Essay Innovatie- en Industriebeleid (Dany Jacobs en Evert-Jan Velzing), gespresenteerd op het 4e Nationaal Industrie Debat in Jaarbeurs Utrecht (2 oktober 2013).

1. 1
Innovatie- en industriebeleid in het begin van de 21ste
eeuw – topsectoren,
fiscale regelingen en een techniekpact
Dany Jacobs1
en Evert-Jan Velzing2
1. Innovatie- en industriebeleid
In tegenstelling tot wat veel mensen denken heeft ‘het beleid’ – in dit verband vooral het ministerie
van Economische Zaken (EZ) en daarnaast Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OC&W) – wel degelijk
veel aandacht voor de industrie. Dat is ook wel begrijpelijk, want dat is een sector die men goed kent.
EZ heeft dan ook veel meer last om grip te krijgen op de dienstensector en op hoe innovatie daar
vorm krijgt. Dat wil niet zeggen dat de nadruk eenzijdig op de industrie ligt. In zekere mate
verdoezelt het ministerie haar traditionele oriëntatie door het industriebeleid meestal te verpakken
onder meer generieke termen zoals herstructurerings-, aandachtsgebieden-, technologie-, innovatie-,
cluster-, sleutelgebieden-, topsectoren- of zelfs bedrijvenbeleid. Daar zijn wij het niet mee oneens, al
is het maar omdat de industrie zich nooit geïsoleerd ontwikkelt – zolang men de cruciale rol van de
industrie als het gaat om innovatie maar niet vergeet.
Maar zelfs bedrijvenbeleid is voor dit beleid een te beperkte term. Onderwijs- en
kennisinstellingen spelen immers ook een belangrijke en door velen erkende rol bij innovatie,
clusters en topsectoren. Bovendien wordt met het Techniekpact een belangrijke rol toegedicht aan
onderwijsinstellingen. Het lijkt daarom nog altijd het beste om de term innovatiebeleid te gebruiken;
het stimuleren van innovatie is immers het doel. Zoals gezegd is de rol van de industrie hierbij
essentieel en dus onmisbaar.
In dit stuk reflecteren wij vooral op het topsectorenbeleid, dat sinds het vorige Nationaal
Industriedebat3
de meeste energie heeft opgeslorpt als het gaat over innovatie, en op het recent
afgesloten Techniekpact. We beginnen en eindigen evenwel met een beschouwing over de
belangrijkste smaken binnen het innovatiebeleid: generiek versus specifiek.
2. Generiek én specifiek innovatiebeleid
Generiek beleid probeert om gunstige macro-economische voorwaarden voor alle bedrijven te
scheppen en in stand te houden, waarbij geen onderscheid gemaakt wordt naar sectoren. Bij
generiek innovatiebeleid kondigt men bijvoorbeeld algemene regelingen af – zoals de WBSO (zie
verder) – waarop in principe iedereen kan inschrijven. Met sectorspecifiek beleid proberen
beleidsmakers daarentegen in te spelen op kansen of bedreigingen in een beperkt aantal sectoren.
Met specifiek beleid richt de overheid zich dus op bepaalde sectoren of technologiegebieden: denk
aan steun voor de scheepsbouw of het stimuleren van ICT. De gemakkelijkste manier om aan de
lange discussie over generiek versus specifiek een einde te maken is te zeggen dat ze beide nodig
1
Hoogleraar Industriële ontwikkeling en innovatiebeleid Universiteit van Amsterdam en lector Kunst,
cultuur & economie, ArtEZ en HAN, Arnhem.
2
Onderzoeker Universiteit van Amsterdam.
3
Het derde Nationaal Industriedebat De conjunctuur de baas! werd gehouden op 9 december 2010.

2. 2
zijn, zoals blijkt uit volgende figuur 1. Macro-economisch beleid is noodzakelijk om de uitgangspositie
voor alle bedrijven zo gunstig mogelijk te maken. Met behulp van (kennis over) de nieuwste
technologieën en organisatiemethoden moet gewerkt worden aan nieuwe producten en efficiënte
productie- en transactieprocessen – het ‘absorptievermogen’ van een land. Daar tegenover staat dat
het onontkoombaar is dat er ook keuzes gemaakt worden: men kan niet overal in investeren; of men
het wil of niet: op het vlak van sectorsamenstelling en specialisatie in wetenschap en technologie
heeft men altijd een couleur locale met daarmee verbonden concurrentievoordelen en
exportsterktes.
CONVERGENTIE
efficiency (proces)
MACRO-BELEID
investeringsklimaat, best
practices, absorptievermogen
GENERIEK
LANDEN
REGIO'S
WERELD-
MARKT
DIVERGENTIE
specialisatie
differentiatie (product)
CLUSTERS
SECTOREN
ONDERNEMINGEN
MESO-BELEID
keuzes
W&T-beleid, onderwijs,
kennisinfrastuctuur
innovatiestrategieën
SPECIFIEK
Figuur 1: de complementariteit van generiek en specifiek innovatiebeleid
Het is goed dat een deel van het beleid in principe open staat voor iedereen met een goed idee. Daar
staat tegenover dat innovatie voor een groot deel voortkomt uit grotere, meer ambitieuze projecten
waarbij belangrijke complementaire partijen met elkaar samenwerken (zie ook Mazzucato 2013). En
van die laatste kun je er in de regel maar een klein aantal betalen. Bij specifiek beleid komt er nog
een keuze bij tussen picking winners versus backing winners: bij het eerste kiest men voor nieuwe
gebieden die men graag sterk zou zien worden, bij het tweede voor het toekomstgericht versterken
van sectoren waarbij het land al een concurrentievoordeel heeft.
Generiek beleid en specifiek ‘picking winners’-beleid hebben de neiging internationaal
convergerend te werken: men kopieert interessante praktijken van elders en investeert in de regel in
vergelijkbare technologiegebieden die internationaal in de aandacht staan. ‘Backing winners’-beleid
daarentegen is meer divergerend. Landen hebben nu eenmaal verschillende sectorale sterktes en
concurrentievoordelen.
Beweren dat beide vormen van beleid het beste kunnen gecombineerd worden lost evenwel het
probleem niet op van het relatieve gewicht tussen beide vormen van beleid: hoeveel aan het ene en
aan het andere te besteden, plus de wijze waarop. Sinds het RSV-debacle van het begin van de jaren
1980 rustte er een taboe op specifiek beleid (Velzing 2013). Dat debacle4
sterkte vele economen in
hun principiële bezwaar tegen specifiek beleid. Dat komt er kortweg op neer dat (a) overheden
relatieve economische sterkte niet kunnen beoordelen – alleen ‘de markt’ zou over deze superieure
kennis beschikken en (b) andere sectoren hierdoor benadeeld zouden worden.
4
Er waren ook voorbeelden van succesvolle herstructurering. Het meest bekende voorbeeld is wellicht
de omvorming van de Nederlandse Staatsmijnen tot het succesvolle DSM, gespcialiseerd in de fijnhemie. Uit de
RSV zelf zijn ook nog de succesvolle gespecialiseerde scheepsbouwers IHC Merwede en SBM Offshore ontstaan.

3. 3
Toch kunnen we vaststellen dat ook tussen 1983 en 2004 veel beleid feitelijk specifiek was: er
werd regelmatig voor specifieke technologiegebieden of sectoren gekozen. Sinds 2004 worden we
geconfronteerd met de omgekeerde situatie: er is met vrij veel bombarie gekozen voor
sleutelgebieden, dan wel topsectoren, maar het meeste geld gaat nog steeds naar generiek beleid,
zoals blijkt uit bijgaande figuur 2.
Figuur 2: Uitgaven aan innovatiebeleid van het ministerie van EZ
Daadwerkelijke uitgaven (2001-2010), begrote uitgaven (2011-2015).5
Tussen 1983 – de afloop van het RSV-debacle – en 2004 lag de nadruk in het discours van de
overheid over innovatie dus op generiek innovatiebeleid en sinds 2004 is dat gewijzigd. Beide
vormen van beleid hebben hun voor- en nadelen. In de volgende paragraaf bespreken we die van het
generieke beleid, in die daarna die van het specifieke topsectorenbeleid van de voorbije tijd.
3. Wat is er mis met generiek beleid?
Wat is het mogelijk bezwaar tegen het generiek stimuleren van technologische en andere
onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten bij alle bedrijven van groot tot klein? In principe niet zo
veel, al hangt natuurlijk veel af van de uitvoering. De legitimatie ligt in het feit dat R&D in de regel
een risicovolle aangelegenheid is, die bij succes ook tot veel mogelijke imitatie door concurrenten
leidt. Dat laatste zou ondernemingen ervan kunnen weerhouden erin te investeren en daarom wordt
een zekere mate van overheidssteun op dit vlak ook door veel behoudende economen als
gerechtvaardigd gezien. Er zijn in de loop der jaren evenwel steeds meer bedenkingen geuit tegen dit
beleid omwille van de volgende redenen: (1) innovatie gaat om meer dan R&D, (2) generieke
5
Eigen berekeningen op basis van memories van toelichting bij begrotingen van EZ. De uitgaven aan de
Innovatiebox zijn hierin niet meegenomen, omdat die een regeling is van het ministerie van Financiën.

4. 4
maatregelen zijn in de regel minder effectief dan gerichte investeringen, (3) de aansluiting op het
MKB blijft moeizaam. Deze punten behandelen we nu kort.
3.1 Innovatie gaat over meer dan R&D alleen
De nadruk van het EZ-innovatiebeleid ligt op generieke fiscale regelingen ter stimulering van R&D bij
bedrijven. Van 2000 tot en met 2012 gaf EZ hier ruim 7 miljard euro (in prijzen van 2012) aan uit.
Innovatie gaat evenwel over meer dan alleen R&D, het gaat ook om zaken als de innovatiecultuur, de
focus en ambitie van de onderneming, haar maatschappelijke oriëntatie, haar integratie in de
netwerken die ertoe doen.6
Men kan wel opwerpen dat dit primair de verantwoordelijkheid van
bedrijven zelf is, maar een slimme overheid laat zich niet beletten dit proberen te stimuleren. Dat
doet ze in zekere mate ook niet doordat ze via Syntens bedrijven op die punten helpt te adviseren. In
vergelijking met de miljarden die aan generieke innovatiestimulering worden besteed, is dit evenwel
maar een kleine druppel op een erg hete plaat.
3.2 De beperkte effectiviteit van generiek beleid
De meest bekende generieke regeling is de WBSO, waaraan vanaf 1994 tot op heden ruim 10 miljard
euro is besteed.7
Het grote voordeel ervan is de administratieve eenvoud, de efficiëntie dus. Daar
staat tegenover dat er gerede twijfel bestaat over de effectiviteit van de maatregel. Leidt de WBSO
tot meer investeringen in R&D of maken bedrijven die al R&D uitvoeren, gewoon aanspraak op de
regeling? Uit de laatste evaluatie van EIM (Verhoeven et al. 2012) blijkt dat 55% van de WBSO-aftrek
niet stimuleerde tot het uitvoeren van meer R&D. Het onderzoek zou men ook zonder de
belastingaftrek gedaan hebben. Vergelijkbare eerdere evaluaties die tot soortgelijke conclusies
kwamen hebben niet belet dat de fiscale stimulering van innovatie gaandeweg verder is uitgebreid,
waardoor de totale generieke innovatiesteun jaarlijks ongeveer 2 miljard bedraagt. Vanaf 2007 is er
bijvoorbeeld de Innovatiebox bijgekomen, waardoor bedrijven minder vennootschapsbelasting
betalen over winst uit innovatieve producten; in 2011 werd daar nog de RDA (Research &
Development Aftrek) aan toegevoegd.8
Deze regelingen hadden in 2012 een budget van
respectievelijk 650 miljoen en 250 miljoen euro (vanaf 2014 is dit voor de RDA het dubbele).
3.3 De moeizame aansluiting bij het MKB. En weet u wat MKB+ is?
EZ heeft de afgelopen decennia op verschillende manieren aandacht gehad voor het MKB. Wat
daarbij allereerst opvalt is dat er in de regel enkel een opsplitsing wordt gemaakt tussen MKB en
grootbedrijf. De categorie wordt niet verder gedifferentieerd, terwijl in het MB in de regel toch
geheel andere problemen spelen dan in het KB. Ten tweede richt ook het innovatiebeleid voor het
MKB zich – op de advisering door Syntens na – hoofdzakelijk op het stimuleren van R&D.
Opvallend is overigens dat steun voor grote bedrijven soms gecamoufleerd wordt als MKB-beleid. In
de jaren 1980 was er bijvoorbeeld de INSTIR-regeling als voorloper van de WBSO. Lange tijd werden
hierbij ‘inrichtingen’ in plaats van bedrijven als subsidie-eenheid gedefinieerd. Dat stelde grote
bedrijven in staat aparte kamers binnen hun bedrijf als kleinschalige subsidie-eenheden subsidie voor
het MKB te laten ontvangen. Meer recent werd naast de WBSO het Innovatiefonds MKB+ opgericht,
dat bestaat uit twee onderdelen. Het belangrijkste onderdeel hiervan vormen de Innovatiekredieten.9
EZ stelt hiermee krediet beschikbaar voor technische ontwikkelingsprojecten. In eerste instantie was
6
Zie verder bijvoorbeeld de innovatietienkamp uit het onderzoek van Jacobs en Snidjers (2008) over
ondernemingen die bij herhaling succesvol zijn met hun innovaties.
7
Bureau Bartels 1996: Tabel 3.6; De Jong & Verhoeven 2007: Tabel 5; Verhoeven 2012: Tabel 4; MvT
op de begroting van EZ voor 2012 en 2013.
8
Ministerie van EZ, (2011) Bedrijfslevenbeleid – Brief van de minister van Economische Zaken Landbouw
en Innovatie. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2010-2011, 32 637, nr. 1.
9
Het andere onderdeel is gericht op techno- en creatieve starters.

5. 5
deze regeling gericht op kleinere bedrijven, maar inmiddels is het ook gericht op wat EZ het MKB+
noemt. Weet u wat MKB+ zijn? Grote bedrijven!
Verder heeft EZ een regeling ontwikkeld waarmee kleinere bedrijven beter kunnen
aansluiten bij innovatieactiviteiten binnen de topsectoren: de MKB-innovatiestimulering Topsectoren
(MIT). Er is veel belangstelling voor, maar de middelen hiervoor zijn beperkt. Het is dan ook niet te
verwachten dat het probleem van de moeilijke aansluiten van het MKB bij de topsectoren hiermee
zal worden opgelost.
Ondanks deze beperkingen blijft de ideologische dominantie van het generieke innovatiebeleid
hardnekkig. Zou dat te maken kunnen hebben met de nadelen die verbonden zijn met specifiek
beleid? Maar waarom werd sinds 2004 dan toch het sectorspecifiek beleid weer omarmd? Eerst
kregen we sleutelgebieden, daarna topsectoren. Op de laatste gaan we in de volgende paragraaf
dieper in.
4. Wat is er tegen specifiek beleid? Hebben we geen mooie topsectoren?
Is specifiek innovatiebeleid in principe onmogelijk, zoals veel economen beweren? Op hun
belangrijkste bezwaren die in paragraaf 2 genoemd werden zou men kort kunnen antwoorden dat (a)
wetenschappers natuurlijk maatstaven hebben om relatieve concurrentie- en innovatiekracht te
meten en de overheid daarmee kunnen helpen bij het maken van haar keuzes en (b) dat ook
sectoren die niet uitverkoren blijken, door de vele verbindingen in de economie mee profiteren van
de kracht van de sterkste sectoren. Omgekeerd hebben sterke sectoren ook last van de problemen
van de zwakkere broeders.
Daarbij komt dat sectoren behoorlijk verschillende ‘innovatiesystemen’ kennen en het dus
effectief is daarmee rekening te houden, met andere woorden maatwerk te leveren (Van der Toren
et al 2012). Uit de ervaring van de grote specifieke programma’s in het verleden (PBTS,
Technologische Topinstituten, Sleutelgebieden, FES-programma’s) blijkt bovendien dat door de
overheid in dergelijke innovatieprogramma’s geïnvesteerde ‘specifieke’ euro’s tot meer extra
investeringen bij het bedrijfsleven leidden dan de euro’s via generieke regelingen zoals INSTIR en
WBSO. Ook internationaal is er weer meer erkenning voor de relevantie van grotere ‘missiegerichte
innovatieprogramma’s (zie recent bijvoorbeeld Mazzucato 2013). Helemaal verbazingwekkend was
het dan ook niet dat in 2004 het ministerie van EZ in navolging van het toenmalig Innovatieplatform
koos voor een beperkt aantal ‘sleutelgebieden’: agrofood, high-tech, water, creatieve industrie en
(iets later) chemie. Eén en ander verhinderde niet dat (1) nog steeds meer middelen toekwamen aan
het generiek beleid (zie Figuur 2) en (2) bij het specifiek beleid een sector als de life sciences meer
kreeg dan de erkende topsectoren (AWT 2007).
Begin 2010 trad het minderheidskabinet Rutte I aan (vanuit de Kamer gesteund door de PVV) en met
de nodige bravoure presenteerde de nieuwe minister van ELI (Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie) Maxime Verhagen zijn ‘bedrijvenbeleid’. Op het eerste gezicht was die omslag een
verrassing, omdat we deze man voorheen niet hadden kunnen betrappen op enige visie over dit
onderwerp. Dit deel van de regeringsverklaring bleek evenwel in nauw overleg met VNO-NCW te zijn
opgesteld.10
Naast de 2 miljard € voor generiek beleid (zie boven) werden in plaats van de vijf
sleutelgebieden nu negen ‘topsectoren’ aangewezen. De vijf sleutelgebieden werden daartoe met
drie extra sectoren (life sciences, energie en logistiek) uitgebreid – de negende kwam voort uit het
losmaken van de tuinbouw uit het agrofoodcluster. Voor dit specifieke luik was er evenwel geen
extra geld meer. De gehele structuur rond de FES – het aardgasbatenfonds waaruit in het decennium
10
Uit een bericht van VNO-NCW van 2 december 2010: “'VNO-NCW maakte blauwdruk ministerie', kopte
NRC Handelsblad vorige week. Dat is misschien wat kort door de bocht geformuleerd, maar het is waar dat er
vanuit de Malietoren de afgelopen maanden stevig gelobbyd is.”

6. 6
ervoor heel wat grote innovatieprojecten waren gefinancierd – werd ontbonden. Het geld moest nu
integraal van TNO, NWO en de cofinancierende bedrijven komen. Daartoe werd eerst een uitgebreid
overlegcircus opgetuigd van TKI’s (Topconsortia voor Kennis & Innovatie) en consortia die over
onderzoeksprogramma’s en human capital-agenda’s moesten confereren. Dat laatste resulteerde
uiteindelijk in een Techniekpact, waar we in de volgende paragraaf op in gaan.
Helder was dus dat de nadruk weer helemaal op het generiek beleid kwam te liggen, ook al werd met
niet minder dan negen topsectoren de indruk gegeven van het tegenovergestelde. Uiteindelijk kwam
uit alle overleggen in de topsectoren een aantal ‘innovatiecontracten’ te voorschijn die alle een
veelheid van mogelijke onderzoeksvoorstellen bevatten. Wisten we daarmee precies wat er zou gaan
gebeuren in de topsectoren? Nee, want de innovatiecontracten waren niet meer dan relatief vage
intentieverklaringen. In totaal zou het gaan om 2,8 miljard € per jaar in 2012 en 2013. De verdeling
over de topsectoren was weer behoorlijk ongelijk. De grootste porties kregen high-tech en ICT (1515
mio € over twee jaar), agrofood en tuinbouw (1177 mio €) en energie (1079 mio €). Chemie was een
goede vierde met 746 miljoen € en gezondheid vijfde met 649 miljoen €. Opvallend was dus al dat
energie meer dan een miljard kreeg, zeker als je weet dat dit feitelijk geen topsector is. Want laten
we dat nog even in herinnering brengen: feitelijk drijft de Nederlandse economie op drie grote
clusters: agrofood (inclusief tuinbouw), chemie en high-tech. Daar kunnen we nog twee kleine sterke
clusters aan toevoegen: logistiek en creatief (die laatste twee zouden samen precies 100 miljoen €
over twee jaar krijgen). Water is hoogstens sterk in de internationale natte bouw en energie en
gezondheid kunnen nauwelijks als sterke economische sectoren worden aangemerkt. Weliswaar
besteden we als land veel aan onze gezondheidszorg en exporteren we veel aardgas, maar dat
betekent nog niet dat dit sterke, trekkende industriële sectoren zijn. Van de 5,5 miljard € die nu was
toegewezen, ging dus om te beginnen 2,5 miljard € (bijna de helft) naar drie clusters die vooral goed
zijn in lobbyen. Een eerste belangrijke conclusie was dus: lobbyen loont!
Omdat dit alles heel veel tijd had gekost, was iedereen blij toen de nieuwe regering begin 2012
grosso modo aan dit beleid vasthield en er dus niet weer vanaf nul moest worden begonnen. De
nieuwe EZ-minister Kamp stelde de situatie wel enigszins bij. Hij bezuinigde wat op de fiscale
regelingen en ‘boog dat geld om’ naar projecten voor samenwerking tussen bedrijven en publieke
kennisinstellingen. Kort gezegd: iets minder geld voor generiek, iets meer voor specifiek beleid.
Feitelijk blijft de nadruk evenwel op generieke fiscale regelingen ter stimulering van R&D bij
bedrijven liggen. Daar komt minister Kamp ook openlijk voor uit.
Overzien we de licht gewijzigde situatie, dan zijn er vijf hete hangijzers die de aandacht vragen: (1)
fundamenteel versus probleemgestuurd onderzoek; (2) de selectie van de topsectoren; (3) de
bestuurlijke drukte rond het topsectorenbeleid, (4) het bedrijfsleven dat zogezegd aan het stuur zit;
en tenslotte (5) continuïteit en langetermijnperspectief.
4.1 Fundamenteel versus probleemgestuurd onderzoek
Na een eerste fase onder minister Verhagen waarin de wetenschappelijke wereld vrij gelaten het
topsectorenbeleid onderging of zelfs ondersteunde, is er gaandeweg uit die hoek meer kritiek
gekomen. Op termijn zou volgens woordvoerders uit deze sector de innovatiekracht van Nederland
onder druk komen te staan, omdat er minder ruimte is voor vrij, fundamenteel, door de
wetenschappers zelf bepaald onderzoek. Dat is een betwistbare stelling, ten eerste omdat er
ondanks alles nog veel geld overblijft voor fundamenteel onderzoek. Via de eerste geldstroom blijft
verreweg het meeste geld gewoon beschikbaar. Bovendien maakte de minister van OC&W onlangs
bekend dat NWO extra geld krijgt voor fundamenteel onderzoek, oplopend naar 100 miljoen euro
per jaar. Wel is NWO ‘gevraagd’ om mee te doen met het topsectorenbeleid, waardoor ze een deel
van haar geld op een andere manier moet inzetten.
Ten tweede klopt het fundamentele verhaal voor een groot deel niet, omdat uit de geschiedenis
van wetenschap en techniek blijkt dat veel belangrijke ontdekkingen voortgekomen zijn uit het meer

7. 7
‘toegepaste’ probleemgestuurde onderzoek. Dus ervan uitgaande dat we in Nederland gekozen
hebben voor de echte topsectoren (zie verder 4.3), zouden we mogen verwachten dat een
verbinding van het beste wetenschappelijk onderzoek van de universiteiten met het beste van het
bedrijfsleven niet tot een achteruitgang van de innovatiekracht van Nederland leidt, integendeel. Kijk
maar naar de positieve ervaringen met STW (Stichting voor de Technische Wetenschappen), het
meest toegepaste onderdeel van NWO de voorbije decennia. Eén van de best mogelijke resultaten
van het topsectorenbeleid zou dus juist de sterkere oriëntatie van NWO op het beste onderzoek in
het bedrijfsleven kunnen zijn.
4.2 Beter kiezen voor echte sterkte en maatwerk
Door de uitbreiding door Verhagen cum VNO-NCW van vijf sleutelgebieden naar negen topsectoren
is dat specifieke beleid nodeloos afgezwakt, vooral omdat uit onze boven genoemde berekeningen
blijkt dat met name de toegevoegde zwakke broeders energie en life sciences juist
buitenproportioneel veel geld toegewezen krijgen. Daarnaast is het goed om oog te hebben voor de
grote verschillen tussen de topsectoren. Tot nu toe heeft EZ nogal de neiging gehad die alle over één
kam te scheren en dus uniform te belonen. Zowel uit een eerste Monitor topsectoren van het CBS
(2012) als uit een rapport van het Rathenau Instituut (Van den Toren et al. 2012; Hessels & Deuten
2013) blijkt dat daarbij meer sprake van maatwerk moet zijn. Blijkens haar reactie lijkt het erop dat
het ministerie het hiermee eens is.
Er wordt wel eens als alternatief voor een benadering in termen van topsectoren voorgesteld te
opteren voor een vraaggerichte aanpak van grote sociale uitdagingen op het vlak van bijvoorbeeld
gezondheid, vergrijzing of milieu. Ook dat kan interessant zijn en tot sterk onderzoek leiden, maar we
kunnen dat niet zomaar gelijkstellen aan een topsectorenbenadering. Op Europees niveau wordt
deze benadering al gevolgd in termen van grand challenges. Daar kan Nederland zich natuurlijk bij
aansluiten. We moeten er dan evenwel voor uitkijken dat deze niet wordt misbruikt om slecht
presterende bedrijven overeind te houden. Men kan dan beter kiezen voor de grote uitdagingen
waar wij met onze sterke specialisaties goed bij kunnen aansluiten. Het gevaar van elke specifieke
benadering is namelijk dat ze kwetsbaar is voor sterke lobby’s met ‘een goed verhaal’ in tegenstelling
tot een echt sterke positie. Daar is de vorige minister met open ogen ingetuind. Is het puur toeval dat
hij intussen zelf is overgelopen naar het kamp van de lobbyisten?
4.3 Te vermijden bestuurlijke drukte
Met het topsectorenbeleid wilde EZ bedrijven en kennisinstellingen ‘aan het stuur’ zetten. In het
volgende punt (4.4) bespreken we of dat wel zo’n verstandige formulering is. Het betekende in elk
geval dat al die partijen samen zogenaamde Innovatiecontracten op moesten stellen. In totaal heeft
dit tot ongeveer 2000 pagina’s papier geleid en een veelvoud aan voorbereidingsuren. Maar in de
praktijk besluit natuurlijk de overheid en is die ook verantwoordelijk voor het innovatiebeleid.
Sterker nog: er was geen directe relatie tussen de Innovatiecontracten en de projecten die
naderhand bij NWO konden worden ingediend. Deze aanpak leidde zodoende vooral tot veel
bestuurlijke drukte, die voor de betrokkenen erg inefficiënt en frustrerend was.
Daarbij blijft het de vraag wat er van de afgesproken samenwerking uiteindelijk terecht zal
komen. In de praktijk probeerden de betrokkenen vooral om zoveel mogelijk middelen veilig te
stellen. Dat leidt ook weer tot de nodige persmededelingen heen en weer van bedrijven en publieke
kennisinstellingen. Zo stuurden dertien toonaangevende bedrijven op 23 januari 2013 minister Kamp
een brandbrief waarin ze ageerden tegen de werkwijze van NWO. Daartegen benadrukt NWO dat ze
enkel wetenschappelijk onderzoek van hoge kwaliteit wil financieren – terwijl in principe is
afgesproken dat een dubbel kwaliteitscriterium (naast wetenschappelijke kwaliteit ook het creëren

8. 8
van economisch/maatschappelijk waarde) moet gelden. Ook het ministerie van EZ geeft intussen toe
dat de werkwijze van de TKI’s veel te complex was en probeert dat nu te verhelpen.11
4.4 De kat op het spek binden?
In principe heeft de overheid (in casu EZ) in een gemengde economie een eigen rol en
verantwoordelijkheid. Dat geldt ook voor het innovatiebeleid. Die kan ze niet zomaar afschuiven op
het bedrijfsleven. Dat zou het voor het bedrijfsleven iets te leuk maken – als er al een EU was die
hiermee zou instemmen. Daarom stelden we hierboven al de vraag of het zo verstandig was zo
plechtig te verklaren dat het bedrijfsleven nu aan het stuur zat.12
In de nieuwste brief over het
Bedrijfslevenbeleid van het ministerie is de formulering dan ook afgezwakt: “Ondernemers,
onderzoekers en overheid staan gezamenlijk aan het stuur; ieder vanuit zijn eigen
verantwoordelijkheid.”13
Dat leidt natuurlijk tot de vraag wie er dan stuurt. Drie chauffeurs aan één
stuur is in de regel niet aan te bevelen.
Overigens zien we soms ook dat ministeries deelbelangen verdedigen. Daarom is op zeker
ogenblik de constructie bedacht waarbij de beoordeling en uitvoering van het beleid werden
uitbesteed aan onafhankelijke instanties, om op die manier te verzekeren dat het ministerie echt
onafhankelijk van het bedrijfsleven opereert. In het verleden waren er bijvoorbeeld twee instanties
(Commissie van Wijzen en Centraal Planbureau14
) die los van elkaar de FES-voorstellen beoordeelden
en de uitvoering ervan monitorden. De uitvoering zelf werd organisatorisch begeleid door
SenterNovem, later Agentschap NL. Nu ligt de beoordeling voor een groot stuk bij de NWO dat nog
niet helemaal toegerust lijkt voor die taak.
4.5 Continuïteit en langetermijnperspectief
Tot slot is van een echte verankering voor de langere termijn nog geen sprake. Het
toekomstperspectief reikt immers nog steeds niet veel verder dan 2014. Een langetermijnbeleid is
het topsectorenbeleid dus nog niet. Soms wordt zelfs de indruk gewekt alsof men daarna weer
andere topsectoren kan selecteren – terwijl de fundamentele economische structuur van een land
echt niet zo snel van karakter verandert. In het verlengde van wat hierboven gezegd is, zou het wel
verstandig zijn nog scherper te kiezen, voor een groot stuk de beleidswijziging van Verhagen in 2011
ongedaan te maken en daarnaast de bestuurlijke aanpak grondig te vereenvoudigen. Bovendien
moet goed gemonitord worden hoe de projecten worden uitgevoerd en moet op basis daarvan op
tijd (na ongeveer tweederde van de looptijd van een project) duidelijkheid worden geschapen over
de gewenste continuïteit.
Als we één en ander overzien, dan kunnen we niet anders dan vaststellen dat net als met generiek
beleid ook met specifiek innovatiebeleid nadelen verbonden zijn. Vooraleer we tot een eindoordeel
komen willen we evenwel nog ingaan op de human capital-agenda die werd opgesteld vanuit de
Topsectorenbeleid en waaruit in mei 2013 het Techniekpact is voortgekomen.
11
Brief van 17 april 2013 van minister Kamp over het Bedrijfslevenbeleid, Tweede Kamer, vergaderjaar
2012-2013, 32 637, nr. 54.
12
Ook de OESO heeft in haar ‘Economic Survey Netherlands’ (2012) gewezen op het risico van
oververtegenwoordiging van gevestigde belangen.
13
Brief van 17 april 2013 van minister Kamp over het Bedrijfslevenbeleid, Tweede Kamer, vergaderjaar
2012-2013, 32 637, nr. 54.
14
Het CPB keek vooral economisch, de CvW moest vier criteria hanteren: wetenschappelijke en
organisatorisch-financiële kwaliteit en economische en maatschappelijke toegevoegde waarde .

9. 9
5. Worden de knelpunten op de arbeidsmarkt nu eindelijk succesvol aangepakt?
Het belang van goed onderwijs op alle niveaus voor de economische ontwikkeling van landen wordt
al jaren door iedereen erkend. Met name in de industrie wordt al lange tijd geroepen dat men niet
de goede arbeidskrachten vindt en dat men daarom op termijn misschien wel naar andere landen
moet uitwijken. Op zich is het dan ook mooi dat de verschillende topsectoren in 2011 gevraagd werd
om met human capital-agenda’s te komen, waarin aangeven moest worden op welke wijze de
kwaliteit van het personeel en de aansluiting van onderwijs op het bedrijfsleven verbeterd konden
worden.15
Naast sectorale verbeterplannen mondde dit uit in een plan om meer leerlingen en
studenten te werven voor technische opleidingen: het Masterplan Bèta en Technologie.16
Het doel van dit plan was jaarlijks zomaar 40.000 extra technici op de markt te brengen. In de reactie
schreven de ministers evenwel dat voor het vervullen van dit maatschappelijke doel de bedrijven
allereerst zelf aan zet zijn en verder de onderwijsinstellingen primair verantwoordelijk zijn. Leuk in dit
verband is dat ze er op wezen dat veel mensen met een technisch diploma het niet lang volhouden in
het bedrijfsleven of in technische functies en dat bedrijven zich dat meer mogen aantrekken.
Wellicht mede hierdoor getriggerd hebben vertegenwoordigers van onderwijs, werkgevers,
werknemers en regionale overheden daarom een ‘doe-agenda’ opgesteld, die met de mooie naam
Techniekpact 2020 in mei 2013 gelanceerd is.17
Centraal staat dat meer mensen voor techniek
moeten kiezen. In tegenstelling tot een jaar eerder zijn er nu jaarlijks nog maar 28.000 extra technici
nodig18
en het pact zelf belooft er jaarlijks 15.000 extra te leveren. Het Techniekpact bouwt voort op
bestaande plannen en initiatieven van onder andere de topsectoren, nationale19
en regionale
overheden en het Platform Bètatechniek. Het bestaat uit drie onderdelen:
1. Kiezen voor techniek. Meer leerlingen moeten kiezen voor een technische richting. Daartoe
wordt in het basisonderwijs een ‘leerlijn wetenschap en technologie’ ontwikkeld, moet de
aansluiting op het vervolgonderwijs beter worden en moeten bedrijven ondersteuning gaan
bieden bij technische vakken. Daarnaast moeten docenten deskundiger worden op het vlak van
techniek en moeten er vakkrachten uit het bedrijfsleven ingeschakeld worden.
2. Leren in de techniek. Het technisch beroepsonderwijs moet kwalitatief beter worden en beter
aansluiten op de arbeidsmarkt. Zo moet de samenwerking tussen beroepsonderwijs en
bedrijfsleven verbeteren en moeten studenten gegarandeerd een stageplek krijgen, alhoewel
daar door een korting op de WVA20
minder geld voor beschikbaar is.
3. Werken in de techniek. Dit moet er toe leiden dat er meer mensen met een technische opleiding
voor de techniek behouden blijven.
Dat laatste punt zet eigenlijk al een groot vraagteken bij de noodzaak van het pact. De auteurs van
het Techniekpact onderkennen immers zelf dat op dit moment in veel sectoren een overschot
bestaat van technisch personeel en dat de grootste uitdaging is technici voor de techniek te
behouden. Wat ook wordt toegegeven is dat op dit ogenblik slechts de helft van de mensen met een
technisch diploma voor een baan in de techniek kiest. Een – wat magere – doelstelling van het pact is
daarom dit percentage tot 60% te doen toenemen. Sterker, maar niet meer overtuigend is de
passage waarin staat dat de toename van technisch geschoolden ertoe moet leiden dat de lonen
15
Aanbieding samenvatting innovatiecontracten en human capital-agenda’s. Den Haag, 13 januari 2012.
16
Masterplan Bèta en Technologie (2012) Naar 4 op de 10 – Meer technologietalent voor Nederland. Den
Haag: Topsectoren van de Nederlandse Economie in samenwerking met het Platform Bèta Techniek en de
Groene Kennis Coöperatie, februari 2012.
17
Techniekpact (2012) Nationaal Techniekpact 2020.
18
In de hoofdtekst staat 30.000, in de meer precieze Bijlage 1 28.000.
19
In juni 2013 bleek overigens al dat het ministerie van OCW als gevolg van de bezuinigingen moest
terugkomen op financiële toezeggingen gedaan in het pact.
20
WVA = Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen.

10. 10
voor deze werknemers niet stijgen. “Ook kan krapte leiden tot stijgende lonen. Enerzijds kan het
stijgen van de lonen de aantrekkelijkheid van werken in de techniek vergroten, anderzijds kunnen
hogere loonkosten leiden tot verslechtering van de concurrentiepositie van Nederlandse
bedrijven”.21
De techniek moet dus aantrekkelijker gemaakt worden om het aanbod van
arbeidskrachten te verhogen en zodoende de lonen laag te houden. Dit punt geeft wellicht aan
waarom soortgelijke acties de voorbije jaren niet overdreven succesvol zijn geweest, ook al lijkt er
zich op het punt van de aanmelding van studenten bij technische richtingen een positieve kentering
af te tekenen. Er wordt dan ook al jaren een hevige discussie gevoerd over de mate waarin er sprake
is van tekort aan technici – ook dit pact geeft toe dat er veel werkloosheid onder technici bestaat –
en de wijze waarop dat mogelijk moet worden aangepakt.22
6. Eindconclusie. Wat te doen?
De belangrijkste conclusie uit het voorgaande is dat alle aandacht voor het topsectorenbeleid niet
betekent dat het ministerie van EZ nu echt gekozen heeft voor specifiek innovatiebeleid. Ondanks
het feit dat blijkt dat overheidseuro’s die ingezet worden op specifiek beleid tot meer resultaat
leiden dan generieke is er integendeel juist in sterkere mate ingezet op generieke fiscale regelingen.
Daar komt minister Kamp openlijk voor uit. Daarnaast is het specifiek beleid waar in 2004 op werd
ingezet vanaf 2010 verzwakt doordat er (1) nauwelijks middelen voor waren, (2) sectoren
toegevoegd zijn die niet erg sterk zijn en (3) er zo’n zwaar overlegcircus is georganiseerd dat veel
mensen uit vooral kleinere bedrijven zijn afgehaakt.
Beleid maken is kiezen en dat geldt zeker als de overheid maar over beperkte middelen beschikt.
Alles overziend komen wij dan ook tot drie centrale aanbevelingen.
Ten eerste is innovatie meer dan R&D en daarom zou het verstandig zijn als het ministerie voor het
bedrijfsleven ook andere manieren om innovatie te stimuleren, verder uitbouwt. Wij denken hierbij
aan innovatie-advisering in het MKB via Syntens en programma’s die in het verleden erg succesvol
zijn geweest zoals Pii (Project industriële innovatie), Zakenlift (gericht op het meer ambitieuze MKB)
en Sociale Innovatie (gericht op het betrekken van werknemers bij innovatie). Een relevant aspect is
hierbij natuurlijk het menselijke kapitaal. Met de human capital-agenda’s hadden de topsectoren een
eerste stap gezet. Op dit moment blijft dit evenwel hangen in het opleiden van meer technici en
worden andere aspecten die van belang zijn op het vlak van sociaal-organisatorische innovatie te
veel buiten beschouwing gelaten. Het is dan wel toe te juichen dat er meer structureel overleg
gevoerd wordt over de gewenste aanpassingen in het onderwijs, maar of het Techniekpact veel meer
mensen voor de techniek zal werven of behouden valt nog maar te bezien.
Ten tweede pleiten wij in tegenstelling tot de meeste economen voor sectorspecifiek
‘innovatiebeleid’ waarbij toekomstgericht de echte sectorale sterktes van Nederland verder worden
uitgebouwd. Het is immers onmogelijk om overal goed in te zijn. Bovendien profiteren ook andere
sectoren ervan als de sterke sectoren floreren (het effect van de ‘trekkende schoorsteen’). Het grote
voordeel van specifiek beleid is dat het in principe effectiever is dan het generieke. Wij denken dat
het dus aan te bevelen is de publieke middelen verder om te buigen van generieke (fiscale)
regelingen naar gerichte innovatie-investeringen waar bedrijven en kennisinstellingen zelf ook brood
in zien. Het is voor steeds minder landen mogelijk op het gehele terrein van wetenschaps- en
21
Nationaal Techniekpact 2020, p. 3.
22
Voor een goed overzicht van deze discussie, zie bijvoorbeeld het artikel ‘Het sprookje van het bèta-
tekort’ op de website van Beter Onderwijs Nederland, waarin alle belangrijke rapporten hierover van het
voorbije decennium de revu passeren: http://www.beteronderwijsnederland.nl/content/het-sprookje-van-het-
b%C3%A8ta-tekort.

11. 11
technologiebeleid gelijkmatig investeringen te doen. Steeds meer richten landen zich op enkele
sectoren, waarin ze excelleren. Investeren doet men het beste niet in het vage, maar zo precies
mogelijk, op basis van sterke plannen waarbij men de uitvoering nauwkeurig monitort en zo nodig
bijstuurt.
Hierbij moet evenwel worden opgemerkt dat het ‘topsectorenbeleid’ nodeloos verwaterd is doordat
er in 2010 sectoren toegevoegd zijn die niet echt ‘top’ zijn. Het gevaar van backing winners is immers
altijd dat het vatbaar blijft voor druk van sterke lobby’s en zo afglijdt naar backing lobbies. Ons derde
advies is daarom dat dit zo snel mogelijk moet worden teruggedraaid. Ook zijn er voor het
topsectorenbeleid veel te complexe structuren en regelingen opgetuigd. Positief is wel dat NWO nu
structureel meer aandacht en middelen moet besteden aan probleemgestuurd (‘toegepast’)
onderzoek, ook al blijft ze zich vooral op fundamenteel wetenschappelijk onderzoek richten.

12. 12
Referenties
AWT (2007) Weloverwogen impulsen. Strategisch investeren in zwaartepunten, Den Haag.
CBS (2012) Monitor topsectoren. Uitkomsten eerste meting, Den Haag.
CBS (2013) Statistisch Jaarboek 2013, Den Haag.
Bureau Bartels & Bakkenist Management Consultants (1996) Evaluatie van de Wet Bevordering
Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO). Utrecht/Assen/Voorburg/Diemen: Bureau Bartels &
Bakkenist Management Consultants.
Commissie Wagner (Adviescommissie inzake het Industriebeleid) (1981), Een nieuw industrieel elan.
Heijs, Jeroen, Rik Timens, Janneke Timmermans, & Rozanne Wijnands (2008) “De commissie
adviseert het kabinet derhalve dat” – Verzamelde adviezen van de Commissie van Wijzen onder
het voorzitterschap van Prof. ing. W. Zegveld (1998-2008). Den Haag, Senter-Novem.
Innovatieplatform (2004), Voorstellen Sleutelgebiedenaanpak, Den Haag.
Hessels, Laurens & Jasper Deuten (2013) Coördinatie van publiek-privaat onderzoek. Van variëteit
naar maatwerk. Den Haag: Rathenau Instituut.
Jacobs, Dany (2009) Creatief innovatiebeleid?, Amsterdam: Vossiuspers.
Jacobs, Dany (2000) Industriebeleid in de kenniseconomie: de relevantie van de clusteraanpak. In:
IWT-Vlaanderen (2000) Clusterbeleid als hefboom tot innovatie. IWT-Vlaanderen, februari 2000.
Jacobs, Dany (red.) (2010), De conjunctuur de baas!, Stichting Industriebeleid en Communicatie.
Jacobs, Dany, Patries Boekholt, Walter Zegveld (1990), De economische kracht van Nederland, Den
Haag: SMO.
Jacobs, Dany, Maureen Lankhuizen (2006), De Nederlandse exportsterkte geclusterd, Economisch-
Statistische Berichten 91 (4487), 247-249.
Jacobs, Dany, Hendrik Snijders (2008) Innovatierouiten. Hoe managers herhaalde innovatie kunnen
stimuleren, Van Gorcum, Assen.
Jong, Jeroen de, Wim Verhoeven (2007) Evaluatie WBSO 2001-2005 – Effecten, doelgroepbereik en
uitvoering. Zoetermeer: EIM en UNU-MERIT.
Mazzucato, Mariana (2013) The Entrepreneurial State. London: Anthem.
MvT EZ voor 2012. Rijksbegroting voor het jaar 2012 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII,
Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2011-2012, 33000, nrs. 1-3.
MvT EZ voor 2013. Rijksbegroting voor het jaar 2013 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII,
Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2012-2013, 33040, nrs. 1-3.
Nauta, Frans (2008), Het Innovatieplatform. Innoveren in het centrum van de macht, Den Haag:
Sdu/Academic Service.
Porter, Michael (1990), The Competitive Advantage of Nations, New York: Free Press.
Roobeek, Annemieke (1988), Een race zonder finish. De rol van de overheid bij de
technologiewedloop, Amsterdam: VU Uitgeverij.
Toren, Peter van den, Laurens Hessels, Chris Eveleens, Barend van der Meulen (2012) Coördinatie in
de topsectoren. De geplande TKI’s en hun uitdagingen, Den Haag: Rathenau Instituut.
Velzing, Evert-Jan (2013) Innovatiepolitiek. Een reconstructie van het innovatiebeleid van het
ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010. Proefschrift Universiteit van
Amsterdam.
Verhoeven, Wim, André van Stel, Niek Timmermans (2012) Evaluatie WBSO 2006-2012 – Effecten,
doelgeroepbereik en uitvoering. Zoetermeer: EIM.
WRR (2008), Innovatie vernieuwd. Opening in viervoud, Amsterdam: Amsterdam University Press.