1. Al Signor Sindaco
Ai Sigg. Consiglieri Comunali
Gioia del Colle
LeG dalla parte dei cittadini
Gestione pubblica dei servizi cimiteriali
Lo scopo sociale dell’Associazione prevede, fra gli altri, il rapporto collaborativo con le
Istituzioni e, nel contempo, il controllo democratico degli atti amministrativi perché, oltre a
rispondere ai principi di efficienza, efficacia ed economicità (con il pensiero rivolto al compianto
prof. A. M. Sandulli), rispettino le Regole e, quindi, il Principio di Legalità.
In tale ottica l’Associazione, pur nel rispetto delle prerogative proprie delle Istituzioni in
indirizzo, ritiene di offrire un proprio contributo di approfondimento in una materia oltremodo
complessa, sia per le implicazioni giuridiche, sia per le implicazioni culturali, religiose e delle
tradizioni connesse al culto dei defunti.
Relazione
1-Cenni storici. 2- fonti normative. 3- stato degli atti amministrativi. 4-tempi per ottemperare.
1 - La istituzione dei cimiteri nasce nel 1804 con l’editto di Saint Cloud. Nel 1813 il Decurionato di
Gioia del Colle commissiona all’ing. Donato Giannuzzi un progetto di cimitero. Nel 1817 decide di
far costruire un camposanto. La decisione non trova attuazione per l’ostilità del popolo. E’
l’epidemia di colera del 6 luglio 1837, che falciò 633 vite su una popolazione di 12.648 abitanti, che
spinge il popolo ad accettare l’idea di costruire ed utilizzare un camposanto. I lavori iniziano nel
1841, appaltati a Tommaso Calabrese per una spesa preventivata di ducati 13.474,56. Il
camposanto viene aperto definitivamente nel 1855. Nella seduta decurionale del 30 dicembre
1855 si parla di 4 Congreghe e di sepolcri al camposanto. Nel 1883 si parla di in progetto
monumentale presentato dall’arch. Cristoforo Pinto e dell’assicurazione del Sindaco, cav.
Marcellino Cassano, che il progetto sarà realizzato. Il costo dell’opera supera la somma di £
300.000. Il progetto è approvato il 6 dicembre 1884. L’11 novembre 1897 viene abolita la pratica
di seppellire più corpi in un unico colombano. Il 19 giugno del 1892 viene pagata la parcella
all’arch. Pinto, dell’importo di £ 1.000. Nel 1899 è approvato il Regolamento di Polizia Mortuaria. I
lavori del 1° e 2° lotto saranno completati nel 1912. E’ solo nel 1966 che si dà luogo al
completamento del progetto Pinto privo, però, nella parte centrale, di un famedio. Dai documenti
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2. esistenti risulta che le prime salme furono tumulate nel 1880 ( i cenni storici sono stati tratti da un
pregevole lavoro svolto dal nostro concittadino prof. Franco Giannini). Con la collaborazione del
custode del cimitero, sig. Vitantonio Bellacicco, si è potuto accertare che il Cimitero Monumentale
conta circa 7.000 loculi. La parte più antica, posta sul lato Sud, conta 1.996 loculi di cui 1.276
nell’ipogeo (sez. San Paolo) e 720 al piano rialzato (sez. San Filippo). I dati numerici citati saranno
funzionali alle valutazioni che emergeranno da quanto si dirà in seguito.
2- Le fonti normative prese in esame, relativamente alle problematiche connesse alle concessioni
di loculi, sono le seguenti: R.D. 25 luglio 1892, n. 448 ( art.100 “il posto per le sepolture potrà
essere concesso per tempo determinato o a perpetuità”); R.D. 21 dicembre 1942, n.1880 ( art. 70
“le concessioni si distinguono in temporanee, ossia per un tempo determinato, e perpetue”); DPR
21 0ttobre 1975, n.803 ( art.93 “le concessioni rilasciate dopo l’entrata in vigore del presente
regolamento, sono a tempo determinato, e di durata non superiore a 99 anni, salvo rinnovo. Le
concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni, rilasciate
anteriormente alla data di entrata in vigore del presente regolamento, possono essere revocate
quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell’ultima salma, ove si verifichi una grave
situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del Comune e non sia possibile
provvedere tempestivamente all’ampliamento o alla costruzione di un nuovo cimitero”); DPR 10
settembre 1990, n.285, attualmente vigente, che all’art. 92 ripete il contenuto dell’art. 93 del DPR
previgente. L’esame dei primi due DPR conferma le due possibilità temporali della concessione: a
tempo e perpetue. Negli altri due, superata la perpetuità, la formula ambigua che il legislatore ha
usato (eventualmente eccedente i 99 anni) ha dato luogo a due posizioni, sia in ambito dottrinario
sia in ambito giurisprudenziale: la posizione più “ortodossa”, in ossequio al principio tempus regit
actum , sostiene la difesa dei diritti acquisiti e, quindi, la dizione “di durata eventualmente
eccedente i 99 anni” esclude che possa riferirsi alla concessione perpetua; l’altra posizione, invece,
sostiene il contrario, atteso che il massimo del tempo statuito nei citati DPR è di 99 anni, il
termine “eccedente i 99 anni” si riferisce alla concessione perpetua. Inoltre, fa valere il contenuto
dell’art.824 del c.c. ( entrato in vigore nel 1942) che classifica mercati e cimiteri nella categoria dei
beni demaniali, quindi inalienabili. Perciò, l’interpretazione che la locuzione “eccedente i 99 anni”
non si riferisca alle concessioni perpetue confliggerebbe con l’art.824 del c.c., perché, di fatto, si
tratterebbe di una vera e propria vendita, atteso che la concessione perpetua è sine die. Anche se
condividiamo la seconda tesi, non è sembrato saggio preferire una soluzione che potrebbe dar
luogo a contenziosi che sono da evitare. Per cui, nel caso che l’eventuale erede “iure sanguinis”
faccia valere un titolo concessorio perpetuo ci è sembrato più opportuno scegliere la formula della
“novazione consensuale”( TAR Sardegna – Cagliari, sez.II, 30 gennaio 2006, n.95): cioè proporre
l’estumulazione del defunto, la ricomposizione dei resti nell’apposita cassetta e la tumulazione
nella celletta, a titolo gratuito, previa stipula di una nuova concessione di durata pari a quella
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3. prevista dal vigente regolamento e, alla scadenza, rinnovabile una sola volta e a titolo oneroso (la
tariffa che sarà in vigore all’epoca della scadenza). Per le concessioni max novantanovennali,
stante lo stato di necessità ex art. 92 del DPR 285/1990, si può procedere alla revoca della
precedente concessione e alla stipula della nuova, sempre a titolo gratuito, di durata pari a quella
prevista dal vigente regolamento e, alla scadenza, rinnovabile per una sola volta e a titolo oneroso.
La revoca delle vecchie concessioni, quindi, stante la grave situazione di emergenza che mette a
rischio il dovere della P.A. di garantire lo “jus sepulchri (ad oggi sembra siano circa 300 i feretri
tumulati provvisoriamente in loculi concessi a terzi) potranno aver luogo per tutti coloro che sono
deceduti entro il 9 settembre 1940.
3 – Gli atti presupposti, correlati e conseguenti relativi all’intera vicenda sono i seguenti:
a- deliberazione del Consiglio Comunale n.6 del 21.3.2006, con la quale si approvò il piano
triennale delle opere pubbliche, nella quale è inserito l’intervento relativo al restauro del Cimitero
Monumentale, nonché completamento e ampliamento del nuovo cimitero, con un costo presunto
di € 4.900.000 da realizzarsi ai sensi dell’art.37 bis e seguenti della legge 109/1994 e ss.mm.ii.;
b- convenzione stipulata con gli ingg. Villanova e Indellicati per la progettazione e la direzione
lavori del completamento del nuovo cimitero;
c- citazione degli ingg. Benedetto e Giampetruzzi del 30.04.2007, incaricati della progettazione del
restauro del Cimitero Monumentale, per il pagamento delle competenze;
d- gli atti dirigenziali n.313 del18.8.2006 e n.397 del 31.10.2006 per esaminare le proposte delle
ditte partecipanti alla procedura del progetto di finanza;
e- determinazione del dirigente dell’U.T.C. n.19 del 14.02.2008 approvativa della graduatoria di
merito dei partecipanti;
f- deliberazione commissariale n.48 del 21.02.2008 di presa d’atto degli adempimenti concernenti
le procedure del progetto di finanza e di invito agli uffici interessati a dare corso agli adempimenti
di competenza;
g- schema di convenzione proposta dalla IN.EDIL. s.r.l. di ampliamento del cimitero, restauro del
monumentale e gestione dei servizi per la durata di anni 35;
h-atto di invito e diffida prodotto dalla IN.EDIL. s.r.l., assunto al protocollo del comune in data 24
giugno 2010, nei confronti del Sindaco pro tempore a “concludere il sub procedimento per la
dichiarazione di pubblico interesse di cui all’art.37 ter legge 109/1994 mediante l’adozione di tutti
i necessari provvedimenti di legge; indire la gara di cui al successivo art.37 quater legge
109/1994”;
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4. i-ricorso presentato dalla succitata ditta al Tar Puglia, acquisito al protocollo del comune in data 24
giugno 2011, contro il comune di Gioia del Colle per “l’annullamento e/o la declaratoria di
illegittimità dell’inerzia del Comune in relazione al progetto del 12.5.2006”.
Ciò detto, il Sig. Sindaco e i Sigg. Consiglieri Comunali debbono procedere alla valutazione della
proposta, ex art.37 ter della legge n.109/1994, definendola, se si conviene che la gestione dei
Servizi Cimiteriali resti pubblica, non confacente all’interesse pubblico per i seguenti motivi:
a- eccessiva lievitazione dei costi di concessione e dei servizi connessi,che vanno a
raddoppiarsi ed in alcuni casi a triplicarsi, aggravata dall’adeguamento annuale delle tariffe
al 100% dell’indice Istat FOI (Famiglie operai ed impiegati);
b- i proventi delle future concessioni derivanti dalla rotazione (estumulazione/tumulazione)
nell’ambito del Cimitero Monumentale saranno incassati dalla ditta proponente, con
l’esclusione di ogni compartecipazione del Comune che, nel tempo, ha investito il denaro
dei contribuenti per la realizzazione dell’opera;
c- L’esclusione dalla concessione dei lotti già realizzati, la cui manutenzione ordinaria e
straordinaria, per 35 anni, continuerebbe ad essere a carico del Comune che, per tutta la
durata della concessione, non avrebbe alcun ricavo ma solo spese, reperendo le risorse
necessarie nell’ambito del già magro bilancio comunale;
d- L’onerosità dell’inumazione (€ 140+iva) che porrebbe fine ad un’antica tradizione che, fino
ad oggi, era effettuata a titolo gratuito, atteso che, di solito, era la scelta dei ceti meno
abbienti;
e- La registrazione della concessione non più presso il Comune, ma da eseguirsi mediante atto
notarile, cosa che comporterebbe un ulteriore aggravio dei costi connessi alla concessione;
f- L’instaurarsi di un contenzioso con gli ingg. Benedetto-Giampetruzzi e Villanova- Indellicati,
che vedrebbe la probabile soccombenza del Comune, atteso che la prosecuzione delle
procedure del progetto di finanza darebbe luogo, di fatto, alla rescissione unilaterale da
parte della P.A. delle due convenzioni stipulate con i suddetti ingegneri, con grave vulnus
per l’interesse pubblico.
Nel dispositivo dell’auspicata deliberazione, quindi, si dovrebbe dichiarare “ La mancanza, per i
motivi esposti, di interesse pubblico della proposta della ditta IN.EDIL. s.r.l. e la conclusione del
procedimento di project financing”.
In tale auspicata evenienza la deliberazione andrà notificata alla ditta proponente, al fine di far
cessare la materia del contendere, agli ingg. Benedetto e Giampetruzzi per una composizione del
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5. contenzioso, atteso che con la conclusione del procedimento di project financing “rivivrebbe” la
convenzione stipulata con gli stessi, agli ingg. Villanova e Indellicati per gli stessi motivi, nonché
agli uffici preposti per gli adempimenti di competenza.
Contestualmente, o con altra deliberazione, andrà modificata la delibera n. 6/2006 sostituendo
alla modalità della finanza di progetto la seguente frase: “alla spesa necessaria per la realizzazione
delle opere di che trattasi si farà fronte con i proventi derivanti dalle prenotazioni dei cittadini per
ottenere la concessione dei loculi (50% dell’importo alla prenotazione e il saldo all’ultimazione dei
lavori) e ai lavori di manutenzione del Monumentale con i proventi delle nuove concessioni dei
loculi che si renderanno liberi a seguito della rotazione (estumulazione/tumulazione).
Riteniamo, quindi, che mentre si procederà a censire i deceduti entro il 9 settembre del 1940,
per approntare gli elenchi da mettere a disposizione di chi ne farà richiesta, occorrerà integrare il
vigente regolamento di polizia mortuaria nel modo seguente:
a- dell’intenzione della P.A. di procedere alla revoca/novazione delle vecchie concessioni sarà
data notizia mediante avviso da pubblicarsi su un quotidiano a tiratura nazionale per
almeno 4 settimane e tramite Internet;
b- con l’affissione della durata di 60 giorni di manifesti sia nella Città, sia davanti ai varchi di
accesso al cimitero , sia sulle lapidi interessate al provvedimento;
c- nei trenta giorni successivi gli interessati, autocertificando il loro status di eredi “iure
sanguinis”, dovranno esibire il titolo concessorio;
d- se la concessione è perpetua si potrà procedere ad una “novazione consensuale”, a titolo
gratuito, per la durata prevista dal vigente regolamento. La concessione potrà essere
rinnovata una sola volta, a titolo oneroso, in base alle tariffe che saranno vigenti all’epoca
della scadenza. Si procederà, quindi, all’estumulazione del defunto ed i resti, composti in
apposita cassetta di zinco, saranno tumulati in una celletta;
e- in assenza di titolo concessorio o nel caso in cui la concessione sia novantanovennale si
procederà come previsto nel punto d). La nuova concessione avrà una durata pari al tempo
previsto dal vigente regolamento.
f- se nessun erede si presentasse per rivendicare i propri diritti si procederà all’estumulazione
e la cassetta contenente i resti del defunto, munita di targhetta identificativa, sarà tenuta a
disposizione di chi dovesse averne interesse per un periodo di due anni, conservando,
laddove ci sia, la foto apposta sulla lapide.
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6. In quest’ultimo caso, per testimoniare l’”appartenenza” alla comunità, la P.A. potrebbe farsi
carico di realizzare delle stele, magari rivestite con lastre di tufo carparo, sulle quali apporre le foto
ed i dati identificativi del defunto, per certificare che la “Persona” raffigurata è esistita, anche se, si
presume, non abbia più discendenti. Le stele potrebbero essere posizionate lungo i viali del
Cimitero: diventerebbero i “viali della memoria”.
4- Il ricorso al TAR prodotto dalla ditta IN.EDIL. s.r.l. “per l’annullamento e/o declaratoria di
illegittimità dell’inerzia del Comune di Gioia del Colle”, di cui è cenno nella relazione, non consente
al Consiglio Comunale di procrastinare la decisione “sull’eventuale interesse pubblico”. L’inerzia
lamentata dal ricorrente trova giustificazione, atteso che i quattro mesi per ottemperare alla
“dichiarazione di pubblico interesse”, come indicati nell’avviso pubblico del 12.05.2006, sono
abbondantemente decorsi. Avuta notizia che nei prossimi giorni è attesa la pronuncia del TAR, che
potrebbe accogliere l’istanza della parte ricorrente concedendo al Comune 30 giorni per gli
adempimenti di legge e, nel caso di ulteriore inerzia, nominare un Commissario “ad acta”, la
dichiarazione dell’eventuale pubblico interesse non è più rinviabile. Nella malaugurata ipotesi
della nomina di un Commissario “ad acta”, infatti, la decisione sarebbe sottratta alla potestà del
Consiglio Comunale e gli esiti dell’intera vicenda sarebbero del tutto imprevedibili.
Sicuri che il nostro contributo, anche se non esaustivo, possa costituire per le SS.LL. una valida
base di confronto e di approfondimento delle tematiche connesse alla gestione pubblica dei
Servizi Cimiteriali, porgiamo distinti saluti.
Gioia del Colle, 26 agosto 2011
Vito Antonio VINCI
Coord. Circolo “P.Calamandrei”
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