【動身護土：國土計畫深水區論壇】 題目：發展權的規範與衡平：山地農業的永續之路？ 時間：2018/10/16（二）19:00~21:30 地點：左轉有書X慕哲咖啡 主持：李根政（地球公民基金會執行長） 與談者：營建署代表 X 農糧署代表 X 戴秀雄（政治大學地政學系助理教授、地球公民基金會董事） X 許家興（農民苦瓜）X 吳其融（地球公民基金會山林國土專員） 主辦：地球公民基金會 協辦：台灣主婦聯盟生活消費合作社 活動頁面：https://www.cet-taiwan.org/events/3307 【動身護土：國土計畫深水區論壇】 https://www.cet-taiwan.org/events/3222

1. 國土計畫與山地農業
檢視既有山地農業現況與既有空間計畫管制
分享人：地球公民基金會專員吳其融

2. 山坡地定義：
國有林事業區、試驗用林地及保安林地以外，經中央或直轄市主管機關參照自然
形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於左列情形之一者劃定範圍，報請行
政院核定公告之公、私有土地：一、標高在一百公尺以上者。二、標高未滿一百
公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。（山坡地保育利用條例§3）
山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由中央或直轄市主管機關
完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人，不得超限利
用。前項查定結果，應由直轄市、縣（市）主管機關於所在地鄉（鎮、市、區）
公所公告之；公告期間不得少於三十日。第一項土地可利用限度分類標準，由中
央主管機關定之。（山坡地保育利用條例§16）
經中央或直轄市主管機關查定之宜林地，其已墾殖者，仍應實施造林及必要之水
土保持處理與維護。（2002年6月12日新增條文）
山坡地查定：
山地佔全台73.3%（其中27.3%為海拔100-1000、46.0%為海拔1000以上）
73.3%是水土保持法施行範圍，其中27%是山坡地保育利用條例施行範圍

3. 1.山地農業現況：
既有國家政策檢視。高麗菜、竹薑與檳榔種植區位分佈與產業分析
2.全國國土計畫與國土復育：
檢視未來相關涉及法規，並剖析相關擬定政策
3.初探課題建議：
對政府及民間社會提出初步建議，期望未來對話可能

4. 1.山地農業現況
既有國家政策檢視。高麗菜、竹薑與檳榔種植
區位分佈與產業分析

5. 既有國家政策檢視：
1961年成立山地農牧局，退輔會成立三座高山農場，雖於1966年提出《區域性綜合
水土保持及土地利用計畫》，但總體至1970年代前鼓勵邊際土地開發，直至1972年
針對各縣市開始進行《山坡地基本資料水土保持需要性暨土地利用調查報告》。
1973年提出《防止、取締濫墾濫伐措施方案》、1974年訂定區域計畫法、1976年訂
定山坡地保育利用條例、1977年頒布山坡地土地可利用限度分類標準、1978年編劃
山區103個農牧發展區、1980年啟動山坡地土壤調查計畫，此階段試圖透過政策引導
農業生產區位調整，總體成效應不彰。
1983年提出《加強山坡地保育利用管理條例》、1988年公告《非都市土地使用管制
規則》、1989年山地農牧局轉型為水土保持局、1992年執行《山坡地超限利用調查
計畫》、1994年訂定《水土保持法》、2005年營建署市鄉規劃局舉行大甲溪流域上
游地區整體規劃研討會、2006年開始推動《違法濫墾濫建地區鼓勵人民配合返還林地
拆除濫墾、濫建》方案、2010年頒布《地質法》，當代對於山地較嚴格的管制及引導
有框架可循，但如何實質促成「理想山村、山林」，仍在摸索。

6. 山坡地土地利用變遷 單位：公頃
調查期間
第一次調查
1953-1958年
第二次調查
1974-1977年
第三次調查
1983-1986年
第四次調查
1994-1996年
農業使用 482,634 335,494 271,660.41 202,904.13
草地 161,841 43,316 44,897.54 32,960.82
竹類
761,531
95,268 111,910.02 71,126.75
林木 406,779 458,970.24 465,051.88
其他土地 91,879 92,873 105,272.53 134,185.94
合計 1,497,855 973,730 992,710.74 906,229.53

7. 山坡地土地利用變遷 單位：公頃
調查期間
第一次調查
1953-1958年
第二次調查
1974-1977年
第三次調查
1983-1986年
第四次調查
1994-1996年
水稻 181,390 72,056 37,524.47 17,127.74
雜作 267,966 51,316 20,152.03 37,699.15
特用作物
（甘蔗、茶）
── 96,399 59,661.92 11,690.36
果樹 33,402 115,679 154,366.52 136,387.54
農業使用 482,634 335,494 271,660.41 202,904.13
原始資料：省府研考會(1980)、農林航測所(1988)、水保局(1999)

8. 夏季高麗菜分佈（海拔1500附近）：
台七甲沿線（南山、四季）
新竹後山、苗栗泰安（近期
）
南投埔里、信義、仁愛（華岡
）
台中大甲溪上游
台東南迴路段沿線
高雄那瑪夏、茂林
海拔1500公尺以上
高麗菜、甜蒜、菠菜
栽培適溫：18-25度
品種：夏秋、豐春、高峰（台灣平地冬季種植品種：初秋）
夏季平地：台中1號、台中2號、甘藍228
嘉義梅山（近期
）

9. 廣東薑、竹薑種植分佈（海拔100-500，須一定坡度以上）：
種植區位：
嫩薑：近城市
粉薑：較不受區位影響
老薑：較不受區位影響
連續種植障礙：薑軟腐病為主要因素
生長環境：排水良好的砂質壤土
＠以嘉義竹崎薑農為例
確切掌握分佈可從薑苗生產者著手
近期多起部落爭議多因生薑種植而起
多挑選多年未種植的坡地

10. 檳榔種植分佈（海拔900以下）：
栽培面積（2013年）45,792公頃：
區位分佈（2013年）：
平地：28%（高屏平地）
100-500：40%
500-1000：31%
屏東5-6月、嘉義南投7-8月、花蓮9月、台中以北10月、嘉義較高海拔地區12月
農政與農情270期：
以嘉義、南投、屏東為主要產地
栽培面積（2005年）51,748公頃：
南投：15,881公頃(30.7%)
屏東：15,301公頃(29.6%)
嘉義：8,665公頃(16.7%)
花蓮、台東：6,233公頃(12.1%)

11. 產業分析：
1.進口替代將果樹逐步汰除於山地地區（1980-1990年代柑橘類作物面積
大幅下降），但缺乏整體配套，導致其餘作物替代果樹地景。
2.茶產業從早期的北部山區，移轉到南投、嘉義等中南部山區，再行移轉
到越南山區。近期地景變遷：嘉義梅山、南投凍頂山區逐步種植高麗菜
3.如果未來移轉高麗菜山區種植區域，也將是東南亞中高海拔地區。
4.消費行為形構生產地景，我們也正影響東南亞的山區地景。
1979年開放蘋果進口、1992年成為GATT觀察員、2002年加入WTO，美國柑橘進口無限制

12. 山地農業須研擬管制及引導方案
因應難進口替代作物的山坡農牧用地地景變遷
山坡地農牧用地30餘萬公頃，在各式作物面積大幅下滑的情
況下，未來須緊盯蔬菜種植，應對其區位、坡度進行較為嚴
格的土地使用管制規範。
山地農耕行為自戰後「戰時糧食生產結構」快速轉化
自集團移駐、山地水田化到農業上山的邊際土地運用，山村
地景快速變遷，未完善的天然林皆伐政策、氣候變遷以及山
地農業缺乏引導，後續國家僅以強管制手段管理，使山村承
受極大的經濟轉型

13. 2.全國國土計畫與國土復育
檢視現有相關涉及法規，並剖析未來相關法規、政策

14. 既有相關法規盤點
山坡地之保育、利用，依本條例規定
山坡地保育利用條例：1976年訂定
水土保持法：1994年訂定
§1為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害， 促進
土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。§10宜農、宜牧山坡地作農牧使用時
，其水土保持之處理與維護，應配合集水區治理計畫或農牧發展區之開發計畫，由
其水土保持義務人實施之。
自來水法§11、12、12-1、12-2、12-3、12-4：1966年訂定
水源特定區土地減免土地增值稅贈與稅及遺產稅標準、水質水量保護區土地受限補
償金發放標準、水源保育與回饋費補助辦法
地質法：2010年訂定
§1為健全地質調查制度，有效管理國土地質資料，建立國土環境變遷及土地資源管
理之基本地質資訊，特制定本法。§16中央主管機關及各中央目的事業主管機關針
對地質敏感區，依相關法令規定之防治措施，得按年編列計畫及預算辦理之。

15. 非都市土地
土地使用管制規則 容許使用項目
許可使用細目（應經、免經）
變更編定執行要點
山坡地變更編定案件
審查作業程序
（山坡地）
開發審議作業規範
缺乏對環境敏感特性考量，應注意後續研擬國土計畫土地使用管制規則
區域性部門計畫指導
土地分區使用計畫
未來國保、農發能避免縣市無謂送審，但須注意各縣市此次如何劃設分區
地政司
營建署
土地使用、開發利用
對山坡土地利用、管制仰賴
其他部會對其土地屬性認定
對山區建物有《山坡地開發建築管理辦法》

16. 國土保育地區應以保育及保安為原
則，並得禁止或限制利用
（國土計畫法§6）
國土空間發展策略應載明下列事項
：全國天然災害、自然生態、文化
景觀及自然資源分佈空間之保育策
略（國土計畫法施行細則§4）
我國目前山坡地超限利用列管面積
約為 6,956.65 公頃(含宜林地及加
強保育地)。（全國國土計畫p.8）
坡地農業利用應加強災害防治，並
兼顧水源地維護及基礎設施安全。
（全國國土計畫p.57）
坡地災害防災策略：檢討修正現行
土地使用變更及容許相關規定，並
針對檢討問題癥結研擬因應土地使
用管制措施 （全國國土計畫p.60）
國土計畫條文及全國國土計畫檢視

17. 初步子法盤點
現行條文結構與《特定水土保持區劃定與廢止準則》類似，多§15原住民族參與機制
《國土復育促進地區劃定與復育計畫擬訂公告及廢止辦法》107.9.14-11.13公展
參酌自來水法§11、12條文及其相關子法，建置國土保育區農牧用地友善農耕誘因
自來水法在水源特定區土地減免土地增值稅贈與稅及遺產稅標準，並訂定《水質水量保護區土
地受限補償金發放標準》及《水源保育與回饋費補助辦法》，未來國土保育區農牧用地宜訂定
各式規範，並建置配套誘因，若未建置，其他部會因法取締而民眾投訴時，將有怠職之嫌
《實施國土計畫所受損失補償辦法》106.9.20第二次會議後，研議中
主要針對既有合法可建築用地變更為非可建築用地的的所受損失補償措施，
山地農業可參酌條文，對引導、規範建置誘因。
粗擬建議
參酌山坡地開發建築管理辦法，除建置農地管理完善條文，亦因不同特性農地訂定管理規範
既有條文母法為農業發展條例，主要子法在申請變更、分割及輔導，未來農委會正式組改成農
業部後，除加強違規佔用事項取締、裁罰外，亦應針對農地管理建置完善法規，並對山地農業
其特殊性，研擬山坡地農地管理辦法，以因應水土保持局移轉環境資源部的法規完善。
德國3/15 ~ 6/30的禁止割草令：為了生物多樣性並提供多種動物的食源，限制牧草地的第一次割草時
間於6/30之後，讓牧草地的各類草種能夠順利開花。此限制需要補償農戶須另外購買草料的成本。
ex.

20. 蘭陽溪西瓜田

21. 3.初探課題建議
對政府及民間社會提出初步建議，期望未來對話可能

22. 山地 農業
山區道路災害
減災策略 貨物運送替代方案（流籠）
國土綠網
為城市及平原地區負擔
多一點責任
生態多樣性
搶通
水土保持
觀光、住居
水源涵養
減免災害
部份作物可儲放
完善地質調查及更新
田間生物多樣性
降低翻耕次數、草生栽培

23. 1.更完整的農業分析
山村現行農產業結構的改變，因而引動的山坡地農地地景變遷，
搭配第五次、第六次山坡地土地利用型調查及現時即時資訊，掌
握更完整山地農業的質變及量變趨勢。

24. 2.國土利用調查、試點Biotop地景規劃
隨著氣候變遷及全球暖化，第一線的山村居住者會有第一線的感受
及默會分析，而此因應氣候變遷的過程，需要更大的韌性規劃可能
。
各縣市疑未依山坡地保育利用條例§6對各使用區或使用地擬水土保持
計畫，應搭配縣市國土計畫研擬，並建議透過Biotop機制導入，使既
有的均值化管理制度導入風險成本、因地制宜的方案。
林良恭研究團隊，2009，高山生物地理國際研討會暨紀念鹿野忠雄（Tadao Kano）發表雪山動物地理研究論文70週年
中大型哺乳動物垂直分布，70年來的環境變遷影響下，至少提升1,000公尺左右。

25. 3.針對各山區作物研擬種植規範
為接軌國土計畫後續將許多山坡農牧用地劃入國土保育區，更
完善的山區作物種植規範是全國國土計畫明文要求，而竹薑、
廣東薑的生產特性，主要在薑軟腐病導致無法連作，農政單位
應盡快委請各農改場進行研究，而非受KPI使研究員無法研究。

26. 4.高麗菜「消費者」應課予生態補償費用
消費者食用高麗菜時，同時也影響著山地地景的變遷，消費者應
有共同責任承擔消費行為所帶來的地景變化，並作為山地農業改
善的引導財務來源，進而墊高菜價天花板，促成友善農耕的經濟
誘因基礎。在此期間，國家或民間團體協助部落逐步收回原保地
設定抵押權，使族人握有土地主權。
近年整地，進而違規超限利用山坡非農牧用地種植高麗菜者，亦
得盡快訂定專案嚴格取締，使山區土地使用依法使用。