Download luận văn thạc sĩ ngành luật kinh tế với đề tài: Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
NGUYỄN THỊ PHƯƠNG
BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP THEO PHÁP LUẬT VIỆT
NAM TỪ THỰC TIỄN HUYỆN YÊN MÔ, TỈNH NINH BÌNH
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ
HÀ NỘI - 2019

2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
NGUYỄN THỊ PHƯƠNG
BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP THEO PHÁP LUẬT VIỆT
NAM TỪ THỰC TIỄN HUYỆN YÊN MÔ, TỈNH NINH BÌNH
Ngành: Luật kinh tế
Mã số: 8.38.01.07
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS. PHẠM HỮU NGHỊ
HÀ NỘI - 2019

3. LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu,
kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong
bất kỳ công trình nào khác.
Tác giả luận văn
Nguyễn Thị Phương

4. MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG,
HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG
NGHIỆP.....................................................................................................................7
1.1. Khái niệm về đất nông nghiệp, thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp .................................................................7
1.2. Lý luận pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp ............................................................................................16
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ...............................................................21
1.4. Lược sử hình thành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp .....................................................................25
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN
PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI THU HỒI
ĐẤT NÔNG NGHIỆP TẠI HUYỆN YÊN MÔ, TỈNH NINH BÌNH.................30
2.1. Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp ......................................................................................30
2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình .............42
Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT,
NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG,
HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG
NGHIỆP TỪ THỰC TIỄN HUYỆN YÊN MÔ, TỈNH NINH BÌNH.................66
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình.............66
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật
về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp từ
thực tiễn huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình ...........................................................67
KẾT LUẬN..............................................................................................................75
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO...............................................................77

5. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
BT : Bồi thường
HT : Hỗ trợ
GPMB : Giải phóng mặt bằng
THĐ : Thu hồi đất
QSDĐ : Quyền sử dụng đất
TĐC : Tái định cư
UBND : Ủy ban nhân dân

6. DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1: Bảng tổng hợp các dự án và diện tích đất thu hồi trên địa bàn huyện
Yên Mô giai đoạn 2015 - 2018.........................................................................45
Bảng 2.2. Bảng tổng hợp diện tích đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng
bị thu hồi trong dự án xây dựng tuyến đường kết nối giữa cao tốc Cầu Giẽ
- Ninh Bình với quốc lộ 1 đoạn qua địa bàn xã Mai Sơn, xã Khánh
Thượng huyện Yên Mô ....................................................................................50
Bảng 2.3. Đơn giá các loại đất nông nghiệp trên địa bàn huyện Yên Mô năm
2015-2019.........................................................................................................51
Bảng 2.4. Tổng hợp kinh phí bồi thường về đất và tài sản trên đất nông nghiệp
thu hồi thực hiện Dự án....................................................................................52
Bảng 2.5. Tổng hợp kinh phí hỗ trợ ổn định đời sống và chuyển đổi nghề
nghiệp khi thu hồi đất nông nghiệp thực hiện Dự án.......................................54
Bảng 2.6. Tổng hợp kinh phí bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp thực hiện
Dự án ................................................................................................................57
Bảng 2.7. Tổng hợp kinh phí hỗ trợ ổn định đời sống và chuyển đổi nghề
nghiệp khi thu hồi đất nông nghiệp thực hiện Dự án.......................................58

7. 1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất nước ta đang trong thời kỳ đổi mới và phát triển mạnh mẽ về tất cả các
mặt của cuộc sống xã hội. Thực tiễn xây dựng đất nước cho thấy, từ khi đổi mới đến
nay, do có đường lối đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta với những bước đi thích
hợp, từ đó đã tạo nên sự chuyển biến mạnh mẽ trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, chính
trị, văn hóa, xã hội... Những thành tựu đạt được là rất to lớn, tạo cho Việt Nam thế
và lực mới trong thế thế kỷ mới.
Cùng với công cuộc đổi mới công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước rất
nhiều dự án đầu tư xây dựng đã được triển khai thực hiện. Nhịp độ phát triển càng
lớn thì nhu cầu về thu hồi đất càng cao và trở thành thách thức lớn đối với phát triển
kinh tế cũng như các vấn đề chính trị, xã hội của quốc gia. Thu hồi đất, một mặt đáp
ứng nhu cầu phát triển đất nước, đồng thời đã và đang đặt ra nhiều vấn đề mang tính
thời sự “nóng bỏng” như an ninh lương thực, đảm bảo an ninh trật tự, an sinh xã
hội, sự đồng thuận trong nhân dân…
Thực tiễn công tác thu hồi đất, đặc biệt là thu hồi đất nông nghiệp vì mục
đích an ninh, quốc phòng hoặc mục đích kinh tế - xã hội trong thời gian còn nhiều
vấn đề gây bức xúc trong dư luận, ảnh hưởng lớn đến an ninh trật tự. Có cả những
tình huống, một số phần tử cơ hội chính trị đã lợi dụng vấn đề khiếu kiện đất đai để
kích động chống đối với mục đích chính trị. Do vậy, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
cho người dân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trở thành một vấn đề quan
trọng và nhạy cảm khi nó tác động tới mọi mặt của xã hội, đặc biệt là đến sản xuất
và đời sống của người dân bị thu hồi đất.
Hiện nay khi tình trạng “đất chật người đông” thì quyền lợi của người sử
dụng đất khi Nhà nước giao đất và thu hồi đất trở nên vô cùng nóng bỏng và cấp
bách, tiềm ẩn nguy cơ dẫn đến bất ổn trong xã hội.
Thời gian qua, tuy Nhà nước đã không ngừng bổ sung, hoàn thiện các quy
định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung, đất nông nghiệp nói riêng
nhưng việc bồi thường đảm bảo cân bằng lợi ích giữa Nhà nước, người sử dụng đất,

8. 2
nhà đầu tư vẫn thực sự khó khăn, gây tranh chấp, khiếu kiện kéo dài. Luật Đất đai
mới được Quốc hội thông qua, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2014 đã có
những đổi mới đáng kể trong công tác bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp. Tuy vậy, thực tế thi hành các quy định pháp luật về đất đai nói chung và
pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vẫn còn bộc lộ
nhiều hạn chế, thiếu sót. Theo đánh giá của Thanh tra Chính phủ thì 70% các vụ
khiếu kiện trên cả nước đều liên quan đến lĩnh vực đất đai. Thực trạng này xảy ra
không chỉ ở một địa phương mà trên cả nước, phần lớn khi Nhà nước thu hồi đất để
thực hiện Dự án phát triển kinh tế đều có sự khiếu kiện của người dân.
Xuất phát từ thực tiễn nêu trên, việc nghiên cứu các quy định của pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là một đòi hỏi
cần thiết, thông qua đó khắc phục những hạn chế và tìm ra giải pháp góp phần giải
quyết những vướng mắc, khó khăn trong quá trình thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Với những lý do đó, tôi chọn đề tài “Bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp theo pháp luật
Việt Nam từ thực tiễn huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình” làm luận văn tốt nghiệp
thạc sĩ luật học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Trong tình hình hiện nay, đây là đề tài không mới với nhiều người nhưng ẩn
chứa trong đó tính thời sự nóng bỏng, sự phức tạp và nhạy cảm. Do vậy, có nhiều
nhà quản lý, nhà khoa học đề cập vấn đề này ở những khía cạnh khác nhau. Có thể
kể đến một số công trình:
Luận văn Thạc sĩ về "Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp qua thực tiễn tại Dự án khu đô thị Dương Nội, Quận Hà Đông,
thành phố Hà Nội" của Nguyễn Thanh Thư, Học viện Khoa học xã hội (năm 2015).
Trong Luận văn đã đề cập và làm rõ hơn cơ sở lý luận về bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và sự tác động của nó đến đời sống, sinh hoạt của
người dân có đất bị thu hồi. Thông qua đó Luận văn đã phân tích, đánh giá thực
trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Khu đô thị

9. 3
Dương Nội, Quận Hà Đông, thành phố Hà Nội. Từ đó nêu lên một số giải pháp
hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở
Việt Nam hiện nay [31].
Luận văn Thạc sĩ về "Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp và thực tiễn áp dụng tại Hà Nam" của Trần Thị Huyền Lê, Đại học
Quốc gia Hà Nội (năm 2015). Trong Luận văn đã làm rõ một số vấn đề lý luận về
bồi thường, hỗ trợ và hệ thống hóa các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Luận văn đã đánh giá thực trạng pháp luật và
thực tiễn thi hành về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trên
địa bàn tỉnh Hà Nam. Đưa ra định hướng và đề xuất các giải pháp góp phần hoàn
thiện hệ thống pháp luật và nâng cao hiệu quả công tác thực thi pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất [15].
Luận văn Thạc sĩ về "Pháp luật về bồi thường, hỗ trỡ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất từ thực tiễn huyện Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh" của Nguyễn
Văn Vững, Học viện Khoa học xã hội (năm 2016). Luận văn đã nghiên cứu những
quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về đất đai.
Qua đó phân tích, đánh giá thực tiễn áp dụng các quy định pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại một địa phương cụ thể [43].
Bài viết "Những vấn đề xã hội nảy sinh từ việc thu hồi đất nông nghiệp cho
phát triển đô thị, khu công nghiệp và giải pháp khác phục" của tác giả Lê Văn Lợi –
Tạp chí Khoa học chính trị số 06 năm 2013, đã phân tích những vấn đề xã hội nảy
sinh khi đất nông nghiệp bị thu hồi từ việc người nông dân thất nghiệp đến việc
khiếu kiện khi thu hồi, bồi thường đất, từ việc gia tăng tệ nạn xã hội đến tình trạng ô
nhiễm môi trường… Qua đó, tác giả đã đề ra một số giải pháp cần phải thay đổi
trong quản lý đất đai và an sinh xã hội, để cuộc sống của người dân bị thu hồi đất
được đảm bảo [16].
Ngoài ra còn một số bài viết tiêu biểu như: “Chính sách hỗ trợ khi nhà nước
thu hồi đất” của TS. Trần Quang Huy – Tạp chí Luật học, số 10/2010; “Vấn đề
xung quanh khái niệm bồi thường, thu hồi đất” của PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến

10. 4
- Tạp chí Luật học, số 01/2009; “Những tồn tại, vướng mắc phát sinh trong quá
trình áp dụng các phương thức bồi thường khi nhà nước thu hồi đất” của TS.
Nguyễn Thị Nga - Tạp chí Luật học, số 5/2011…
Qua tìm hiểu, các công trình nghiên cứu nói trên đã phân tích, làm rõ cơ sở
lý luận của việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nói chung trên pháp vi
cả nước. Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay, pháp luật về đất đai nói chung và pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói
riêng đã có nhiều thay đổi, bổ sung từ Luật và các văn bản dưới luật như nghị định,
thông tư, các văn bản hành chính của địa phương dẫn đến một số nội dung về bồi
thường, hỗ trợ mà các tác giả nghiên cứu trước đây đã có sự thay đổi. Hiện nay chưa có
một công trình nghiên cứu chuyên sâu về việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Đề tài làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn (thông qua tìm hiểu tại
huyện Yên Mô) về pháp luật bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp. Từ đó, đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện
pháp luật trong vấn đề này và góp phần giải quyết những khó khăn, vướng mắc
trong quá trình thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp;
- Phân tích, đánh giá thực thực hiện pháp luật trong bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình.
Qua đó, chỉ ra những ưu điểm, tồn tại, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng và nêu
nguyên nhân của tình trạng này;

11. 5
- Trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng
cao hiệu quả áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Trong khuôn khổ có hạn, Luận văn sẽ tập trung nghiên cứu các văn bản pháp
luật của Việt Nam về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp.
Luận văn đi sâu hơn về thực tiễn thực hiện các văn bản pháp luật của cơ
quan nhà nước ở Trung ương, của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình về bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư tại địa bàn huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Về phạm vi đối tượng, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các quy định pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.
Về phạm vi không gian và thời gian: Luận văn nghiên cứu việc thực hiện các
quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp tại địa bàn huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình từ khi Luật Đất đai năm 2013 có
hiệu lực đến nay
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật
lịch sử, duy vật biện chứng; đường lối, chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà
nước về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhằm bảo đảm tính khoa học và thực tiễn
của đề tài.
Quá trình thực hiện luận văn, học viên sử dụng các phương pháp nghiên cứu
khác như:
- Phương pháp thu thập thông tin thứ cấp: thu thập các quy định pháp luật,
kế thừa, thu thập tài liệu, số liệu, báo cáo chuyên ngành, kết quả thống kê, kiểm
kê,… từ Hội đồng giải phóng mặt bằng huyện; phòng Tài nguyên và Môi trường;
phòng Thống kê; phòng Kinh tế - Hạ tầng; phòng Tài chính - Kế hoạch; Ban quản

12. 6
lý các dự án; Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất (QSDĐ) của huyện Yên Mô,
tỉnh Ninh Bình từ khi năm 2013 đến nay.
- Phương pháp chọn dự án nghiên cứu: chọn 02 dự án sử dụng vốn đầu tư
cho phát triển hạ tầng của huyện với diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi lớn.
- Phương pháp tổng hợp, phân tích, phương pháp thống kê và một số phương
pháp khác: dùng để tổng hợp và phân tích, nhận xét, đánh giá trình bày trong luận
văn, xử lý các tài liệu, các số liệu thu thập trong quá trình khảo sát thực tiễn để
nghiên cứu và làm sáng tỏ nội dung của luận văn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
Về lí luận: Luận văn góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp hiện nay.
Về thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của đề tài có giá trị tham khảo trong quá
trình xây dựng pháp luật như hoạt động ban hành, sửa đổi, bổ sung các quy định
của pháp luật đất đai liên quan tới lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền. Các kiến nghị
của luận văn có thể được tham khảo để ứng dụng vào thực tiễn thực tiễn thi hành
pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại một số địa phương cụ thể.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Khái niệm bồi thường, hỗ trợ và tái định cư và lý luận pháp luật
về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại huyện Yên Mô,
tỉnh Ninh Bình.
Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả
thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ
thực tiễn của huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình

13. 7
Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ
TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
1.1. Khái niệm về đất nông nghiệp, thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
1.1.1 Khái niệm đất nông nghiệp
Việt Nam là một nước nông nghiệp, có đến 70% dân số lao động trong lĩnh
vực này. Vì vậy từ xưa cho đến nay đất nông nghiệp có vai trò vô cùng to lớn đối
với sự phát triển của nước ta, nó được coi là tư liệu sản xuất truyền thống quan
trọng bậc nhất với người dân. Chả thế mà nhà sử học Phan Huy chú đã cho rằng:
“của báu một nước không gì quý bằng đất đai, nhân dân và của cải đều do đấy mà
sinh ra” [47].
Vậy đất nông nghiệp là gì? Đây là một thuật ngữ không xa lạ đối với mỗi
người Việt Nam. Đối với nhiều người, đất nông nghiệp là đất trồng lúa, trồng rau,
trồng cây hoa màu như đậu, ngô, sắn, khoai…Tuy nhiên, dưới góc độ pháp lý, thì
đất nông nghiệp không chỉ có vậy.
Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ
Tư pháp) đã định nghĩa: “Đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất được xác định là
tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho việc trồng trọt và chăn nuôi, nghiên cứu thí
nghiệm về trồng trọt và chăn nuôi, bảo vệ môi trường sinh thái, cung ứng sản phẩm
cho các ngành công nghiệp và dịch vụ” [34, tr 237-238].
Theo Luật Đất đai năm 1993 thì đất nông nghiệp là một trong sáu loại đất
đai của nước ta gồm có đất nông nghiệp, đất chuyên dùng, đất lâm nghiệp, đất khu
dân cư nông thôn, đất đô thị, đất chưa sử dụng. Và đất nông nghiệp được hiểu là
đất chủ yếu dùng để sản xuất nông nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy
sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp (Điều 42, Luật Đất đai 1993).
Đến năm 2003 khi ban hành Luật đất đai mới, Nhà nước ta lại căn cứ vào
mục đích sử dụng để phân loại đất và đưa ra khái niệm rộng hơn, theo đó thì đất đai
được chia thành ba loại nhóm đất, gồm: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất chưa sử

14. 8
dụng và nhóm đất phi nông nghiệp. Nhóm đất nông nghiệp lúc này bao gồm các
loại đất sau: 02 loại đất trồng cây gồm: trồng cây hằng năm (như đất lúa, đất trồng
cỏ chăn nuôi, đất trồng cây khác) và trồng cây lâu năm; 03 loại đất rừng gồm đất
rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ và đất rừng đặc dụng; đất làm muối; đất nuôi
trồng thủy sản; và đất nông nghiệp khác (Điều 13, Luật Đất đai 2003).
Năm 2013, để phù hợp với tình hình thực tiễn mới của đất nước, Nhà nước
ta đã ban hành Luật đất đai 2013, ngoài việc kế thừa những quy định trong Luật đất
đai 2003 như vẫn phân chia đất đai thành ba nhóm, thì trong Luật có sửa đổi một số
nội dung như: thứ nhất, đất trồng cây hằng năm chỉ bao gồm đất lúa, và đất trồng
cây khác, như vậy đất đồng cỏ chăn nuôi đã được gộp vào đất trồng cây khác; thứ
hai, đất nông nghiệp khác đã được nêu rõ cụ thể các loại đất gồm đất để xây dựng
nhà kính và các loại nhà khác cho mục đích trồng trọt (có cả hình thức trồng trọt
không ở trên đất); đất làm chuồng trại để chăn nuôi các loại gia súc, gia cầm và
những động vật khác mà pháp luật cho phép; đất trồng trọt, nuôi trồng thủy sản và
chăn nuôi dùng vào mục đích học tập và nghiên cứu, thí nghiệm; đất dùng để ươm
tạo cây giống và con giống cùng với đất trồng hoa và cây cảnh (Điều 10 Luật Đất
đai năm 2013).
Như vậy có thể thấy trong Luật Đất đai năm 2013 khái niệm về đất nông
nghiệp cơ bản không có nhiều điểm khác với Luật đất đai năm 2003, mà chỉ mở
rộng hơn về phạm vi, đã chỉ ra các loại đất có thể sử dụng và khai thác phục vụ cho
sản xuất nông nghiệp.
Qua những phân tích ở trên, đất nông nghiệp có thể được hiểu như sau: Đất
nông nghiệp gồm các loại đất mà đặc tính sử dụng của chúng là giống nhau, nó vừa
là tư liệu sản xuất chủ yếu vừa là tài liệu lao động vừa là đối tượng lao động và đặc
biệt không thể thay thế được trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp như trồng trọt,
chăn nuôi, trồng rừng, nuôi trồng thủy sản, đất làm muối; nghiên cứu thí nghiệm về
nông nghiệp, lâm nghiệp.

15. 9
1.1.2. Khái niệm về thu hồi đất nông nghiệp
Trong Hiến pháp 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã
khẳng định nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu của toàn dân mà Nhà nước là đại diện
chủ sở hữu. Nhà nước thực hiện quyền sở hữu thông qua việc quản lý, định đoạt đất
đai. Một trong những quyền quan trọng của Nhà nước, đó là giao đất, cho thuê đất
và thu hồi đất đối với người sử dụng đất.
Vậy thu hổi đất là gì? Trước năm 2003, ở nước ta không có văn bản luật nào
định nghĩa rõ khái niệm về thu hồi đất mà chỉ đơn giản là nêu ra các trường hợp
phải thu hồi đất (Điều 14 và Điều 26 trong Luật đất đai 1987 và Luật đất đai 1993).
Đến khi Luật đất đai 2003 ban hành, khái niệm về thu hồi đất mới được nêu rõ.
Theo đó thì “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại
quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã,
phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật” (Điều 4 Luật đất đai 2003).
Như vậy, có thể thấy tuy khái niệm Thu hồi đất đã được chỉ ra và giải thích,
tuy nhiên cách giải thích này vẫn chưa đầy đủ và chính xác. Bởi vì, nó khiến
người ta hiểu rằng chỉ có tổ chức hay Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn mới
bị thu hồi quyền sử dụng đất. Trong khi đó, trên thực tế thì việc thu hồi quyền sử
dụng đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng chủ yếu là đối với hộ gia đình,
cá nhân sử dụng đất.
Như đã nói ở trên, Việt Nam là nước duy nhất quy định và thực hiện chế độ
sở hữu toàn dân đối với toàn bộ đất đai. Do vậy có nhiều quan điểm khác nhau khi
bàn về khái niệm “thu hồi đất”. Có quan điểm cho rằng, Nhà nước chỉ thu hồi đất
đối với các trường hợp do vi phạm pháp luật về đất đai và do chấm dứt quyền sử
dụng đất tự nguyện hoặc theo pháp luật. Bởi lẽ người dân tuy không có quyền sở
hữu đất nhưng lại có quyền sử dụng đất khi được Nhà nước giao đất nên họ có
quyền định đoạt quyền sử dụng đất của mình. Do vậy, Nhà nước nên dùng cơ chế
trưng mua quyền sử dụng đất thay vì cơ chế thu hồi khi Nhà nước có nhu cầu sử
dụng đất cho các mục đích về quốc phòng, an ninh quốc gia, lợi ích công cộng, lợi
ích quốc gia và cho phát triển kinh tế xã hội của đất nước.

16. 10
Tuy còn nhiều quan điểm khác nhau, nhưng trong Hiến pháp năm 2013 quy
định việc Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai và thống nhất
quản lý, là cơ sở để hiểu đúng hơn về khái niệm “thu hồi đất”: “Nhà nước thu hồi
đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định
vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công
cộng...” (Điều 54 Hiến pháp năm 2013).
Từ Hiến pháp năm 2013, khi ban hành Luật Đất đai năm 2013 khái niệm về
thu hồi đất đã được cụ thể như sau: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết
định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất
hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” (Điều 4 Luật
Đất đai năm 2013).
Từ đó, có thể hiểu thu hồi đất là việc Nhà nước thu lại quyền sử dụng đất
hoặc thu lại đất đã trao cho người sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất
đai bằng các quyết định hành chính do Nhà nước ban hành. Từ khái niệm này có
thể hiểu: Thu hồi đất nông nghiệp là việc Nhà nước thu lại đất nông nghiệp và
quyền sử dụng đất nông nghiệp đã giao cho người sử dụng đất theo quy định của
pháp luật về đất đai bằng các quyết định hành chính do Nhà nước ban hành.
Nếu nói thu hồi đất nông nghiệp có tác động tích cực đến đời sống xã hội
như việc chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang các mục đích sử
dụng khác để để khai thác có hiệu quả hơn góp phần phát triển kinh tế xã hội của cả
nước thì cũng không thể không nhắc đến hệ quả trái chiều của việc thu hồi đất nông
nghiệp. Như đã phân tích ở trên, đất nông nghiệp không chỉ là tư liệu sản xuất mà
nó còn là nguồn sống, là cả một nền văn hóa truyền thống của người dân do vậy hệ
quả của việc thu hồi đất nông nghiệp là vô cùng lớn, nó ảnh hưởng mạnh mẽ tới đời
sống của người dân có đất bị thu hồi.
Tác động đầu tiên chính là việc thiệt hại về mặt tài sản, người bị thu hồi đất
nông nghiệp không những bị mất đi quyền sử dụng đất, họ phải chịu cả việc thiệt
hại về công sức bỏ ra để xây dựng các công trình hạ tầng trên đất, công sức trồng
cây cối, hoa màu trên đất, và cả việc thiệt hại do không được khai thác hoa lợi, lợi

17. 11
tức phát sinh từ đất. Đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất chính trong nông nghiệp do
vậy những thiệt hại về cây cối, nông sản, hoa lợi, lợi tức trong tương lai là vô cùng
to lớn có thể kéo theo cả những bất ổn về an ninh lương thực của cả một quốc gia.
Tác động thứ hai phải nói đến chính là việc thiệt hại về chi phí đầu tư vào
đất. Để sử dụng hiệu quả đất nông nghiệp, người sử dụng đất đã phải đầu tư, bỏ
công sức, tiền bạc để có thể giúp đất nông nghiệp phù hợp với các loại hình sản xuất
nông nghiệp và các mô hình chăn nuôi của mình. Quá trình đầu tư đó không nhỏ và
có thể còn mất rất nhiều thời gian và công sức như vấn đề san lấp mặt bằng, tôn tạo
đất có nơi có địa phương mất cả chục năm. Do vậy khi thu hồi đất nông nghiệp cần
xem xét việc chi phí đầu tư vào đất của người bị thu hồi đất nông nghiệp.
Tác động thứ ba ảnh hưởng đến người thu hồi đất chính là việc họ có thể bị
mất việc, mất cơ hội lao động và mất nguồn sống bởi thu hồi đất nông nghiệp là thu
hồi tư liệu sản xuất, đối tượng sản xuất của người nông dân. Có thể nói thu hồi đất
nông nghiệp không chỉ gây thiệt hại trước mắt mà còn ảnh hưởng lâu dài đến đời
sống của người nông dân do họ khó có sự thay đổi và chuyển đổi việc làm.
Nhìn chung, việc thu hồi đất nông nghiệp có tác động to lớn, tích cực của
đối với đời sống xã hội tuy nhiên không thể không nhắc đến những thiệt hại không
thể nào đo đếm được của việc thu hồi đất nông nghiệp, bỏi nó không chỉ thiệt hại
trước mặt mà còn có những tác động lâu dài trong tương lại. Việc thu hồi đất cho
mục đích quốc phòng, an ninh quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế có
thể mang đến những kết quả tốt nhưng cũng có thể dẫn đến những bất ổn về chính
trị, kinh tế, xã hội và an ninh tại địa phương.
1.1.3 Khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Bồi thường là từ ngữ quen thuộc đối với rất nhiều người trong đời sống xã
hội. Theo nghĩa thông dụng, bồi thường là khi gây thiệt hại cho người khác thì bản
thân người gây thiệt hại phải bồi thường, đền bù cho người bị hại.
Vậy bồi thường đất được hiểu như thế nào? Trước khi Luật đất đai năm 2003
được ban hành thì chưa có khái niệm cụ thể về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Văn bản pháp luật đầu tiên của Nhà nước ta liên quan đến bồi thường đất là Luật cải

18. 12
cách ruộng đất năm 1954 và Nghị định số 151 ngày 14/4/1959 của Thủ tướng Chính
phủ quy định về thể lệ tạm thời trựng dụng ruộng đất. Sau này khi Luật đất đai
1988, Luật đất đai 1993 lần lượt được ban hành kéo theo đó là các văn bản dưới luật
ra đời đã quy định rõ hơn về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất.
Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất lần đầu tiên được nêu ra một
cách rõ ràng hơn là trong Luật đất đai 2003. Tuy nhiên tại Điều 4 của Luật này cũng
chỉ quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là bồi thường về giá trị quyền
sử dụng đất mà thôi. Quy này này là chưa cụ thể và chặt chẽ, bởi vì nó không tính
đến giá trị tài sản ở trên đất bị thiệt hại và còn những tài sản vô hình khác nữa.
Đến năm 2013 khi Luật đất đai mới được ban hành, ngoài quy định về việc
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là bồi thường về giá trị quyền sử dụng đất thì
trong Luật cũng đã quy định cụ thể về việc hỗ trợ, bồi thường những thiệt hại về tài
sản gắn liền với đất, những chi phí đầu tư vào đất theo quy định của pháp luật. Từ
những quy định trên có thể thấy bồi thường khi nhà nước thu hồi đất có những đặc
điểm sau:
Thứ nhất, bồi thường là hậu quả pháp lý phát sinh sau khi cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền ra quyết định hành chính về việc thu hồi đất.
Thứ hai, bồi thường là trách nhiệm đền bù những tổn thất về quyền và lợi
ích chính đáng cho người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất của họ.
Thứ ba, ngoài việc bồi thường về đất thì Nhà nước còn phải bồi thường tài
sản trên đất và hỗ trợ ổn định đời sống, chuyển đổi việc làm, ổn định sản xuất… cho
người bị thu hồi đất.
Thứ tư, Nhà nước chỉ bồi thường cho người bị thu hồi đất nếu họ đáp ứng
đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật.
Từ những phân tích, ta có thể hiểu bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là
việc Nhà nước phải bù đắp những thiệt hại về đất, tài sản và chi phí đầu tư trên đất
cho người sử dụng đất theo các quy định của pháp luật sau khi Nhà nước thu hồi
đất của họ.

19. 13
Từ khái niệm trên, ta có thể hiểu đầy đủ về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp như sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là
việc Nhà nước phải bù đắp những thiệt hại về đất, tài sản và chi phí đầu tư trên đất
do hành vi thu hồi đất nông nghiệp gây ra cho người sử dụng đất theo các quy định
của pháp luật về đất đai.
Có thể nói, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
là tổng hợp tất cả các quy định pháp luật nhằm điều chỉnh các quan hệ sinh ra trong
quá trình nhà nước bồi thường về đất, tài sản, chi phí đầu tư trên đất khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp.
1.1.4. Khái niệm về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Từ xưa đến nay trong đời sống của người dân, từ ngữ “hỗ trợ” rất quen thuộc
với mọi người, nó thể hiện tinh thần tương thân, tương ái và sự giúp đỡ giữa con
người với nhau để vượt qua mọi khó khăn, vất vả trong cuộc sống.
Thuật ngữ hỗ trợ ngoài việc được sử dụng thường xuyên trong đời sống hằng
ngày của con người thì nó còn được sử dụng trong nhiều lĩnh vực nói chung và lĩnh
vực pháp luật nói riêng, đặc biệt là trong lĩnh vực pháp luật về đất đai.
Như đã phân tích ở các phần trước, trong pháp luật thu hồi và bồi thường đất
thì ta không thể bỏ qua vấn đề hỗ trợ khi thu hồi đất. Bởi đất đai là tư liệu sản xuất
vô cùng quan trọng đối với người dân nên khi bị thu hồi đất, người sử dụng đất bị
mất đi nơi ăn, chốn ở, cuộc sống hoàn toàn bị đảo lộn kéo theo đó là việc mất tư
liệu để sản xuất khiến cho người dân không có việc làm, mà việc mất đi kế sinh
nhai cũng không khác gì cuộc sống bị chặn đứng lại, không thể phát triển được.
Bồi thường và hỗ trợ là hai khái niệm luôn luôn đi kèm với nhau, nó thể hiện
trách nhiệm của Nhà nước đối với người sử dụng đất. Nhà nước ngoài việc bồi
thường cho người bị thu hồi đất còn phải có chính sách hỗ trợ cho họ. Nếu bồi
thường là việc Nhà nước bù đắp những thiệt hại về quyền và lợi ích cho người bị
thu hồi đất đối với các tài sản hữu hình và nó ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của
họ thì hỗ trợ là việc Nhà nước trợ giúp cho người bị thu hồi đất những mất mát về
tài sản vô hình như mất công việc làm, mất cuộc sống ổn định…. Có thể nói hỗ trợ

20. 14
là biện pháp bù đắp thêm cho bồi thường, để các quy định pháp luật về bồi thường
được hoàn thiện hơn, người bị thu hồi đất được đảm bảo hơn về quyền lợi của họ.
Do vậy, trong Luật đất đai năm 2013, tại Điểu 3 đã nêu rõ định nghĩa về việc
hỗ trợ khi thu hồi đất như sau: Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ
giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển. Từ đây,
ta có thể hiểu: Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là việc người có đất
nông nghiệp bị thu hồi được Nhà nước giúp đỡ khắc phục khó khăn, ổn định sản
xuất, đời sống và phát triển. Các chính sách hỗ trợ gồm: hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ tái
định cư, hỗ trợ ổn định sản xuất và đời sống, hỗ trợ tạo việc làm và chuyển đổi nghề
nghiệp, các hỗ trợ khác.
1.1.5. Khái niệm về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Khi Nhà nước thu hồi đất, nếu bồi thường, hỗ trợ là hai khái niệm luôn song
hành với nhau và hỗ trợ bổ sung cho bồi thường thì “tái định cư” lại là khái niệm
nhỏ nằm gói gọn trong “hỗ trợ”. Trong đời sống hằng ngày và trong các văn bản
pháp luật, thuật ngữ “hỗ trợ tái định cư” trở nên quen thuộc với mọi người.
Vậy, cần hiểu như thế nào về TĐC? Nếu nói về ngôn ngữ thông thường thì
TĐC có thể hiểu là ổn định nơi ở trở lại, xây dựng lại. Từ trước cho đến nay, thuật
ngữ “tái định cư” đã được đề cập nhiều trong các văn bản quy phạm pháp luật
nhưng chưa có một định nghĩa cụ thể. Có thể hiểu tái định cư chỉ xảy ra khi Nhà
nước thu hồi đất ở của người sử dụng đất, khi đó Nhà nước phải thu xếp chỗ ở mới
cho họ có thể bằng diện tích đất ở, có thể bằng nhà ở tại khu tái định cư, hoặc cũng
có thể bằng tiền để người bị thu hồi đất tự lo chỗ ở mới.
Theo các quy định của Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định 47/2014/NĐ-CP
thì hỗ trợ tái định cư là một hình thức hỗ trợ, giúp đỡ người dân một phần cho gia
đoạn ban đầu khi bị chuyển đổi công việc đang có hay bị biến động quá trình sinh
sống và làm việc của gia đình khi bị Nhà nước thu hồi đất. Hỗ trợ tái định cư chỉ áp
dụng đối với các hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất ở và phải di chuyển đi nơi khác
để sinh sống. Vậy các trường hợp cụ thế nào được hỗ trợ tái định cư?
Thứ nhất là các hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng phần đất hoặc đang định
cư ở nước ngoài có nhà ở gắn với đất tại Việt Nam đã có Giấy chứng nhận quyền sử

21. 15
dụng đất, hoặc đã đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất quyền sở hữu nhà ở mà khi bị Nhà nước thu hồi phần lớn phần diện tích đất ở,
diện tích còn lại không đủ điều kiện để ở hoặc không thuận tiện cho việc để ở mà hộ
gia đình, cá nhân đó không còn nơi ở nào khác trong địa bàn nơi có đất ở thu hồi thì
được bồi thường bằng đất ở hoặc nhà ở tái định cư. Nếu các hộ gia đình, cá nhân
này vẫn còn đất ở, nhà ở khác trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất ở thu hồi
thì được bồi thường bằng tiền. Trường hợp mà địa phương vẫn còn dư về quỹ đất ở,
thì được xem xét để được hỗ trợ tái định cư về đất ở.
Thứ hai là trường hợp trong hộ gia đình có đất ở, nhà ở khi Nhà nước thu
hồi đất mà trong hộ gia đình đó có nhiều thế hệ, nhiều cặp vợ, chồng cùng chung
sống khi thu hồi nếu đủ điều kiện để tách thành từng hộ gia đình riêng hoặc có
nhiều hộ gia đình cùng chung quyền sử dụng một thửa đất ở thu hồi thì cấp thẩm
quyền sẽ dựa trên quỹ đất ở, nhà ở tái định cư thực tế của địa phương đó để đưa ra
quyết định mức bồi thường đất ở, nhà ở tái định cư cho từng hộ gia đình.
Thứ ba là đối với hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài
khi Nhà nước thu hồi nhà ở, đất ở nhưng lại không có nhu cầu muốn bồi thường
bằng đất ở hoặc bằng nhà ở tái định cư thì được Nhà nước bồi thường bằng tiền
tương ứng với phần đất bị thu hồi.
Thứ tư là đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất, Nhà nước thu hồi
phần đất gắn liền với nhà ở này, mà cá nhân; hộ gia đình phải di chuyển nơi ở sang
chỗ khác, nhưng lại vướng thuộc vào trường hợp không đủ điều kiện được bồi
thường về đất ở, nếu hộ gia đình, cá nhân đó không còn chỗ ở nào khác trong địa
bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất ở thu hồi thì được Nhà nước bán, cho thuê, cho
thuê mua nhà ở hoặc giao đất ở có thu tiền sử dụng đất. [9]
Như vậy, bản chất của TĐC là việc bồi thường về đất và tài sản trên đất cùng
với chi phí di chuyển, hỗ trợ ổn định lại cuộc sống. TĐC thông thường chỉ được thực
hiện khi Nhà nước thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân phải di chuyển chỗ ở. Đối với
trường hợp thu hồi đất nông nghiệp thì theo pháp luật Việt Nam hiện nay thì người bị
thu hồi đất sẽ không được bố trí tái định cư. Điều này đã gây nhiều bất cập cho một số
hộ gia đình và cá nhân không có đất ở, họ sinh sống trên đất nông nghiệp nên khi bị thu

22. 16
hồi đất, do không thuộc đối tượng được tái định cư dẫn đến họ vừa mất chỗ ở, vửa mất
kế sinh nhai khiến cho cuộc sống trở nên ngày càng khó khăn hơn.
1.2. Lý luận pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp
1.2.1. Sự cần thiết phải bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp
Đất nước là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, là nguồn lực quan trọng để phát
triển đất nước (Điều 53 Hiến pháp 2013), việc Nhà nước ta thực hiện thu hồi đất nói
chung và thu hồi đất nông nghiệp nói riêng xuất phát từ nhiều lí do, có thể là do nhu
cầu, mục đích sử dụng đất của Nhà nước cũng có thể do sự vi phạm của người sử
dụng đất. Tuy nhiên, trong thực tế việc Nhà nước thu hồi đất chủ yếu đều xuất phát
từ mục đích quốc phòng, an ninh và phát triển kinh tế xã hội. Đất nước ta đang
trong giai đoạn phát triển, để thực hiện mục tiêu trở thành một nước công nghiệp
theo hướng hiện đại vào năm 2020 [10, tr31] do vậy mọi nguồn lực của Nhà nước
đều được tập trung cho việc phát triển kinh tế xã hội. Mà trong đó, việc xây dựng,
hoàn thiện cơ sở hạ tầng để phục vụ cho việc phát triển các dự án kinh tế là điều tất
yếu, bởi cơ sở hạ tầng là tiền đề cho sự phát triển của kiến trúc thượng tầng.
Có thể nói, so với việc thu hồi các loại đất khác thì việc thu hồi đất nông
nghiệp mang lại nhiều giá trị ích lợi hơn trong việc phát triển kinh tế xã hội như
diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi thường rộng hơn, dễ đầu tư và xây dựng mới
hoàn toàn hơn, giá đền bù lại thấp hơn so với các loại đất khác, và sau khi được đầu
tư và chuyển mục đích sử dụng thì giá trị đất nông nghiệp bị thu hồi đó có thể được
tăng lên gấp nhiều lần.
Như vậy, việc thu hồi đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng là cần thiết
đối với sự nghiệp phát triển kinh tế đất nước tuy nhiên việc thu hồi đất nông nghiệp
sẽ hợp lý hơn nếu Nhà nước ta có những tính toán khoa học và cân bằng giữa việc bảo
đảm an ninh lương thực và việc phát triển kinh tế, chính trị xã hội. Điều này được thể
hiện rõ ở việc có được sự đồng thuận của nhân dân khi Nhà nước thu hồi đất nông

23. 17
nghiệp. Mà muốn có được đồng thuận của người dân thì Nhà nước phải có cơ chế
chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thỏa đáng, cân bằng và hợp lý, hợp tình.
Tóm lại, đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất chính của người nông dân, do
vậy khi bị thu hồi đất thì người dân không những bị mất quyền sử dụng đất, mất tài
sản trên đất, mà còn bị mất công sức đầu tư vào đất và các lợi ích khai thác từ đất
trong tương lai. Điều này có thể gây nên sự mất kế sinh nhai của người sử dụng đất
và kéo theo nó có thể gây nên những bất ổn về an ninh lương thực của đất nước. Do
vậy, Nhà nước cần phải có chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người
có đất nông nghiệp bị thu hồi, phải đảm bảo quyền lợi cho các chủ thể trong quan
hệ thu hồi đất.
1.2.2. Các nguyên tắc của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Đất đai là nguồn tài nguyên đặc biệt của quốc gia, do vậy việc quản lý đất
đai vô cũng quan trọng, cần phải tuân theo những nguyên tắc nhất định. Đặc biệt
đối với vấn đề rất nhạy cảm, dễ đàng phát sinh điểm nóng khiếu kiện như về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thì các quy định
pháp luật càng cần phải tuân theo những nguyên tắc cơ bản.
Trước năm 2013, các quy định về nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng thường được
nằm rải rác ở các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 2003 như trong
Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 (Điều 14) và Nghị định 197/2004/NĐ-
CP ngày 3/12/2004 (Điều 18) thì khi Luật đất đai 2013 được ban hành, các nguyên
tắc này đã được Luật hóa thành các điều luật (Điều 74, Điều 83 và Điều 88) để các
cơ quan Nhà nước, tổ chức, cá nhân tham gia vào quan hệ bồi thường, hỗ trợ về đất
phải thống nhất thực hiện. Các nguyên tắc này gồm:
Thứ nhất, người bị thu hồi đất chỉ được bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật.
Vậy các điều kiện theo quy định pháp luật là những điều kiện nào? Theo quy
định của Luật đất đai 2013 thì việc bồi thường cho người bị thu hồi đất chỉ phát sinh

24. 18
khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển
kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Tuy nhiên, người bị thu hồi đất để
được bồi thường, hỗ trợ thì phải thỏa mãn những điều kiện do pháp luật quy định tại
Điều 75 Luật đất đai 2013. Đây là nguyên tắc được khẳng định tại Điều 74 của Luật
này. Ngoài ra, tại Điều 76 cũng quy định đối với các trường hợp không được bồi
thường về đất nhưng được bồi thường về chi phí đầu tư vào đất. Việc bồi thường về
tài sản gắn liền với đất và tài sản sản xuất, kinh doanh cũng được Nhà nước quy
định khi người bị thu hồi có đủ các điều kiện pháp luật quy định tại Điều 88.
Nếu bồi thường là việc Nhà nước trả lại những thiệt hại trực tiếp cho người
sử dụng đất do việc thu hồi đất gây ra thì ngoài ra người sử dụng đất khi bị thu hồi
đất còn được “Nhà nước xem xét hỗ trợ” (Điều 83 Luật đất đai 2013). Đặc biệt đối
với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp, thì Nhà nước ngoài việc bồi thường còn
phải hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, bố trí việc làm mới để người bị thu hồi đất ổn
định cuộc sống. Đây là việc làm cần thiết không chỉ là nghĩa vụ pháp lý mà còn thể
hiện tính nhân đạo của Nhà nước ta bởi đất nông nghiệp không chỉ là tư liệu sản
xuất dặc biệt mà còn là sinh kế sống còn của người nông dân.
Thứ hai, Nhà nước bồi thường các thiệt hại mà người sử dụng đất phải chịu
khi bị thu hồi đất.
Đây là một nguyên tắc quan trọng mà Nhà nước ta đặt ra để bảo vệ lợi ích
chính đáng của người dân có đất bị thu hồi được quy định rõ tại Khoản 2 Điều 74
Luật Đất đai 2013. Bởi lẽ, khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thì người sử dụng
đất không chỉ mất đất mà còn thiệt hại tài sản trên đất và các hoa màu lợi tức thu được
từ quá trình sử dụng đất. Do vậy, để bồi thường đầy đủ các thiệt hại cho người dân thì
Nhà nước vừa phải bồi thường về đất, vừa phải bồi thường về tài sản trên đất.
Nguyên tắc này cho phép Nhà nước có thể bồi thường cho người bị thu hồi
đất bằng đất cùng mục đích sử dụng hoặc bằng tiền theo giá đất tại thời điểm thu
hồi. Nó thể hiện tính linh hoạt của Nhà nước giúp cho cơ quan có thẩm quyền và
người bị thu hồi có thể lựa chọn phương thức bồi thường với ưu, khuyết điểm khác
nhau. Bồi thường đất cùng mục đích sử dụng sẽ tránh cho việc kiện tụng, lợi dụng,

25. 19
tranh chấp trong việc bồi thường đất nông nghiệp bởi lẽ trong thực tế rất nhiều
trường hợp người sử dụng đất tự ý sử dụng, chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất
phi nông nghiệp khi thu hồi họ đòi bồi thường theo giá đất phi nông nghiệp. Đây là
phương pháp đảm bảo công bằng giữa các người dân bị thu hồi đất, tuy nhiên,
phương pháp này chỉ được áp dụng khi quỹ đất nông nghiệp của địa phương còn.
Đối với các địa phương không còn quỹ đất thì việc bồi thường bằng tiền là điểu
không thể tránh khỏi. Do vậy, để hạn chế trường hợp tranh chấp, khiếu kiện kéo dài về
vấn đề bồi thường khi thu hồi đất thì Nhà nước cũng đã có những quy định pháp luật
nêu rõ đối với trường hợp người sử dụng đất nông nghiệp nhưng tự ý chuyển đổi, sử
dụng làm đất phi nông nghiệp thì chỉ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp.
Ngoài việc bồi thường về đất thì Nhà nước cũng không thể bỏ qua vấn đề bồi
thường về tài sản gắn liền với đất và tài sản sản xuất, kinh doanh. Nhà nước sẽ chỉ
bồi thường tài sản nếu chủ sở hữu tài sản đó hợp pháp và bồi thường sản xuất, kinh
doanh nếu việc thu hồi đất làm ngừng lại hoạt động sản xuất, kinh doanh.
Nói tòm lại, khi bị thu hồi đất người sử dụng đất sẽ được Nhà nước bồi
thường đảm bảo đầy đủ các thiệt hại nếu các thiệt hại đó xảy ra.
Thứ ba, Nhà nước bồi thường theo giá phù hợp với giá thị trường cho người
sử dụng đất khi bị thu hồi đất.
Đây là nguyên tắc đảm bảo ích lợi cho người sử dụng đất, để họ thấy rằng
Nhà nước bồi thường đất là thỏa đáng và họ sẵn sàng trả lại đất đã được giao. Luật
Đất đai 2013 quy định người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền theo giá đất
cụ thể của từng loại đất do UBND cấp tỉnh quy định tại thời điểm thu hồ đất (Điều
74) và trong Nghị định số 47/2014/NĐ-CP cũng nêu rõ việc bồi thường cho chi phí
đầu tư vào đất còn lại được tính phải phù hợp với giá thị trường tại thời điểm có
quyết định thu hồi đất (Điều 3). Như vậy, theo quy định thì giá bồi thường đất theo
giá thực tế bị thiệt hại. Tuy nhiên, trong thực tế thì giá bồi thường đất nông nghiệp
thường thấp hơn nhiều so với giá bồi thường đất phi nông nghiệp và đặc biệt là thấp
hơn nhiều nếu so với giá đất trên thị trường, ngoài ra thì việc người bị thu hồi đất
cũng không nhận được tiền bồi thường ngay tại thời điểm thu hồi mà họ thường

26. 20
phải chờ một thời gian sau, có khi lên đến 5 – 10 năm kể từ ngày có quyết định thu
hồi do thực hiện những trình tự thủ tục của các cơ quan Nhà nước, điều này đã gây
nên những bức xúc của người bị thu hồi đất, dẫn đến tình trạng khiếu kiện kéo dài
của người dân.
Thứ tư, việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải được công khai, minh
bạch, dân chủ, kịp thời đúng quy định của pháp luật.
Đây là nguyên tắc quan trọng, giúp cho việc nâng cao hiệu quả áp dụng
pháp luật và thực thi pháp luật, do vậy Luật đất đai 2013 đã nhấn mạnh nguyên tắc
này ở hai điều luật về bồi thường và hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất (Điều 75 và
Điều 83).
Có thể nói bồi thường và hỗ trợ về đất được coi như là một giao dịch giữa
người bị thu hồi đất và Nhà nước, là sự cân bằng lợi ích mà trong đó người sử dụng
đất chỉ chấm dứt quyền sử dụng của mình khi được Nhà nước bồi thường, hỗ trợ
một cách thỏa đáng, kịp thời theo đúng quy định của pháp luật. Do vậy, việc công
khai, minh bạch, dân chủ các trình tự, thủ tục liên quan đến bồi thường, hỗ trợ khi
thu hồi đất sẽ giúp cho người dân vừa đề đạt ý kiến trực tiếp về quyền và lợi ích của
mình đối với Nhà nước vừa có thể giám sát quá trình thực hiện và phản ánh những
hành vi tiêu cực trái với quy định pháp luật của các tổ chức, các nhân có thẩm
quyền khi thực hiện bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất. Việc thực hiện nguyên tắc
này cũng giúp cho các cơ quan Nhà nước nắm bắt kịp thời các nguyện vọng của
nhân dân để xem xét giải quyết nhanh chóng, chính xác mẫu thuẫn phát sinh trong
quá trình thu hồi đất, đồng thời cũng là căn cứ, cơ sở để hoàn thiện hơn các quy
định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất.
1.2.3. Cơ cấu nội dung của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp gồm các nhóm quy phạm pháp luật chính sau:
Thứ nhất, quy định về nguyên tắc và điều kiện để bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Đây được coi là những quy định

27. 21
chung mang tính nền tảng, là sự định hướng và là cơ sở cho việc ban hành và áp
dụng các quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp.
Thứ hai, các nội dung về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp. Nội dung bao gồm các quy định chi tiết về phạm vi bồi
thường, hỗ trợ (như bồi thường về đất, tài sản trên đất và trường hợp được hỗ trợ);
về phương thức bồi thường, hỗ trợ (như bồi thường bằng đất cùng mục đích sử
dụng, bồi thường bằng tiền tương ứng giá trị quyền sử dụng đất); và về giá bồi
thường cho đất (theo khung giá của Nhà nước đối với từng loại đất và tại thời điểm
thu hồi đất).
Thứ ba, trình tự, thủ tục về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp. Các bước thực hiện về trình tự, thủ tục được Nhà nước quy
định cụ thể trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật liên quan đến bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, trong thực tế, có khá nhiều
khiếu kiện của người dân tập trung ở lĩnh vực này.
Thứ tư, quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến việc bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Pháp luật quy
định người dân bị thu hồi đất có quyền khiếu nại, tố cáo để bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của họ. Các quy định về vấn đề này được quy định trong các Luật như
Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Đất đai, Luật Tố tụng hành chính.
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
1.3.1. Công tác quản lý nhà nước về đất đai
Thứ nhất, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử
dụng đất đai và việc thực hiện các văn bản đó. Đất đai luôn là lĩnh vực nhạy cảm và
phức tạp đối với các nước trên thế giới và nước ta cũng vậy. Một điểm đặc thù của
Nhà nước ta đó là đất đai thuộc chế độ sở hữu toàn dân do vậy để quản lý đất đai thì
các văn bản quy phạm pháp luật ở lĩnh vực này cần phải có tính ổn định và phù hợp
với thực tế đất nước. Trong thế kỷ XX, do đặc thù của đất nước với những biến

28. 22
động lớn về lịch sử, kinh tế, xã hội dẫn đến các chính sách pháp luật về đất đai luôn
luôn được thay đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử. Sau Đại hội Đảng Cộng
sản Việt Nam lần thứ VI năm 1986 đề ra nghị quyết về đổi mới đất nước, để phù
hợp với thực tế, nước ta đã 04 lần ban hành Luật Đất đai (vào các năm 1987, 1993,
2003, 2013) với 03 lần sửa đổi, bổ sung (vào năm 1998, 2001 và 2009) cùng hàng
trăm văn bản hướng dẫn thi hành. Qua những lần thay đổi nảy, chính sách pháp luật
về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp không
ngừng được bổ sung, hoàn thiện hơn giúp cho việc triển khai cac dự án để phát triển
kinh tế xã hội ngày càng nhanh chóng và thuận lợi hơn. Tuy nhiên, trong thực tế, do
các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai còn chưa thống nhất, có
sự chồng chéo và tính ổn định không cao gây nhiều khó khăn cho công tác bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Ngoài việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thì việc áp dụng các
văn bản đó vào thực tiễn cũng vô cùng quan trọng. Bộ Tài nguyên – Môi trường khi
báo cáo trước Ủy ban thường vụ Quốc hội năm 2013 đã nhận định về tình trạng
chậm bồi thường, giải phóng mặt bằng ở các địa phương là do chính sách thường
xuyên thay đổi và do các cơ quan có thẩm quyền không thực hiện đúng quy định
của pháp luật [2, tr10]. Như vậy có thể thấy ở các cấp cơ sở việc tuyên truyền phổ
biến pháp luật chưa sâu rộng dẫn đến một bộ phận người dân và cả các cơ quan có
thẩm quyền quản lý đất đai đều nhận thức chưa đúng, chưa đủ cùng với đó là việc
thiếu công khai, minh bạch, thiếu dân chủ ở địa phương là nguyên nhân chính dẫn
đến việc thực thi pháp luật còn yếu kém, làm giảm lòng tin của nhân dân và của nhà
đầu tư, ảnh hưởng trực tiếp đến công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất.
Thứ hai, công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đây được coi là giải pháp
tổng thể cho việc định hướng nền kinh tế trong tương lai, vì thông qua việc quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất để Nhà nước có thể can thiệp vào các mối quan hệ về đất đai.
Việc can thiệp này sẽ giúp cho Nhà nước dễ dàng hơn trong việc quản lý, sử dụng đất

29. 23
đai, Nhà nước vừa có thể khắc phục những hạn chế do lịch sử để lại vừa nhanh chóng
giải quyết những vấn đề phát sinh trong quá trình phát triển kinh tế xã hội đặt ra.
Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã ảnh hưởng đến chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi ở các mặt như: Nó là một trong
những căn cứ quan trọng để thực hiện việc cho thuê, giao và chuyển mục đích sử
dụng đất bởi theo quy định của Luật đất đai 2013 thì chỉ được thực hiện việc cho
thuê đất, giao đất khi có quyết định thu hồi đất của người đang sử dụng đất; việc
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng tác động trực tiếp đến giá chuyển nhượng
quyền sử dụng đất, qua đó ảnh hưởng đến giá bồi thường đất khi bị thu hồi.
Thứ ba, công tác đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Cũng như quy định của các nước trên thế giới, thì ở Việt Nam đất đai cũng là một
trong các tài sản phải đăng ký quyền sử dụng, quyền sở hữu. Khi đăng ký đất đai thì
người sử dụng mới được Nhà nước cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất này được coi là chứng thư pháp lý khẳng định quyển
sử dụng đất của người dân và là căn cứ chính xác, an toàn cho việc thu hồi, chấp
thuận và từ chối các quyền về đất. Trong việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi thì GCNQSDĐ là căn cứ để xác định loại đất, diện tích đất được
tính bồi thường và đối tượng được bồi thường. Tuy nhiên, hiện nay công tác đăng
ký đất đai nói chung và công tác đăng ký biến động về sử dụng đất ở nước ta còn
yếu kém, việc cấp GCNQSDĐ vẫn chưa hoàn tất, do vậy ảnh hưởng lớn đến việc
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, làm chậm quá trình giải
phóng mặt bằng và nảy sinh nhiều vụ khiếu kiện, tranh chấp đất đai.
1.3.2. Giá đất và định giá đất
Giá đất là một trong những nhân tố ảnh hưởng mạnh đến bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng. Bởi
giá đất liên quan trực tiếp đến giá bồi thường cho người bị thu hồi đất. Như ta đã
biết, giá đất chính là số tiền được tính trên một đơn vị diện tích đất, vậy giá đất
được hình thành trong các trường hợp nào?

30. 24
Theo quy định của pháp luật nước ta hiện nay thì giá đất được hình thành từ
hai nguồn: Thứ nhất là do Nhà nước quy định hay có thể nói là do UBND các tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương quy định dựa trên việc căn cứ vào nguyên tắc,
phương pháp xác định giá đất và khung giá đất của Chính phủ quy định; Thứ hai là
giá đất được hình thành từ các giao dịch về quyền sử dụng đất.
Trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để
xác định được mức giá đền bù cho người dân thì trước tiên các cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền phải xác định được giá đất một cách chính xác, hợp lý. Mà muốn
làm được điều này thì cần phải hiểu biết về định giá đất. Định giá đất chính là sự
ước tính về giá trị của đất bằng hình thái tiền tệ cho một mục đích sử dụng đã được
xác định, tại một thời điểm xác định. Tuy nhiên, định giá đất chỉ có thể ước tính về
mặt giá trị chứ không thể tính đủ, tính đúng như việc định giá các tài sản thông
thường khác. Ở nước ta, việc định giá đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng
để bồi thường khi thu hồi đất được căn cứ vào mức giá phù hợp với giá đất phổ biến
trên thị trường hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất (Điều 112, Luật Đất đai 2013),
nhưng Luật lại không giải thích cụ thể như thế nào là “phù hợp”, chính vì vậy trong
thực tế các vụ khiếu nại liên quan đến bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất chủ yếu
đều là khiếu nại việc bồi thường giá đất nông nghiệp quá thấp so với giá đất ở thị
trường chuyển nhượng, trong khi giá đất tái định cư thì lại quá cao so với giá bồi
thường đất bị thu hồi.
Do vậy, việc định giá đất là vô cùng quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến
công tác giải phòng mặt bằng, nếu giá đất quá thấp không được sự đồng tình của
người sử dụng đất sẽ dẫn đến việc GPMB chậm, kéo theo đó là chậm tiến độ triển
khai dự án, có thể làm lỡ cơ hội đầu tư.
1.3.3. Thị trường bất động sản
Trong thời kỳ phát triển kinh tế mạnh mẽ của đất nước ta hiện nay thì thị
trường bất động sản cũng trở nên sinh động hơn bao giờ hết, các giao dịch về bất
động sản trở nên thường xuyên và là một bộ phận không thể thiếu của nền kinh tế
quốc dân. Nó không những tác động mạnh mẽ vào nền kinh tế đất nước mà còn góp

31. 25
phần ổn định kinh tế xã hội của đất nước. Ngoài ra, như đã phân tích ở trên, thị
trường bất động sản cũng có ảnh hưởng lớn tới việc bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi
đất. Bởi giá của các giao dịch trên thị trường bất động sản tác động và ảnh hưởng
trực tiếp đến giá đất tính bồi thường của Nhà nước khi ra quyết định thu hồi đất.
1.4. Lược sử hình thành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
1.4.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1975
Đây là giai đoạn bước ngoặt lịch sử của đất nước ta với những biến động to
lớn về chính trị, xã hội và kinh tế. Khởi đầu từ việc Cách mạng tháng Tám năm
1945 thành công đã thay đổi hẳn chế độ chính trị của đất nước cùng với đó là cả nền
kinh tế, lúc này chế độ tư hữu về ruộng đất của địa chủ phong kiến đã bị xóa bỏ và
thay thế vào đó là quyền sở hữu ruộng đất của người nông dân. Năm 1953 Nhà
nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã ban hành Luật Cải cách ruộng đất và lần đầu
tiên quy định về việc trưng thu, trưng mua, tịch thu ruộng đất tuy nhiên vẫn chưa cụ
thể. Đến năm 1959 khi ban hành Hiến pháp mới, thì tại Điều 20 của Hiến pháp đã
ghi nhận quy định về nguyên tắc bồi thường khi NN thu hồi đất theo đó NN chỉ
trưng dụng, trưng thu và trưng mua có bồi thường chỉ khi thật cần thiết vì lợi ích
chung, NN sẽ bồi thường về tư liệu sản xuất trong phạm vi và điều kiện mà pháp
luật quy định.
1.4.2. Giai đoạn từ sau năm 1975 đến trước khi ban hành Luật đất đai
năm 1993
Tiếp tục thực hiện và cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp 1959, Thủ tướng
Chính phủ đã ra Thông tư số 1972/TTg ngày 11/1/1979 về quy định một số điểm tạm
thời về bồi thường nhà cửa, cây cối lâu niên, hoa màu cho nhân dân ở những vùng kinh
tế mở rộng thành phố; và Hội đồng Chính phủ ban hành Quyết định số 201/CP ngày
1/7/1980 về tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước.
Khi Hiến pháp 1980 ra đời với sự ghi nhận về đất đai thuộc sở hữu toàn dân
và do NN quản lý (Điều 19), trong Hiến pháp cũng quy định việc trưng thu, trưng
dụng tài sản (Điều 28). Với sự thay đổi này, cho phù hợp với tình hình thực tế trong

32. 26
công tác quản lý đất đai, lần đầu tiên Luật đất đai đã được ban hành vào năm 1987
với những quy định cụ thể về việc đền bù khi thu hồi đất, ở thời kỳ này được bị thu
hồi đất được đền bù bằng đất chứ không bằng tiền.
Hiến pháp năm 1992 tiếp tục khẳng định nguyên tắc NN bảo hộ quyền và lợi
ích hợp pháp của công dân. Tuy nhiên quy định về bồi thường khi NN trưng thu,
trưng dụng tài sản được thay đổi, đã mở rộng hơn. Theo đó NN có thể bồi thường
bồi thường tài sản theo “thời giá thị trường”, nghĩa là có thể bồi thường bằng tiền.
Đây là căn cứ để ban hành các chính sách pháp luật của Nhà nước về bồi thường, hỗ
trợ khi thu hồi đất sau này.
1.4.3. Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 1993 đến năm 2003
Trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, khi ban hành Luật Đất đai 1993 Nhà nước
đã quy định trực tiếp liên quan đến việc thu hồi, bồi thường đất nông nghiệp (Điều
27 Luật Đất đai 1993), trong đó khẳng định rõ việc người bị thu hồi đất “được bồi
thường thiệt hại về đất khi bị thu hồi” (Điều 74 Luật Đất đai 1993).
Để thực hiện các quy định về thu hồi, bồi thường đất trong Luật Đất đai,
Chính phủ đã ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành như Nghị định số 90/CP
ngày 17/8/1994 sau được thay thế bằng Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày
24/4/1998 quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất vào mục đích
quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Nghị định số 87/CP ngày
17/8/1994 được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/1998/NĐ-CP ngày 21/3/1998
quy định khung giá các loại đất.
Nhìn chung các văn bản pháp luật trên đã tạo ra được khung pháp lý thống
nhất về chính sách thu hồi và bồi thường thiệt hại cho người bị NN thu hồi đất. Tuy
nhiên vẫn còn nhiều hạn chế như việc tính giá bồi thường quá thấp, việc hỗ trợ tái
định cư và hỗ trợ đào tạo nghề cho người bị thu hồi đất cũng chưa có quy định cụ
thế, chi tiết dẫn đến công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng vẫn còn chậm, có
nhiều bất cập gây bất bình cho người sử dụng đất.

33. 27
1.4.4. Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 2003 đến năm 2013
Trước sự phát triển kinh tế xã hội nhanh chóng của đất nước trong tình hình
mới, để đáp ứng sự thay đổi của đất nước Luật Đất đai năm 2003 đã được Quốc hội
khóa XI ban hành thay thế cho Luật Đất đai năm 1993. Luật mới đã có nhiều sự sửa
đổi, bổ sung quan trọng và dành nguyên mục 4 chương II chỉ để quy định về thu hồi
và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất. Tiếp theo đó, Chính phủ đã ban
hành một loạt các văn bản hướng dẫn thi hành các quy định nói trên như Nghị định
số 197/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi NN
thu hồi đất, Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 về phương pháp xác
định giá đất và khung giá đất các loại, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày
25/5/2007 Quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu
hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai…
Luật Đất đai 2003 và các văn bản hướng dẫn đã khắc phục được một số thiếu
sót và bất cập về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong các
văn bản pháp luật trước đó như việc quy định cụ thể hơn về bồi thường, giải phóng
mặt bằng, cách tính giá đất bồi thường và điều kiện nơi ở tái định cư… khi NN thu
hồi đất. Tuy nhiên, trong 10 năm thực hiện Luật Đất đai 2003, vấn đề về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và đất nông nghiệp
nói riêng vẫn còn những hạn chế gây bức xúc cho người dân bị thu hồi đất, nhà đầu
tư và cả các cơ quan chính quyền. Mà tiêu biểu là việc các quy định về bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư thường xuyên thay đổi, nhiều dự án treo, có dự án việc thu hồi,
bồi thường đất kéo dài rất nhiều năm, giá đất bồi thường theo khung giá do NN quy
định thấp hơn nhiều so với giá thị trường hoặc giá đất thỏa thuận giữa nhà đầu tư và
người sử dụng đất tạo nên sự so bì của người dân bị thu hồi đất ở các dự án khác
nhau, chính quyền các cấp ở một số địa phương vẫn chưa quan tâm đúng mức đến
việc chuẩn bị phương án bồi thường, hỗ trợ, chưa có cơ chế hài hòa lợi ích giữa
người bị thu hồi đất, nhà đầu tư và NN, việc sắp xếp việc làm cho người bị thu hồi
đất nông nghiệp cũng chưa có chế tài mạnh mẽ…

34. 28
1.4.5. Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 2013 đến nay
Sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, chế độ sở hữu toàn dân về đất
đai vẫn được tiếp tục khẳng định, do vậy việc đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp
của người dân khi bị thu hồi đất cũng được ghi nhận trong Hiến pháp (Điều 54).
Cụ thể hóa quy định trong Hiến pháp 2013, đáp ứng sự thay đổi trong tình
hình mới, Luật Đất đai năm 2013 được ra đời thay thế cho Luật Đất đai năm 2003
ngoài việc kế thừa những ưu điểm trong Luật cũ còn có nhiều quy định được bổ
sung, sửa đổi, nhiều nội dung được luật hóa có liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi NN thu hồi đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng như việc quy
định cụ thể hơn việc bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại (Điều 76); bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư đối với các trường hợp đặc biệt (Điều 87); việc bồi
thường cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất đang định cư ở nước ngoài (Điều 75);
nguyên tắc hỗ trợ khi NN thu hồi đất (Điều 83); nguyên tắc định giá đất (Điều 112)…
Để triển khai thực hiện các quy định trong Luật Đất đai một cách đồng bộ,
hiệu quả, Chính phủ và các Bộ có liên quan đã ban hành các văn bản hướng dẫn thi
hành Luật, đối với lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi NN thu hồi đất nông
nghiệp có một số văn bản sau: Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy
định về giá đất; Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; Thông tư số 37/2014/TT-
BTNMT ngày 30/6/2014 quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất…
Có thể nói, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng có một quá trình hình thành và phát triển
cùng với sự thành lập và phát triển của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
từ năm 1945 đến nay, từ Luật Cải cách ruộng đất 1953 đến Luật Đất đai 2013.
Cùng với đó là việc các quy định pháp luật về đất đai không ngừng được ban hành,
sửa đổi và bổ sung để ngày càng hoàn thiện hơn trong việc áp dụng vào thực tế, bảo
đảm hài hòa lợi ích về kinh tế giữa người bị thu hồi đất, nhà đầu tư và Nhà nước,
góp phần quan trọng vào công cuộc xây dựng, đổi mới và phát triển đất nước.

35. 29
Tiểu kết chương 1
Nước Việt Nam với khoảng 70% dân số là nông dân thì đất nông nghiệp có
một vị trí vô cùng cùng quan trọng trong nền kinh tế đất nước. Tuy nhiên, quá trình
đô thị hóa mạnh mẽ của nước ta hiện nay đã ảnh hướng lớn đến cơ cấu phát triển
kinh tế của đất nước, mà một trong những điều không thể tránh khỏi là việc Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp để phục vụ cho việc phát triển kinh tế xã hội của đất
nước. Điều này đã tác động sâu rộng đến cuộc sống của người sử dụng đất. Do vậy
các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp có vị trí vô
cùng quan trọng trong pháp luật về đất đai, và đã được khẳng định trong Hiến pháp
của nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Trong chương 1, ngoài việc làm rõ các khái niệm về đất nông nghiệp và thu
hồi đất nông nghiệp, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp thì còn phân tích và luận giải rõ hơn lý luận pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, cùng với đó là sự chỉ ra
các yếu tố ảnh hưởng, lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật bồi thường, hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Đây là tiền đề để giúp làm rõ hơn các quy định của
pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
ở trong các phần tiếp theo của luận văn.

36. 30
Chương 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT
VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI THU HỒI ĐẤT NÔNG
NGHIỆP TẠI HUYỆN YÊN MÔ, TỈNH NINH BÌNH
2.1. Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp
2.1.1. Các quy định về điều kiện để được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Vấn đề về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư luôn là một trong những vấn đề
nóng và phức tạp của quá trình thu hồi đất, giải phóng mặt bằng các công trình dự
án trên cả nước. Vì nó liên quan đến quyền và lợi ích trực tiếp của người dân nên
thường nảy sinh những vụ việc khiếu kiện phức tạp kéo dài về nội dung này từ
những người bị thu hồi đất. Do vậy pháp luật về đất đai có những quy định cụ thể
về việc bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp cho các trường hợp đủ điều
kiện sau:
Thứ nhất, Nhà nước bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất vì mục đích quốc
phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (Điều 75).
Quy định này đã thu hẹp phạm vi thu hồi đất về kinh tế so với quy định tại Luật Đất
đai năm 2003. Ở đây, NN thu hồi đất để phát triển kinh tế với mục đích vì lợi ích
công cộng và lợi ích quốc gia, điều này tránh cho việc thu hồi đất phát triển kinh tế
phục vụ cho lợi ích của nhà đầu tư còn người bị thu hồi đất bị thiệt hại nghiêm
trọng. Ví dụ như việc NN thu hồi đất nông nghiệp để cho nhà đầu tư xây dựng
thành khu chung cư và bán lại chúng với giá rất cao trong khi người bị thu hồi đất
chỉ nhận được mức giá bồi thường đất nông nghiệp rất thấp, điều này sẽ gây bất
mãn nghiêm trọng và khiếu kiện kéo dài của người có đất bị thu hồi. Ngoài ra, Luật
Đất đai 2013 cũng bổ sung trường hợp NN thu hồi đất có bồi thường ở những khu
vực có nguy cơ đe dọa tính mạng con người như sụt lún, sạt lở, ô nhiễm môi trường
… (Điều 65, Điều 82).

37. 31
Thứ hai, người có đất bị thu hồi phải có căn cứ chứng minh quyền sử dụng
đất hợp pháp của mình đối với diện tích đất bị thu hồi. Theo quy định tại Điều 3
Luật Đất đai 2013 thì chứng thư pháp lý để chứng minh quyền sử dụng đất hợp
pháp của người sử dụng đất ở đây chính là giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Căn
cứ vào giấy chứng nhận QSDĐ Nhà nước mới xác định được các trường hợp đủ
điều kiện bồi thường, hỗ trợ khi bị thu hồi đất. Tuy nhiên trong thực tế không phải
người sử dụng đất nào cũng có giấy chứng nhận QSDĐ do vậy pháp luật cũng quy
định các trường hợp được nhận bồi thường, hỗ trợ khi bị thu hồi đất nếu họ có đủ
các điều kiện được cấp giấy chứng nhận QSDĐ (Điều 10).
Thứ ba, xác định được nguồn gốc đất mà người sử dụng đất đang sử dụng.
Như đã phân tích ở trường hợp thứ hai thì không phải người sử dụng đất nào cũng
có giấy chứng nhận QSDĐ hoặc có đủ các điều kiện được cấp giấy chứng nhận
QSDĐ theo quy định của pháp luật mà có thể là họ thuê đất trả tiền một lần cho cả
thời gian thuê do vậy theo Luật đất đai 2013 họ vẫn được bồi thường nếu số tiền của
họ bỏ ra thuê đất không phải là tiền từ ngân sách. Do vậy việc xác định nguồn gốc
đất cũng là một trong những căn cứ để xem người sử dụng đất có đủ điều kiện được
bồi thường, hỗ trợ khi bị thu hồi đất không.
Với những quy định về điều kiện bồi thường, hỗ trợ khi bị thu hồi đất trên
đây cho thấy pháp luật của nước đã có có những quy định khá chặt chẽ và nghiêm
minh đồng thời còn có sự linh hoạt phù hợp với điều kiện thực tế trong việc xem
xét, xác định các điều kiện được bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất để đảm bảo lợi
ích lớn nhất cho người bị thu hồi.
2.1.2. Các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp
2.1.2.1. Các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất hết sức quan trọng trong đời sống của
người dân ở nước ta. Vì vậy vấn đề bồi thường khi thu hồi đất là một trong những
vấn đề được quan tâm hàng đầu khi NN xây dựng và ban hành các quy định của
pháp luật về đất đai. Các quy định này được quy định cụ thể, chi tiết trong Luật Đất

38. 32
đai 2013, Nghị định số 47/2014/NĐ-CP của Chính phủ và Thông tư số 37/2014/TT-
BTNMT của Bộ Tài nguyên - Môi trường gồm các nội dung sau:
* Đối với việc bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp
Thứ nhất, bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp của các hộ gia đình, cá nhân. Nội dung này được quy định cụ
thể trong Luật Đất đai 2013 (tại Điều 76, Điều 77) và được hướng dẫn thực hiện tại
Nghị định số 47/2014/NĐ-CP (Điều 3, Điều 4). Theo đó thì Nhà nước khi THĐ
nông nghiệp sẽ bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại cho hộ gia đình và
cá nhân đang sử dụng đất theo các quy định như sau:
Một là, Nhà nước chỉ bồi thường về đất đối với diện tích đất nông nghiệp
được giao theo hạn mức quy định (Điều 129, Điều 130) và diện tích đất do được
nhận thừa kế.
Hai là, Nhà nước không bồi thường về đất đối với phần diện tích đất nông
nghiệp vượt hạn mức được giao theo quy định tại Điều 129, nhưng sẽ bồi thường
chi phí đầu tư vào đất cho diện tích đất đó.
Ba là, Nhà nước bồi thường, hỗ trợ đối với diện tích đất nông nghiệp vượt
hạn mức do nhận chuyển quyền sử dụng đất trước khi Luật Đất đai 2013 có hiệu lực
thi hành được quy định như sau:
Nhà nước bồi thường, hỗ trợ theo diện tích thực tế mà Nhà nước THĐ đối
với trường hợp đất nông nghiệp vượt hạn mức do người sử dụng đất nhận chuyển
quyền sử dụng đất bằng các hình thức như tặng cho, thừa kế, chuyển nhượng theo
đúng quy định của pháp luật và đủ điều kiện được bồi thường.
Đối với trường hợp đất nông nghiệp vượt hạn mức do người sử dụng đất
nhận chuyển quyền sử dụng đất bằng các hình thức như tặng cho, thừa kế, chuyển
nhượng trước ngày 1/7/2014 nhưng không có giấy chứng nhận QSDĐ hoặc không
đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ thì Nhà nước chỉ bồi thường đối
với diện tích đất trong hạn mức giao đất.

39. 33
Bốn là, Nhà nước bồi thường về đất đối với diện tích đất đang sử dụng thực
tế nhưng diện tích được bồi thường không vượt quá hạn mức đất nông nghiệp được
giao. Quy định này được áp dụng đối với trường hợp đất nông nghiệp được sử dụng
trước ngày 1/7/2014 nhưng người sử dụng đất không có giấy chứng nhận QSDĐ
hoặc không đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ.
Thứ hai, bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp của các cơ quan, tổ chức. Nội dung này được quy định cụ thể
tại Điều 78 Luật Đất đai 2013 như sau:
Một là, Khi thu hồi đất nếu đủ điều kiện được bồi thường, Nhà nước sẽ bồi
thường về đất và mức bồi thường được xác định theo thời hạn sử dụng đất còn lại
đối với các tổ chức kinh tế đang sử dụng đất nông nghiệp được NN giao đất có thu
tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê và nhận chuyển
nhượng quyền sử dụng đất.
Hai là, Nhà nước sẽ bồi thường chi phí đầu tư vào đất cho các tổ chức kinh
tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính được NN cho thuê đất nông nghiệp
trả tiền thuê đất hàng năm nếu chi phí đầu tư này không có nguồn gốc từ ngân sách nhà
nước. Trường hợp các hộ gia đình, cá nhân nhận khoán đất nông nghiệp không phải là
đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất của các tổ chức kinh tế thì
cũng được nhận bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước THĐ.
Ba là, Nhà nước sẽ bồi thường về đất cho các cở sở tôn giáo, cộng đồng dân cư
đang sử dụng đất nông nghiệp nếu đủ điều kiện được bồi thường khi Nhà nước THĐ.
Thứ ba, Nhà nước bồi thường, hỗ trợ về đất khi thu hồi đất đối với các
trường hợp được giao không đúng thẩm quyền trước ngày 1/7/2014 nhưng người sử
dụng đất đã nộp tiền để được sử dụng đất mà chưa được cấp giấy chứng nhận
QSDĐ. Nội dung này được quy định tại Điều 11 trong Nghị định số 47/2014/NĐ-
CP của Chính phủ. Theo đó người sử dụng đất được bồi thường về đất đối với diện
tích và loại đất được giao nếu sử dụng đất trước ngày 15/10/1993; từ ngày
15/10/1993 trở đi đến trước ngày 1/7/2004 thì người sử dụng đất chỉ được bồi