9789865994020

1. 6 警察法總論
依警察法施行細則第 10 條第 1 項第 1 款之規定，警察命令得由內政
部、直轄市、縣（市）政府發布。有職權發布警察命令者，依警察法第
9 條第 1 款之規定為警察。基此，內政部、直轄市政府，或縣（市）政
府是否屬於「組織意義上之警察」
，值得一提。若持肯定見解，則與一般
認知有所差距。以內政部為例，其掌理全國警察行政，並指導監督各直
轄市、縣、市警政之實施，其下設警政署。警政署執行全國警察行政事
務，掌理全國性警察業務，並統一指揮監督全國警察機關執行警察任務。
從而，內政部對警察具有指揮監督權，但並非因此就被稱為警察機關，
充其量，依法令文義解釋，內政部僅於其「發布警察命令」時，視為行
使警察機關之職權。因此，各級行政首長雖對警察機關與其人員，具有
指揮監督之權，或為「學理意義上之警察」
，但不宜視為「組織意義上之
警察 7」
。同理，各事業主管機關，對各相關專業警察機關就其主管業務，
雖有指揮監督之權，例如：經濟部對保安警察第二總隊、財政部對保安
警察第三總隊、交通部對航空警察局、國道高速公路警察局、鐵路警察
局等雖有專業指揮監督之權，但亦不能將之視為組織意義上之警察 8。
由此可見，警察法及警察職權行使法所規定之「警察」
，乃包含警察
機關與警察人員之總稱，而為狹義「警察」之概念，亦為一般所理解之
「警察」。茲分述如下：
警察機關
警察機關包括中央與地方各級警察機關，其名稱依警察法明文規定
7
司法院大法官於釋字第 570 號解釋，論及玩具槍管理規則及內政部公告之管制規定是
否違憲時，於其解釋理由書中曾指出： 「內政部為中央警察主管機關，依警察法第二
條暨第九條第一款規定，固得依法行使職權發布警察命令。然警察命令內容涉及人民
自由權利者，亦應受前開法律保留原則之拘束。警察法第二條規定，警察任務為依法
維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利；同法第九條第一款規
定，警察有依法發布警察命令之職權，僅具組織法之劃定職權與管轄事務之性質，欠
缺行為法之功能，不足以作為發布限制人民自由及權利之警察命令之授權依據。」故
內政部雖為中央警察主管機關， 但仍不宜將之視為「組織意義上之警察」 。
8
李震山，警察法論—警察任務編，台南：正典出版文化有限公司，2002 年 10 月，1
版，頁 8～9。

2. 第一章 緒論 7
者有內政部警政署（司）
、直轄市警察局、縣市警察局（科）等。其他各
種專業警察機關，則依各該警察專屬業務定其名稱，如刑事警察局、航
空警察局、鐵路警察局、國道公路警察局、各保安警察總隊及港務警察
局等 9。中央警察大學與臺灣警察專科學校，則可謂警察「教育」機關。
至於地方警察分局，原則上係屬警察局（機關）之內部單位 10。但於處
理集會遊行案件 11，行使違反社會秩序維護法案件之處分 12，以及辦理慢
車、行人、道路障礙之違規裁罰等業務時 13，則例外擁有機關之地位。
警察人員
廣義而言，警察人員係指警察機關組織編制內之人員，包括服務於
警察機關內之主計、人事、文書、庶務及其他非執行警察勤務，而依各
9
內政部、直轄市政府、縣（市）政府是否為「組織意義上之警察」？學者以為該等機
關僅於「發佈警察命令」時，可視為行使警察職權之機關，但並非組織法上之警察機
關。因此，各該級行政首長，雖對警察機關與警察人員具有指揮監督之權，或可視為
「學理意義上之警察」 ，但不宜視為「組織意義上之警察」 。此時，惟有可議者，為警
察法第 9 條及其施行細則第 10 條之用語爾。參見李震山前揭書，頁 5。
10
行政法上區分行政機關與內部單位，主要有三項判斷指標：有無獨立之組織法規、
有無獨立之預算與編制、有無對外行文權（是否有印信） 。如三者均俱備者，即
為機關；如缺其一者，則為單位。參見吳庚，行政法之理論與實用，台北：三民書局
總經銷，民國 94 年 10 月，增訂 9 版 2 刷，頁 178。
11
集會遊行法第 3 條規定：「本法所稱主管機關，係指集會、遊行所在地之警察分局。
集會、遊行所在地跨越二個以上警察分局之轄區者，其主管機關為直轄市、縣（市）
警察局。」故警察分局在處理集會遊行事件時，具有機關之地位。得以警察分局之名
義，直接受理集會遊行之申請，單獨決定是否准許集會遊行，並得於執行過程中決定
採取警告、制止或命令解散之措施，此乃依警察作用法而特別例外賦予其機關之地位。
12
社會秩序維護法第 35 條規定：「警察局及其分局，就該管區域內之違反本法案件有管
轄權。」故警察分局得就警察機關負責管轄裁罰之違序案件，以分局名義逕行作成違
序處分書，通知受處分人。
13
道路交通管理處罰條例第 8 條規定：第六十九條至第八十四條由警察機關處罰。即慢
車、行人、道路障礙之違規，係由警察機關負責處罰。另依違反道路交通管理事件統
一裁罰基準及處理細則第 8 條規定：「依本條例第三章至第五章及第九十條之一各條
款規定舉發之違反道路交通管理事件，由警察機關處罰，其於直轄市或縣（市） ，由
直轄市、縣（市）警察局或委任所屬分局或經授予違反社會秩序維護法處罰權之分駐
（派出）所處理。直轄市、縣（市）警察局處理計程車駕駛人有本條例第三十六條或
第三十七條之情形，應廢止其執業登記或吊扣執業登記證之案件，得比照前項規定辦
理。」故警察分局通常設有交通組，辦理上開交通違規案件之裁罰業務，並得以分局
名義製作裁決書，直接對外行文給受處分人。

3. 8 警察法總論
警察機關組織法規所定簡、薦、委任官（職）等人員、技正、技士、技
佐等技術人員，以及受僱擔任普通勞務之雇員（書記）等。但得行使警
察法第九條「警察職權」之警察人員，係指依警察人員人事條例及有關
法規遴選任用或遴派之警察官，及支警佐待遇之警察基層人員，可稱「狹
義」警察人員。若以行使警察法第 9 條之警察職權言，警察人員應限於
狹義；若以警察任務之執行言，警察人員之定義宜採廣義。
換言之，真正之警察人員乃警察人員人事條例第 3 條規定：
「本條例
所稱警察人員，指依本條例任官授階執行警察任務之人員。」亦即依該
條例相關規定考試銓敘合格，並被任命為「警察官 14」，授予警監、警正
或警佐各「官階」
，而負責執行警察任務之人員，方屬此所稱「狹義」之
警察人員。並非凡是服務於警察機關之公務員或其他人員，即得謂其為
「警察人員」
。同時，即使為狹義之警察人員，亦非均得行使警察法或警
察職權行使法中所定之「一切」警察職權。尚須注意警察機關組織法規
或各機關辦事細則中，對其內部單位業務職掌之劃分規定，甚至於須遵
守警察作用法中對各警察機關職權之賦予或限制。
例如警察局交通（大）隊之交通警察人員是否能辦理刑案？警察局
刑事警察大隊或警察分局偵查隊之刑事偵查人員能否執行交通違規之取
締業務？專業警察機關如內政部警政署各保安警察總隊（保一、保四、
保五、保六總隊等）之警察人員得否辦理刑事案件、取締交通違規、辦
理違序案件之裁罰？警察教育機關中如警大或警專學生總隊之隊長、訓
導、區隊長等人員，能否行使犯罪偵查權？或在校園內舉發交通違規案
件？凡此均須依各該警察機關組織法規或辦事細則中，對各機關與單位
業務職掌細部之分配規定為之，而不得任意擴大行使其職權。否則，若
謂：「凡是警察人員即得行使一切警察職權」，則警察組織法甚或警察作
14
所謂「警察官」，係指依警察人員人事條例任用之公務人員，其官等分為警監、警正
及警佐者，主要為警察機關中狹義之警察人員均屬之。惟目前海岸巡防人員及消防專
業人員，有部分係參加警察人員特種考試及格後，仍依警察人員人事條例規定任命為
「警察官」，而被分發派任至海岸巡防機關或消防機關任職，雖其屬警察官，但已非
屬狹義之警察人員矣！

4. 第一章 緒論 9
用上有關各警察機關之權限分配，以及對其內部各業務單位職掌之劃
分，將形同具文，而失其意義。
此外，尚有所謂「司法警察」
，係指前述廣義之警察概念中得行使犯
罪偵查權者。此如前述狹義之警察、憲兵、調查局之調查人員、海岸巡
防人員、移民署人員及廉政署人員等，依刑事訴訟法 15、調度司法警察
條例、法務部調查局組織法 16、海岸巡防法 17、入出國及移民法 18、法務
部廉政署組織法等相關法律規定 19，均具有司法警察（官）之地位。故
彼等人員均得行使協助檢察官偵查犯罪，執行搜索、扣押、拘提及逮捕
等司法警察之職權。
綜上所述，何謂警察，首需確定在學理上警察意義有廣義（實質、
學理）與狹義（形式、組織）之分。前者係將凡具有以維持社會公共安
寧秩序或公共利益為目的，並以命令強制為手段等特質之國家行政作用
15
警察及憲兵係依據刑事訴訟法第 229 條至 231 條規定，明文賦予其具有司法警察（官）
之地位。
16
依法務部調查局組織法第 14 條規定：「本局局長、副局長及薦任職以上人員，於執行
犯罪調查職務時，視同刑事訴訟法第二百二十九條之司法警察官。 （第 1 項）本局所
屬省（市）縣（市）調查處、站之調查處處長、調查站主任、工作站主任及薦任職以
上人員，於執行犯罪調查職務時，分別視同刑事訴訟法第二百二十九條、第二百三十
條之司法警察官。（第 2 項）本局及所屬機關委任職人員，於執行犯罪調查職務時，
視同刑事訴訟法第二百三十一條之司法警察。 （第 3 項）」
17
海岸巡防法第 10 條規定：「巡防機關主管業務之簡任職、上校、警監、關務監以上人
員，執行第四條所定犯罪調查職務時，視同刑事訴訟法第二百二十九條之司法警察
官。（第 1 項）前項以外巡防機關主管業務之薦任職、上尉、警正、高級關務員以上
人員，執行第四條所定犯罪調查職務時，視同刑事訴訟法第二百三十條之司法警察
官。（第 2 項）巡防機關前二項以外之人員，執行第四條所定犯罪調查職務時，視同
刑事訴訟法第二百三十一條之司法警察。 （第 3 項）」
18
入出國及移民法第 89 條規定：
「入出國及移民署所屬辦理入出國及移民業務之薦任職
或相當薦任職以上人員，於執行非法入出國及移民犯罪調查職務時，分別視同刑事訴
訟法第二百二十九條、第二百三十條之司法警察官。其委任職或相當委任職人員，視
同刑事訴訟法第二百三十一條之司法警察。」
19
法務部廉政署於民國 100 年 7 月 20 日正式成立，專責於國家廉政政策規劃，執行防
貪、反貪及肅貪業務。依法務部廉政署組織法第 2 條第 2 項規定： 「本署執行前項第
四款所定貪瀆或相關犯罪調查職務之人員，其為薦任職以上人員者，視同刑事訴訟法
第二百二十九條、第二百三十條之司法警察官；其為委任職人員者，視同刑事訴訟法
第二百三十一條之司法警察。」

5. 10 警察法總論
或國家行政主體，概稱之為警察；後者是以警察組織形式，賦予警察定
義，而不再以警察之任務或作用為界定警察之標準。因此，以警察機關
及其人員合稱為警察，是所謂組織（機構）上之警察意義（institutioneller
Polizeibegriff）或稱形式意義（formeller Begriff）之警察 20。組織意義上
之警察，受警察組織型態之制約，而組織法得適時修訂，機關與人員之
消長有其軌跡可循，依此所界定之警察，較合乎實際，並具可塑性 21。
上述有關廣義與狹義警察概念之區分，已可從下述司法院大法官釋
字第 588 號解釋文暨其理由書中獲得確立 按司法院大法官在釋字第 588
。
號解釋，論及行政執行法規定拘提、管收，交由行政執行處之執行員為
之是否違憲乙案時，於該號解釋理由書中指出：
「警察」係指以維持社會秩序或增進公共利益為目的，而具強制（干
預、取締）手段特質之國家行政作用或國家行政主體，概念上原屬多義
之用語，有廣、狹即實質、形式兩義之分。其採廣義、即實質之意義者，
乃就其「功能」予以觀察，凡具有上述「警察」意義之作用、即行使此
一意義之權限者，均屬之；其取狹義、即形式之意義者，則就組織上予
以著眼，而將之限於警察組織之形式－警察法，於此法律所明文規定之
機關及人員始足當之，其僅具警察之作用或負警察之任務者，不與焉。
上述行政執行法既已就管收、拘提為明文之規定，並須經法院之裁定，
亦即必須先經司法審查之准許，則其「執行」自非不得由該主管機關、
即行政執行處之人員為之（司法院釋字第 559 號解釋參照）。是憲法第 8
條第 1 項所稱「非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕、拘禁」之
「警察機關」
，乃採廣義，凡功能上具有前述「警察」之意義、即法律規
定以維持社會秩序或增進公共利益為目的，賦予其機關或人員得使用干
預、取締之手段者，概屬相當，並非僅指組織法上之形式「警察」之意。
是以行政執行法第 19 條第 1 項關於拘提、管收交由行政執行處派執行員
執行之規定，核與憲法前開規定之意旨尚無違背。
20
Drews/Wacke/Vogel/Martens, a.a.O., S. 33 ff.
21
李震山，警察行政法論—自由與秩序之折衝，台北：元照出版有限公司，2007 年 9 月，
初版，頁 8。

6. 第四章 警察組織之發展 101
準，惟如地方政府認為有在特定地區設置相關勤務機構，以加強特定地
區之安全維護必要時，中央應尊重地方政府之決定。為一致全國警察機
關之名稱、設備標準、員警待遇與官等，依警察法規定，有關警察之官
制官規，由中央立法並執行，或交由直轄市、縣市執行之。即有關警察
機關之內部單位、外部單位名稱，須依中央之法令規定設置。
近來地方制度法第 4 條，做了部分修正，即將人口滿二百萬之縣
（市）
，有關其機關預算、內部組織予以準用直轄市。但在地方制度法中，
又特別規定有關主計、政風、警察、人事人員之任用，為依專屬人事法
律任用之。因此，為與一般行政人員之任用不同；必須探求其中之制度
性問題，而依據憲法精神，調合中央與地方之權限關係，以妥善解決有
關警察機關之編制上，所引起之人事派任權限問題。
二、縣（市）政府警察局之權限
為妥善及有效執行警察任務，警察局對內有人事調整、獎懲人員及督
導業務、規劃相關計畫與執行方案、依法令核發獎金等權限。另依特別法
令規定警察局亦有許多個別之權限，如依警察職權行使法第 11 條規定：
「警
察對於下列情形之一者，為防止犯罪，認有必要，得經由警察局長書面同
意後，於一定期間內，對其無隱私或秘密合理期待之行為或生活情形，以
目視或科技工具，進行觀察及動態掌握等資料蒐集活動：一、有事實足認
其有觸犯最輕本刑五年以上有期徒刑之罪之虞者。二、有事實足認其有參
與職業性、習慣性、集團性或組織性犯罪之虞者……。」有關對特定犯重
罪嫌疑、或對有組織、習慣、常業犯罪之嫌疑者，得施予長期監視；但其
實施程序，須經警察局長之書面核准，以表示行使此職權之慎重。
縣（市）政府警察局為縣（市）政府所屬之一級機關；對上而言，
在業務上其受內政部警政署之指揮監督。而此屬業務上，依特別法令之
指揮監督權，如對有全國一致性之治安執行事項，亦有接受警政署之督
導與受其獎懲。理論上，上級機關對下級機關之權限，有對特定事項為
核准、認可權、督導權、發布指令權、獎懲權、指揮監督權等，下級機

7. 102 警察法總論
關依法自應遵守。因此，警察局所屬之警察分局、直屬隊、各分駐、派
出所人員，依法令應受警察局之指揮、節制與監督。
捌、中央與地方警察機關之權限關係
一、概說
我國中央與地方機關權限之設計，依憲法之規定（第 107～111 條），
採中央與地方分權制。憲法中特別明文保障地方制度之精神，對地方制
度之實施，又稱為制度性保障 53；國家必須遵守憲法之規定，不得剝奪
地方自治之權限，或限制地方自治之功能與權限，使其不得發揮應有之
功能。而地方自治之主要目的，在於將部分屬於地方可以自主、自行決
定之權限，依法交由地方行使，以求使得地方得到最大之利益。
另一方面，地方自治亦非地方獨立，而可不受監督；地方仍應在法
令之授權範圍內，合法行使其應有之權限。如果有超出法令所許可之範
圍，或有違法行為，違背中央法令或侵害地方人民權益之行為，地方自
治之監督機關，自應介入及加以制止，並宣告該行為無效。
有關中央與地方警察權限之關係，依日本警察實務家之意見，其主
要論及警察事項並非團體委任事務，
「即從治安維持面而言，警察事務傳
統上有其特殊性之故，應確保其有全國一致性，此屬極例外的事項」
，此
之關係「不過屬依個別法令規定，所創設的。」再者，
「都道府縣警察的
事務，其所呈現出來的，具有國家的性質與地方性質」
，及「在地方公共
團體的事務中，警察具有特別例外性質的意義」
。一般而言，不只限於是
自治事務，即使是法定受託事務，依法律也有概括的地方分權，且理論
上一般性的行政中央有「指揮監督權」之規定，已加以廢止。但儘管如
此，依日本警察法第 16 條第 2 項規定，其所訂定的「指揮監督」本身，
53
另請參考詹鎮榮，論地方法規之位階效力—地方制度法第三十條「中央法破地方法」
之辨正，成大法學第 12 期，2006 年 12 月，頁 1～59。

8. 第四章 警察組織之發展 103
可以說是一個特例 54。
如依日本警察法第 2 條規定「警察任務」
，為「依據警察法，提供行
政機關實施警察責任的事項。」所執行的警察行政機關如屬於地方警察
機關，而中央統一對其指揮監督範圍，亦須符合警察任務之目的 55，可
供我國參考。
二、經費編列
依警察法第 16 條規定，有關直轄市警政、警衛，縣（市）警衛之經
費，由直轄市與縣（市）編列。有關中央立法並執行之事項，如交由地
方執行，其執行經費由中央編列，地方無須重複編列。另如地方政府對
於警政經費，有所不足時，自得依程序陳請中央補助 56。對此，警察機
關經費編列之原則，依大法官釋字第 307 號解釋，亦已闡明。
有關中央與地方之警察權或警察管轄事項，究應如何劃分，法令上
並非清楚，亦涉及到經費由中央或地方負擔之問題。因此，目前中央補
助地方之經費，只能概括說明補助特定事項或限於補助全國性、敏感性
之業務；從理論上而言，尚非具體明確，有待未來在警察法中，予以明
定何種經費，應由中央編列之原則為宜。
依日本之警察經費規定，地方警察下列預算均由國庫支應：
警視正以上警察人員之俸給及津貼、地方公務員保險負擔金及因公
受害所需補償經費。
警察教育設施之維護管理及警察學校教育訓練所需經費。
警察通信設施之維護管理及其他警察通信所需經費。
犯罪鑑識設施之維護管理及其他犯罪鑑識所需經費。
54
稻葉馨，行政組織法としての警察法の特色，警察政策 4 卷 1 号，2002 年，頁 19。
55
白藤博行， 「安全の中の自由」論と警察行政法，公法研究 69 号，2007 年 10 月，頁
56～57。
56 相關文獻，請參考王幸男、鄭道隆，地方警察經費編列權責之探討－從釐清警察專業
法規的委辦事項、自治事項出發，警學叢刊 40 卷 4 期，2010 年 2 月，頁 89～113。

9. 104 警察法總論
犯罪統計所需經費。
警用車輛、船舶及警察裝備所需經費。
警衛及警備所需經費。
為偵查有關國家公安之犯罪及其他特殊犯罪所需之經費。
依政令對地方為部分補助之經費 57可供我國參考。
三、人事派任
依警察法第 3 條規定有關警察官規，即警察人員之任用、陞遷、考
績、級俸等事項，由中央立法並執行，或交由直轄市或縣（市）執行之。
另於警察人員人事條例中，亦規定有關警監職務由行政院遴任；有關警
正職務，由內政部遴任或交由直轄市遴任（第 21 條）。因此，從警察法
令之規定而言，警察之人事權，中央依法有派任之權限。
另一方面，從地方自治之觀點，如所有地方警察人員人事派任、調
動權限，均屬於中央，將會架空地方自治之精神。因此，如何適度給予
地方行政首長有警察人事任用之參與、決定權，為一重要問題。依之前
作法，對地方警察局長之派任，採取由中央選取三位適合之人選，交由
地方行政首長決定；此做法，已含有民主之精神。未來如何在警察法中，
進一步明確規定地方相關警察首長之派任程序，加上由地方共同參與機
制，以落實地方自治精神，有待進一步研究確立。
有論者以為依內政部警政署組織條例第 8 條規定：「本署設人事
室，……依法辦理全國警察人事管理事項……」
。依地方自治精神而言，
此種規定，不無疑義。蓋地方警察機關之首長及其人員，應由地方辦理
自選人員；否則，將是中央集權制的人事制度。況且事實上中央也不可
能親自辦理全國警察人事管理，故必須由各級警察機關，獨自設立人事
單位，來直接辦理該機關所屬人員之人事管理事項。因此，若從地方自
治觀點來看，本條應解釋為辦理「全國性」之警察人事管理，諸如全國
57
鄭善印，日本中央與地方警察權限之劃分暨我國可以採行之方案，警學叢刊，25 卷 4
期，1995 年 6 月，頁 209。

10. 第四章 警察組織之發展 105
人事統計、警力分析等；至於地方警察人事管理，則應交由地方自行辦
理，中央行使指導監督。故不宜解為中央「直接辦理」全國（含地方）
警察人事管理也，否則將有違憲法「均權」之意旨 58，值得參考。
四、人員獎懲
地方警察人員組織編制上隸屬於地方政府，有關人事上之獎懲，屬
於地方行政事項；中央雖有指揮監督與獎懲權限，惟其人事命令，亦須
由地方政府發布或由地方警察局發布，始為有效及符合行政體制。上級
機關基於指示、指令與監督之權限，必須同時具有對業務監督下級人員
之獎懲權限，為理論上所當然。惟如對於中央機關之懲處命令，地方政
府不予接受；二級政府在認定上有所差距，而將中央之命令，予以退回，
亦會產生中央與地方政府在人員獎懲權上之緊張關係。
對地方警察人員之獎懲權，亦屬地方人事權之一環，中央應適度尊
重地方政府之決定。畢竟地方政府較瞭解地方之需要，從地方之角度看
案件之嚴重性與影響性，更符合地方自治之目的。對此，特殊情形如法
令有特別規定，或其執行違失屬全國性一致標準之行為，則由中央懲處
並無可議之處，即中央應有此權限。從理論上而言，對於地方警察人員
之獎懲，中央與地方之標準與認知，應是一致的。對此，亦有賴相關警
察人事法令更進一步，明確規定。
玖、警察機關之指揮、監督與互助、連絡關係
一、指揮
上級警察機關對下級警察機關，有指揮之權力；如內政部警政署，
對縣政府警察局有指揮之權力，以要求達成維持治安之功能。警察局對
58
劉嘉發，警察行政法之理論與實務，中央警察大學出版社，1999 年 9 月，頁 108。

11. 276 警察法總論
如前述之實定法條文，在集會遊行法第 26 條所規定，所涉及「公平合理
考量」之平等原則，
「集會遊行權利與其他法益間均衡」之法益衡量原則，
「適當方法」之適當性原則，
「不得逾越所欲達成目的之必要限度」之狹
義比例原則。一般習於將該條文稱為集會遊行法之比例原則，惟有三點
需要檢討。其一、平等原則係指「本質相同同其處理，本質相異異其處
理」之實質法律平等。政府干預行為有可能合於平等原則而不合比例原
則，反之，不合乎平等原則之行為，是否有可能不受違反比例原則之非
難，惟縱使比例原則不能完全涵攝平等原則，但平等原則可列為優先適
用，違反平等原則之行為自屬違憲、違法，不必再就比例原則為斟酌。
其二、集會遊行權利與其他法益間之均衡維護問題，其與比例原則又有
何關係；一般而言，比例原則亦是基於利益衡量所生之要求，惟僅存在
於欲侵害之法益與欲侵害之法益間，而法益衡量則可涉及多面利益之考
量，因此比例原則應細擷取法益衡量之核心領域，用之於干預行政之中。
其三、
「以適當之分法為之」
，並非「以侵害最小之方法行之」
，是否與裁
量原則產生競合，值得探討 80。
從上述說明足以顯示，比例原則之多樣性，並證明其係逐漸演變而
來。此外，亦得以確信者，法律各原則之間並不可一刀兩斷孑然劃分。
尚值得一提者，係社會秩序維護法第 22 條第 3 項規定：「供違反本法行
為所用之物，以行為人所有者為限，得沒入之。但沒入，應符合比例原
則。」此種立法，除未彰顯比例原則之實質內涵外，亦予人誤解，在社
會秩序維護法中，只有「沒入」才需合乎比例原則，立法較為粗糙。在
德國警察法中，比例原則尚對時間加以考量，即「目的達成後，或發覺
目的無法達成時，處分應立即停止」
，目的達成後，處分仍繼續，自不合
比例原則，目的無法達成，處分應即停止，並非要永久放棄處分之行使，
僅是暫時性的，以避免不當之堅持，造成不成比例之傷害 81。
80
李震山，論行政法上比例原則與裁量原則之關係，警政學報 23 期，1993 年 7 月，頁
2～4。
81
同上註。

12. 第九章 警察處分 277
警察有許多職務協助行為，其亦要適用比例原則。在職務協助問題
上並未有明顯與比例原則發生直接關係，惟警察機關在執行協助時，應
受比例原則之制約，行政機關在請求協助之際，應與比例原則脫離不了
關係 82。一個符合「比例原則」之職務協助措施，必須是合乎「目的性」、
「必要性」及「未過度侵犯」人民權利之措施。針對職務協助目的選擇
適當手段（機關協助）或以手段迎向協助目的，為警察職務協助應有之
行為及態度取向。因而警察在協助手段選擇上之表現，應注意迎向促進行
政效率之目的、多數足供選擇之手段、目的與手段之合理聯結等方面83。
比例原則之基本目的在於保障人權，相關警察權之行使，尤以甚具
干預性之警察處分影響人民權利最鉅，自以警察處分應遵守比例原則，
且能符合比例原則之內涵。比例原則應被視為警察行政過程中最重要之
準則，因此將來我國警察法修訂有必要應特列比例原則為帝王條款，以
取代散在諸多警察法規中之比例原則規定，以作為標準規定，才能符合
未來警察行政積極保障人權之需要。
二、平等原則及其他重要法律原則之遵守
行政法上之平等原則是指要符合憲法之平等權，而憲法上之平等
權，不僅是法律適用之平等，同時也是「法律制定之平等」
。將平等權除
了法適用平等外，也視同「法制定之平等」
，在戰後德國基本法規定：
「下
述基本權利視同直接有效之法，拘束立法、行政及司法權」下，已經是
當然之解釋 84。我國憲法之平等權利，既然與一般自由基本權利受到憲
法之保障，且第 7 條「在法律上一律平等」即第 22 條之「均受憲法保障」
82
Vgl. Martens, Polizeiliche Amts- und Vollzugshilfe, Jura 1981, S. 353.
83
許文義，警察職務協助法論，1992 年 3 月，初版，頁 86～90。許文義教授在此亦提
出以合適性而言，行政機關在執行請求職務時面對多數可能選擇之機關，僅得擇取可
達到所欲求之行政目的之機關而為之。如偵查犯罪之處分，若請求一般行政機關，若
非法律上之不可能，即為事實上之不可能，即一般行政機關不是合適之被請求機關。
84
參閱陳慈陽，行政法總論，神州圖書出版有限公司，頁 110。

13. 278 警察法總論
可知，我國立法者應受到憲法平等權之拘束甚明 85。
就行政而言，於法律有規定之行政，行政應嚴守「法律適用平等」，
亦即一旦構成要件具備，則不論受規人之身分或其他數據上之不同，均
應一體適用，縱在有裁量餘地之場合，亦不得無端為優厚或歧視，且不
分侵益行政或給付行政均有其適用，以是警察權之行使或發動不得因人
而異（或因黨派、或因教育程度）及許多國家行政如稅務、選務、環保
等等均應遵守平等原則 86。
亦即行政法之平等原則，有應拘束「制定法律之平等」
，且要求適用
上之平等，此適用之平等在國家行政中包括外部行政與內部行政 87。平
等原則之內涵，是以事物之本質為重心 88，強調「等則等之，不等則不
等之」 「相同的情況不得為不同的處理」 「不得因附著於個人身上之種
、 、
種數據上或性質上之不同而為優厚或歧視」等。
平等原則與比例原則，係行政法學上裁量論與公正手續保障論之根
本要素，故如裁量原則違反平等原則，即構成行為內部客觀之瑕疵，殊
難否認其在警察作用上之意義 89。例如我國警察機關為有效達成防禦公
共安全危害之行政目的，經常必須擬定計畫據以推行，像針對雛妓問題
展開取締計畫，又警察針對轄區賭場展開調查取締等，在實務上必須嚴
守平等原則，否則民眾必將批評警察厚彼薄此，執法不公等。又如在集
會遊行法第 26 條規定：「集會遊行之不予許可、限制或命令解散應公平
合理考量人民集會遊行權利與其他法益間之均衡維護……。」其中「公
85
陳新民，憲法基本權利之基本理論（上），1992 年 1 月，3 版，頁 502～504。
86
參閱葉俊榮，行政裁量與司法審查，台灣大學法律學研究所碩士論文，民國 74 年 6
月，頁 127～129。此平等原則不僅在國家外部行政應遵守平等原則，在內部行政亦同
樣要積極強調平等原則，如眾所關心之升遷以及工作之分等等，若處理不好，也一樣
影響到外部行政工作。
87
Vgl. Stein, Volker, Fälle und Erläuterungen zum Polizei- und Ordnungsrecht---Rheinland-Pfalz,
S. 80～84。
88
Vgl. Katz, Alfred, Staatsrecht, 15. Auflage, 2002, Rn. 708 ff.
89
黃守高，現代行政法之社會任務，1979 年 12 月，頁 277。

14. 第九章 警察處分 279
平合理考量」即是要求警察應遵守平等原則。
另外一個重要課題是，以制定裁量準則規範警察之執法並統一警察
行為，這樣是否更能讓警察執法符合平等原則。針對此情況，其制定各
有利弊，較能讓警察符合平等原則是其優點之一，不過可能傷害裁量之
本質，倘若執法人員素質低落仍會衍生其他問題，即是縱使遵守平等原
則後，仍有可能違反其他法律原則，可見制定準則之效用仍需深加檢討
之必要。
除了比例原則以及平等原則在警察法或行政法之實踐領域常被運
用，亦即行使警察處分時須遵守外，另有其他相關法律原則也需顧及，
例如禁止恣意原則、不當聯結禁止原則、行政自我拘束原則、情事變更
原則以及信賴保護原則等，然因本文篇幅與討論範圍之限制，以及值得
注意的是，後面所論述有關「正當法律程序」部分，有些理論與精神與
上述原則仍是相通的，所以本文只探討比例原則與平等原則，至於其他
相關法律原則不作探討。
三、正當法律程序之遵守
正當法律程序之概念
正當法律程序在美國憲法第 5 條及第 14 條修正案有明文規定，此概
念源於英國 1215 年大憲章（Magna Charter），對規範訴訟審判程序，經
美國第 5 以及第 14 修正案將之引入。1791 年通過美國憲法第 5 修正案
規定：
「非依正當法律程序，不得剝奪任何人之生命、自由及財產。」1868
年通過的第 14 修正案規定：「任何州非經正當法律程序，不得剝奪美國
公民及各州公民之生命、身體或財產。」係南北戰爭後保障黑人權利，
州政府對個人自由權利限制予以節制，美國法的正當法律程序是以憲法
第 14 修正案為主軸。正當法律程序原係指審判程序之正當性，應係指行
政及司法應遵守法律程序，原無實質正當之適用，亦即對實質立法權之
限制。實質正當是指立法者所制定之法律應合理、不濫權、不逾越權限
以及使用手段與所欲達成目的間有真正及實質關聯。因此，美國法所稱

15. 280 警察法總論
之正當法律程序原則包括了最先的「程序上正當程序」與後來發展出來
的「實質上正當程序」 90。
正當法律程序原係指審判程序之正當性，應係指行政及司法應遵守
法律程序，原無實質正當的適用，亦即對實質立法權的限制。實質正當
是指立法者所制定的法律應合理、不濫權、不逾越權限以及使用手段與
所欲達成目的間有真正及實質關聯。因此，美國法所稱的正當法律程序
包含了最先的「程序上正當程序」與後來發展出來的「實質上正當程序」
。
「程序上正當程序」是指政府干涉人民自由與財產權，應依法規定必要
之程序，亦即指涉及人民權利處分前應進行的法律必要程序。
「實質上正
當程序」則是指限制人民自由、財產權，須符合法律明確性或比例原則
之要求，亦即應符合我國憲法第 23 條規定。
「實質上正當程序」若以「程
序上正當程序」比較，則以其是以人民實質權利受到干涉時，如人身自由
遭到剝奪時，該法律規定是否逾越比例原則或缺乏法律明確性等屬之91。
正當程序的思想，在德國法哲學的討論上，扮演相當重要之角色 92。
最主要規定為，聯邦行政程序法第 28 條明文規定，行政程序中之當事人
有聽證權─行政機關作成干涉當事人權利之行政處分前，應給予當事人
90
湯德宗，具體違憲審查與正當程序保障，憲政時代，第 29 卷第 4 期，2004 年 4 月，
頁 457。
91
有關正當法律程序之論述請參閱湯德宗，具體違憲審查與正當程序保障，憲政時代，
第 29 卷第 4 期，2004 年 4 月，457 頁以下；蔡震榮，警察職權行使法概論，2004 年
11 月，100 頁以下；郭界恆，正當法律程序─美國法制之比較研究，收錄於：憲政體
制與法治行政─城仲模教授六秩華誕祝壽論文集，1998，154 頁以下。
92
在此學者李建良教授認為，程序乃作成決定的規則與流程體系之總稱，此等規則或手
續若被正確地遵守，則其所成之決定即具有程序上之正當性。從實體與程序之觀點而
言，可以分成三種基本模型：決定的正確性完全繫於實質之判斷標準。決定若符合
實質之標準，其內容即屬正確。憲法中所保障之基本權利，多數屬於此種模型。決
定之正確性完全繫於程序之踐行，實質之準據於此不具重要性。不過，此種模型過於
單純而不切實際。蓋在基本權之領域，程序不能完全取代實質之要求。決定之正確
性繫於實質標準與正當程序，程序乃是使決定更符合實質要求之工具，同時在實質標
準之範圍內，填充決定之判斷空間。相關資料並可參閱德文文獻：Alexy, Robert, Theorie
der Grundrechte, 2. Auflage, 1994, S. 445; Grimm, Dieter, Verfahrensfehler als
Grundrechteverstöße, NVwZ 1985, S. 865（871）。

16. 第十二章 警察強制 391
壹、概要
警察機關是具有強制力的機關，執行強制執行的機會相當多，諸如
道路交通管理處罰條例中之強制移車（拖吊）
、集會遊行法中之扣留危險
物品、警察職權行使法中之強制離車、管束、使用警銬戒具、扣留危險
物品、進入、使用處所、警械使用條例中的使用警械等。警察強制是警
察強制力的展現，是達成警察任務的有力手段，然而其性質並非行政處
分，卻對於人民有相當之影響，除釐清其性質外，亦有瞭解其救濟方式
之必要，故特別專章討論之。
本文首先探討一般強制執行措施的類別，其次，再論警察強制的意
義及功能，界定本文討論範圍，然後就警察機關可以採取的警察強制措
施予以討論。
警察強制與警察處分外觀上皆係警察藉以完成任務之公權力措施，
然而其性質上並不相同，有討論之必要。
警察機關所採取手段中，直接強制與即時強制間有時難以區分，本
文也想藉此有所著墨。行政執行法所規定之的即時強制，因警察職權行
使法也有警察即時強制的規定，在警察職權執行法公布施行後，行政執
行法中之相關規定是否有存在的意義，產生若干疑義。另外，警察職權
行使法規範之即時強制，與行政執行法所規定的即時強制並不完全相
同，有討論之必要。
警察機關採取強制執行，時常會產生侵害人民身體、財產或自由的
效果，關於這個問題，本文擬就各種警察強制之救濟方式予以討論。
文末，再就幾種較為爭議的警察公權力措施，如警察職權行使法第
7 條第 2 項的強制帶往、警械使用及集會遊行法的制止與命令解散、道
路交通管理處罰條例之汽車拖吊等，討論其性質及救濟方式，以釐清爭
議。

17. 392 警察法總論
貳、警察強制之意義與功能
警察為達成行政目的所採用的方法具有多樣性，除行政處分外，尚
有事實行為、行政契約、行政指導等，其中具有強制力得予以人民相當
之壓迫感者，皆得視作警察強制，是最廣義的警察強制定義。然而，本
章所討論者，為狹義之警察強制，警察機關之行為，如同一般行政機關，
經常得區分為基礎處分及執行方法，基礎處分部分，其性質應為行政處
分，具有強制性者所在多有，雖為最廣義的警察強制之一種，但應屬於
本書之警察處分一章的探討範圍，本章所著重者在於執行方法，亦即強
調所採取直接強制及代履行之方法，另外，即時強制雖無前置之基礎處
分，但亦為警察機關依法令所得使用之重要警察公權力措施，且極具強
制性，亦為本文所探討之範圍。綜前所述，本文所稱之警察強制包括直
接強制、代履行之方法與即時強制，但不包含具有強制力之基礎處分在
內。警察對現場聚眾者，下達命令解散，此命令解散屬行政處分，本文
不將其包括在本文探討內，但對不遵從命令解散者之強制驅離所採取之
強制執行方法，則屬本文之警察強制探討之範圍。因此，本文所稱之警
察強制是專指警察機關所採取強制執行之手段而言。
一般的行政執行，依照行政執行法第 2 條之規定：
「本法所稱行政執
行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」
一般而言，論及強制措施，可區分為有強制執行程序—「告戒、確定、
執行」的直接與間接強制以及無踐行程序的即時強制措施。本文所指稱
之警察強制限制在警察機關或警察人員依法定職權所得採取之強制手段
的範圍內，與行政執行法所規定之行政執行，範圍並不完全一致，說明
如下。
公法上金錢給付義務逾期不履行者，行政執行法第 4 條第 1 項規定
移送由行政執行處為之，並非警察機關依法定職權所得採取的強制手
段，故本文所稱之行政強制執行不包含對於公法上金錢給付義務之執行。
直接強制之方法（在此不去論執行程序）是義務人不履行其行為或

18. 第十二章 警察強制 393
不行為義務時，執行機關對義務人之身體財產，
「直接」施以實力，而實
現與履行義務同一狀態內容之方法 1。直接強制方法是以實力直接實現行
政目的的公權力措施，具有強烈的行使公權力之特質，是典型的警察強
制。警察直接強制本身並不發生法律效果，效果是由其所執行的標的—
行政處分—所產生，警察強制的實施僅僅是產生行政義務實踐的狀態而
已，因此，直接強制的執行方法應該屬於事實行為 2。
即時強制之部分，就行政執行法之規定，其包含於廣義的行政強制
執行 3 內，但是即時強制雖同屬事實行為，其性質上與直接強制仍有差
異，即時強制並未如直接強制般，在警察機關執行前，即有一行政義務
之存在，且即時強制為警察機關大量運用的重要公權力措施類型。
間接強制中，怠金的科處與命繳納怠履行費用的部分，筆者以為怠
金在性質上應屬於警察行政處分中下命處分之一種單獨類型，命繳納履
行費用在性質上亦應屬於下命處分，理由如前所述，而並非本文所指稱
之警察強制。代履行中尚可分離出委託 4第三人代為履行及指定人員代為
履行的部分，在委託第三人代為履行時，警察機關與第三人間為行政契
約 5，而警察機關與義務人間，筆者以為此時係警察機關委託第三人為執
行行為之實施 6，是以實力直接使義務人合於義務之狀態出現，類似於直
1
請參閱蔡震榮，行政執行法，2008 年 9 月，頁 181。
2
請參閱陳新民，行政法學總論，2005 年 9 月，頁 474～475；吳庚，行政法之理論與
實用，2007 年 9 月，頁 466～467；陳敏氏亦認為直接強制為事實行為，但直接強制
之告戒及核定，則為行政處分的性質，請參閱陳敏，行政法總論，2011 年 9 月，頁
610。
3
請參閱蔡震榮，行政執行法，2008 年 9 月，頁 3。
4
學者有認為本法第 29 條第 1 項所稱「委託」用語不當者，認為本法所稱之委託與行
政程序法第 15 條第 2 項所稱不相隸屬權限的委託以及行政程序法第 16 條之委託民間
團體或個人行使公權力，有不同之內涵，吾人亦贊同之，請參閱蔡震榮，行政執行法，
2008 年 9 月，頁 162，唯法條修改前，本文仍採法條之原用語。
5
學者梁添盛氏認為，此時行政機關與第三人間之法律關係乃純為私法上之關係，請參
閱梁添盛，警察法專題研究，2004 年 9 月，頁 519，筆者以為，此時訂立契約之一
方為警察機關，而契約內容乃是請第三人為警察機關行使公權力之助手，就契約標的
上，似乎可以將之認定為行政契約。
6
此時應該是警察機關藉行政契約委託第三人為執行之行為，因為所委託之執行行為非

19. 394 警察法總論
接強制，應屬於警察強制無疑；在指定人員 7代為履行時，警察機關與該
指定人員間，應該是屬於職務協助的關係，警察機關與義務人間，因為
指定人員所為之行為，應是依指定機關之意思為之，則對於義務人而言，
該行為應該為警察強制無疑。
本文在此以本次台北市文林苑為例，下拆除令是北市政府之行政處
分，而指定都市發展局為執行單位，警察基於職務協助配合執行，兩單
位皆可對於不聽從拆除令者採取直接強制之措施，此即本處所稱之警察
強制措施。
直接強制（方法）
代履行方法
一般行政強制 間接強制 警察強制
怠金
即時強制
警
一般行政強制 察 警察公權力措施
強
制
屬法律行為，而僅是事實行為，第三人只是依委託之警察機關之意思為之，並無獨立
的意思表示。請參閱蔡震榮，行政執行法，2008 年 9 月，頁 161～162。
7
從行政執行法第 29 條第 1 項將第三人與指定人員並列，即表示指定人員非屬第三人
至為明顯，指定人員應是指公務員而言，且應該是執行機關外部之公務員，若是執行
機關內部之公務員，則屬自己執行，而應歸類在直接強制中。請參閱蔡震榮，行政執
行法，2008 年 9 月，頁 161。

20. 第十二章 警察強制 395
警察強制的功能，在於以強制力實現警察機關之目的，直接、有效、
迅速地完成警察任務。
參、警察強制之措施為何？
警察強制依其性質包含直接強制、代履行與即時強制，其措施及法
條依據如下：
一、直接強制
行政執行法第 28 條第 2 項所規定之各種直接強制方法、道路交通管
理處罰條例第 56 條第 3 項後段，命違規停車駕駛人移置車輛而不予移
置，交通勤務警察自行移置者，為直接強制 8；同條例第 57 條第 2 項命
汽車修理業、買賣業移置違規車輛而不予移置時，交通勤務警察逕為之，
為直接強制 9。
二、代履行
警察機關基於行政執行法第 29 條第 1 項對於義務人所為之代履行；警
察機關基於道路交通管理處罰條例第 85 條之 3 第 1 項命違規停車駕駛人移
置車輛而不予移置，另委託第三人移置者，為間接強制之代履行10
、11
。
8
同見解請參閱劉嘉發，交通行政強制執行之研究，載於「中央警察大學學報」 ，第 39
期，2002 年 4 月，頁 124；吳庚，行政法之理論與實用，2001 年 8 月，頁 472，唯吳
氏在前書 2003 年 8 月之修訂八版中，並未見相同敘述，是否變更見解，未可知也。
9
不同意見為，認為這種狀況為交通代履行，請參閱劉嘉發，交通行政強制執行之研究，
載於中央警察大學學報，第 39 期，2002 年 4 月，頁 120，本文以為此種狀況為警察
機關以實力達成合於義務履行之狀態，當然應該為直接強制之適例。
10
拖吊費與保管費現行皆直接向民間拖吊業者繳納，是與代履行制度，第三人與義務人
間原則上並無法律關係存在之狀況並不一致，本文以為，此處是為了節省人民勞費，
所為之權宜措施，性質上應該仍為代履行無誤。
11
亦有學者未予區分而將兩種情況同列為代履行者，請參閱梁添盛氏，整建我國警察權
限法制之研究，國立政治大學法律學系博士論文，1999 年 5 月，頁 247～249；轉引
自劉嘉發，交通行政強制執行之研究，載於中央警察大學學報，第 39 期，2002 年 4