Infracțiunile împotriva intereselor financiarare ale Uniunii Europene

1. INFRACȚIUNI ÎMPOTRIVA INTERESELOR FINANCIARE ALE UNIUNII
EUROPENE
FRAUDA LEGATĂ DE FONDURILE EUROPENE
Marcela ȘLUSARCIUC*
De cel puțin 15 ani România trăiește experiența implementării proiectelor europene, respectiv a cheltuirii
banilor europeni. Din 2007, momentul aderării la Uniunea Europeană a adus un plus semnificativ de responsabilizare
a statului membru prin contribuția financiară națională. Aceste fonduri au creat nu doar contextul dezvoltării
economice ci și a apariției unui nou tip de infracțiune complexă – frauda din fonduri nerambursabile. Ea nu se
regăsește în actualul Cod Penal – ca izvor principal al dreptului penal ci este reglementată prin legislație specială,
actualizată permanent.
În acest context, al apariției unui nou tip de infracțiune care dovedește o frecvență și impact financiar ridicat,
este oportun de cercetat necesitatea cuprinderii acestei categorii, infracțiuni împotriva intereselor financiare ale
Uniunii Europene în izvorul principal de drept penal – Codul Penal.
Keywords: irregularities, fraude, public funds, grants, European Union
1. Realitatea a oferit o diversitate de căi de acțiune prin care se pot săvârși ceea ce generic
sunt infracțiunile împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene, respectiv frauda din fonduri
nerambursabile iar modalitățile de a dovedi sunt de multe ori dificile. În vederea unui plus de
specificitate legislația clasifică tipurile de fraudă ca fiind manipularea intenţionată a declaraţiilor
financiare (de exemplu, raportarea incorectă a veniturilor), orice tip de deturnare de bunuri tangibile
sau intangibile (de exemplu, rambursări frauduloase de cheltuieli) și corupţie (de exemplu, mită,
manipularea procedurilor de cerere de oferte, nedeclararea conflictelor de interese, deturnare de
fonduri). Mai mult, există structură speializată pentru depistarea și cercetarea acestui tip de
infracțiune, respectiv Departamentul pentru Lupta Antifraudă aflat în coordonarea directă a
primului ministru.
Conform datelor OLAF1
, în 2010 au fost raportate în România 225 de cazuri de nereguli
dintre care 205 de cazuri din fonduri preaderare și 20 de cazuri din fonduri postaderare. Diferența
este atât de mare și datorită faptului că la nivelul anului 2010 destul de puține proiecte erau în
implementare din fonduri structurale iar proiectele Phare erau finalizate și procedural se puteau
raporta nereguli dacă era cazul.
Legea specifică2
prevede sancțiuni pentru acest tip de infracțiune doar pentru acele structuri
implicate în detectarea neregulilor și suspiciunilor de fraudă în situația neîndeplinirii atribuțiilor de
prevenire și constatare sau prevede corecții financiare aplicate beneficiarului contractului de
finanțare – persoană juridică.
2. Cadrul de reglementare european și național. La nivel european, izvorul juridic principal
este Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, referitor la protecţia intereselor financiare ale
UE, art. 325 reglementând implicarea statelor membre în combaterea fraudei. Astfel, Uniunea
europeană și statele membre combat frauda și orice altă activitate ilegală care aduce atingere
intereselor financiare ale Uniunii prin măsuri luate în conformitate cu articolul menționat, măsuri
care descurajează fraudele și oferă o protecție efectivă în statele membre, precum și în instituțiile,
organele, oficiile și agențiile Uniunii. Pentru a combate frauda care aduce atingere intereselor
financiare ale Uniunii, statele membre adoptă aceleași măsuri pe care le adoptă pentru a combate
frauda care aduce atingere propriilor lor interese financiare. Fără a aduce atingere altor dispoziții ale
tratatelor, statele membre își coordonează acțiunea urmărind să apere interesele financiare ale
*Doctorand, asistent cercetare, Universitatea ”Ștefan cel Mare” Suceava
1
Preluat după Capital, nr.6/2012
2
M. Of. 46 din 30 iunie 2011, M.Of. 659 din 15 septembrie 2011

2. Uniunii împotriva fraudei. În acest scop, statele membre organizează, împreună cu Comisia, o
cooperare strânsă și constantă între autoritățile competente.
La acesta se adaugă Regulamentul Consiliului (CE, EURATOM) nr. 2988/1995 privind
protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene și Regulamentul Consiliului (CE,
EURATOM) nr. 2185/1996 privind controalele şi inspecţiile la faţa locului efectuate de Comisie în
scopul protejării intereselor financiare ale Comunităţilor Europene împotriva fraudei şi a altor
nereguli.
În baza titlului VI din Tratatul privind Uniunea Europeană au fost adoptate o serie de acte
privind protecţia penală a intereselor financiare ale Uniunii, respectiv, Convenţia privind protecţia
intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, Protocol elaborat în temeiul articolului K.3 din
Tratatul privind Uniunea Europeană, la Convenţia privind protecţia intereselor financiare ale
Comunităţilor Europene, al doilea Protocol elaborat în temeiul articolului K.3 din Tratatul privind
Uniunea Europeană, la Convenţia privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor
Europene și Protocol elaborat în temeiul articolului K.3 din Tratatul privind Uniunea Europeana,
privind interpretarea, cu titlu preliminar, de către Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, a
Convenţiei privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene.
La nivel național, legea reper ce cuprinde prevederi referitoare la protecția intereselor
financiare ale Uniunii Europene este Legea 78 din 8 mai 2000, pentru prevenirea, descoperirea și
sancționarea faptelor de corupție3
. Având în vedere importanța pe care au în ultimii ani fondurile
europene în ceea ce privește dezvoltarea economică a României, s-a considerat necesară o nouă
reglementare a unor aspecte referitoare la nereguli în primul rând și a fraudei în utilizarea de fonduri
comunitare, prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.66/20114
privind prevenirea, constatarea si
sanctionarea neregulilor aparute in obtinerea si utilizarea fondurilor europene si/sau a fondurilor
publice nationale aferente acestora și respectiv, Hotărârea de Guvern nr.875/20115
pentru aprobarea
Normelor metodologice de aplicare a acesteia. Aceste reglementări însă au în vedere în principal
autoritățile ce au competențe în gestionarea fondurilor europene și alte instituții publice care au
atribuții privind prevenirea, constatarea unei nereguli, stabilirea și urmărirea încasării creanțelor
bugetare rezultate din nereguli apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și a fondurilor
publice naționale aferente acestora, și de asemenea cuprinde reglementări referitoare la beneficiarii
de fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora, precum și la operatori
economici cu capital public sau privat care desfășoară activități finanțate din fonduri europene în
baza unor acte juridice.
3. Structuri implicate în protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene. Având in
vedere complexitatea sistemului de finanțare din fondurile europene, rețeaua instituțională din
România implicată în verificarea cheltuirii acestor fonduri, respectiv identificarea și sancționarea
neregulilor și fraudelor cuprinde: Departamentul pentru Luptă Antifraudă (DLAF), autoritățile de
management pentru programele în derulare, autoritățile de plată, Direcția Națională Anticorupție
(DNA) și organismele de implementare.
Sistemul antifraudă este coordonat de DLAF și cuprinde 3 niveluri: nivelul informaţional –
vizează facilitarea schimbului de informaţii între agenţiile de implementare, autoritățile de
management, agențiile de plăți a proiectelor finanţate din fonduri europene ce compun Reţeaua de
Raportare a Neregulilor; nivelul controlului administrativ – are în vedere cooperarea operaţională
între autorităţile de control și urmăreşte acordarea de suport operaţional reciproc pentru acţiunile de
control desfăşurate cu privire la nereguli sau fraude detectate de oricare dintre instituţiile naţionale
partenere; nivelul judiciar – priveşte cooperarea cu procurorii, la acest nivel realizându-se
valorificarea actului de control, prin trimiterea în judecată a celor vinovaţi şi recuperarea
eventualelor prejudicii.
3
M. Of. nr. 219 din 18 mai 2000
4
M. Of. 46 din 30 iunie 2011
5
M.Of. 659 din 15 septembrie 2011

3. 4. Definirea termenilor de fraudă și neregulă. În sensul convenției privind protecţia
intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, definirea fraudei care aduce atingere intereselor
financiare ale Comunităţilor Europene este abordată din două perspective. În materie de cheltuieli,
constituie fraudă orice act sau omisiune cu intenţie cu privire la folosirea sau prezentarea unor
declaraţii sau documente false, inexacte sau incomplete care au ca efect perceperea sau reţinerea pe
nedrept de fonduri care provin din bugetul general al Uniunii Europene, necomunicarea unei
informaţii cu încălcarea unei obligaţii specifice, având acelaşi efect, sau deturnarea acestor fonduri
în alte scopuri decât cele pentru care au fost acordate iniţial, având acelaşi efect. Din perspectiva
veniturilor, frauda este orice act sau omisiune cu intenţie cu privire la folosirea sau prezentarea unor
declaraţii sau documente false, inexacte sau incomplete, care au ca efect diminuarea ilegală a
resurselor bugetului general al Uniunii Europene, necomunicarea unei informaţii cu încălcarea unei
obligaţii specifice, având acelaşi efect, sau deturnarea unui avantaj obţinut în mod legal, având
acelaşi efect.
În sensul OUG 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în
obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora,
fraudă este infracțiunea săvârșită în legătură cu obținerea ori utilizarea fondurilor europene și/sau a
fondurilor publice naționale aferente acestora, incriminată de Codul penal ori de alte legi speciale.
În înțelesul aceluiași act normativ neregula este orice abatere de la legalitate, regularitate și
conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile
contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o
acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor
europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele
donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă
plătită necuvenit.
Se constată diferențe de definire în cazul fraudei în mod special, cadrul comunitar fiind mult
mai specific în timp ce reglementarea națională face trimitere către Codul penal sau legi speciale
fără însă a indica o reglementare specifică.
5. Elemente specifice fraudei legate de fonduri europene surprinse în legislația
națională. În OUG 66/2011 și în normele de aplicare sunt surprinse în mod nelimitativ câteva tipuri
de fraudă, respectiv, manipularea intenţionată a declaraţiilor financiare (de exemplu, raportarea
incorectă a veniturilor), orice tip de deturnare de bunuri tangibile sau intangibile (de exemplu,
rambursări frauduloase de cheltuieli), corupţie (de exemplu, mită, manipularea procedurilor de
cerere de oferte, nedeclararea conflictelor de interese, deturnare de fonduri), etc.
De asemenea, normele de aplicare identifică motivele care stau la baza fraudelor „triunghiul
fraudei”: oportunitatea, justificarea și presiunea financiară. Referitor la oportunitate, sistemele
deficiente de control intern al cheltuirii fondurilor pot genera o oportunitate (presupusa probabilitate
ca frauda să nu fie detectată reprezintă un considerent esenţial pentru autorul fraudei). Apoi, o
persoană poate formula o justificare prin explicarea rezonabilă a actelor sale, de exemplu „este
corect să procedez astfel – merit aceşti bani” sau „au o datorie faţă de mine”, „iau banii doar cu
împrumut – îi voi restitui”. Presiunea financiară poate acționa ca stimulent sau motivaţie, simpla
aviditate poate reprezenta de multe ori un motiv puternic. „Spargerea triunghiului fraudei” este
considerată cheia prevenirii fraudelor. Dintre cele trei elemente, oportunitatea este cel mai direct
afectată de sistemele solide de control intern şi, prin urmare, este elementul cel mai usor de
gestionat.
În anexa normelor de aplicare a OUG 66/2011 apar orientativ sisteme de fraudare utilizate
până în prezent în cazul fondurilor nerambursabile. Primul sistem și poate cel mai întâlnit este cel al
fraudelor în cadrul contractelor şi achiziţiilor publice care apar sub forma corupţiei – mită şi
comisioanele ilegale (oferirea de mită, traficul de influenţă), nedeclararea conflictelor de interese,
practici de cooperare secretă (depunerea de oferte de curtoazie, abţinerea de la participare, rotaţia
ofertelor, împărţirea pieţelor), oferte discrepante, manipularea specificaţiilor, divulgarea datelor
referitoare la licitaţii, manipularea ofertelor, atribuiri nejustificate unui singur ofertant, fragmentarea
achiziţiilor, combinarea contractelor, stabilirea incorectă a costurilor, manipularea preţurilor,

4. neîndeplinirea specificaţiilor contractului, facturi false, duble sau cu preţuri excesive, furnizori de
servicii fictivi, substituţia produsului și altele similare. Un alt sistem de fraudare des întâlnit este cel
al fraudelor în domeniul sumelor percepute pentru forţa de muncă şi al serviciilor de consultanţă
care se ascund în costurile suportate cu forţa de muncă, neplata orelor suplimentare, servicii de
consultanţă/profesionale, categorii de forţă de muncă.
De asemenea, de utilitate sunt și descrierile acestor sisteme și menționarea unor indicatori de
fraudă ce pot atrage atenția asupra situațiilor în care există potențial în acets sens.
6. Considerații referitoare la legislația actuală ce reglementează frauda legată de fondurile
europene. Încă din perioada preaderare specialiști în domeniul juridic au atras atenția asupra
necesității eficientizării protecției penale a intereselor financiare ale Uniunii Europene prin
elaborarea unor reguli penale aplicabile unitar în toate statele membre6
. Un alt pas a fost cel al
introducerii în Legea nr.301/2004 (abrogată prin Legea 286/2009) a unui capitol referitor la
protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene. Din păcate acesta nu se regăsește în noua
formulă a Codului Penal ce va urma să intre în vigoare. Deși un reper de ajutor la care se raportează
literatura de specialitate este Corpus Juris7
, în procesul legislativ de conturare a unei identități
proprii acestui tip de fraudă mai sunt de parcurs etape. Frauda privind fondurile europene este o
infracțiune complexă ce poate fi întâlnită sub multe forme (20 de sisteme de fraudare indicate de
legislația specială), relativ nouă, cu o amploare mare, întâlnită în orice verigă a lanțului cheltuirii
fondurilor europene. În gestionarea acestor fonduri România ca stat membru răspunde referitor la
protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene iar consecințele financiare sunt semnificative.
În acest context, reglementarea acestei infracțiuni specifice doar la nivel de ordonanță de urgență a
guvernului este insuficientă, cu atât mai mult cu cât sancțiunile pentru săvârșirea acestui tip de
infracțiune nu sunt clar specificate, fiind menționate doar sancțiuni privitoare la activitatea de
prevenire, constatare și sancționare a neregulilor.
Fiecare stat membru și-a asumat luarea măsurilor necesare şi adecvate în vederea combaterii
fraudei și a oricăror alte activități ilegale care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii și
transpunerea în dreptul penal naţional a dispoziţiilor convenției astfel încât comportamentele
menţionate să constituie infracţiuni penale. Astfel, este necesar un cadru de reglementare mai
specific, având o forță juridică superioară și introdus într-un timp cât mai scurt având în vedere
volumul semnificativ de fonduri europene angajate prin contracte de finanțare și sumele ce urmează
a fi angajate în perioada următoare de programare.
6
G. Antoniu, Protecția penală a intereselor financiare ale comunităților europene, Revista de Drept Penal nr.2/2002,
pg.18;
7
I. M. Costea, Combaterea evaziunii fiscale și frauda comunitară, Ed. C.H.Beck, București, 2010, pg.294-315