개인들의 선택*과 그 상호작용의 결과로 설명하는 접근법
* 이때 개인들의 선택은 공식·비공식적 규칙 등 일정한 제약들로부터 영향
• 정부 정책 결정에 대한 분석은 시장을 분석할 때와 동일한 가정에 기초
• ‘개인은 자기 이익을 갖고(self-interested), 합리적이며(rational), 극대화 전략(maximizing
strategies)을 취한다’
• 자기 이익: 자신만의 선호(own preferences)를 갖고,
• 합리적: 가능 대안들의 순위를 정하고 높은 순위의 대안을 선호하는 이행성(transitivity)을 보이며
• 극대화 전략: 자신의 선호도에 따라 가장 높은 순이익이 기대되는 (혹은 만족 수준의) 대안들을 선택
• 위 가정은 제2세대 공공 선택 이론(합리적 선택 제도주의)에서는 상당히 완화(이명석(2006))
• 핵심 가정1: 인간은 목적 지향적이며 인간의 행동은 도구적 성격
• 핵심 가정2: 인간은 주어진 조건과 제약 하에서 목적을 달성하기 위해서 최선의 대안을 선택
• 나머지는 수정 가능한 부수적 가정들 - 개인의 정보 수준은 불확실할 수 있고, 목적(자기 이익)은 이기
적인 것일 수도, 이타적인 것일 수도, 이상적인 것일 수도, 그리고 물질적인 것일 수도 있으며, 확률 산
식에 의한 기대효용 극대화 가정 역시 많은 의사결정 규칙 중 하나에 불과
• 분석 단위인 개인도 특정 기업이나 정부 부처 등 의인화된 ‘복합행위자(composite actor)’를 포함
공공선택이론 Public Choice Theory
연구자들의 시각
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5. • 공공 선택 이론의 시각에서 보는 경쟁 정책
• Robert D. Tollison (1985)
• 시장에서나 시장이 아닌 곳(nonmarket context)에서나
개인들은 똑같이 자기 이익의 증진을 추구한다는 사실을 받아들이고,
이들이 관료로서, 법관으로서, 정치인으로서, 이해 집단으로서, 또는 다른 어떤 조직으로서
어떻게 행동하고 이로써 어떤 반독점 결정들이 만들어 내는지를 보아야 한다고 강조
• 시장과 비시장 영역에서 개인의 행동을 제약하는 규칙들(제도)이 서로 다르기에
그에 따라 개인의 행동은 다르게 나올 수 있지만,
이는 개인이 달라서가 아니라 적용되는 제약(constraints), 규칙(rules)이 다르기 때문
• 공공 선택 이론을 적용한 반독점법 연구 사례들
• Shughart II & Tollison (1987) – Re., FTC 집행 실적에서 나타나는 높은 재범률
• Katzmann (1980) – Re., FTC 구성원들(변호사≠경제학자)의 동기와 FTC의 사건화 선택의 관계
• Higgins, Shughart II, & Tollison (1987) – Re., 예산 극대화 성향에 따른 FTC, DOJ 아웃풋 비교
공공 선택 이론의 시각을 취하면,* 경쟁 정책과 제도 설계에서 간과했던 부분들을 찾고,
이러한 발견을 통해 더 나은 정책적, 제도적 시사점을 얻을 수 있을 것
* 어떤 경쟁 정책 관련 정부 결정이 추진되거나 승인되기에 이르게 된 과정을
관련 행위자들이 갖는 유인과 이들에게 적용된 행동 규칙들(제도), 그리고
그 안에서의 이뤄진 선택들의 상호 작용에 주목하여 분석한다는 것
공공선택이론 Public Choice Theory
* 경제학자, 버지니아 학파(Virginia School)의 공공 선택 이론가
* 행정학의 공공 선택 이론, 블루밍턴 학파(Bloomington School) 시각과는 다소 차이 有
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6. • 공공 선택 이론의 시각에서 본 대한항공·아시아나항공 사건
• “대한항공·아시아나항공 사건”
• 2020년 11월 16일 산업경쟁력강화 관계장관회의(산업은행 보고) 결정으로 추진,
2022년 공정거래위원회 결정으로 승인(조건부)된 대한항공의 아시아나항공 인수 건
• 이 사건의 정부 결정(인수 추진 및 승인)의 문제(i.e., 왜 “suboptimal outcome”으로 보는지):
• 사실상 국내에 유이한 1위, 2위 대형 국적 항공사의 수평적 결합
국제·국내 다수의 여객·화물 노선에서 높은 시장 집중과 경쟁제한성 초래
• 해당 기업결합의 경쟁제한성에 대해서는 객관적으로 충분히 예측 가능했던 상황
• 당시 대한항공이 아시아나항공을 인수할 만한 유일한 사업자도 아니었고,
아시아나항공의 자체 생존 가능성을 모색하는 등 다른 더 합리적인, 경쟁 친화적 대안들 존재
• 정부 결정 이후 국외 경쟁 당국들의 심사를 받는 과정에서
결합 당사회사의 슬롯과 운수권, 화물 운송 사업 등 주요 자산들의 처분이 계속되고 있으며,
대한항공의 유력한 경쟁자였던 아시아나항공의 경쟁력 훼손도 지속
• 왜 위와 같은 비합리적인 정부 선택이 나오게 되었는가
• 산업경쟁력강화 관계장관회의·산업은행, 대한항공, 공정거래위원회를 중심으로,
당시 정책 결정에 관여했던 주요 행위자들의 선호와 그들에게 주어졌던 제약조건들, 선택들,
그리고 이들의 상호작용 결과를 검토함으로써 문제의 원인을 진단
대한항공/아시아나항공 Korean Air / Asiana Airlines
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7. • 산업경쟁력강화 관계장관회의와 산업은행의 결정
• 2020년 11월 16일, 제25차 산업경쟁력강화 관계장관회의 결정
• 산업경쟁력강화 관계장관회의 – 기획재정부장관, 산업통상자원부장관, 고용노동부장관, 국무조정
실장 및 금융위원회 위원장, 대통령비서실 경제정책 보좌 수석비서관, 그리고 안건과 관련된 기관
의 장이 참석하며, 산업과 기업 경쟁력 강화 및 고용 관련 정책의 협의·조정에 관한 사항들 논의
* 산업경쟁력강화 관계장관회의 규정, 제3조, 제4조, 제5조, 제6조.
• 2020년 11월 16일, 위 구성원들과 국토교통부장관, 수출입은행장이 참석한 가운데
두 항공사 주채권은행인 산업은행 회장의 보고 후 대한항공/아시아나항공 결합 추진 결정
• 왜 산업은행은 두 항공사의 결합을 추진했는가
• 산업은행은 한국산업은행법으로 설립된 국책은행으로서 세금을 조달 재원으로 하기 때문에
기본적으로 공적 자금 회수가 매우 중요한 목표
• 당시 대한항공과 아시아나항공에는 수조 원 대의 공적 자금 투입되어 있던 상황
• 2019년, 산업은행 등 채권단, 아시아나항공에 1조 6천억 원 투입 결정;
2020년 수출입은행과 함께 아시아나항공에 1조 7천억 원, 대한항공에 1조 2천억 원의 자금 지원;
2020년 9월, 아시아나항공에 대한 기간산업안정기금 2조 4천억 원 추가 지원 …
• 당시 산업은행 회장, 기업금융부문 부행장 인터뷰, 현 산업은행장 국정감사 발언 등에서
공적 자금 회수가 주요 동기로 작용했음이 반복적으로 확인
• 한편, 당시 산업은행 결정권자들에게는 최적 판단을 위한 정보 부족, 불확실성도 존재
“양대 국적항공사와 LCC(저비용항공사)의 점유율(2019년 기준)을 합산하면 국내선의 경우 19년 기준
FSC(대한항공·아시아나) 42%, LCC(진에어·에어서울·에어부산) 24% 등 전체 합산 66% 수준”
“일부 조정 등 조건부로 인가한 사례는 있으나, 항공사간 기업결합거래를 관계당국이 불허한 사례는
찾기 힘들다는 점도 참고할 만하다” - 당시 산업은행 기업금융부문 부행장 인터뷰 내용 中
대한항공/아시아나항공 Korean Air / Asiana Airlines
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8. • 대한항공의 아시아나항공 인수 결정
• 2020년 11월 16일 인수 결의 발표 후 2021년 1월 14일 공정거래위원회 신고
• 왜 대한항공은 산업은행의 제안을 받아들이게 되었는가
• 당시 대한항공과 대표이사 등 주요 행위자들의 주요 동기
- ‘독점적 지위 확보’, ‘재정상 위기 타개’, ‘국제 경쟁력 확보’, ‘안정적 자금 지원 확보’ 등
대한항공/아시아나항공 Korean Air / Asiana Airlines
"대한항공은 ... 영업실적이 지속적으로 악화되어 왔고 ... [코로나19]의 장기화로 영업환경이 급변하면서, ... 향후 대한항공
의 재무 및 사업구조를 개선하기 위해서는 통상적인 영업활동의 유지를 넘는 특단의 조치가 필요”
“대항항공이 경쟁사인 아시아나항공을 인수할 경우 시장에서 유일한 국적 항공사로서 독점적 지위를 확보할 수 있고, 이
로써 당면한 재정상 위기를 타개함은 물론 규모의 경제를 통해 국제 경쟁력을 갖출 수 있다고 보아 산업은행의 제안을 받
아들이기로 하였는바 …“
(정부 제안대로 결합을 마치는 경우 한진칼이) “대항항공과 아시아나항공을 통합·관리하는 지주회사가 되고, 나아가 정책
금융기관인 산업은행을 그 주요 주주로 확보함으로써 자체 재무능력으로는 감당할 수 없는 항공사 통합 및 운영에 필요
한 자금을 보다 안정적으로 지원받을 수 있게 될 것 …”
(한진칼이) “채권자들의 신주인수권을 보호한다는 명목으로 산업은행의 요구를 거부하는 것은 사실상 아시아나항공 인수
와 공적 자금의 안정적 지원을 포기하는 것으로서 현실적으로 가능한 선택지로 보이지 않는다 …”
- 서울중앙지법 2020. 12. 1. 자 2020카합22150 결정* 中
* 당시 대한항공 대표이사(동시에 모회사 한진칼 회장)와 경영권 분쟁 상황에 있던 KCGI 등이 한진칼이 산업은행에
제3자 배정방식으로 신주발행한 것에 대하여 자신들의 인수권 침해를 이유로 신주발행 금지 가처분 신청한 사건.
신청인들은 당시 신주발행이 ‘현 경영진의 경영권 방어를 목적으로 이뤄졌다’고 주장하였으나, 서울중앙지방법원
은 “현 경영진의 경영권이나 지배권 방어라는 목적 달성을 위해 신주를 발행한 것이라 보기 어렵다”고 판단, 기각.
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9. • 공정거래위원회의 조건부 승인 결정
• 2022년 2월, 공정거래위원회는 대한항공의 아시아나항공 인수를 조건부 승인 발표
• 경쟁제한성이 나타나는 다수 중복 노선에서의 슬롯 반납과 운수권 이전 등의 조건부 승인
• 왜 공정거래위원회는 두 항공사의 기업결합을 승인하였는가
• 당시 위원회 결정권자들이 자신의 책무에만 충실할 것으로 기대하기는 어려웠던 상황
• 공정거래위원회는 기본적으로 조사와 심결 기능이 한 조직 내에 함께 설치된 통합 모델
• 높은 책무성(accountability)만큼, 정치적 영향, 편향 등 독립성(independence)은 취약
• 국무총리 소속 중앙행정기관(정부조직법 제2조 제2항 제2호)
• 행정부의 일원으로, 대통령이나 국무총리의 지휘·감독 하에 다른 부처들과 함께 정부
정책 결정에 직·간접적으로 참여  지휘·감독권자와 다른 부처들의 영향력에 노출
• 대통령 단독의 임명권(공정거래법 제57조 제1항, 제2항)
• 대통령이 위원장과 부위원장 그 밖의 위원들 모두에 대하여 임명권 행사
대한항공/아시아나항공 Korean Air / Asiana Airlines
“위원의 임명권한이 모두 대통령에게 집중되어 있고 위원회 자체가 국무총리 소속하의 중앙행정기관으
로서 정부조직법의 규정에 의한 정부기관의 하나로 조직되어 있는 점…을 고려할 때 위원회는 구조적으
로 정부의 정책방향이나 구체적 시책에 반하는 판단을 하기 곤란하고 위원회의 결정은 정부의 영향을
받을 가능성이 매우 크다.”
- 헌법재판소 2003. 7. 24. 선고 2001헌가25 결정, 재판관 한대현, 권성, 주선회 반대의견 中
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10. • 전직 공정거래위원회 구성원들의 인터뷰 내용도 참고 可
A (‘전 공정거래위원회 고위 간부’) 인터뷰 내용
“[공정거래위원회]가 정부 부처 내에서 서열로 따지면 힘이 많이 부족하다”
“[공정거래위원회]의 독립성과 위상을 따져봤을 때 기획재정부, 국토교통부, 금융위원회 쪽이 구조조정
그림을 그리는 과정에서 [공정거래위원회]가 경쟁법 리스크를 강하게 주장하기 어렵거나 그 주장이 먹
히지 않았을 것” (cf. 뒷면 권력지수 참고)
B (‘전 공정거래위원회 기업결합과장’) 인터뷰 내용
“대한항공 자체 판단으로 아시아나항공을 인수한다며 기업결합을 신고했다면 100% 불허가 났을 사안”
“나도 두 항공사 기업결합을 심사하는 입장이었으면 (정부 차원에서) 미리 결정된 걸 목숨 걸고 반대할
용기가 없었을 것 같다”
• 사실상 ‘승인’ 결론이 나와야 한다는 제약조건이 설정된 상황
• 공정거래위원회 구성원들 역시 합리적 개인이라고 볼 때
당시 결정권자인 위원회 구성원들에게 이 사건 선택(조건부 승인 결정)은
주어진 제약조건 아래에서 정책 목표를 달성하기 위한 최선으로 볼 수 있었던 상황
대한항공/아시아나항공 Korean Air / Asiana Airlines
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11. 대한항공/아시아나항공 Korean Air / Asiana Airlines
* 참고: 한국 중앙행정기관의 관료제 권력지수(BPI) 비교
출처: 오재록(2006), 190-191면, 오재록(2011), 83-83면, 오재록(2018), 158면
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12. • 공공 선택 이론의 시각에서 본 대한항공·아시아나항공 사건 정리
• 산업은행, 대한항공, 공정거래위원회, 그리고 관련 구성원들 등 주요 행위자들은
모두 주어진 제약조건 안에서 합리적인 선택
• 하지만 이러한 선택들이 모인 결과로 나타난 정부 선택은
독과점을 초래하면서 시장 경쟁 구조를 왜곡하고 관련 사업자의 경쟁력을 인위적으로 훼손하며
공적 자금의 회수 가능성마저 불투명하게 만드는 결과를 초래
• 개인의 합리성에 기초한 선택들이 모여 사회 전체적으로는 비합리적 선택이 이뤄진
일종의 사회적 딜레마(social dilemma) 상황
대한항공/아시아나항공 Korean Air / Asiana Airlines
Source: Keno Leon's Medium
<https://k3no.medium.com/the-tragedy-of-the-commons-555bd76a109a>
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13. • 정책적·제도적 시사점
• 기업결합 정책에서 경쟁 촉진은 주된 목표일 뿐 정부가 추구할 유일무이한 가치는 X
• ‘시장경제 경쟁질서 유지’라는 원리를 훼손하지 않는 선에서 다른 목표들도 함께 추구 可
이러한 맥락에서 어떤 정부 선택이 경쟁 정책 차원에서 다소 아쉬운 부분이 있다고 하여 반드시 바람직하
지 못한 것이라고 평가할 수는 X
• 하지만 이 사건 정부의 기업결합 추진과 승인 결정은,
공적 자금 회수 목표가 경쟁 촉진 등 다른 목표들을 압도하는 가운데 이뤄진 것으로
균형을 잃고 전체적으로 차선적 결과를 내는 비합리적 선택이 되어 문제
• 더욱이 ‘독점적 지위 확보’ 등 경쟁 촉진에 반하거나 무관한 사업자 개인의 유인이 정부 정책으
로써 실현되거나 이에 영향을 미칠 수 있었다는 점에서도 비판적으로 볼 부분
• 과거 문제된 기업결합 사례들도 이번 사건과 비슷한 상황, 맥락에서 이뤄졌을 것으로 생각 可
• 주요 행위자들의 동기, 유인이 경쟁 정책 목표 달성에 부합하는 방향으로 작동할 수 있도록
관련 제도가 설계된다면, 정부 선택은 좀 더 최적 수준에 가까운 합리적 선택이 될 수 있을 것
• 개선 방안 제안
• 위와 같은 인식에서 연구자들은, 향후 검토해볼 만한 몇 가지 제도 개선 방안들을 제안
• 범정부 차원에서 경쟁 정책적 고려가 이뤄질 수 있도록 하는 방안
• 정부 선택에 제3자가 개입할 수 있는 길을 확대하는 방안
• 공정거래위원회 판단의 독립성을 더욱 높이는 방안 등…
시사점 · 제안 Implications and Recommendations
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14. • 제도적 개선 방안 제안
1. 범정부 차원에서 경쟁 정책적 고려가 이뤄질 수 있도록 하는 방안
• 미 백악관 경쟁 회의(White House Competition Council)는 참고할 만한 사례
• 2021년 7월 9일 대통령 행정 명령*으로 대통령실에 설치된 기구
• “Executive Order on Promoting Competition in the American Economy” EO 14036
• 경쟁 촉진을 위한 “범정부적 노력(a whole-of-government effort)”의 일환으로 설립
• 즉, 독과점 폐해 방지와 경쟁 촉진이 특정 법이나 집행기관에만 국한된 임무가 아니라,
관련 법으로부터 경쟁 보호 임무를 부여 받은 행정기관들(agencies) 모두가
함께 협력해서 달성해야 할 범정부적 사안이라는 인식
• 국가경제위원회 국장(Director of the National Economic Council Director)을 의장으로
관련 행정기관들의 장관·위원장들이 구성원 등으로 참여하는 가운데
각 분야에서 경쟁을 촉진하고 독과점 폐해를 방지·해소하기 위한 협력 방안 등 논의
• 단, 현재 진행 중인 또는 장래 예상되는 구체적인 법 집행 관련 논의는 금지
• 구성원: 재무부 장관, 국방부 장관, 법무부 장관, 농무부 장관, 상무부 장관, 노동부 장관, 보건복지
부 장관, 교통부 장관, 백악관 규제정보실장, 기타 위원장이 필요에 따라 참여를 요청할 수 있는 기
타 행정기관 및 실(offices)의 책임자들
+ 경쟁 회의 의장은 FTC 위원장, 연방통신위원회 위원장, 연방해사위원회 위원장, 소비금융보호국
국장, 육상교통위원회 위원장을 각자 법적 권한과 의무에 부합하는 범위 내에서 초청
• 정부 의사결정의 최고 수준에서부터 반독점·경쟁 정책에 우선순위가 있음을 확인하고
또한 대통령이 정부의 반독점·경쟁 정책 방향 설정과 시행 과정에 적극 관여하도록 설계
• 정부 행위자들의 동기가 경쟁 정책에 부합하는 방향으로 형성·작동될 수 있도록 유도
시사점 · 제안 Implications and Recommendations
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15. 시사점 · 제안 Implications and Recommendations
Source: White House (left); President Biden’s X (right) 15

16. • 제도적 개선 방안 제안
2. 정부 선택에 제3자가 개입할 수 있는 길을 확대하는 방안
• 유럽연합은 기업결합 승인 결정 등 연합 기구의 행위에 대하여, 자연인이든 법인이든,
“직접적이고 개인적인 관련성(direct and individual concern to them)”이 있는 한 누구든,
유럽연합 법원(CJEU)에 소 제기 허용 (Art. 264, para 3, TFEU)
• E.g., Judgment of Jul 4, 2006, easyJet v Commission, T-177/04, EU:T:2006:187
(Air France와 KLM의 결합 승인 결정에 대한 easyJet Airline의 소 제기, 원고적격 인정)
• 미국 반독점법에서도 클레이튼법(Clayton Act)의 금지명령(injunctive relief) 제도를 활용하여
‘반독점 피해(antitrust injury)’가 증명되는 경우 제3자에게 원고적격을 부여
• E.g., Sprint Nextel Corp. v. AT&T Inc., 821 F. Supp. 2d 308 (D.D.C. 2011)
• 국내에서도 2015년 파렛트 제조업체와 대여업체 간 수직적 결합 승인 결정에 대한
경쟁 제조업체의 헌법소원 청구를 받아들여 헌법재판소가 본안 판단까지 나아간 사례 有
• 헌법재판소 2014. 7. 24. 선고 2012헌마180 결정
• 만약 이번 사건에서 공정거래위원회의 기업결합 승인 결정에 처분 당사자 외에 경쟁 사업
자나 소비자 단체 등 이해관계 있는 제3자도 불복할 수 있는 길이 열려 있었다면,
• 당시 정부 정책결정권자들의 서로 다른 동기와 제약조건들에서 비롯된 차선적 결과에도 불구하고
문제적 선택이 법원 판단을 통하여 수정될 것을 기대해 볼 수도 있었을 것
• 궁극적으로는 소비자 또는 일반 국민들의 정부 결정에 대한 관심과 참여 독려 효과도 有
• 향후 기업결합 승인 결정에 대한 제3자의 불복 가능성 확대 방안을 고민해볼 필요
시사점 · 제안 Implications and Recommendations
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17. • 제도적 개선 방안 제안
3. 공정거래위원회 판단의 독립성을 더욱 높이는 방안
• 경쟁 정책 전담 기구인 공정거래위원회가 대통령이나 다른 정부 부처의 영향에서 독립하
여 경쟁 정책 목표에 충실한 결정을 내릴 수 있도록 하는 방안
• 이미 많은 논의가 이뤄졌던 부분으로서
(i) 공정거래위원장의 국무회의 출석·발언권을 폐지하거나,
(ii) 위원 임명 과정에서 대통령 외에 국회의 관여를 늘리거나,
(iii) 판단 기능을 법원 또는 특별 기관에 맡기는 분리형 모델로 개편하는 방법 등
• 기타 기업결합 맥락에서 검토 가능한 방안 - 독일 “장관 허가(Ministerial Authorisation)”?
• 독일 경쟁법 제42조에 규정
• 독일 경쟁 당국(Bundeskartellamt)이 기업결합을 금지한 때에도 해당 결합의 경쟁제한성이
국민경제상의 이익으로 상쇄되거나 다른 더 우월한 공익에 의해서 정당화되는 경우
(시장 경제 시스템을 위태롭게 하지 않는 한) 연방경제에너지부 장관의 결정으로
경쟁 당국 결정을 뒤집고 해당 금지된 경쟁제한적 결합을 허가할 수 있도록 한 제도
• 공정거래위원회 결정권자들이 좀 더 적은 부담 속에서 자신의 책무에 충실할 것으로 기대 可
• 다만 해당 제도는 독일에서도 상당한 비판을 받는다는 점은 주의할 필요
• 즉, 현재 한국 상황에서 약간의 개선을 기대해볼 수 있다는 것일 뿐 최선으로 보기는 어려우므로
이에 대해서는 다소 조심스럽게 접근할 필요
시사점 · 제안 Implications and Recommendations
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18. 결론 Conclusion
• 이 연구는, 과거에 비해 분명해진 정책 목표, 축적된 경험, 인식, 전문성에도 불구하고
현재까지 정부의 기업결합 정책 결정이 차선적 결과를 내는 현실에 대한 문제 의식에서 출발
• 기존의 공익 이론으로는 설명이 어려웠던 문제에 공공 선택 이론의 관점에서의 접근을 시도
• “행정학으로서의 공공선택이론의 핵심은 좋은 공공서비스를 보다 효율적으로 공급하기 위한
대안적인 ‘제도적 장치(institutional arrangement)’의 탐구” (이명석(2006))
• 가장 최근 문제된 대한항공/아시아나 사건을 연구 대상으로, 공공 선택 이론의 관점에서,
• 정책 결정에 관여한 행위자들의 선호와 제약조건, 이들의 선택과 상호작용을 분석하고
당시 정부의 경쟁제한적 기업결합 추진·승인이 이뤄진 메커니즘을 규명하기 위해 노력
• 대한항공/아시아나항공 사건은, 일종의 사회적 딜레마 상황
• 즉, 주요 행위자들이 모두 주어진 제약조건 안에서 개인적 합리성에 기초한 선택을 했지만,
이러한 선택들이 모여 사회 전체적으로는 비합리적 선택이 이뤄지는 현상이 나타난 것
• 동일한 진단이 과거 문제된 소위 “빅딜(Big Deal)” (정부 주도의 대규모 기업 구조조정)에 대해서도 적용 可
• 주요 행위자들의 동기나 유인이 경쟁 정책 목표 달성에 부합하는 방향으로 작동할 수 있도록 제도가 설계된다면
앞으로 정부의 기업결합 정책 결정은 좀 더 최적 수준에 가까운 합리적 선택이 될 수 있었을 것으로 보면서,
제도 개선을 위해 검토해볼 만한 방안들을 제안
• 이 연구는 한정된 범위에서 수행되는 탐색적 연구의 성격으로서 일정 한계
• 그러나 기존 시각으로는 잘 규명되지 않던 문제를 새로운 시각에서 접근해보고
문제의 근본 원인을 탐색, 개선 방안을 제시해보았다는 점에서 의의
• 앞으로 공공 선택 이론 등 다양한 각도에서 공정거래법 문제를 조망해보는 시도가 이뤄지기를 기대 18

19. 감사합니다