28. mai 2013 arrangerte NIBR konferansen «Hvordan påvirker det statlige tilsynet kommunene og det lokale selvstyret?» sammen med UiO og KS. Her er presentasjonene fra konferansen: Tilsyn med at kommunene gjør som Stortinget har bestemt? Professor Eivind Smith, Juridisk fakultet, UiO Hvordan styres nasjonale tilsyn innenfor skolesektoren? Håvard Tvinnereim, Utdanningsdirektoratet Lovlighetstilsyn med «runde» lovformuleringer Anders Haugland, Statens Helsetilsyn Bidrar tilsynet til at vi leverer bedre til innbyggerne? Ole Magnus Stensrud, rådmann, Kragerø kommune

1. Hvordan påvirker det statlige
tilsynet kommunene og det lokale
selvstyret?
Nasjonal konferanse 28. mai 2013
NIBR – UiO – KS. Sted: CIENS forum,
Oslo

2. ”Tilsynskjeden”
Effekter
av tilsyn
Utøvelse
av tilsyn
Tilsynets
hjemler og
innhold
Premisser
for tilsyn
Kommunal
forvaltning og
tjeneste-
produksjon
Kommunale
politiske
prosesser
Regionale
tilsyns-
myndigheter
Statlige sektor-
myndigheter
Stortinget og
regjeringen

3. Tilsyn med at kommunene gjør
som Stortinget har bestemt?
Professor Eivind Smith
Institutt for offentlig rett
UiO

4. Problemstillingen
• Kortversjonen av «kommunalt selvstyre»:
– Det gir dårlig mening å snakke om forholdet
mellom kommunene og «staten»
– Også kommunene er bundet av loven (som bygger
sin legitimitet på at den følger av politiske vedtak
av Stortinget)
– Også den utøvende statsmakt (statsforvaltningen)
er bundet av loven
– Den kan ofte utøve delegert lovgivningsmyndighet
(forskrifter), men ellers ikke legge noe til

5. Statsforvaltningen og kommunene
• «Tilsyn» er bare én av de funksjonstyper som
binder statsforvaltning og kommuner sammen
• Klageinstans, rådgivning, innsigelser …
• På tvers av funksjonstype (når kommunene er
rettslig bundet):
– Overprøving av kommunalt skjønn innenfor lovens
ramme reiser åpenbare (velkjente) problemer …
– men de prinsippspørsmål som statsforvaltningens
herredømme over tolkingen av juridiske grenser for
kommunens handlefrihet reiser, er de grunnleggende

6. Kort om tilsynsreglene
• Tilsynshjemlene må finnes i den enkelte særlov
(helse og omsorg, opplæring osv.)
• Her finner vi også de operative hovedreglene om
tilsynets grenser
• Når tilsynet er felles for kommuner og private
(eks.: arbeidsmiljø) følger det av
legalitetsprinsippet at tilsynet må begrenses til
respekten for lov/forskrift
• For såkalte «kommuneplikter» gjelder
kommuneloven kap. 10 A (stort sett) subsidiært

7. «Lovlighets-/legalitetstilsyn»
• Siden 2006 har den subsidiære hovedregelen
også her vært at tilsynet er begrenset til
«lovligheten» (§ 60 b)
• Føringene fra 2006-reformen er senere fulgt opp i
særlovgivningen om kommuner
• Prinsipielt representerer dette en betydelig seier
for hensynet til kommunalt selvstyre innenfor
lovens rammer
• Praktisk sett avhenger reformens betydning av
hvordan lovgivningens krav til kommunene
nærmere bestemt er utformet

8. «Presise» krav
• Grensene mellom «presise» og andre krav er
selvsagt ikke skarp
• Det finnes likevel mange lov-/forskriftsfestede
krav som er rimelig presise
• De er ofte, men ikke utelukkende, relatert til
prosess (internkontroll, krav om enkeltvedtak …)
• Kommunenes handlefrihet kan likevel være
redusert som følge av økende antall krav …
• Men vanskelig å «telle» utviklingen her (hva er
én/flere plikter, hva med vage rettigheter …?)

9. Mindre presise krav
• Kildene til lav presisjon er mange:
– Omfattende regelverk skaper mange mulige interne
konflikter(eks.: læreplanverket) eller «overkill»
– Men særlig: Skjønnsmessige ord/uttrykk. Eksempler:
– «tilfredsstillande utbytte», «pedagogisk og tryggleiks-
messig forsvarlig», «tenleg» (opplæringslova)
– «standard til enhver tid i samsvar med den
teknologiske og sosiale utvikling i samfunnet» (aml.)
– «forsvarlig», «verdig», «tilstrekkelig fagkompetanse»
(helse- og omsorgstjenester)

10. Hvem utøver skjønnet?
• I juridisk terminologi vil det her som regel være
tale om «rettsanvendelsesskjønn»
• Derav følger at fastleggelsen av hva som følger av
den aktuelle standard inngår i vurderingen av det
«lovlige»
• Dette innebærer igjen at det er tilsynsorganet,
ikke kommunen, som avgjør spørsmål som kan
være avgjørende for kommunebudsjettet mv.
• Utgangspunktet om avgrensning til det «lovlige»
får tilsvarende redusert betydning

11. Hva er problemet?
• På spissen ved åpent dynamiske standarder («til
enhver tid» …)
• Tilsynsorganet kan likevel ikke unngå å gjøre seg
opp en mening om hvilke kriterier som skal styre
tilsynet med skjønnsmessige standarder
• Kanskje er hensynet til elever, pasienter osv.
endog best tjent med at det er slik det er
• Men likevel er ordningen betenkelig i alle fall
prinsipielt, jfr. ovenfor om skillet mellom den
lovgivende og den utøvende makt
• Det kommunale selvstyret som tapende part?

12. Alternativer/Mildnet «modell»
• «Klarhetsprinsipp» (formulert i Danmark)?
• Dialog med kommunene mer enn «inngrep»?
• Råd/veiledning mer enn pålegg?
• Tilsyn med interne prosesser i kommunene
mer enn med resultatene?
• Samordning av (for) omfattende krav gjennom
fylkesmannen (kommunel. § 60 e – men hva
da med respekten for den enkelte lov?)

13. En tilfredsstillende løsning?
• En mer tilfredsstillende løsning kan finnes ved
presisering av hva som følger av loven
– ved at Stortinget viser tilbakeholdenhet med å formulere,
brede upresise krav
– ved at kravene blir presisert gjennom lovendring
– eller do. ved presisering gjennom forskrift.
• Gitt dagens system er presisering samt endring ved
forskrift prinsipielt sett overlegent
– Prosesskrav: Åpenhet, høring, kunngjøring …
• Delegert lov er også lov
• Dermed blir idealet om «legalitetstilsyn» respektert

15. Tall til sammenligning
Elevundersøkelsen
(mobbes 2 -3 ganger i
mnd eller oftere)
Klagesaker hos
Fylkesmannen
Tilsyn:
Antall
kommuner
med pålegg
2008
7,5%
50
2009 67
94,5%2010 94
2011 110
2012 6,8 % 94 75 %

16. Linjen i nasjonalt initierte tilsyn
Udir/KD FM
Kommunen/
Fylkeskommunen
Skolen
Ansvarlig
for
korreksjon
Vil ofte være undersøkelsesobjekt
Utøver
tilsynene
Forbereder
og setter
rammer

17. Tall til sammenligning
Tilsynskorpset
40 årsverk hos FM til tilsyn +
UDIR
Dekningsomfang
428/ 19
kommuner/fylkeskommuner
2957 grunnskoler + 352 vgs
614 894 gr.skole elever + 193
996 vgs elever
Ca 115 000 lærere
Regelverk som
skal dekkes
301 plikter
192 plikter for skoleeier/ 28
pliktsubjekter totalt
214 rettigheter/ 170 rettet mot
eleven/ 22 rettighetshavere
totalt

18. Påleggsstatistikk 2008-2012(FNT på
kommunenivå)
TILSYNSÅR ANTALL SKOLEIERE
KONTROLERT
PROSENT PÅLEGG
2008 108 86 %
2009 80 59 %
2010 – 2011 168 94,5 %
2012 73 75 %

19. Utvikling av tilsyn på
utdanningsområdet
• UDIR fikk
nasjonalt ansvar
for tilsyn
2006
• Felles
metodehåndbok
• Større inkludering
av skolenivå
2010
• Etablering av mer
helhetlig strategi
2013

21. R1
Tilsyn
1
Egen-
evaluering
R2
Tilsyn
2
NYEGENVURDERINGOG
OPPSUMMERING
R3
KONTROLLREGELVERKSINFO

22. Lovlighetstilsyn med ”runde”
lovformuleringer
Nasjonal konferanse 28. mai 2013 NIBR
Anders Haugland, Statens helsetilsyn
onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 22

23. Rettslige standarder
• Lovteksten gir anvisning på en målestokk som
ligger utenfor loven
• Målestokken fylles ut av andre enn
rettsanvenderen
• Standarden skifter innhold med tiden
• Standarden gir tolkingsdirektiv
onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 23

24. Målestokk utenfor loven
onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 24
Kunnskaps-
produksjon ogvitenskap
Rettslig
bindende
normer
Sivilsamfunn
tredjepart
Lovgivning, forvaltning,
myndighetskontroll
Industri
standard
Beste
praksis
Handlingsrom,
rettslig standard
Verdiskapning/industriell
virksomhet
Verdibasert,
politikkdrevet
prosess
Teknologi,
industridrevet
prosess
Preben H Lindøe

25. Helse- og omsorgstjenesteloven
§ 4-1 Forsvarlighet
Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter loven her skal
være forsvarlige. Kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at:
a. den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse-
og omsorgstjenestetilbud,
b. den enkelte pasient eller bruker gis et verdig tjenestetilbud,
c. helse- og omsorgstjenesten og personell som utfører tjenestene blir i
stand til å overholde sine lovpålagte plikter og
d. tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenestene.
Kongen i statsråd kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om
kommunens plikt etter første ledd bokstav d.
onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 25

26. Prp 91 L 2010-2011
s 263 flg
”Kravet om forsvarlighet er en rettslig standard.
Det innebærer at innholdet bestemmes av normer utenfor
loven.
Forsvarlighetskravet for helse- og omsorgstjenesten er
forankret i
anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og
allmenngyldige
samfunnsetiske normer. Innholdet i forsvarlighetskravet
endrer seg
dermed også i takt med utviklingen av fagkunnskap og
endringer i
verdioppfatninger.”
onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 26

27. ”Forsvarlighetskravet har en dobbel funksjon. Det er en rettesnor for
tjenesten og viser til normer som beskriver hvordan tjenestene bør
være. Disse normene utgjør kjernen i forsvarlighetskravet og kan
betegnes som god praksis. Samtidig danner normene utgangspunkt
for å fastlegge hvor grensen mot det uforsvarlige går. Det vil si de
konkrete vurderingene av hvor store avvik fra god praksis som kan
aksepteres før avviket medfører at tjenesten blir uforsvarlig.
Mellom god praksis, og forsvarlighetskravets nedre grense, vil det
være rom for at kommunen kan utøve skjønn. Det følger imidlertid
av forsvarlighetskravet at tjenestene må holde tilfredsstillende
kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang.”
onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 27

28. God praksis – kjernen i
forsvarlighetskravet
onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 28

29. onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 29
Beskrivelser av ”god praksis” i faglige
retningslinjer og andre former for
anerkjent fagkunnskap kan gi ulikt rom
for alternative løsninger
” Samtidig danner normene
utgangspunkt
for å fastlegge hvor grensen mot det
uforsvarlige går. Det vil si de
konkrete vurderingene av hvor store
avvik fra god praksis som kan
aksepteres før avviket medfører at
tjenesten blir uforsvarlig”

30. onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 30
Entydige anbefalinger
med lite rom for
alternativer
Anbefalinger med rom for
alternativer, men med klare
yttergrenser
Anbefalinger med betydelig
rom for alternativer og uklar
overgang mot det uakseptable

31. …og til slutt
• Bruk av runde formuleringer i lovtekst generelt –
og bruk av rettslige standarder spesielt –
medfører mye tolkingsarbeid for kommunene
• Setter store krav til fagkompetanse i
virksomhetene, både innenfor det spesifikke
fagområdet og juridisk kompetanse
• Og det er av samme grunn krevende for
tilsynsmyndighetene
onsdag, 29. mai 2013 Foredrag av Statens helsetilsyn 31

32. Bidrar tilsynet til at vi leverer
bedre til innbyggerne?
Ole Magnus Stensrud, rådmann,
Kragerø kommune
Nasjonal konferanse 28. mai 2013 NIBR
– KS – UiO. Sted: CIENS forum, Oslo

33. Kragerø kommune
• Fakta Kragerø kommune

34. Ole Magnus Stensrud

35. Organisering av den kommunale
tjenesteproduksjonen
• Rådmannen er leder for den samlede
kommunale tjenesten, kommuneloven § 23.1
• Samfunnsoppdraget:
levere samordnede tjenester til kommunens
innbyggere og næringsliv
• Kommunens ansvar for å levere samordnede
og koordinerte tjenester blir understreket i
blant annet i den nyere helselovgivning

36. Hvordan styrer Staten kommunene
• Øremerkede tilskudd
• Faglige retningslinjer
• Veiledningsmateriell
• Rådgiving
• Fagsamlinger og opplæring
• Lover og forskrifter
• Rundskriv
• Tilsyn

37. Hvordan har Staten organisert sine
tilsyn
• Fylkesmannens koordinerende rolle
– Hvilket ansvar har fylkesmannen
– Hvordan fungerer dette i praksis?
• Måltall for hvor mange og hvilket tilsyn som
skal gjennomføres.
– Hvilke konsekvenser får dette for tilsynet?

38. Hva kan tilsynet måle?
• Systemrevisjon
• Kan tilsynet kontrollere om kommunene har:
– «verdige tjenester»
– «koordinert tilbud»
– «helhetlig tilbud»
• Kan tilsynene måle kvalitet ved kommunens
tjenester ?

39. Kvalitet
• Kvalitet er egenskaper ved tjenesten som
vedrører dens evne til å tilfredsstille krav eller
behov
• Kvalitet forstås som egenskaper ved tjenesten,
ikke omfanget av de tjenester som leveres

40. Hvordan påvirker tilsynene
kommunene?
• Prioriterer kommunene områder der det skal
foretas tilsyn?
• Blir rutiner tilpasset «Risikoen» for tilsyn?
• Påvirker tilsynene kommunenes omdømme?
• Påvirker tilsynene de ansattes motivasjon?
• Lærer kommunene noe av tilsynene?

41. Ressursbruk
• Hvor mye ressurser bruker statlig myndigheter
på tilsyn?
• Ressursbruken for kommunene er betydelig

42. Tilsynet «løper etter» media

43. Bidrar tilsynet til at vi leverer
bedre til innbyggerne?
• Tilsynene bidrar på en positiv måte
• Samlet sett kan staten oppnå mer ved å
benytte andre styringsformer