More Related Content
Similar to מונחון לביאור מושגי התקציב
Similar to מונחון לביאור מושגי התקציב (20)
מונחון לביאור מושגי התקציב
- 1. :אליעזר כתיבה,כלכלן שוורץ
:עמי אישור,מנהל צדיקהמחלקהלפיקוחתקציבי
עריכה:מערכת לשונית"דברי"הכנסת
'באב ג"ג תשע
10ביולי2013
מונחוןלביאורמושגי
התקציב
תסנכה
מרכזהמחקרוהמידע
המחלקהלפיקוחתקציבי
,הכנסתמרכזרהמחק
והמידע
קריית, -ירושלים גוריון בן
91950
:'טל6 4 0 8 2 4 0 / 1-02
,מרכז הכנסתהמחקר
והמידע
המחלקהלפיקוחתקציבי
קריית, -ירושלים גוריון בן
- 2. הכנסת
מרכזהמחקרוהמידע
נט התקציבלשנת ו2013-בכ מסתכם395מיליארד,ש"חבהכנסה המותנית ההוצאה-בכ מסתכמת21.9
,ש"ח מיליארדברוטו התקציב-בכ –416.9,ש"ח מיליארדלהתחייב וההרשאה-בכ –118.0מיליארד
.ש"ח
לשנת התקציבית ההוצאה2013לחישובההוצאה מגבלתהיא309.5מיליארדש"ח-חד הוצאות )כולל
-כ של ריאלי גידול – (פעמיות7%בשנת ההוצאה מגבלת לחישוב התקציבית ההוצאה לעומת2012.
הגירעוןלשנת החזוי2013-כ הוא4.65%תהיה שהצמיחה בהנחה ,תוצר3.8%.
הכספים לשנות המדינה תקציב הצעת סמך )על2014-2013(
עיקריים מונחים כמה בקצרה מוסברים זה במונחון .שונים ומשתנים מושגים בסיס על ומבוצע נקבע המדינה תקציב
.המדינה בתקציב הקשורים1
חוקיםעיקרייםהקשוריםבתקציבהמדינה
המדינה משק :חוק-יסודבסעיפים –3-3קביעת לאופן המסגרת את המתוות הוראות מובאות המדינה משק :בחוק-יסוד ג
שולחן על יונח התקציב כי אלו בסעיפים נקבע השאר בין .ולביצועו התקציב לאישור הקשורות והגבלות המדינה תקציב
הכנסת-מ פחות לא60הכספים שנת תחילת לפני ימיםמה ונאמר תקציביות חוק הצעות על ההצבעה נוהל נקבע ,
.במועד אושר לא המדינה תקציב אם לעשות רשאית הממשלה
-ב7באפריל2009אף על שלפיה ()בחוק-יסוד שעה הוראת לקבוע הממשלה הצעת את הכנסת אישרהמשק :חוק-יסוד
המדינהבשנים ,2009-ו2010.דו-שנתי התקציב יהיה2
הכספים שנת לקראת2011שוב להגיש הממשלה החליטה
לשנים דו-שנתי תקציב2011-ו2012-ב בכנסת אושרה זו והחלטה ,22ביוני2010.הקודמת השעה להוראת כתיקון3
-ב
20במאי2013בשנים גם כי ונקבע השעה הוראת שוב תוקנה2013-ו2014.דו-שנתי תקציב בישראל יונהג
-התשמ"ה ,התקציב יסודות חוק1985החוק .כספים שנת כל לקראת המוגש ,התקציב לחוק בסיס משמש זה חוק –
.שינויו אופן ואת ביצועו את ,התקציב הכנת אופן את היתר בין קובע4
1
מסמךזההואעדכוןלמסמךבנושא-מ10בנובמבר2010.המקורותלהכנת:פרופסור המסמךאביבןבסט"ר וד
מומי" ,מאזן דהןהכוחותבתהליך;"משרד התקצוב,אגף האוצר,התקציביםעיקריתקציבהמדינה;אגףהחשב,הכללי
דבריהסברלנתוניהגירעוןומימונו;פרסומיםבאתרהאינטרנטשלמשרד.האוצר
2
הצעתהממשלהאושרהבמסגרת-יסוד חוק:תקציבהמדינהלשנים2009-ו2010)הוראות) (הוראת מיוחדות
.(שם שעההחוקשונהלהארכתהוראתהשעהכאמורגםלשנים2013-ו2014.
3
,הכנסת של והמידע המחקר מרכז :ראו להרחבהמעודכן – דו-שנתי תקציב באימוץ וחסרונות יתרונותיוני ,צדיק עמי :כתיבה ,2012;
דו-שנתי תקציב באימוץ וחסרונות יתרונותאפריל ,ביטון אילן :כתיבה ,2010;הדו-שנתי בתקציב המקרו-כלכליות ההנחות בדיקת:כתיבה ,
נובמבר ,צדיק ועמי ביטון אילן2009;רב-שנתי תקציב באימוץ סוגיותאפריל ,צדיק עמי :כתיבה ,2009.
4
בהקשרזהנצייןכיבחוקיסודותהתקציבישפרקמיוחד)פרק('העוסק גבתקציב.יש הביטחוןכמההבדליםבין
תקציבהביטחוןלשארתקציב,הן המדינהבאופןהאישורוהןבאופןביצועשינוייםבמהלך, .סעיף לדוגמה השנה18
לחוקיסודותהתקציבקובעשחלוקתתקציבהביטחוןלתחומיםולתוכניותתיעשהבוועדהמשותפתשלועדת
הכספיםוועדתהחוץ,ואילו והביטחוןשארסעיפיהתקציבמאושריםבכנסתבוועדתהכספים.מאז בלבדשנת2007
נחלקתקציבמשרדהביטחוןהמוגשלאישורהכנסתלשני:לנושאים חלקיםמסווגיםולנושאיםלא.תקציב מסווגים
הנושאים-מסווגים הלאמוגשלידיעתכללחבריהכנסתבחוברות,ואילו התקציבתקציבהנושאיםהמסווגיםגלוירק
לחבריהוועדההמשותפתלענייןתקציב.כלל הביטחוןתקציבהביטחון)גםלנושאים( -מאושר מסווגים הלאבוועדה
.המשותפת
עמוד2מתוך12
- 3. הכנסת
מרכזהמחקרוהמידע
כלשהי כספים לשנת התקציב חוקמוצגות זה בחוק .התקציב חוק הצעת לכנסת מוגשת כספים שנת כל לקראת –
בסעיף מפורטים )אלה ההוצאה סוגי לפי שנה באותה המותרות ההוצאה מסגרות4לחוק הראשונה בתוספת .(להלן
.העסקיים המפעלים תקציב מפורט השנייה ובתוספת ,ראשיים תקציב סעיפי לפי מפורט התקציב5
שנת מאז1985מוגשת
התקציב חוק הצעת לצדההסדרים חוק הצעת.וכדומה חוקים לביטול ,מבניים לשינויים הצעות בה שמובאות ,6
-התשנ"ב ,התקציבית ההוצאה והגבלת הגירעון הפחתת חוק1992התקציביים בגירעונות לשלוט נועד זה חוק –
בחוק .תקציב שנת בכל הממשלתית בהוצאה המותר והגידול התקציבי הגירעון שיעור קביעת באמצעות הציבורי ובחוב
בצד הן התקציבית המסגרת לקביעת בסיס המשמשים – ההוצאה ומגבלת הגירעון יעד – פיסקליים כללים שני מוגדרים
בסעיף להלן שיפורט כפי ,ההכנסה בצד והן ההוצאה8.
שלביהכנתהתקציב
:בכנסת ואישורו בממשלה התקציב בהכנת העיקריים השלבים
1..לממשלה ובעולם בישראל המקרו-כלכלית התמונה הצגת
2..הקרובה לשנה הכלכלית המדיניות יעדי קביעת
3.היעדים לפי מבניים לשינויים והצעה כלכליים כשלים למציאת הממשלה משרדי עם פנים-ממשלתית עבודה
.במשק כלכליות רפורמות בהנהגת הממשלה לשרי ייעוץ זה ובכלל ,בממשלה שנקבעו
4..הצפוי והגירעון חוק על-פי המותרת ההוצאה ,החזויות ההכנסות – לממשלה התקציב מצרפי הצגת
5.,מפסיקה ,מחקיקה הנובעים )שינויים הממשלה לאישור הממשלה משרדי בהוצאות האוטומטיים השינויים הצגת
.(המדינה את המחייבים ומהסכמים ממשלה מהחלטות
6.לקבוע יותאם כולה הממשלתית בהוצאה שהגידול כדי הממשלה משרדי בהוצאות שינויים על לממשלה ייעוץ
.בחוק
7.-מ יאוחר לא הכנסת לאישור התקציב והגשת בממשלה המדינה תקציב אישור60שנת תחילת לפני ימים
.הכספים
8..הכספים בוועדת ושלישית שנייה לקריאה והכנתה הכנסת במליאת ראשונה בקריאה התקציב הצעת אישור
9..הכנסת במליאת ושלישית שנייה בקריאה התקציב הצעת אישור
מהקורהכשאין?תקציב
:מצבים בשני תקציב אישור ללא להתחיל עשויה הכספים שנת
1."לא כי קובע הכנסת :חוק-יסוד .הקודמת השנה תום לפני בכנסת התקציב הצעת את להעביר הצליחה לא הממשלה
על הכנסת החליטה כאילו ...יראו ,הכספים שנת של תחילתה מיום חודשים שלושה בתוך התקציב חוק נתקבל
."... מוקדמות בחירות וייערכו ,כהונתה תקופת גמר לפני התפזרותה
5
המפעליםהעסקייםבתקציבהמדינההםגופיםממשלתייםהמתנהליםכגופים, ,הוצאותיהם דהיינו עסקיים
נגזרות,כגון מהכנסותיהם-חולים בתי,מינהל ממשלתייםמקרקעיישראלוהמדפיס.אפשר הממשלתילומרשכל
תקציבםהואמעיןהוצאהמותנית.בהכנסה
6
השםהרשמישלהחוקכבראינוחוק,ובשנים ההסדריםהאחרונותהגישההממשלהלכנסתאתהצעתהחוק
בשמות.למשל שוניםבשנת2010הוגשהלכנסתהצעתחוקהמדיניותהכלכליתלשנים2011-ו2012)תיקוני,(חקיקה
- "א התשע2010,ובשנת2013הוגשההצעתחוקלשינויסדריעדיפויותלאומיים)תיקוניחקיקהלהשגתיעדיהתקציב
לשנים2013-ו2014- " ,(ג התשע2013.
עמוד3מתוך12
- 4. הכנסת
מרכזהמחקרוהמידע
2.או חדשה ממשלה ומוקמת ,התקציב אישור לפני חוק באמצעות פיזורה על החליטה הכנסת או נפלה הממשלה
עד התקציב לאישור להביא נדרשת החדשה הממשלה זה במקרה .בחירות נערכות45תום עד או כינונה מיום ימים
.השניים מן המאוחר ,הכספים שנת מתחילת חודשים שלושה7
סכום חודש כל להוציא הממשלה "רשאית כי קובע המדינה משק :חוק-יסוד ,מאושר תקציב ללא כספים שנת החלה אם
הסכום כי לציין חשוב ."...לצרכן המחירים למדד הצמדה בתוספת ,הקודם השנתי מהתקציב השנים-עשר לחלק השווה
בפועל ,כך .בנפרד תקציבית תוכנית מכל בהכרח ולא ,התקציב מכלל הוא הקודם מהתקציב השנים-עשר לחלק השווה
.פחות תקבל ואחרת השנים-עשר מהחלק יותר תקבל אחת שתוכנית ייתכן
,חוק מכוח המדינה התחייבויות לקיום תקציב יוקצה ראשית :בחוק הקבוע העדיפויות סדר לפי זה במקרה יבוצע התקציב
שנכללו ופעולות חיוניים שירותים להפעלת רק הממשלה את ישמש (השנים-עשר )מחלק הנותר והתקציב ,ואמנות חוזים
לפעולות שנותר התקציב הקצאת אופן מפורט לא אך ,העדיפויות סדר את קובע אומנם החוק .הקודם התקציב בחוק
שיקול ולפי בחוק המפורט העדיפויות סדר לפי התקציב את מקצה האוצר במשרד הכללי החשב אגף ,זה במצב .השונות
להפעלת רק ישמש שהתקציב קובע החוק ,כאמור .האוצר במשרד התקציבים אגף עם בהתייעצות השאר בין ,דעתו
שתוקצבו או התקציב בבסיס נכללו שלא בתוכניות בעיקר פוגע הדבר .הקודמת השנה בתקציב שנכללו חיוניים שירותים
להעבירם אין )שכן הקודמת מהשנה העודפים את כולל אינו התקציב ,כך על נוסף .הקודמת בשנה התקציב בבסיס חלקית
.הקודמת בשנה לפעולות ששימש מהתקציב קטן הזמין התקציב וממילא ,(התקציב אישור לפני
בסדר נכלל בהכרח שלא המשרדים של התקציב בבקשות הדנות חריגים ועדות כמה פועלות הכללי החשב באגף
.העדיפויות
על פיקוח סמכויות למעשה אין שלכנסת היא הקודמת השנה תקציב בסיס על והקצאה תקציב אי-אישור של המשמעות
על התקציב אישור באמצעות הן הממשלה על מפקחת הכנסת רגילה תקציב בשנת .המעבר בתקופת התקציב ביצוע
.השנה במהלך בתקציב שינויים בעת והן בו העדיפויות סדר ובחינת סעיפיו
מבנההתקציב
:פירוט רמות לארבע נחלק המדינה תקציב
1.כי אם ,ממשלה משרד של תקציב מייצג והוא ,ביותר הכללית הרמה הוא התקציבי הסעיף – (ספרות )שתי סעיף
.(התמ"ת ומשרד הפנים משרד ,הבריאות משרד )כגון סעיפים בכמה נכלל שתקציבם משרדים כמה יש
2.תחומי לפי ,כלשהו תקציבי סעיף של יותר מפורטת רמה הוא הפעולה תחום – (ספרות )ארבע פעולה תחום
)תחום המשרד של המינהלית לפעילות שמיועד תקציב הוא הפעולה מתחומי אחד ,רוב על-פי .המשרד של הפעולה
.(מינהל או כללי פעולה
3..(הכחולות )החוברות הכנסת לאישור המוגש בתקציב ביותר המפורטת הרמה – (ספרות )שש ראשית תוכנית
4.ראשית תוכנית לכל .(הירוקות )החוברות המדינה תקציב של המרבית הפירוט רמת – (ספרות )שמונה תקנה
.המדינה בתקציב תקנות אלפי יש וכך ,רבות תקנות להיות עשויות8
7
בהקשרזהנצייןכיבשנת2009ובשנת2013נערכובחירותבראשיתהשנהוהממשלההחדשההחליטהעל
הגשתתקציב. -לפיכך שנתי דונקבעבהוראתשעהכיהתקופההמוגדרתבחוקלהגשתהתקציב)45(תוארך ימיםכך
שבשנת2013התקציבצריךלהיותמאושרעד135ימיםמיוםכינון,והוא הממשלהיוגשלכנסתעד50ימיםלפניתום
תקופה.זו
8
ישכמהסוגי:תקנות תקנותקבועותותקנות-פעמיות חד)המכונות"ח פש–פריטשאינו,(וכן חוזרתקנותהוצאה
ותקנות.תקנות הכנסהההוצאההןפירוטשלתקציבההוצאההמופיע,ותקנות בתוכניתההכנסההןהתקנותהמשקפות
אתההכנסותהמשמשותביןהיתרבסיסלהוצאהמותנית.בנתוני בהכנסההתקציבתקנותההכנסהמופיעותבערך
עמוד4מתוך12
- 5. הכנסת
מרכזהמחקרוהמידע
הרמה את ואילו ,(השנתי התקציב וחוק התקציב יסודות )חוק הראשית בחקיקה מוגדרות הראשונות הרמות שלוש
התקציב פרטי מספר על נתונים להלן .בחוק האוצר לשר המוקנית סמכות לפי האוצר משרד קובע ()תקנות הרביעית
:סוג מכל
לוח1–רמתהפירוטשלתקציבהמדינהבשנים2014-20059
רמתפירוט20052010201220132014
סעיפים6663636060
תחומיפעולה401373364285285
תוכניות1,5251,4001,273859848
תקנות10,7329,9088,968
:תקנות מזההוצאה9,4598,5087,7895,9565,127
ובשנת ,התקציב פרטי במספר ירידה חלה השנים עם2013נובעת זו ירידה .ניכרת ירידה חלה"חריש תוכנית מיישום
ממשלה ובמשרדי האוצר במשרד "עמוקעל-פי .והתקנות התוכניות ,הפעולה תחומי מספר ניכרת במידה צומצם שבה ,
שבשנת עד תימשך ההפחתה ,הממשלה החלטת2017על יעלה לא בתקציב ההוצאה תקנות מספר1,500כולל )לא
.(שכר תקנות10
סוגיתקציבלפימקור
הוא התקציב חוק"הרשאה "חוק,בתקציב המפורטים הסכומים את הכספים בשנת להוציא לממשלה המתיר חוק –
:הוצאה סוגי לכמה נחלק המדינה תקציב .זאת לעשות הממשלה את מחייב אינו אולם
1.נטו הוצאה תקציבבחוק שמפורט כפי כלשהי בשנה להוצאה המותר הסכום – (התקציב בספר הראשון )הטור
לשנת נטו התקציב ,התקציב הצעת לפי ."המזומנים "תקציב גם מכונה זה תקציב .התקציב2013-כ הוא395
.ש"ח מיליארד
2.בהכנסה המותנית ההוצאה תקציבובלבד ,בהוצאה המותר נוסף תקציב – (התקציב בספר השני )הטור
לאוצר המשולמת אגרה כוללים אינם אלו תקבולים .חוץ-ממשלתיים מגורמים ההוצאה למימון תקבולים שיתקבלו
שלילישמשמעותו.הכנסה
9
עיבודלנתונימשרד,האוצרתקציבוביצוע)שנים(שונות,באתרמאגריהמידעהממשלתיים)Data.gov.il,(
תאריך:כניסה6במאי2013.הנתוניםכולליםרקאתסעיפי,לרבות ההוצאההמפעליםהעסקייםשהייתהבהםפעילות
כלשהיבמהלךהשנה)תכנוןאו,לרבות ביצוע.(כמו משרותכןהתקנותכוללותרקתקנות)הוצאה(קבועות והכנסהולא
-פעמיות חד)פריטשאינו.(נציין חוזרכירמתהפירוטאינהכוללתאתכל,התוכניות התחומיםוהתקנותבסעיפי
.הנתונים הביטחוןלשנים2013-ו2014מתבססיםעלהצעת,נעם התקציב,אגף גלעדיהחשבהכלליבמשרד,האוצר
27ביוני2013;משרד,האוצרהצעתהתקציבלשנים2014-2013ברמתתוכנית,תאריך:כניסה30ביוני2013.
הנתוניםלשנת2013כולליםאתכלהתקנותשנרשמהבהןעדכהפעילותבשנת2013)לאכוללתקנות
,(והנתונים הכנסהלשנת2014נוגעיםלתקנותהמתוקצבות,וכך בלבדייתכןשבפועלמספרהתקנות
הפעילותיהיהגדול.יותר
10
הודעתמזכירהממשלה,30ביוני2013.תוכנית"חריש"החלה עמוקביוזמתמשרדהאוצרבנוגעלתקציבשנת
2013,ובמסגרתיישוםדוחהצוותלשיפורעבודתהמטהויכולתהביצועשלמשרדיהממשלה)ועדת(הוחלט המשילות
עלהרחבתהלשנים.צוות הבאותזההוקםבהחלטתממשלה'מס4028-מ25בדצמבר2011במסגרתאימוץדוח
הוועדהלשינוי-חברתי כלכלי)ועדת.(טרכטנברג
עמוד5מתוך12
- 6. הכנסת
מרכזהמחקרוהמידע
הכספים שנת תחילת אחרי שנחקק חיקוק על-פי שהוטלה המדינה1992)חוץ במלווה שמקורה הכנסה כוללת ואינה ,
בכנסה המותנית ההוצאה תקציב .(הון וחשבון פיתוח מתקציביההוצאה מתקרת חלק אינובסעיף פירוט )ראה8
לשנת בהכנסה המותנית הוצאה תקציב ,התקציב הצעת לפי .(להלן2013-כ הוא21.86כי לציין יש .ש"ח מיליארד
-התשע"ג ,נפט רווחי על מהיטל המדינה הכנסות לניהול הקרן חוק הצעת לפי2013טבעי גז על מהיטל ההכנסות ,
.ההוצאה מתקרת חלק יהיו לא כן ועל ,זה לתקציב בעתיד ינותבו
3.ברוטו הוצאה תקציב,התקציב הצעת לפי .בהכנסה המותנית ההוצאה תקציב בתוספת נטו ההוצאה תקציב –
לשנת ברוטו ההוצאה תקציב12013-כ הוא416.9.ש"ח מיליארד
4.להתחייב הרשאה.חד-שנתי הוא המדינה תקציב ,ככלל – (התקציב בספר השלישי )הטור11
הרשאה תקציב
)סעיף הבאות בשנים עליו להתחייב רשאית שהממשלה המרבי הסכום הוא להתחייב6,התקציב יסודות בחוק ()א
-התשמ"ה1985ממסגרת גדול שאינו לסכום להתחייב אפשר להתחייב הרשאה בהן נקבעה שלא ראשיות בתוכניות .(
)סעיף העוקבת הכספים בשנת או כספים שנת באותה יוצא שהסכום בתנאי ,ברוטו ההוצאה6יסודות בחוק ()ב
-התשמ"ה ,התקציב1985האוצר שר באישור הבאה לשנה להעברה ניתנים להתחייב ההרשאה בתקציב עודפים .(
)סעיף הכנסת של הכספים לוועדת ובהודעה13-)א1-התשמ"ה ,התקציב יסודות בחוק (1985ההרשאה למנגנון .(
של היכולת שיפור ;הבאות בשנים ההתחייבויות היקף על האוצר משרד של לשליטה כלי :מטרות שתי להתחייב
.תקציביהם את לנצל המשרדים12
לשנת להתחייב הרשאה תקציב ,התקציב הצעת לפי2013-כ הוא118מיליארד
.ש"ח
5.אדם כוח שיאבמשרד למלא רשאית שהממשלה המרבי המשרות מספר – (התקציב בספר הרביעי )הטור
לשנת אדם כוח שיא ,התקציב הצעת לפי .כספים שנת באותה כלשהו ()סעיף2013הוא73,619.משרות
סוגיתקציבלפימועד
:תקציב סוגי בין להבחין יש כלשהי כספים שנת של בתקציב דנים כאשר
1.התקציב הצעת.הכנסת לאישור ומוגשת בממשלה שאושרה ההצעה היא התקציב הצעת –
2.מקורי תקציבלבין התקציב הצעת בין הבדלים ייתכנו .התקציב חוק במסגרת בכנסת שאושר התקציב –
.דבר של בסופו בכנסת שיאושר התקציב
3.שינוייו על תקציבבסעיף שיפורט )כפי סיבות מכמה השנה במהלך להשתנות עשוי המדינה תקציב –7:(להלן
של הפחתה ;השנה במהלך התקציב פרטי בין תקציביות העברות ;הקודמת התקציב משנת תקציב עודפי העברת
.סעיפים בין העברות במסגרת שלא התקציב13
השנה במהלך בו שנעשו השינויים את הכולל השנה בסוף התקציב
11
,בשנת כאמור2009אישרההכנסתאתהצעתהממשלהלקבועהוראתשעההמאפשרתהגשתתקציב-שנתי דו
לשנים2010-2009,והוראהזוהורחבהכאמורגםלשנים2010-2009-ו2014-2013.
12
,שיעור לדוגמההניצולמהתקציבהמאושרשלהמשרדלהגנתהסביבהבשניםהאחרונותהואנמוךיחסית)פחות
-מ50%.(בשנת2008ירדהתקציבנטו-מכ180מיליוןשקלים-לכ145מיליוןשקלים–ירידהשל-כ35מיליון,שקלים
בעודתקציבההרשאהלהתחייבשלהמשרדגדל-מכ17מיליוןשקליםבשנת2007-לכ47מיליוןבשנת2008–עלייה
של-כ30מיליון.שינויים שקליםאלומלמדיםכיתקציבהמזומניםשלהמשרדירדלטובתהגדלתיכולתההתקשרות
בשניםהבאות)תקציבהרשאה.(הדבר להתחייבנעשהבניסיוןלשפראתשיעורהניצולהתקציבישל.המשרד
13
הפחתהשלתקציבהמדינהשלאבמסגרתהעברותביןסעיפיםאינה.הקיצוץ שכיחההיחידמסוגזהבשנים
האחרונותנעשהבשנת2012,ףבהיקשל-כ300מיליון"ח ש.קיצוץזהנבעמירידהבהכנסותהמדינה)עקבהפחתת
הבלועל(כדי הדלקלמנועהגדלהשלהגירעון,לפי התקציביסעיף32לחוק,הקובעאתדרכיהמימוןלהפחתה
בהוצאות,לרבות המדינהבאמצעותהפחתתתקציבההוצאהבסעיפים.הקיצוץ שוניםאושרבוועדתהכספים-ב12
בספטמבר2012בעקבותהחלטתממשלה'מס4519-מ4באפריל2012.
עמוד6מתוך12
- 7. הכנסת
מרכזהמחקרוהמידע
או שינוייו על התקציב נקראהמאושר התקציבשל הכספים ועדת של מוקדם אישור מחייבים בתקציב השינויים רוב .
.האוצר משרד של אישור או לוועדה הודעה מחייבים והיתר ,הכנסת14
סוגיתקציבלפיביצוע
במשרד הכללי החשב אגף באחריות הוא התקציב ביצוע .ואחריה הכספים בשנת בתקציב השימוש הוא התקציב ביצוע
בין להבחין יש הביצוע נתוני בבחינת .הממשלה במשרדי המוצבים החשבים באמצעות "הצ'קים על "החותם והוא ,האוצר
:שלבים כמה
1.ביצוע.שבוצעו הסכומים מפורטים האוצר משרד בפרסומי .החשב על-ידי בפועל ושולם נוצל שכבר התקציב –
על לתקציב ביחס הביצוע ושיעור המקורי לתקציב ביחס הביצוע שיעור – הביצוע שיעור לבחינת גישות שתי יש
.המאושר התקציב או שינוייו
2.בדרך ביצועאך ,בוצעה שכבר פעולה בגין לתקציב היא הכוונה .לביצוע הקודם השלב הוא בדרך הביצוע –
.כבוצע בפועל ונרשם הוצא טרם התקציב
3.זו לשנה התחייבויות יתרתוייתכן אושרו שכבר ולפרויקטים לתוכניות המיועד התקציב את מייצג זה סכום –
כבר הראשון שהקטע אפשר .קטעים בכמה כביש סלילת על הוחלט שבו מקרה נביא לדוגמה .בחלקם בוצעו כבר כי
מדובר ולכן ,התקבל טרם התשלום אך הושלם כבר בכביש השני הקטע ;למבוצע נחשב כבר בעבורו והתקציב נסלל
מצב ייתכן .ההתחייבויות יתרת במסגרת נכלל בעבורו והתקציב ,סלילה לקראת הוא השלישי הקטע ;בדרך בביצוע
רק בפועל יבוצע והוא ,הכספים בשנת דבר של בסופו בוצע לא התחייבויות יתרת או בדרך כביצוע המופיע סכום שבו
.הבאה הכספים בשנת
4.תקציב עודפי:עודפים סוגי כמה יש .בעודפים נכללים בוצעו שלא הסכומים –
•מחויבים עודפיםשנכלל התקציב )בעיקר אושרה שכבר מוגדרת לתוכנית מיועד אך בוצע שלא תקציב –
.(הקודמת השנה בתום בהתחייבויות
•כלליים עודפים.אושרו שכבר פרויקט או תוכנית לתקצוב בהכרח מיועד ואינו בוצע שלא תקציב –
בהודעה הבאה השנה לתקציב (מחויבים ושאינם )מחויבים תקציב עודפי של העברה לאשר רשאי האוצר שרלוועדת
הכספים,(ספרות )שתי הראשי התקציבי בסעיף עודפים שנותרו בכך מותנית העודפים העברת ,ככלל .הכנסת של
שר ,(הכספים ועדת באישור קובע האוצר )ששר מיוחדים במקרים .בלבד ראשית בתוכנית או פעולה בתחום ולא
) עודפים נותרו לא הראשי בסעיף אם גם הבאה לשנה פעולה מתוכנית עודפים העברת לאשר רשאי האוצרעודפים
מיוחדיםהיא לוועדה הודעה של המשמעות .לוועדה כך על להודיע ועליו ,(שאםהוועדהלאמביעההסתייגות
,היא מההודעהנכנסתלתוקףשלושהשבועותמיום.מסירתה
מושגיתקציב15
1.הכנסות
14
להרחבהבנושאהשינוייםבתקציב:מרכז ראוהמחקרוהמידעשל,הכנסתביצועשינוייםבתקציב
המדינה–,נתונים מנגנוןומגמות: ,אליעזר כתיבה,יולי שוורץ2013)טרם.(פורסם
15
חלקמהמושגיםבפרקזהמתבססיםעלמרכזהמחקרוהמידעשל,הכנסתמונחון-כלכלי מקרו: ,איתמר כתיבה
,מילרד6בינואר2013.
עמוד7מתוך12
- 8. הכנסת
מרכזהמחקרוהמידע
– מקומיות הכנסות,נותנת שהממשלה שירותים על אגרות גביית ,ועקיפים ישירים מסים מגביית הממשלה הכנסות
של עסקיים ממפעלים תמלוגים קבלת ,(משכנתאות )כמו הממשלה שנתנה הלוואות על וריבית קרן של החזרים גביית
של התפעוליים העודפים והפקדות ישראל מקרקעי מרשות הכנסות ,ממשלתיות מחברות ודיבידנדים תמלוגים ,הממשלה
.לאומי לביטוח המוסד
בחו"ל הכנסותעל ורווחים בחו"ל הממשלה השקעות על ריבית תקבולי ,ארה"ב מממשלת וכלכלי ביטחוני סיוע מענק –
.ישראל בנק על-ידי המדינה של המט"ח יתרות השקעת
2.הוצאות
מקומיות הוצאות–תשלומי ,קניות ,שכר תשלומי זה )ובכלל ושירותים סחורות קניית על הממשלה משרדי הוצאות
.(משכנתאות בעיקר ,נותנת שהממשלה )הלוואות אשראי ומתן (ריבית ותשלומי השקעות ,תמיכות ,העברה
בחו"ל הוצאות.ריבית ותשלומי בחו"ל המדינה לנציגי שכר תשלומי ,בחו"ל קניות –
3.תקציבי עודף או גירעון
נטו אשראי מתן ללא עודף או גירעוןמסים מגביית הממשלה הכנסות כלל לבין הממשלה הוצאות כלל בין ההפרש הוא
.ההחזרים וגביית הלוואות במתן הממשלה פעילות ללא ,ושירותים סחורות וממכירתשל מרכיבים שני בין להבחין אפשר
:תקציבי גירעון
המחזורי החלקמשינויים היתר בין המושפע ,בארץ העסקים במחזור משינויים הנובע התקציבי בגירעון החלק –
.בעולם כלכליים
המבני החלקכלומר ,ההכנסות לתחזית ההוצאות רמת בין מובנה מפער אלא העסקים ממחזור נובע שאינו גירעון –
.העסקים מחזור של ישירה השפעה ללא הגירעון16
מדיניות כלכליות אסכולות כמה על-פי שכן ,להקטנתו צעדים נדרשים בהכרח לא ,מחזורי בעיקרו הוא הגירעון כאשר
ואם ,להכנסות ההוצאות בין קבוע פער מייצג מבני גירעון ,זאת לעומת .אוטומטי מייצב מעין היא הגירעון עם ההשלמה
הגירעון אם לבחון הממשלה את המצריכה ,יותר מהותית בבעיה מדובר הרי ,החזוי המבני מהגירעון גדול הוא בפועל
.להפחתתו צעדים לנקוט שיש או והארוך הבינוני לטווח הממשלה של החוב מדיניות את תואם אכן בפועל המבני
הגירעון מימון
באחת ממומן והוא ,גירעון כאמור נוצר השוטפות הכנסותיה לבין הממשלה של השוטפות הוצאותיה בין הפרש יש כאשר
.(כאלה לה יש )אם בבנקים פיקדונותיה וצמצום הפרטה ,בחו"ל מלווה ,בארץ מלווה :האלה הדרכים
4.פיסקליים כללים17
כלליםפיסקלייםנועדולשלוטעלהחוב,על הציבוריהגירעוןהתקציביועלההוצאההתקציבית
במסגרתניהולהמדיניותהפיסקלית)מדיניותהתקציב–ההכנסותוההוצאותשל.(רוב המדינה
המדינותהמפותחותמשתמשותבכללפיסקליאחד,ורובן לפחות–בכמהכללים.אפשר במקביל
16
מחזורעסקים–תנודותתקופתיותשלגאותומיתוןבפעילות.אורך הכלכליתהתקופותוהיקףהתנודות.משתנה
מחזורהעסקיםמשפיעעלהכנסות,ומכאן המדינה–עלהגירעוןהתקציבי.בפועל
17
להרחבהבנושאכלליםפיסקליים:מרכז ראוהמחקרוהמידעשל,הכנסתתיאורוניתוחהכלליםהפיסקליים
בישראלובמדינותהמפותחות: ,עמי כתיבהצדיקואיתמר,מילרד28במאי2013.
עמוד8מתוך12
- 9. הכנסת
מרכזהמחקרוהמידע
לאפייןשלושהסוגיםשלכללים:כללי פיסקלייםחוב,כללי ציבוריאיזוןתקציבי)גירעון(וכללי תקציבי
תקרתההוצאה, .בישראל כאמור הציבוריתמונהגיםכיוםשניכללים,המעוגנים פיסקלייםבחוק
הפחתתהגירעוןוהגבלתההוצאה- " ,ב התשנ התקציבית1992.
הגירעון יעד כלל-ה שנות מראשית מונהג זה כלל –90.שנה לכל הממשלתי הגירעון יעדי בחוק נקבעו ובמסגרתו ,
בשנים1996-1992שנת ומאז ,אשראי מתן ללא המקומי לגירעון היעד התייחס1997הממשלתי לגירעון מתייחס היעד
,מחזור מנוכה ולא רגיל הוא בישראל הגירעון כלל .אשראי מתן ללא הכולל18
ממחזור הנובעים לשינויים חשוף כן ועל
הממשלה על ביעד לעמוד כדי .גדל בפועל הגירעון ,יורדות ממסים המדינה הכנסות כאשר ,מיתון בשנות כלומר .העסקים
הגידול עם השלמה של ,זו )מדיניות בגירעון בפועל הגידול עם להשלים או מסים שיעורי להעלות ,בהוצאותיה לקצץ
המכפיל השפעת עקב הכלכלית בפעילות לגידול להביא בגירעון לגידול לאפשר ונועדה ,אוטומטי מייצב היא ,בגרעון
.(הקיינסיאני19
.המשתנה הכלכלית לסביבה מותאם הגירעון יעד ,בפועל20
מיעד קטן בפועל הגירעון כאשר כי לציין יש
,וכאמור ,בלבד ביעד שמדובר להדגיש חשוב .הוצאות הגדלת ולא ,הציבורי החוב הפחתת היא המחדל ברירת ,הגירעון
בשנת ,לדוגמה .(ניכרת במידה אף מהמקרים )בחלק מהיעד שונה בפועל הגירעון לעתים2012היה הגרעון יעד2%
היה בפועל והגירעון4.2%.
ההוצאה מגבלת כלל-ה בשנות ,כאמור –90– החוב הקטנת – החוק מטרת אולם ,בלבד הגירעון יעד כלל הונהגלא
מספקת במידה הושגהבשנת .2004שנת מתקציב יושם והוא ,ההוצאה מגבלת כלל הוספת על הוחלט2005הכלל .
הוא ההוצאה בתקרת המותר הגידול לחישוב בסיס המשמש התקציב .הציבורית ההוצאה של הגידול קצב על הגבלה קובע
,(בהכנסה מותנית הוצאה )ללא נטו התקציב21
לביטוח למוסד חובות )ללא קרן חובות החזר ולמעט אשראי מתן לרבות
,אחרות במדינות הוצאה כללי כמו ,בישראל ההוצאה כלל .(לאומיהעסקים ממחזור מושפע אינוהשפעות מקזז כן ועל ,
אם גם יורדת לא הציבורית ההוצאה מיתון בשנת ,כלומר .כלכלית והאצה כלכלי מיתון בשנות ממחזוריות הנובעות
מתמתנת וכך ,גדלות ממסים המדינה הכנסות אם גם גדלה לא ההוצאה גאות ובשנת ,קטנות ממסים המדינה הכנסות
:(השנים עם בו שנקבעו )בשינויים ההוצאה כלל על-פי .המחזוריות
בשנים2007-2005היה בהוצאה המותר השנתי הגידול1%ובשנים ,2010-2007בהוצאה המותר השנתי הגידול
היה1.7%שנת מאז .2011) חוב-תוצר יחס של היעד בין היחס על יעלה לא בהוצאה השנתי הגידול שיעור60%22
(
.האחרון בעשור הצמיחה שיעורי ממוצע כפול בפועל חוב-תוצר יחס לבין23
בשנת ,כך2013יעלה לא בהוצאה הגידול
18
.שפל בתקופת קטן צמיחה ושיעור גאות בתקופת יחסית גדול צמיחה שיעור בחשבון המביא גירעון חישוב :עסקים מחזור מנוכה גירעון
19
יש מיתון בתקופת ,הקיינסיאנית האסכולה לפי .מיתון בשנות הרצויה המקרו-כלכלית המדיניות בנושא מרכזיות אסכולות שתי יש
אין מיתון בתקופת ,הריקרדיאנית האסכולה לפי .הכלכלה את לעודד ובכך ,הממשלה מצד הביקושים את להגדיל כדי הגירעון את להגדיל
הוצאותיהם את כיום כבר מצמצמים הם ולכן ,החובות למימון בעתיד לשלם עתידים שהם לכך מודעים שהפרטים מכיוון ,הגירעון את להגדיל
ויש אמפירית מבחינה בוויכוח הכרעה אין .הציבורית בהוצאה הגידול השפעת את ומקזז הוצאותיהם את מקטין והדבר ,החיסכון את ומגדילים
.האסכולות בשתי שתומכים מחקרים
20
בשנת2004יעדהגירעוןלשנת2013היה3%,ובשנת2007הואהופחת-ל1%.בשנת2009נקבעיעדחדש
בשיעורשל1.5%,ובשנת2012הואהוגדלשוב-ל3%.במהלךשנת2013החליטההממשלהעלהגדלתו-ל4.65%
בעקבותהתחזיותהכלכליותוהגירעוןבפועלבשנת2012.
21
עד2006התקציבהמשמשבסיסלחישובהגידולהמותרבתקרתההוצאההיההתקציבוברוט)כוללהוצאה
מותנית.(בהכנסה
22
יעדזהנקבעכיעדשליחס-תוצר חובלטווחהבינוני)תקופהשל,(כמו עשורהליעדשנקבעבאמנתמאסטריכטשל
האיחוד.משרד האירופי,אגף האוצר,התקציביםחדש פיסקלי כלל,תאריך:כניסה4ביולי2013.
23
כללזהאושרבכנסת-ב24במאי2010בחוקהפחתתהגירעוןוהגבלתההוצאההתקציבית)תיקון'מס
11- " ,(ע התש2010.
עמוד9מתוך12
- 10. הכנסת
מרכזהמחקרוהמידע
) חוב-תוצר יחס יעד בין היחס על60%) הנוכחי חוב-תוצר יחס לבין (73.2%בשנת2012הצמיחה שיעורי כפול ,(
-)כ האחרון בעשור הממוצעים4.1%:שלהלן בנוסחה כמפורט ,(24
%35.3%1.4
%2.73
%0.60
=×
שנקבע המותר הגירעון יעד לכלל שתתאים בתנאי החדש הכלל לפי המרבי בשיעור תגדל הציבורית ההוצאה תקרת
.שנה לאותה
על-פי הגידול שיעור שכן ,מחירים התאמת בגין גם גדל התקציב ,החדש הכלל בגין בהוצאה בתקציב הגידול על נוסף
למותר מעבר התקציב גדל חריגים במקרים ,כך על נוסף .מחירים התאמת ונדרשת ,הקודמת השנה במחירי הוא הכלל
בשנת .מיוחד חקיקה תיקון באמצעות ההוצאה מגבלת כלל על-פי2013-בכ הכול בסך ההוצאה גדלה7%במונחים
-ובכ ריאליים8.7%שנת לעומת נומינליים במונחים2012,3.35%,ההוצאה מגבלת כלל בגין3.1%עדכון בגין
שנת למחירי2012-ו2.2%.חד-פעמית תוספת –
ההוצאה למגבלת הפיסקלי הכלללמדי קשיחהתקציבי הגירעון ליעד הפיסקלי והכלל ,למדי גמישההוצאה מגבלת שכן ,
אפשרו הכללים .התקציב ניצול ובשיעור המדינה בהכנסות התלוי משתנה הוא הגירעון יעד ואילו ,התקציב בחוק נתחמת
לשמש המדינה להכנסות האחרונות בשניםאוטומטיים כמייצביםבשנת בגירעון גידול :אנטי-מחזורי באופן שפעלו
.גאות בשנת בגירעון וירידה (המדינה בהכנסות ירידה )בשל מיתון
הציבורית ההוצאה במשקל חד צמצום של לתהליך הביא הציבורית ההוצאה תקרת את המגביל הפיסקלי בכלל השימוש
-מ ,מהתוצר50.5%בשנת2002-ל42.1%בשנת2012.25
-מ ,חוב-תוצר ביחס חדה ירידה חלה ,כן כמו99.2%בשנת
2003-ל73.2%בשנת2012.26
,העולמי הכלכלי המשבר לצד ,האחרות בשנים בתוצר ההוצאה במשקל הירידה
לתוצר ביחס הציבורית ההוצאה משקל את העמידו ,המפותחות במדינות ובגירעון הממשלתית בהוצאה לגידול שהביא
.המפותחות במדינות לממוצע מתחת בישראל
ההוצאה מגבלת עם להתמודדות דרכים
-התשנ"ב ,התקציבית ההוצאה והגבלת הגירעון הפחתת חוק ,כאמור1992באמצעות הציבורי החוב על לשלוט נועד ,
תקרת של ההגבלה עם להתמודד אפשר רישומיים צעדים באמצעות ,זאת עם .התקציבית בהוצאה הגידול הגבלת
האוצר משרד שעשה לדוגמה רישומיים צעדים כמה להלן .התקציבי הגירעון לצמצום בהכרח יביא שהדבר בלי ההוצאות
בשנת2007:27
•של ניכר צמצוםלשיכון האשראישנת מאז ההוצאות בתקרת שנכלל ,2007אבל ,אינוהגירעון מחישוב חלק
.התקציבי
•בעבור התשלום העברתמותפלים מים רכישתמתקרת חלק אינה אשר ,בהכנסה מותנית הוצאה לסעיף
.ההוצאות
24
להרחבה:מרכז ראוהמחקרוהמידעשל,הכנסתתיאורוניתוחשלהכללהפיסקליהחדש–תקרתההוצאה
הציבורית: ,אילן כתיבהביטוןועמי,צדיק25באפריל2010;תיאורהצעתתקציבהמדינהלשנים2011-ו2012
וההנחות-כלכליות המקרו: ,אילנית כתיבהברועמי,צדיק25באוקטובר2010.
25
בנק,דוח ישראלשנתי2012–הנספח,הסטטיסטילוח-' -'נ ו2–ההוצאותהציבוריות1980עד2012,
מרס2013.
26
משרד,האוצרעיקריהתקציבלשנת2014-2013' ,עמ47,יוני2013.
27
בנק,מחלקת ישראל,המחקרההתפתחויותהכלכליותבחודשיםהאחרונים119,אפרילעדספטמבר2007,
נובמבר2007.
עמוד10מתוך12
- 11. הכנסת
מרכזהמחקרוהמידע
•האשראי המרתהמקומיות ברשויות ביוב למפעליוכך ,באשראי גלומה שהייתה ההטבה בגודל ישיר בסבסוד
-בכ יפחת בתקציב הנרשם הסכום90%.הכלכלית העלות את לשנות בלי
•לגביית הצעהבית מעקרות בריאות מססל סבסוד של כצמצום בתקציב שתירשם ,(בכנסת אושרה )שלא
זו כלכלית ראות מנקודת ;לאומי לביטוח מהמוסד ישירות לקופות-החולים יועברו המס תקבולי שכן ,הבריאות
.הוצאות הפחתת ולא ,מס העלאת
הגדלת באמצעות ההוצאה מגבלת על בהכרח ישפיע שהדבר בלי כלשהו תקציב להגדיל אפשר כי נציין זה בהקשר
משנת ,לדוגמה .נטו התקציב על כאמור מחושבת ההוצאה מגבלת שכן ,בהכנסה המותנית ההוצאה2006שנת עד2013
-בכ הסביבה להגנת המשרד תקציב גדל208%-מכ ,201-לכ ש"ח מיליון619עולה בתקציב הגידול מניתוח .ש"ח מיליון
-בכ גדל (נטו )התקציב הרגיל ההוצאה תקציב בעוד כי84%-)מכ166-ל306המותנית ההוצאה תקציב ,(ש"ח מיליון
-בכ גדל בהכנסה790%-)מכ35-לכ312.(ש"ח מיליון
5.תקציב בסיס
לוודאי שקרוב (תקנה או תוכנית ,תחום ,)סעיף המדינה תקציב של הפירוט מרמות באחת פעילות מופיעה התקציב בבסיס
תקציבן כזה במקרה אך ,(וכדומה )רזרבות כלליים סעיפים במסגרת פעולות לתקצב אפשר .הבאות בשנים גם שתתוקצב
.הבאה הכספים לשנת מובטח אינו וממילא ,התקציב בבסיס נכלל אינואינן פעולות רבים במקרים כי נציין זה בהקשר
בבסיס אי-תקצוב של העיקריים החסרונות .תוספות ניתנות השנה ובמהלך ,שנה מדי התקציב בבסיס במלואן מתוקצבות
-השנים החלק של והקצאה תקציב אי-אישור של במקרה אפשרית ופגיעה התקציב המשכיות בדבר אי-ודאות הם התקציב
פחות יפגעו וממילא ,התקציב בסיס על חלות רוחביות הפחתות רבים במקרים ,מנגד .הקודמת השנה מתקציב עשר
.בבסיס מתוקצבות שאינן בפעולות28
6.מעבר ודפי אוטומטי טייס
לסך כינוי הוא האוטומטי הטייס .תקציב לשנת התקציב מסגרת בקביעת המרכזיים המרכיבים אחד הוא האוטומטי הטייס
לתקצבן נדרש שלא ישנות תוכניות )בניכוי הקרובה בשנה נדרש שתקצובם החדשים התקציביים והצרכים ההתחייבויות
חישוב לאחר .המדינה את המחייבים והסכמים בתי-משפט פסיקות ,חקיקה שינויי ,ממשלה מהחלטות הנגזרות ,(עוד
בשנת הנדרש התקציב את המשקפים ,המעבר דפי את מרכיבים הם ויחד ,התקציב לבסיס מתווסף הוא האוטומטי הטייס
דחיית ,החלטות )ביטול התאמות מבוצעות הצורך ובמידת ,המותרת ההוצאה לתקרת מושווים המעבר דפי .הבאה התקציב
בסיס על נבנה כלומר ,תוספתי הוא בישראל שהתקציב מכיוון כי נציין זה בהקשר .(וכדומה רוחביות הפחתות ,הוצאות
,שעברה השנה תקציבבסיס.שנה מדי מחדש נבחן ואינו משתנה אינו כמעט התקציב
7.בתקציב שינויים29
היא בתקציב שינויים של המשמעות .השנה במהלך בתקציב שינויים לביצוע המנגנון מוגדר התקציב יסודות בחוק ,כאמור
אפשר ,שאחריה לזו תקציב משנת המועברים התקציב עודפי על נוסף .לאחרת אחת תקציבית מתוכנית תקציבים העברת
:בתקציב עיקריים שינויים סוגי שני לאפיין
28
דוחהצוותלשיפורעבודתהמטהויכולתהביצועשלמשרדיהממשלה)ועדת,(מרס המשילות2013.
29
להרחבה:מרכז ראוהמחקרוהמידעשל,הכנסתביצועשינוייםבתקציבהמדינה–,נתונים מנגנוןומגמות,
:אליעזר כתיבה,יולי שוורץ2013)טרם.(פורסם
עמוד11מתוך12
- 12. הכנסת
מרכזהמחקרוהמידע
פנימיים שינוייםלהיעשות יכולים שינויים .תקציבי סעיף באותו הנכללות תקציביות תוכניות שתי בין תקציב העברת –
התנאים .אדם כוח ומשרות להתחייב הרשאה ,בהכנסה מותנית הוצאה ,רגיל הוצאה תקציב :השונים התקציב בסוגי
.התקציב יסודות בחוק מפורטים זה מסוג שינויים לביצוע
תקציב סעיפי בין שינויים.(שונים בסעיפים הקבועות תוכניות בין )כלומר תקציביים סעיפים שני בין תקציב העברת –
העברות של במקרים )למעט סעיפים בין תקציב להעברת האפשרות את במפורש מגדיר אינו התקציב יסודות חוק
כלשהו מסעיף אדם כוח ומשרות תקציבים העברת מאפשר החוק ,זאת עם .(ממשלה במשרדי מבניים משינויים הנובעות
שסעיף היא המשמעות .הכללית ברזרבה הנכללים והמשרות התקציבים הקצאת אופן את ומגדיר ,הכללית לרזרבה
.סעיפים בין תקציבים להעברת מעבר תחנת משמש הכללית הרזרבה
בהיקף או יחסית קטנים בסכומים שינויים למעט ,הכספים ועדת של מראש אישור קבלת מצריכים בתקציב השינויים רוב
.בלבד לוועדה הודעה נדרשת אלו במקרים .בתוכנית המקורי התקציב לסך יחסית קטן
8.) אחיד רוחבי קיצוץFlat(
עדיפויות סדרי שינוי במסגרת או הגירעון ביעד לעמוד כדי הממשלה בהוצאות אחידות הפחתות מבצעת הממשלה לעתים
שהם ,הממשלה משרדי של "ה"גמישים הפעולה תקציבי בכל אחיד בשיעור נעשה הקיצוץ .בתקציבמכל יחסית קטן חלק
התקציבהקיצוצים .אחרות קשיחות ובהוצאות שכר בהוצאות לא אולם ,פיתוח ותקציבי תמיכות ,קניות זה ובכלל ,
העיקריות הסיבות "אחת הם המדינה מבקר דוח ולפי ,הממשלה משרדי של העבודה בתוכניות לפגום עלולים האחידים
."ממשלתיים פרויקטים של סיום מועדי לדחיית30
התקציבים אגף המדינה מבקר דוח ולפי ,עקיפות עלויות יש אלו לדחיות
הפחתות כי נציין זה בהקשר .אחיד רוחבי קיצוץ על החלטה קבלת בעת העקיפות העלויות את בודק אינו האוצר במשרד
לשיפור הצוות .המדינה בתקציב חלופיים מקורות למצוא במקום כלשהי למטרה תקציב לגיוס "קל "פתרון הן רוחביות
רוחביות מהפחתות האפשר ככל להימנע המליץ (המשילות )ועדת הממשלה משרדי של הביצוע ויכולת המטה עבודת
.בתקציב עדיפויות סדר שינוי במסגרת אחר מימון מקור ולמצוא בתקציב31
9.תקציביות רזרבות
השנה במהלך התקציב את להעביר מטרה מתוך השנה בתחילת המתוקצבות תקציביות תוכניות הן תקציביות רזרבות
סעיף .מתפתחים צרכים לפי אחרות לתוכניות47מתוקצב הוא שנה ומדי ,כללית כרזרבה מוגדר המדינה בתקציב
פנימיות רזרבות עשרות יש ,הכללית הרזרבה סעיף על נוסף .השנה במהלך במלואם כמעט המועברים ,ש"ח במיליארדי
משנת כי עולה הכנסת של והמידע המחקר מרכז שערך מבדיקה .התקציב בסעיפי2009שנת עד2012התקציב הסתכם
-בכ (הכללית הרזרבה )כולל הרזרבה סעיפי לכלל שהוקצה2.8%)2009-כ עד (4.3%)2012)כולל התקציב מסך (
-כ דהיינו ,(הקודמת בשנה הרזרבה מסעיפי שהועברו עודפים9.4)2009-כ עד (16.8) ש"ח מיליארד2012.(32
10.סמויות רזרבות
ב מאושרות סעיפים בין תקציב העברות ,כאמורהכספים וועדתבקשות מאות מגיש האוצר משרד תקציב שנת בכל .
התקציב מסעיפי בחלק נוצר לעתים וכך ,התקציב בתוכניות שינויים אלפי שמשמעותן ,תקציב סעיפי בין העברות לאישור
תקציביות להעברות המקורות אחד כי ייתכן .שינוייו על התקציב לבין המקורי התקציב בין אחוזים עשרות של פער
30
מבקר,המדינהדוחשנתי55ב,תקציבהמדינה–תהליךהכנתוועדכונו,2005.
31
דוחהצוותלשיפורעבודתהמטהויכולתהביצועשלמשרדיהממשלה)ועדת' ,(עמ המשילות14,מרס2013.
32
להרחבה:מרכז ראוהמחקרוהמידעשל,הכנסתביצועשינוייםבתקציבהמדינה–,נתונים מנגנוןומגמות,
:אליעזר כתיבה,יולי שוורץ2013)טרם.(פורסם
עמוד12מתוך12
- 13. הכנסת
מרכזהמחקרוהמידע
תקציב מהן מועבר השנה ובמהלך ,ביתר המתוקצבות תקציביות תוכניות קרי ,סמויות רזרבות הוא שנה בכל הנעשות
.אחרות לתוכניות33
)סעיף המדינה בתקציב שונות הוצאות סעיף ,לדוגמה13בסעיף המקורי השנתי התקציב .האוצר משרד בתקציב נכלל (
היה זה3עד4.5מיליארד"ח שבשנים2009עד2012אליו הועברו כך על ונוסף ,עודפיםבסכומיםשל
167עד316מיליון"ח שבשנים2010עד2012הסתכם (המקורי לתקציב )ביחס זה בסעיף הביצוע שיעור .
-בכ9.6%-כ עד16.9%בשנים2009עד2012אלו משנים אחת בכל .התקציבבסעיףזהקטןבמהלךהשנה
בשיעורשל80.9%עד84.9%,כלומרהועברוממנומיליארדי"ח שלסעיפיםאחריםבמסגרת
השינויים.בתקציבורזרבה חריגים במקרים רכוש ונזקי לנפגעים פיצויים ,שונות הוצאות :זה סעיף של בתוכניות
.מיוחדות לפעולותמניתוחתקנותהתקציב)8(של ספרותסעיףזהעולהכירבותמהתקנותמוגדרות
כרזרבותאו,ולכן עתודותהתקציבזמיןלהעברהלצרכים.אחרים
מניתוחחלקמהשינוייםבתוכניתזועולהכיהועברוממנהתקציביםלמגווןמשרדיממשלה,ומטרות
ובכללזההמשרדלביטחון,משרד פניםהחוץומשרדהמדעופעולותכגון"תוכנית,"פיצויים מיעוטים
בגיןהקפאתהבנייהביהודה,יישום ושומרוןהסכמים,מימון קואליציונייםמיגוןמוסדותחינוךוסבסוד
אגרתרשות.השידור
11.תקציב הצריכה חקיקה
בשנת2003סעיף נוסף3תקציבית חוק הצעת ,החוק על-פי .תקציב הצריכה חקיקה שעניינו המדינה משק :לחוק-יסוד ג
של בקולותיהם אלא בכנסת תתקבל לא50הממשלה שלא חוק כהצעת מוגדרת תקציבית חוק הצעת .לפחות כנסת חברי
-מכ גדולה התקציבית ועלותה ,הממשלה הסכמת את קיבלה ולא הגישה6) ש"ח מיליון5שנת במחירי ש"ח מיליון
2003.(34
כהגדרתם מתוקצבים גופים לרבות ,המדינה של ההכנסה הקטנת או ההוצאה כהגדלת מוגדרת תקציבית עלות
.(גבוהה להשכלה ומוסדות מקומיות רשויות )כמו התקציב יסודות בחוק
סעיף93החוק הצעת את המכינה בוועדה נעשית חוק הצעות של התקציבית העלות קביעת כי קובע הכנסת לתקנון
הערכת מה לברר כדי האוצר נציג את הוועדה תזמן העלות קביעת לצורך .והשלישית השנייה ולקריאה הראשונה לקריאה
זו והערכה ,העלות של אחרת הערכה שתוגש לוועדה להציע רשאי כנסת חבר כי בסעיף נקבע כך על נוסף .שלו העלות
.אחרת נקבע כן אם אלא ,הכנסת של והמידע המחקר במרכז תוכן
הממשלה בהחלטות כי נציין זה בהקשרעלהתוכניתהכלכליתלשנים2014-201335
החליטההממשלהעל
יצירתמדרגהנוספתלענייןהצעותחוק- .פי על תקציביות,הצעת ההחלטהחוקשעלותההתקציבית
עולהעל50מיליון"ח שתאושרבכנסתברובמוחלטשלחברי.הכנסת:בחוק-יסוד תיקון מצריכה זו החלטה
.בכנסת אושרה טרם והיא ,המדינה משק
33
להרחבהבנושאהרזרבותהסמויותותקצובביתר:פרופסור ראואביבןבסטופרופסורמומי" ,מאזן דהןהכוחות
בתהליך' ,"עמ התקצוב134-133,המכוןהישראלי,לדמוקרטיה2006;בנק,ישראלדיןוחשבון2007,פרק:'הממשלה ו
,תוצריה הרחבה,תיבה ומימונם-'ו1- :ביצוע תתאו? -מרס ביתר תקצוב2008;מרכזהמחקרוהמידעשל,הכנסתניתוח
-ניצול תתבסעיפיהתקציבבשנים2009-2008: ,תמיר כתיבה,אגמון31באוקטובר2010.
34
סכוםזהמתעדכןמדישנה-פי עלהעלייהבמדדהמחירים,וכיום לצרכןהוא5,991,889. "ח ש
35
החלטותהממשלהעלהתוכניתהכלכליתלשנים2014-2013,'מס החלטה147,13במאי2013.זו החלטה כי נציין
על היתר בין מתבססתדוחהצוותלשיפורעבודתהמטהויכולתהביצועשלמשרדיהממשלה)ועדת,(שהמליץ המשילותעל
יצירתמדרגה.שנייה
עמוד13מתוך12
- 14. הכנסת
מרכזהמחקרוהמידע
12.רב-שנתי תקציב36
סעיף3שתכלול רב-שנתית תקציב תוכנית כספים שנת כל לקראת תכין "הממשלה כי קובע המדינה משק :בחוק-יסוד א
כלשהי כספים לשנת התקציב ."אחריה הבאות השנים לשתי תקציב תוכנית וכן הקרובה לשנה התקציב חוק הצעת את
מוגשת הרב-שנתית התקציב מסגרת .הקודמת בשנה לכנסת שהוגשה הרב-שנתית התקציב תוכנית על עקרונית מתבסס
המופיעה הפירוט רמת את כוללת אינה הרב-שנתית התקציב תוכנית .כלשהי כספים לשנת התקציב הצעת עם יחד לכנסת
ואשכולות התקציב )סוגי ""מעטפות לפי יותר כללית בחלוקה התקציב מסגרת את אלא ,השנתי התקציב בחוק
.(התקציב37
לצד ,כך ;נוספת אחת שנה כוללת הרב-שנתית התוכנית דו-שנתי תקציב מוגש כאשר כי נציין זה בהקשר
לשנים התקציב הצעת2013-ו2014לשנת התקציב תוכנית גם הוגשה2015לשנת התקציב תוכנית .2015הוגשה
שנת במחירי2014.ההוצאה מגבלת כלל לפי בהוצאות המותר הגידול את כוללת והיא ,
36
,הכנסת של והמידע המחקר מרכז :ראו שנתי הרב התקציב בנושא להרחבה-הרב התקציב בתוכניות ההוצאות תחזית בין הפערים
בפועל המקורי המדינה תקציב לבין (")"מעטפות שנתית,ביטון אילן :כתיבה ,28בדצמבר2010.
37
ממשל זה ובכלל ,לתחומים מחולק התקציב מסוגי אחד וכל ,ההון וחשבון הפיתוח לתקצב חלוקה כוללת הרב-שנתית התקציב תוכנית
.חברה ושירותי ביטחון ,ומינהל
עמוד14מתוך12