AKD

1. Waterschappen en staatssteun
AKD Waterschapsmiddag
1 november 2018
Robbert Jaspers
Advocaat Europees & Mededingingsrecht
AKD Brussel

2. Agenda
1. Introductie op het staatssteunverbod
 Handhaving door Europese Commissie
 Staatssteun moderniseringsbeleid
 Risico’s bij niet-naleving
2. Wanneer is sprake van staatssteun?
3. Staatssteun en waterschappen
4. Terugvordering verboden staatssteun
5. Uitzonderingsgronden (vrijstellingen)

3. Subsidie waterbesparende maatregelen
3

4. Introductie EU-staatssteunregels
 Handhaving staatssteun door Europese Commissie
 Staatssteun moet vooraf worden aangemeld bij de Commissie
‒ Standstill verplichting
 Hoofdregel: steun die zonder voorafgaande aanmelding ten
uitvoer wordt gelegd dient te worden teruggevorderd
4

5. Introductie EU-staatssteunregels
Staatssteunmoderniseringsprogramma (SAM)
 Verduidelijken en vereenvoudigen toepasselijke regels;
 Versnellen besluitvormingsproces EC
‒ ‘Kleine’ staatssteunzaken onder een vrijstelling
‒ Grote staatssteunzaken onder het vergrootglas van de Commissie
‘Nederland doet te weinig aan staatssteun'
5

6. Risico’s bij niet-naleving EU-staatssteunregels
Enkele voorbeelden
 Gebod terugvorderen met rente door Commissie
‒ Consequenties financiële positie steunbegunstigde
 Belanghebbende kan stopzetting of terugvordering van niet
gemelde staatssteun eisen bij nationale rechter
 Rechtmatigheidscontrole accountant
 Nietigheid van civiele overeenkomsten
 Vernietiging project- of bestemmingsplannen door
bestuursrechter
6

7. Staatssteun: Juridisch kader
Staatssteun indien (art. 107, eerste lid VWEU):
• Steun wordt verleend door de staat of is met staatsmiddelen bekostigd;
• Steun verschaft een niet-marktconform voordeel aan een onderneming;
• Steun is selectief (slechts bepaalde ondernemingen komen in aanmerking);
• Steun leidt tot vervalsing van de mededinging; en
• Steun kan de handel tussen lidstaten beïnvloeden.
7

8. Onderneming (1)
 ‘elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en
de wijze waarop zij wordt gefinancierd.’
‒ De status van de entiteit in het nationale recht is niet bepalend;
‒ Een winstoogmerk is niet vereist, concurrentie op de markt volstaat;
‒ Een entiteit kan zowel economische als niet economische activiteiten verrichten, en wordt
alleen voor de economische activiteiten aangemerkt als onderneming.
 ‘iedere activiteit die erin bestaat goederen of diensten op een markt aan te bieden,
is een economische activiteit’
8

9. Onderneming (2): niet-economisch
 Geval van niet-economische activiteit: geen staatssteunregels,
‒ Overheidsgezag: politie, militaire installaties, luchtverkeersleiding;
‒ Onderwijs door de staat gefinancierd en onder staatstoezicht (universiteiten);
‒ Cultuur c.q. erfgoed die kosteloos toegankelijk zijn voor het brede publiek;
‒ Milieu-inspectiediensten;
‒ Openbare infrastructuur die gratis toegankelijk is.
9

10. Onderneming (3): gemengd gebruik
 Een entiteit verricht zowel economische als niet-economische activiteiten: alleen de
financiering ter dekking kosten economische activiteit onder de staatssteunregels
 Geval van gemengd gebruik met vooral niet-economische activiteiten: geen
onderneming indien niet-economische activiteit de hoofdactiviteit is en economische
activiteit louter een ondersteunend karakter heeft.
10

11. Onderneming (4): gemengd gebruik infrastructuur
Mededeling staatssteun:
 Financiering van entiteit die zowel economische als niet-economische activiteiten
uitoefent valt buiten staatssteunregels indien het economisch gebruik zuiver
ondersteunend blijft, d.w.z.:
‒ een activiteit is die rechtstreeks verband houdt met en noodzakelijk is voor de exploitatie
van de infrastructuur of intrinsiek verband houdt met het niet-economische hoofdgebruik
ervan.
‒ Dit zou moeten worden geacht het geval te zijn wanneer bij de economische activiteiten
dezelfde input (bijv. materialen, uitrusting, arbeid, vaste activa) wordt gebruikt als bij de
primaire niet-economische activiteit.
‒ Ondersteunende activiteiten moeten wat de capaciteit van de infrastructuur betreft, beperkt
in omvang blijven.
‒ ondersteunende activiteiten van marginale omvang  niet meer 20%
11

12. Waterschap als onderneming?
Lagere overheden kunnen ook ondernemingen zijn:
- Voor een deel van haar activiteiten, die kwalificeren als ‘economische activiteit’
- En daarvoor gelden ontvangen van de Rijksoverheid
Activiteiten van waterschappen waarmee zij als ‘onderneming’ actief kan zijn”:
- Verkoop van grond
- Opwekken en terugleveren van biogas aan het gasnet
- Winnen van energie uit afvalwater
Taken die niet onder de wettelijke verplichten van het waterschap vallen
12

13. Voordeel (1)
 Een economisch voordeel dat een onderneming onder normale marktvoorwaarden –
d.w.z. zonder overheidsingrijpen – niet had verkregen.
‒ Niet alleen positieve economische voordelen (subsidie), maar ook het verlichten van
economische lasten (belastingvrijstelling).
 Alleen de gevolgen van de maatregel voor de onderneming zijn relevant, niet de
oorzaken of doeleinden van de overheidsmaatregel.
13

14. Voordeel (2)
 Naast positieve voordelen ook het verlichten van lasten die normaal gesproken op
het budget van een onderneming drukken
‒ Bevat alle situaties waarin economische spelers worden bevrijd van de inherente kosten van
hun economische activiteiten.
14

15. Voordeel (3)
MEO-beginsel: het beslissende element is de vraag of de overheidsinstanties hebben
gehandeld zoals een marktdeelnemer in een markteconomie in een vergelijkbare
situatie had gedaan.
 Uitgangspunt: transacties dienen marktconform te verlopen
‒ Verstrekken van leningen;
‒ Aan- en verkoop van gronden
‒ Doen van investeringen
15

16. Voordeel (4): Mededeling staatssteun &
grondtransacties
 Grondtransacties worden getoetst aan MEO-beginsel
- Zou een particuliere marktdeelnemer die handelt onder normale
marktvoorwaarden dezelfde handeling hebben verricht?
- Zuiver economische en financiële belangen
1. Pari passu transactie;
2. Aanbestedings- of biedprocedure
3. Benchmarking;
4. ‘Andere’ waarderingsmethoden
16

17. Voordeel (5): Mededeling staatssteun en
grondtransacties
 Taxatie nog steeds een geschikte waarderingsmethode?
- ‘In het geval van de verkoop van gronden is een taxatie die een onafhankelijke deskundige
vóór de aanvang van de onderhandelingen uitvoert om de marktwaarde te bepalen op grond
van algemeen aanvaarde marktindicaties en taxatiecriteria, in beginsel voldoende ‘
17

18. Uitstap: grondtransacties, staatssteun en
aanbesteding
Let op: leidt de transactie tot een aanbestedingsplicht?
HvJEU 25 maart 2010, C-451/08 (Muller arrest)
- Rechtstreeks economisch belang van de overheid bij de ontwikkeling
- Overheid legt een bouwplicht op
- Overheid stelt eisen die verder gaan dan het publiekrechtelijke kader
18

19. Casus: ‘Anti-afhaakregeling’
De Wet verontreiniging oppervlaktewateren reguleert het kwaliteitsbeheer van
Nederlandse oppervlaktewateren. Op basis van deze wet stelt een waterschap een
verontreinigingsheffing in voor het lozen van verontreinigd afvalwater. Particulieren,
bedrijven en overheidsinstellingen betalen de verontreinigingsheffing aan de
waterschappen, naar rato van aantal vervuilingseenheden.
Ondernemingen kunnen deze heffing reduceren of vermijden door zelf tot
voorzuivering van hun afvalwater over te gaan. Dit heeft echter negatieve gevolgen
voor de werking van openbare afvalwaterzuiveringsinstallaties. Een grote aanvoer van
voorgezuiverd afvalwater vermindert het rendement van de installatie en resulteert in
hogere kosten.
Ondernemingen kunnen derhalve een verlaging van de heffing ontvangen in ruil
waarvoor zij alsnog deelnemen aan het algemene afvalwaterzuiveringssysteem.
Is deze heffingsverlaging aan te merken als verboden staatssteun?
19

20. Commissiebesluit – Anti-afhaakregeling
Commissie (SA.36556, 2013/N)
- Ja, deze maatregel kwalificeert als staatssteun:
- Financiering door overheidsinstanties (waterschappen)
- Selectiviteit: komt ten goede aan bepaalde ondernemingen
- Concurrentievervalsing
- Beïnvloeding interstatelijk handelsverkeer
Maar, niet verboden:
- Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming
- ‘Indirect positief effect op het milieu’
20

21. Interstatelijk handelsverkeer
 Infrastructuur met puur lokaal karakter: mogelijk geen beïnvloeding interstatelijk
handelsverkeer
‒ overwegend lokaal verzorgingsgebied;
‒ marginale beïnvloeding grensoverschrijdende investeringen
Zoals: lokale recreatievoorzieningen, zorgvoorzieningen, kleine havens.
 Voorbeelden: Besluiten Europese Commissie april 2015
‒ Haven Lauwersoog (SA.39403)
‒ Glenmore Lodge (SA.37963)
21

22. Interstatelijk handelsverkeer
 Indien sprake is van (selectieve) bevoordeling van een onderneming wordt
beïnvloeding interstatelijk handelsverkeer al snel aangenomen.
 Niet hoeft te worden vastgesteld dat de steun het handelsverkeer daadwerkelijk
beïnvloed, maar het is voldoende dat die steun het handelsverkeer ongunstig kan
beïnvloeden.
 Niet noodzakelijk dat de steunontvanger zelf aan het interstatelijk handelsverkeer
deelneemt, ook instandhouding binnenlands aanbod kan handelsverkeer beïnvloeden.
22

23. Interstatelijk handelsverkeer’
HvJ EU 21 december 2016, zaak C-76/15:
‘Het handelsverkeer kan worden geacht te worden beïnvloed wanneer steun de positie
van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in dat
handelsverkeer versterkt. De begunstigde onderneming hoeft daarbij niet zelf deel te
nemen aan het handelsverkeer tussen lidstaten.’
Conclusie AG Kokott, 21 februari 2017 (Spaanse katholieke kerk):
‘De omstandigheid dat het steunbedrag betrekkelijk gering of de begunstigde
onderneming vrij klein is, sluit namelijk niet a priori de mogelijkheid uit dat het
handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed.’
23

24. Uitzonderingen en vrijstellingen
Uitzonderingen:
- De minimis-steun: 200.000 euro voor ondernemingen
- 7.500 euro voor landbouwproductiesector
Vrijstellingen
- Algemene groepsvrijstellingsverordening (AGVV)
- MKB (bijv. milieu-adviesdiensten)
- Opleidingen o.a. op milieugebied
- Door Commissie goedgekeurde nationale algemene regelingen
- Groenblauwe diensten: kostendekkende vergoeding
- Regeling voor de vrijstelling van verontreinigingsheffing
- (Beleidsregels van de Commissie)
- Bijvoorbeeld: Richtsnoeren voor milieusteun
24

25. Uitzonderingen: Staatssteun en
nadeelcompensatie
Nadeelcompensatie: schade door rechtmatig overheidshandelen
- Bijvoorbeeld: openbreken van een weg om leidingen te verleggen.
Schadevergoeding kan buiten de staatssteunregels vallen aangezien niet langer
sprake is van een ‘voordeel’.
- Enkel compensatie van schade geleden door bedrijf/burger
Zie bijvoorbeeld:
- Nadeelcompensatie waterberging
25

26. Staatssteun: wat nu?
 1. Aanmelding bij EC
Op grond van artikel 108 lid 3 VWEU moet een steunmaatregel bij de Europese
Commissie worden aangemeld, vóórdat deze ten uitvoer wordt gelegd
‒ Duur: officieel 2 maanden (vanaf volledige aanmelding), kan oplopen tot een jaar of meer.
 2. Vrijstelling met kennisgeving
Aanmeldingsverplichting kan worden voorkomen door gebruik te maken van
uitzonderingscategorieën (‘vrijstellingen’)
‒ Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV)
‒ DAEB Vrijstellingsbesluit (voor diensten van algemeen economisch belang)
‒ De-minimisverordening
26

27. Verboden staatssteun: wat nu?
Terugvorderen
1. 1 juli 2018: Wet terugvordering staatssteun in werking getreden
- Grondslagen voor terugvordering onverenigbare staatssteun
- Terugvordering middels nationale terugvorderingsbeschikking
2. Wanneer terugvorderen?
- Terugvorderingsbesluit Commissie
- Advies Commissie aan nationale rechter
- Naar aanleiding van nationale of Europese rechtspraak
Beroep mogelijk bij College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb)
27

28. Lorem ipsum
Wij houden liever geen afstand
Koffie?