Samen sterker besturen in Amsterdam Johannes Boelens Arne Geensen 21 juni 2005

Samen sterker besturen
Krachtige samenwerking en effectieve sturing noodzakelijk
om complexe maatschappelijke vraagstukken aan te pakken
Johannes Boelens
Arne Geensen
Amsterdam, 21 juni 2005
Your worlds Our people*

Colofon
Krachtige samenwerking en effectieve sturing noodzakelijk om complexe maatschappelijke
vraagstukken aan te pakken
Discussiestuk Stelselonderzoek gemeente Amsterdam, 21 juni 2005
Voor meer informatie
Bestuursdienst Amsterdam, Karen Buschman 020 – 552 3246
Stadsdeel Westerpark, Shahied Badoella 020 - 581 0303
Dit rapport is te downloaden op: http://www.amsterdam.nl/gemeente/documenten
Onderzoekers
Johannes Boelens johannes.boelens@nl.pwc.com
Arne Geensen arne.geensen@nl.pwc.com
PricewaterhouseCoopers Advisory N.V.
Archimedeslaan 21
3584 BA Utrecht
Postbus 85096
3508 AB Utrecht
Telefoon (030) 219 1310
Fax (030) 219 5115
www.pwc.com/nl
Vormgeving
ECO Digital Publishing
Stammerkamp 7
1112 VE Diemen
Tel. 020 - 311 86 11
Fax 020 - 311 86 22
E-mail info@eco.nl
http://www.eco.nl
Drukkerij
Meco Offset BV
Postbus 4017
1620 HA Hoorn
Tel. 0229 - 247773
Fax 0229 - 270291
info@meco-offset.nl
www.meco-offset.nl

Krachtige samenwerking en effectieve sturing noodzakelijk
om complexe maatschappelijke vraagstukken aan te pakken
Discussiestuk Stelselonderzoek
Gemeente Amsterdam
21 juni 2005
Johannes Boelens johannes.boelens@nl.pwc.com
Arne Geensen arne.geensen@nl.pwc.com

Inhoudsopgave
1 Stelselonderzoek Amsterdam 5
1.1 Achtergrond en aanleiding 5
1.2 Relatie stelselonderzoek en organisatieatelier 5
1.3 Doel van het stelselonderzoek 6
1.4 Reikwijdte 6
1.5 Denkmodel besturingsmodel geeft inzicht in onderzoeksvragen 6
1.6 Onderzoeksmethode 7
1.7 Projectorganisatie 8
1.8 Leeswijzer 8
2 Bestuurlijk stelsel heeft zich in de tijd ontwikkeld 9
2.1 Instelling twee experimentele stadsdeelbesturen (1981) 9
2.2 Toevoeging vier stadsdelen (1987) 10
2.3 Toevoeging tien stadsdelen (1990) 10
2.4 Reductie aantal stadsdelen tot dertien (1998) 10
2.5 Toevoeging stadsdeel Amsterdam-Centrum en Bestuursakkoord (2002) 11
2.6 Plannen voor de toekomst 12
2.7 Ontwikkelingen binnen de stadsdelen 12
2.8 Ontwikkelingen centrale diensten 12
3 Korte beschrijving huidige bestuurlijk stelsel van Amsterdam 13
3.1 Centrale stad 13
3.2 Centrale diensten en bedrijven 15
3.3 Stadsdelen 15
3.4 Financiële relatie stad en stadsdelen 16
4 Verdeling taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden stad en stadsdelen 18
4.1 Interne en externe ontwikkelingen hebben invloed op het bestuurlijk stelsel van vandaag 18
4.2 Verordening regelt taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van stad en stadsdelen 18
4.3 Taakverdeling tussen centrale stad en stadsdelen blijft punt van debat 19
4.4 Volgens Agenda 2006 is de gemeentelijke organisatie nog niet op haar taken toegerust 20
4.5 Bestuurlijk stelsel heeft positieve invloed op de gemeente Amsterdam 20
4.6 Inrichting politieke kop is ook na bestuurlijke vernieuwing niet zonder gebreken 21
4.7 Sturingsinstrumenten van de centrale stad worden nauwelijks toegepast 21
4.8 Evaluaties bestuurlijk stelsel binnen huidige kaders 21
4.9 Participatie van burgers in de stadsdelen is in ontwikkeling 22
4.10 Omvang van diensten en stadsdelen terugkerend discussiepunt 23
4.11 Samenvatting van sterke en verbeterpunten op het gebied van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
en sturingsinstrumenten 24
5 Relatie tussen en cultuur van stad, diensten en stadsdelen 25
5.1 Veel overleggen en te weinig goede samenhang 25
5.2 Wie beslist er eigenlijk en waarover? 25
5.3 Besturingsmodel op centrale stad niveau versterkt zichzelf 25
5.4 Beperkte concernsturing 25
5.5 Hybride rol en positie van de centrale diensten 26
5.6 De Bestuursdienst heeft vele en verschillende rollen 26
5.7 Stadsdelen intern vertonen meer collectieve sturing 27
5.8 Ieder stadsdeel is uniek 27
5.9 Samenvatting: bestaande cultuur belemmert gezamenlijkheid 27
3

6 Indicaties over schaal en effectiviteit van de centrale stad en de stadsdelen 29
6.1 Rapport Binnengemeentelijke Decentralisatie beschrijft spanningsvelden voor Amsterdam 29
6.2 Schaaldiscussie wordt keer op keer gevoerd 29
6.3 Spanningveld over schaalgrootte en effectiviteit tussen doelstellingen bestuurlijk stelsel 30
6.4 Samenvatting van meningen over schaalgrootte 30
7 Samenvatting, conclusies en verbeterpunten 31
7.1 Samenvatting analyse huidige situatie 31
7.2 Onderzoek levert een aantal concrete verbetervoorstellen op en varianten voor optimalisering van schaal en
effectiviteit stadsdelen 31
7.3 Concrete verbetervoorstellen 32
7.4 Varianten schaal en effectiviteit stadsdelen 36
7.5 Onderlinge relaties tussen ontwikkelsporen en voorstellen 37
Bijlagen
A Geïnterviewde sleutelfunctionarissen 40
B Bestuurlijk Team, Werkgroep en Onderzoeksteam 41
C Formatieplaatsen gemeente Amsterdam (begroting) 42
D Samenvattingen onderzoeken en documenten 44
4

PricewaterhouseCoopers5
1 Stelselonderzoek Amsterdam
1.1 Achtergrond en aanleiding
De gemeente Amsterdam kent een tweeledig bestuurlijk stelsel. Het bestaat uit het bestuur van de centrale stad en het
bestuur van de stadsdelen. Aan de stadsdeelbesturen zijn alle gemeentelijke taken en bevoegdheden overgedragen met
uitzondering van de zogenaamde A-bevoegdheden die exclusief aan het centrale bestuur (de centrale stad) zijn
voorbehouden. Daarnaast is in de Verordening op de stadsdelen een aantal instrumenten vastgelegd met behulp waarvan de
centrale stad zijn grootstedelijke functies1
kan waarmaken zoals het grootstedelijke project, de informatieplicht, de
planmaatregelen, het bijstandsartikel en het schorsing- en vernietigingrecht.
Het bestuurlijke stelsel van de gemeente Amsterdam wordt gevormd door het bestuur van de centrale stad en het bestuur
van de stadsdelen. Van diverse kanten wordt geconstateerd dat het huidige besturingsmodel niet optimaal werkt. Zo wordt
bijvoorbeeld in ‘Agenda 2006’ gesteld dat “betere resultaten en dienstverlening een slagvaardiger gemeentelijke organisatie
vergen, die op een andere manier werkt. Denken in resultaten vergt organiseren naar resultaten”. Om de beoogde resultaten
te kunnen boeken en de dienstverlening te kunnen verbeteren moet de burger kunnen rekenen op een gemeentelijke
organisatie die is toegerust op haar taken. Met andere woorden: effectiever en efficiënter.
1.2 Relatie stelselonderzoek en organisatieatelier
Eén van de concrete verbeterprogramma’s is het beschrijven en optimaliseren van de zes hoofdprocessen van de gemeente
in het organisatieatelier met als bestuurlijke trekker wethouder Duco Stadig en ambtelijk geleid door Ans Rietstra.
Parallel aan het organisatieatelier hebben de voorzitters van de stadsdelen enige tijd geleden het initiatief genomen een
onderzoek uit te voeren naar de werking van het besturingsmodel en de besturingsfilosofie binnen het huidige bestuurlijke
stelsel. Beide onderzoeken zijn complementair aan het overkoepelende doel van de gemeente Amsterdam: betere resultaten,
dienstverlening en maatschappelijke prestaties. De complementariteit van beide onderzoeken komt tot uitdrukking in het
gezamenlijke opdrachtgeverschap van het Bestuurlijk Team, de periodieke afstemming en coördinatie tussen de
projectleiders en de scheiding van het perspectief (huidige situatie versus toekomstige situatie). Figuur 1 illustreert de
samenhang tussen beide projecten schematisch.
Figuur 1: relatie stelselonderzoek en organisatieatelier
Ambitie
en visie van
Amsterdam
(Agenda 2006)
1.
Stelselonderzoek:
analyse bestuurlijke
stelsel huidige
situatie
2.
Organisatieatelier:
optimalisatie
hoofdprocessen
toekomstige situatie
Doelstelling: “Betere resultaten en dienstverlening
door een slagvaardiger gemeentelijke organisatie”
1 Zorg voor samenhang en structuur, ontwikkelingsfunctie, zorg voor speciale probleemgebieden/bevolkingsgroepen, verkeersagent,
verdeelfunctie, servicefunctie, relatie met hogere overheden.

1.3 Doel van het stelselonderzoek
De doelstelling van het onderzoek naar het bestuurlijke stelsel is:
Een onderzoek naar de huidige werking van het besturingsmodel en de besturingsfilosofie en het doen van
verbetervoorstellen binnen het huidige bestuurlijk stelsel van de gemeente Amsterdam.
De definities van besturingsmodel en besturingsfilosofie zoals wij deze hanteren zijn:
• Besturingsmodel: de wijze waarop:
– Raad, College, Stadsdeelraden, Dagelijkse besturen, directies etc. de gemeentelijke organisatie besturen c.q.
managen;
– de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de organen zijn verdeeld (‘instrumentele’ kant);
– de rolinvulling van bestuurders en topmanagers plaatsvindt (‘culturele’ kant);
– de relaties en communicatiepatronen tussen de spelers worden ingevuld.
• Besturingsfilosofie: de uitgangspunten die bepalend zijn voor het aansturen van de (bestuurlijke en ambtelijke)
organisatie, zoals de wijze van sturing en de gehanteerde managementprincipes.
De doelstelling van het stelselonderzoek is drieledig:
• Analyse van de huidige verdeling van taken verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen centrale stad en stadsdelen;
• Analyse van de huidige relatie tussen centrale stad, stadsdelen en diensten;
• Analyse van de huidige schaal en de effectiviteit van de centrale stad, de stadsdelen en de diensten.
1.4 Reikwijdte
Het onderzoek naar de werking van het huidige besturingsmodel en de besturingsfilosofie en het doen van
verbetervoorstellen vindt plaats binnen de context van het huidige bestuurlijk stelsel van de gemeente Amsterdam.
Voor dit onderzoek is maximaal gebruikgemaakt van bestaande documenten en onderzoeken en van de bijdragen van
bestuurlijke en ambtelijke sleutelfunctionarissen van de gemeente Amsterdam vanuit de dagelijkse ervaringen met het
besturingsmodel en de besturingsfilosofie. Het onderzoek draagt primair een kwalitatief karakter op basis van de benoemde
doelstelling en hoofdonderwerpen.
1.5 Denkmodel besturingsmodel geeft inzicht in onderzoeksvragen
Ter structurering van het onderzoek hanteren wij onderstaand denkmodel:
Figuur 2: denkmodel bestuurlijk stelsel gemeente Amsterdam
1.11 In dit model zijn de vijf hoofdaspecten weergegeven die centraal staan in onze analyse. Het bovenste deel van
het model gaat over de ‘structuurkant’ (zie hoofdstuk 4), te weten:
A. verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de centrale stad, de stadsdelen en de centrale
diensten;
B. instrumenten die gehanteerd worden om het besturingsmodel te laten werken.
De drie overige organisatieaspecten hebben betrekking op de ‘rollen, gedrag en cultuur’ (zie hoofdstuk 5), zijnde:
C. onderlinge rollen die door de belangrijkste actoren gespeeld worden;
D. gehanteerde werkwijze en processen in de praktijk;
E. cultuur van de organisatie en gedrag van mensen die daarin werken.
6Samen sterker besturen
A. Taken, verantwoordelijkheden
en bevoegdheden
B. Instrumenten
C. Rollen D. Werkwijze en processen
E. Cultuur
& gedrag

PricewaterhouseCoopers
1.6 Onderzoeksmethode
Gezien de doelstelling van dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van een mix van procesmatige en expertmatige
onderzoeksmethoden:
• procesmatig: adviseurs begeleiden het proces en analyseren en integreren oordelen en adviezen van
sleutelfunctionarissen.
• expertmatig: adviseurs komen tot een oordeel en advies op basis van onderzoek, analyse en het eigen normatieve kader.
Het vooronderzoek is uitgevoerd op basis van het aangeleverde schriftelijk materiaal. In bijlage D zijn samenvattingen van
onderzoeken, rapporten, evaluaties etc. opgenomen. Vervolgens zijn interviews gehouden met een aantal bestuurlijke en
ambtelijke sleutelfunctionarissen. De resultaten hiervan zijn samengevat in de discussienotitie van 9 mei 2005. Deze
discussienotitie had een verkennend karakter en was bedoeld als basis voor een gerichte gedachtewisseling over het
bestuurlijke stelsel. Deze notitie bevatte geen conclusies en aanbevelingen, ook geen impliciete. De discussienotitie is
behandeld en besproken tijdens een viertal toetsingsbijeenkomsten: Stadsdeelsecretarissen (12 mei 2005),
Stadsdeelvoorzitters (19 mei 2005), College van B&W (24 mei 2005) en de Directeuren van de diensten (24 mei 2005).
Doel van de bijeenkomsten was het toetsen van constateringen en bevindingen en het bespreken van openstaande
discussiepunten. Resultaat was een scherper beeld van de overeenkomsten en verschillen in visie en ervaring met het
bestuurlijke stelsel vanuit verschillende perspectieven.
De resultaten van de documentenanalyse, de interviews en de toetsingbijeenkomsten zijn geanalyseerd en aangescherpt. De
aangescherpte analyse en verbetervoorstellen zijn vastgelegd in dit document. Dit document draagt het karakter van een
‘discussiestuk’ en wordt getoetst door het Bestuurlijk Team, de opdrachtgever van deze rapportage.
Op drie manieren zijn sleutelfunctionarissen van de gemeente Amsterdam betrokken bij het onderzoek: via de
gedachtewisselingen in Bestuurlijk Team en Werkgroep, het interviewen van sleutelfunctionarissen en de hiervoor genoemde
toetsingsbijeenkomsten. In de onderstaande figuur zijn de onderzoeksfasen en de planning van het onderzoek weergegeven.
Figuur 3: onderzoeksfasen en planning
7
Opstellen
en toetsen
rapportage
Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4 Fase 5 Fase 6
maart april / mei juni
Afstemming en overleg met Werkgroep Stelselonderzoek en Bestuurlijk Team
Analyseren en
formuleren
verbeter-
voorstellen
Toetsen
constateringen
en bespreken
discussiepunten
Analyseren en
opstellen
discussienotitie
Analyseren van
bestaande
onderzoeken en
documenten
Houden
interviews met
sleutel-
functionarissen
Voorbereiden
project en
startbijeenkomst
werkgroep

1.7 Projectorganisatie
Het Bestuurlijk Team Organisatieatelier en Stelselonderzoek is opdrachtgever voor het beoogde onderzoek. Het Bestuurlijk
Team neemt beslissingen ten aanzien van de vraagstelling en aanpak en stelt de eindrapportage(s) vast. Onder het Bestuurlijk
Team fungeerde een Werkgroep Stelselonderzoek. De werkgroep fungeerde als ‘direct en dagelijks’ aanspreekpunt en als
‘klankbord’ voor het projectteam van PwC. De werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de stadsdelen en de centrale
stad (onder voorzitterschap van Sjaak Ruiter, stadsdeelsecretaris Osdorp). De werkgroep begeleidde de externe adviseurs bij
het uitvoeren van het onderzoek. Het onderzoek is uitgevoerd door Johannes Boelens en Arne Geensen van de adviesgroep
Binnenlands Bestuur van PricewaterhouseCoopers Advisory. In bijlage B zijn de leden van het Bestuurlijk Team, de
Werkgroep en het Onderzoeksteam weergegeven.
1.8 Leeswijzer
Hoofdstuk 2 beschrijft hoe het bestuurlijk stelsel zich in de tijd heeft ontwikkeld en hoofdstuk 3 geeft een bondige
beschrijving van het huidige bestuurlijk stelsel. De hoofdstukken 4, 5 en 6 behandelen de constateringen en bevindingen op
basis van de uitgevoerde analyse. Hoofdstuk 7 beschrijft de samenvatting, conclusies en verbetervoorstellen. In de bijlagen
zijn achtereenvolgens opgenomen: (A) de lijst van geïnterviewde sleutelfunctionarissen, (B) de leden van het Bestuurlijk Team,
de Werkgroep Stelselonderzoek en het Onderzoeksteam, (C) de formatieplaatsen van de gemeente Amsterdam en (D) de
samenvattingen van relevante onderzoeken en documenten.

2 Bestuurlijk stelsel heeft zich in de tijd ontwikkeld
In dit hoofdstuk worden de belangrijkste mijlpalen van de ontwikkeling van het bestuurlijk stelsel in de gemeente Amsterdam
beschreven. Daarbij ligt de nadruk op de ontwikkeling van de stadsdelen. In de laatste paragraaf zal kort worden stilgestaan
bij enkele ontwikkelingen van de centrale diensten.
In de jaren zestig is in de gemeentewet de optie opgenomen dat een gemeentebestuur bevoegdheden kan delegeren aan
commissies. Deze wijziging was in lijn met de schaalvergroting die in die tijd bij veel gemeenten plaatsvond. Ook in
Amsterdam was een grote stadsuitbreiding in de jaren zeventig aanleiding om over de mogelijkheden van decentralisatie na
te denken.
Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de ontwikkelingen die elkaar vanaf dat moment opvolgden en die uiteindelijk hebben
geleid tot het bestuurlijk stelsel zoals we dat nu in Amsterdam kennen. Onder de tijdslijn worden de belangrijkste mijlpalen in
het decentralisatieproces weergegeven. Boven de tijdslijn staan ontwikkelingen, besluiten en onderzoeken weergegeven. In
het vervolg van dit hoofdstuk worden de mijlpalen behandeld, waarbij wordt ingegaan op de aanleiding en doelstellingen van
de doorgevoerde veranderingen.
Figuur 4: mijlpalen bestuurlijk stelsel en relevante documenten en onderzoeken
2.1 Instelling twee experimentele stadsdeelbesturen (1981)
De objectieve aanleiding tot de decentralisatie was de annexatie van de gemeente Weesperkarspel ten behoeve van de
aanleg van de Bijlmermeer in de jaren zestig. Amsterdam beloofde het Rijk te zullen kijken naar mogelijke decentralisatie van
bestuur. Er zijn in de jaren ’70 door vrijwel alle politieke partijen voorstellen gedaan voor invulling van de binnengemeentelijke
decentralisatie. De uiteindelijke beslissing in ‘78/’79 leunde vooral op voorstellen van CDA/ARP (Van Ruller) en de PvdA (Van
der Vlis).
In 1974 waren de gemeenten Rotterdam en Zaanstad Amsterdam voorgegaan in het decentraliseren van het stadsbestuur.
De bevindingen waren positief te noemen. De daadwerkelijke ontwikkelingen rondom decentralisatie in Amsterdam zijn in
1981 van start gegaan met het experiment om in Noord en Osdorp twee stadsdeelbesturen in te stellen. De doelstellingen
van de decentralisatie (instelling van de stadsdelen) zijn sinds de invoering onveranderd:2
• Het verbeteren van de voorwaarden voor participatie voor de burgers;
• Een effectievere en efficiëntere inrichting van de gemeentelijke organisatie.
9
1980 1985 1990 1995 2000 2005
Raadsbesluit omtrent
instelling stadsdelen
Rapport Tops
Agenda 2006
Referendum
stadsprovincie
Amsterdam
Bestuursakkoord
Rapport Moor
Rapport PwC
Instelling twee
experimentele
besturen
Toevoeging
vier
stadsdelen
Toevoeging
tien
stadsdelen
Reductie
aantal
stadsdelen
tot dertien
Toevoeging
stadsdeel
Centrumstadsdeel
2 Bron: Decentralisatie van bestuur in de gemeente Amsterdam, BDA (Zie bijlage C, dossier 3.3: Overige onderzoeken en documenten).

Het proces van binnengemeentelijke decentralisatie werd nog versneld door de wens van een aantal lokale politici om de
macht van een de grote gemeentelijke diensten te breken. Sommige diensten waren zo groot en machtig dat de politiek
verantwoordelijken er geen greep meer op hadden.
Amsterdam heeft, anders dan andere gemeenten, gekozen voor een fundamentele vorm van decentralisatie. De stadsdelen in
Amsterdam hebben;
• Een eigen bestuur, gekozen door de bevolking van het stadsdeel;
• Een breed pakket aan bevoegdheden;
• Een eigen ambtelijke organisatie;
• Eigen financiële middelen, budgetrecht.
De periode die met het experiment is ingezet stond sterk in het teken van de ontwikkeling van de ontstane stadsdelen en in
het teken van de gedachtevorming op het gebied van stedelijke taken en de financiële randvoorwaarden. Hoewel het
experiment niet onomstreden was, boden de ervaringen en meningspeilingen onder de bevolking voldoende houvast om
door te gaan met de binnengemeentelijke decentralisatie.
2.2 Toevoeging vier stadsdelen (1987)
Met het besluit van november 1984 (nr. 1784) over de voortgang van de binnengemeentelijke decentralisatie werd een nieuwe
fase in het reorganisatieproces ingeluid.
Het accent werd daarmee verlegd van de twee experimentele stadsdelen naar het creëren van mogelijkheden voor de
daadwerkelijke instelling van nieuwe stadsdeelraden.
Het gemeentebestuur heeft in die tijd gekozen om het besturingssysteem gefaseerd in te voeren in de overige delen van de
stad. Deze keuze heeft in 1987 geleid tot de toevoeging van vier nieuwe stadsdelen.
2.3 Toevoeging tien stadsdelen (1990)
Met de invoering van de vier nieuwe stadsdelen werd duidelijk dat een gefaseerde invoering meer nadelen dan voordelen
opleverden. Gevolg van de gefaseerde invoering was namelijk dat de stad gedurende lange tijd twee verschillende bestuurlijk
systemen naast elkaar moest voeren. Dit leidde tot onduidelijkheden en verhinderde bovendien de opstart van de
noodzakelijke reorganisatie van de centrale diensten.
Besloten werd daarom om de decentralisatie versneld door te voeren (Big Bang scenario). Gevolg hiervan was dat in 1990
tien stadsdelen ineens werden toegevoegd waarmee het totaal kwam te staan op 16 stadsdelen.
2.4 Reductie aantal stadsdelen tot dertien (1998)
De decentralisatie heeft van begin jaren negentig in het perspectief gestaan van de mogelijke komst van een stadsprovincie
3
.
De gemeente zou hiermee worden omgezet in stadsprovincie Amsterdam. De stadsdelen zouden in de stadsprovincie
vervolgens zelfstandige gemeenten kunnen worden. In 1995 werd met de uitslag van het referendum over stadsprovincie
Amsterdam dit perspectief van de kaart geveegd; de stadsprovincie zou niet worden ingevoerd.
De gemeenteraad heeft zich als gevolg van deze beslissing gebogen over de vraag wat dit betekende voor het bestuurlijk
bestel. Hiertoe heeft zij een commissie van deskundigen onder leiding van professor P. Tops opdracht gegeven een breed
evaluatieonderzoek te doen naar de vraag of verbeteringen in het bestel wenselijk zouden zijn en wat deze verbeteringen dan
zouden moeten zijn.
In het rapport dat in 1997 werd gepresenteerd onder de titel ‘Delen van bestuur’ werd geconcludeerd dat het stelsel op een
drietal onderdelen heeft geleid tot versterking van de kwaliteit van het Amsterdamse bestuur, namelijk op het vlak van de
dienstverlening, de efficiency en de leefbaarheid. Een vijftal verbeteringen werd aanbevolen door de commissie:
• versterking van de regierol van de centrale stad;
• versterking maatschappelijke representativiteit van het bestuur;
• vermindering bestuurlijk dichtheid;
• eventueel de schaal van de stadsdelen opnieuw bekijken;
• beëindiging discussie over al dan niet een stadsdeel in de Binnenstad.
3 Kort overzicht ontwikkeling bestuurlijk stelsel, M.J. Cohen, 19 september 2002

Het derde en vierde verbeterpunt heeft de raad in juni 1997 geleid tot de volgende besluiten:
• Stadsdelen met minder dan 30.000 inwoners werden verplicht te fuseren;
• het aantal raadsleden werd beperkt en aan het aantal DB-leden werd een maximum gesteld;
• Stadsdelen met een inwonertal tussen 30.000 en 40.000 werden uitgenodigd om voorstellen in te dienen voor fusies met
andere stadsdelen of voor experimenten met de inrichting en samenstelling van de stadsdeelbesturen (bestuurlijk
vernieuwen).
Een drietal fusies was het gevolg van dit raadsbesluit:
• de stadsdelen Oost en Watergraafsmeer fuseerden tot het stadsdeel Oost-Watergraafsmeer;
• de stadsdelen Rivierenbuurt en Buitenveldert fuseerden, onder toevoeging van het zuidelijk deel van stadsdeel Zuid, tot
het stadsdeel ZuiderAmstel;
• de stadsdelen Zuid en De Pijp fuseerden tot stadsdeel Oud-Zuid.
Door de fusies werd het aantal stadsdelen uiteindelijk verminderd van 16 tot 13.
2.5 Toevoeging stadsdeel Amsterdam-Centrum en Bestuursakkoord (2002)
De positie van de binnenstad in het bestuurlijk stelsel was van het begin af aan omgeven door discussie. Gezien het
bijzondere karakter van de binnenstad is indertijd gekozen voor een aparte status voor dit gedeelte van de stad waardoor
geen stadsdeel werd ingesteld.
Deze keuze had echter nadelige gevolgen. De gecreëerde situatie zorgde ervoor dat de stedelijke wethouders en de raad een
dubbele rol vervulden. Bestuur over de centrale stad en tegelijkertijd over de binnenstad. Deze dubbelrol was niet bevorderlijk
voor de omgangsvormen tussen de centrale stad en de stadsdelen4
. Daarnaast was het ontbreken van een stadsdeel
binnenstad op een meer symbolische manier een ondermijning van het bestuurlijk stelsel. Zolang er geen stadsdeel voor de
binnenstad was ingesteld was het stelsel theoretisch nog niet af.
In het rapport Tops werd daarom geconcludeerd dat het onwenselijk is dat de binnenstad nog niet als stadsdeel is ingedeeld.
In het rapport werd gepleit voor een beëindiging van de discussie hieromtrent en het instellen van een stadsdeel voor de
binnenstad, waarbij rekening diende te worden gehouden met de eigenheid van de binnenstad. In 2002 is de instelling van
het stadsdeel Centrum uiteindelijk een feit geworden. De invoering van Stadsdeel Centrum is niet onomstreden.
Een andere belangrijke gebeurtenis in dat jaar was de opstelling van het Bestuursakkoord stad en stadsdelen (2002-2006).
Doel van dit akkoord was het herbevestigen van de principes volgens welke de stad en stadsdelen samenwerken, het
vastleggen van de onderwerpen waarvoor in de komende bestuursperiode samenwerking noodzakelijk is en op welke wijze
de financiële decentralisatie verder uitgevoerd zal worden.
Basis voor dit akkoord is het rapport Moor (Een bestuursakkoord tussen stad en stadsdelen?, 5 maart 2002) waarin een
mogelijk bestuursakkoord in de context van het bestuurlijk stelsel wordt geplaatst. In het rapport wordt geconcludeerd dat:
• de basis voor samenwerking in het Programma-akkoord gelegd moet worden;
• voor de organisatie van de samenwerking bewustzijn van het bestuurlijk stelsel wellicht nog belangrijker is dan een
bestuursakkoord.
Het bestuursakkoord is een reactie op de wrijvingen die waren ontstaan tussen de stad en de stadsdelen. De stadsdelen
voelden zich niet altijd serieus genomen door de centrale stad, terwijl de stad de stadsdelen soms ervoer als vertragende of
zelfs dwarsliggende factor. Oorzaak van deze onvrede lag in de onduidelijkheid over de positie van stad en stadsdelen en de
afbakening van verantwoordelijkheden en bevoegdheden.
Amsterdam kent thans formeel veertien stadsdelen met een eigen stadsdeelraad en ambtelijk apparaat. Het westelijk
havengebied van Amsterdam, telt nog geen inwoners (400) en valt onder verantwoordelijkheid van het centrale stadsbestuur.
11
4 Delen van bestuur, P. Tops, maart 1997

2.6 Plannen voor de toekomst
De voorgaande ontwikkelingen hebben geleid tot het bestuurlijk stelsel zoals we dat nu kennen in Amsterdam. Het proces is
hiermee echter niet ten einde gekomen.
In de Agenda 2006 worden vijf knelpunten genoemd die de realisatie van het Programma-akkoord en het Bestuursakkoord in
de weg staan:
• vastgelopen bureaucratie;
• achterhaalde werkprocessen;
• vastlopende handhaving;
• ondermaatse en versnipperde bedrijfsvoering;
• rolverwarring tussen overheid en burger.
Eén van de concrete programma’s van de Agenda 2006 is het beschrijven van de zes hoofdprocessen van de gemeente in
het organisatieatelier. Parallel aan het organisatieatelier hebben de voorzitters van de stadsdelen aangegeven behoefte te
hebben aan een onderzoek naar de werking van het huidige bestuurlijk bestel. Dit onderzoek wordt uitgevoerd door
PricewaterhouseCoopers Advisory.
2.7 Ontwikkelingen binnen de stadsdelen
De afgelopen jaren hebben zich binnen de stadsdelen zelf diverse ontwikkelingen afgespeeld op het gebied van
bedrijfsvoering en interne organisatie. Enkele voorbeelden hiervan zijn:
• aanpassing van de organisatiestructuur;
• verbetering van planning & control;
• invoering van kwaliteitsmanagement;
• kostenreductie;
• implementatie van dienstverleningsconcepten;
• cultuurverandering;
• management Development;
• verbetering van personeelsmanagement en instrumentarium;
• doorvoeren implicaties dualisme.
Deze korte opsomming is slechts een greep uit de ontwikkelingen die zich binnen de organisatie van de stadsdelen hebben
voorgedaan. De essentie is dat de stadsdelen de afgelopen jaren actief zijn geweest om het functioneren en presteren van
hun organisatie verder te verbeteren en ontwikkelen. Zo zijn stadsdelen gestart met professioneel benchmarken, bijvoorbeeld
op het gebied van burgerzaken.
2.8 Ontwikkelingen centrale diensten
Ook binnen en tussen de centrale diensten hebben zich de afgelopen jaren diverse ontwikkelingen voorgedaan. Enkele
(willekeurige) voorbeelden zijn: DWA Vernieuwt! en de recente structuurwijziging van de Bestuursdienst. Daarnaast hebben
tussen de centrale diensten ook ontwikkelingen plaatsgevonden, zoals de heroriëntatie op de diensten in de ruimtelijk-fysieke
sector (waaruit de huidige Dienst Wonen, Dienst Ruimtelijke Ordening en Ontwikkelingsbedrijf gemeente Amsterdam zijn
ontstaan) en de omvorming van de Sociale Dienst naar de Dienst Werk en Inkomen.

3 Korte beschrijving huidige bestuurlijk stelsel van
Amsterdam
Dit hoofdstuk geeft een korte beschrijving van het huidige bestuurlijk stelsel van de gemeente Amsterdam. Achtereenvolgens
worden behandeld:
• Centrale stad;
• Centrale diensten en bedrijven;
• Stadsdelen;
• Financiële relatie stad en stadsdelen.
De gemeente Amsterdam heeft anno 2005 een oppervlakte van 22.000 ha, en telt ca. 750.000 inwoners. Zij is daarmee de
stad met het grootste aantal inwoners van Nederland. Het is daarom niet verwonderlijk dat de gemeente over een relatief
complex bestuurlijk stelsel beschikt, waar anno 2005 circa 18.500 formatieplaatsen mee gemoeid zijn, inclusief de
bedrijvensector en facilitaire bedrijven. De totale gecorrigeerde formatie is in de periode 2003-2005 nagenoeg ongewijzigd
(bijlage B). De formatie van diensten en bedrijven is licht gedaald (ongeveer 200 formatieplaatsen) en de formatie van de
stadsdelen is licht toegenomen (ongeveer 150 formatieplaatsen). De tabel geeft geen inzicht in de formatie en de
formatiewijzigingen van verzelfstandigde bedrijven van de afgelopen jaren. Het is onduidelijk hoe met inbegrip hiervan het
totale formatieplaatje eruit zou zien.
3.1 Centrale stad
Aan het hoofd het centrale stadsbestuur staat de gemeenteraad, waar 45 leden van verschillende politieke partijen zetelen.
Net als in andere gemeenten brengen de Amsterdammers eens in de vier jaar hun stem uit op gemeenteraadsleden. De
gemeenteraad heeft de verantwoordelijkheid voor alle belangrijke besluiten die de hele stad aangaan. Zij bepaalt bijvoorbeeld
de hoogte van de gemeentelijke belastingen, stelt het gemeentelijke structuurplan vast en het gemeentelijke openbare
vervoer.
Het dagelijkse bestuur is in handen van het college van burgemeester en wethouders. Wethouders worden gekozen of
ontslagen door de gemeenteraad en zijn sinds de invoering van het dualistische gemeentebestel geen lid meer van de raad.
Waar het college de uitvoerende taak heeft, heeft de raad kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken.
Voordat een onderwerp in de raad aan de orde komt, vindt bespreking plaats in de raadscommissies, die bestaan uit leden
van de gemeenteraad en zijn gespecialiseerd in een bepaald onderwerp. De juridische status van de commissies is
vastgelegd in art. 82 van de Gemeentewet. Het centrale stadsbestuur van Amsterdam telt acht raadscommissies. Op de
volgende pagina is de structuur van het bestuurlijk stelsel van Amsterdam weergegeven.
13

Figuur 5: structuur gemeente Amsterdam
Bron: Gemeente Amsterdam, Jaarplan 2005
Gemeente Amsterdam
Stadsdeelraden
Dagelijkse besturen
Stadsdeelorganisaties
Gemeenteraad
College van Burgemeester en Wethouders
Bestuursdienst
Amsterdam Centrum
Amsterdam-Noord
Amsterdam Oud-Zuid
De Baarsjes
Bos en Lommer
Geuzenveld/Slotermeer
Oost/Watergraafsmeer
Osdorp
Oud-West
Slotervaart/Overtoomseveld
Westerpark
Zeeburg
ZuiderAmstel
Zuidoost
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
l
ACAM Accountancy en Advies*
Afval Energie Bedrijf
Amsterdams Historisch Museum
Brandweer
Dienst Amsterdam Beheer
Dienst Binnenwaterbeheer
Dienst Belastingen
Dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer
Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling
Dienst Maatwerk
Dienst Milieu en Bouwtoezicht
Dienst Ruimtelijke ordening
Dienst Stadstoezicht
Dienst Verzekeringen
Dienst Was-, Schoonmaak-, Bad-, en
Zweminrichtingen
Dienst Waterbeheer en Riolering
Dienst Werk en Inkomen
Dienst Wonen
Economische Zaken
Facilitair bedrijf Amsterdam
Food Center Amsterdam
Gemeentelijk Havenbedrijf
Gemeentelijk Pedologisch Instituut
Gemeentelijke Archiefdienst
Gemeentelijke Geneeskundige- en
Gezondheidsdienst
Gemeentelijke Ombudsman
Gemeentelijke Sociale Dienst
Gemeentevervoerbedrijf
Ingenieursbureau Amsterdam
Onderzoeksdienst voor Milieu en
Grondmechanica Amsterdam
Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam
Projectmanagementbureau
Register Amsterdam
Rokin Groep
Stadsbank van Lening
Stadsschouwburg
Stedelijk Museum
Waterleidingbedrijf Amsterdam
* aansturing door College betreft bedrijfsvoering.
Accountantscontrole vindt plaats in opdracht
van de Gemeenteraad.

Het gemeentebestuur heeft in het kader van de Verordening op de stadsdelen veel bevoegdheden overgedragen aan de
stadsdelen, behalve de bevoegdheden die voorkomen op de zogenaamde A-lijst en de bevoegdheden die op grond van de
gemeentewet niet overdraagbaar zijn. Zo stelt het gemeentebestuur bijvoorbeeld de gemeentebegroting vast, zorgt zij voor
de verdeling van de financiële middelen van de Rijksoverheid en is ze verantwoordelijk voor de samenhang en structuur van
de stad. De openbare orde, het toekennen van bijstandsuitkeringen en het onderhoud het hoofdnet wegen valt ook onder
haar verantwoording (zie verder ook hoofdstuk 5).
3.2 Centrale diensten en bedrijven
Het centrale stadsbestuur heeft verschillende diensten en bedrijven onder haar verantwoordelijkheid. De gemeentelijke
organisatie van Amsterdam bestaat uit 38 centrale diensten (zie figuur 6).
De Bestuursdienst is intermediair tussen het gemeentebestuur en de gemeentelijke diensten, bedrijven en stadsdelen. De
dienst is dan ook een spin in het gemeentelijke web.
In deze rol is de dienst verantwoordelijk voor de uitvoering van bestuurlijk besluitvormingsprocessen en voor de
beleidsinhoudelijke en bedrijfsmatige aansturing van de gemeentelijke organisatie op hoofdlijnen. Concreet betekent dit
dat beleids- en bestuursadviseurs de ideeën van het bestuur vertalen in heldere en concrete beleidsplannen5
.
De bestuursdienst heeft een omvang van ongeveer 400 formatieplaatsen. Deze omvang is volgens de Bestuursdienst
gebaseerd op het grote aantal taken, dat individuele stadsdelen en diensttakken overstijgt en die in een complexe organisatie
als Amsterdam plaats moeten vinden. De huidige kerntaken van de bestuursdienst zijn:
• De integrale voorbereiding van besluitvorming en beleid;
• De gemeentebrede bedrijfsvoering;
• De openbare orde en het veiligheidsbeleid.
De overige diensten van de centrale stad zijn in te delen in de volgende categorieën: beleids- en ontwikkeldiensten,
Beheerdiensten, Facilitaire diensten en gemeentebedrijven.
Gemeentebedrijven zijn er in verschillende soorten. Er zijn er die ondersteunende diensten leveren aan overheid en
particulieren, zoals de Stadsdrukkerij, die gemeentelijk drukwerk uitvoert, maar ook door anderen ingehuurd kan worden. De
Gemeentewaterleidingen en het Gemeentevervoerbedrijf zijn zogenaamde Nutsbedrijven. Dit zijn bedrijven die
basisvoorzieningen leveren aan de inwoners van Amsterdam. Een aantal gemeentebedrijven is in de afgelopen jaren
verzelfstandigd, zoals het energiebedrijf (Nuon) en het kabelbedrijf (UPC), omdat de gemeente deze activiteiten niet langer tot
haar kerntaken rekent.
3.3 Stadsdelen
Amsterdam kent formeel veertien stadsdelen. Het westelijk havengebied van Amsterdam, valt onder verantwoordelijkheid van
het centrale stadsbestuur. De instelling van de stadsdelen heeft tot doel de burgerparticipatie te verhogen en beoogt een
efficiënte en effectieve inrichting van de organisatie. Ieder stadsdeel heeft een eigen bestuur, een breed pakket aan
bevoegdheden, een eigen ambtelijke organisatie en eigen financiële middelen. De werking van de stadsdeelbesturen is
hetzelfde als bij het centrale stadsbestuur.
Tegelijk met de verkiezingen voor de centrale gemeenteraad, vinden de verkiezingen voor de stadsdeelraden plaats. Het
aantal zetels is afhankelijk van het aantal inwoners van het stadsdeel. Net als in het centrale stadsbestuur, werken de
stadsdelen met een dualistisch bestel. De volgende figuur geeft een overzicht van de indeling van de stadsdelen.
15
5 Bron: www.bestuursdienst.amsterdam.nl

Figuur 6: Gemeente Amsterdam verdeeld in 14 stadsdelen en het westelijk havengebied, 1 januari 2004
Publicatie: Kerncijfers Amsterdam 2004, Bron: O+S
De stadsdelen hebben dezelfde juridische status als de hiervoor genoemde raadscommissies. Art. 87 van de Gemeentewet
bepaalt dat het centrale gemeentebestuur bij verordening deelgemeenten/stadsdelen kan instellen en een stadsdeelbestuur.
Voor zover juridisch mogelijk, delegeert de raad verschillende bevoegdheden bij verordening. Deze taken en bevoegdheden
van het stadsdeel zijn te vergelijken met de bevoegdheden van een gemeente met hetzelfde aantal inwoners. Het
uitgangspunt hierbij is dat stadsdelen gaan ‘over alles, tenzij...’. Het stadsdeel mag zelf dus ook algemeen verbindende
voorschriften opstellen. De gemeenteraad houdt echter het toezicht op de stadsdelen en heeft de bevoegdheid om alles wat
een stadsdeel besluit, nietig te verklaren. Daarnaast kan de centrale gemeenteraad bevoegdheden terugnemen, wanneer dat
in het grootstedelijke belang is. De verordening op de stadsdelen voorziet in een onafhankelijke geschillencommissie om de
juridische balans in evenwicht te houden.
De stadsdelen zijn onder andere verantwoordelijk voor:
• bouw en onderhoud van woningen, bouwvergunningen voor woningen, kantoren en bedrijven, de ruimtelijke inrichting,
het bouwtoezicht.
• beheer en onderhoud van vrijwel de gehele openbare ruimte, het lokale verkeers- en parkeerbeleid.
• lokaalgemeentelijke taken op het gebied van welzijn, sport, onderwijs, kunst en cultuur. Ondersteuning van de
instellingen op die gebieden.
• het grootste deel van de gemeentelijke dienstverlening aan de bevolking(reiniging, openbare verlichting, stadstoezicht,
allerhande informatie en vergunningen).
• voor bevolkingszaken (een burgemeestersbevoegdheid) kan men ook op het stadsdeelkantoor terecht.
De stadsdelen verschillen qua inwonertal, oppervlakte en problematiek.
3.4 Financiële relatie stad en stadsdelen
Een belangrijk deel van de inkomsten van de gemeente Amsterdam bestaat, net als bij andere gemeenten uit afdrachten van
de Rijksoverheid. Zo verkrijgt zij, naast middelen uit het Gemeentefonds, middelen in de vorm van specifieke uitkeringen.
Naast deze Rijksgelden, heeft de gemeente eigen inkomsten in de vorm van gemeentelijke heffingen en belastingen.
De inkomsten van de stadsdelen zijn in principe hetzelfde opgebouwd, met het verschil dat zij geen overdrachten van de
Rijksoverheid krijgt, maar van het centrale gemeentebestuur.
Deze overdrachten bestaan uit algemene gelden uit het stadsdeelfonds en uit specifieke uitkeringen. De hoogte van deze
overdrachten wordt bepaald aan de hand van verdeelmaatstaven. Daarnaast hebben de stadsdelen eigen inkomsten, zoals
de heffing voor het ophalen van huisvuil.
A
B
N
G
U
C
D
P H
Q
R
V
W
J
A Amsterdam-Centrum
B Westpoort
C Westerpark
D Oud-West
G Zeeburg
H Bos en Lommer
J De Baarsjes
N Amsterdam-Noord
P Geuzenveld-Slotermeer
Q Osdorp
R Slotervaart
T Zuidoost
U Oost/Watergraafsmeer
V Amsterdam Oud Zuid
W Zuideramstel
J
T

De financiële verhouding is hiërarchisch van aard. Het centrale stadsbestuur is verantwoordelijk voor de verdeling van de
middelen. De Raad voor de Stadsdeelfinanciën (adviserende raad van onafhankelijke deskundigen) moet het evenwicht in de
verhoudingen waarborgen.
De volgende figuur geeft een weergave van de interne financiële verhoudingen van de gemeente Amsterdam.
Figuur 7: financiële verhouding Amsterdam (Bron: Reader Financiële relatie tussen stad en stadsdelen)
In het kader van het Bestuursakkoord 2002 – 2006 tussen stad en stadsdelen wordt gewerkt aan het decentraliseren van een
aantal budgetten van de centrale stad. Stad en stadsdelen beoordelen in een gezamenlijke operatie geldstromen op grond
van de inzichten en uitgangspunten zoals neergelegd in het rapport Moor. Concreet gaat het dan om het herijken van de
geldstromen in de gemeentebegroting aan de hand van het principe: “decentraal wat kan en centraal wat moet”. Uitvoering
van het rapport Moor betekent voor de financiële armslag van de stadsdelen dat, naast de in het Collegeakkoord reeds
opgenomen incidentele middelen, ook de centraal gepositioneerde, structurele middelen die niet voldoen aan dit criterium
(“decentraal wat kan en centraal wat moet”) voor toevoeging aan het Stadsdeelfonds in aanmerking komen.
De operatie financiële decentralisatie zal financiële regelingen beoordelen aan de hand van onderstaande vragen:
• blokkeert rijksregelgeving decentralisatie?
• blokkeert de verordening op de stadsdelen decentralisatie?
• blokkeert expliciet Amsterdams beleid decentralisatie?
• betekent centraal houden extra administratieve handelingen bij de stadsdelen?
• betekent decentraliseren extra administratieve handelingen bij de stadsdelen?
• wijze van spreiding van de activiteit over de stad
• omvang huidige capaciteit nu gemoeid met die taak?
• decentralisatie direct of op termijn.
17
Algemene middelen Specifieke middelen
Financiële bronnen
Gem. Amsterdam
Middelen
Centrale stad
Middelen
Centrale stad
Middelen stadsdelenStadsdeelfonds
Financiële bronnen
Gem. Amsterdam
l
l
Gemeentefonds
Eigen inkomstenTaken en
bevoegdheden
verdeling
Stelsel van algemene
verdeelmaatstaven
Stadsdeel 1 Stadsdeel 2 Stadsdeel 3 Stadsdeel 4
Specifieke uitkeringen
Taken en
bevoegdheden
verdeling

4 Verdeling taken, verantwoordelijkheden en
bevoegdheden stad en stadsdelen
In dit hoofdstuk worden bevindingen en constateringen gepresenteerd met betrekking tot de verdeling van taken,
verantwoordelijkheden en bevoegdheden en instrumenten van het bestuurlijk stelsel.
4.1 Interne en externe ontwikkelingen hebben invloed op het bestuurlijk stelsel van vandaag
De afgelopen jaren hebben zich diverse belangrijke externe en interne ontwikkelingen voorgedaan die van invloed zijn
geweest op de rol en positie van de onderdelen van de gemeentelijke organisatie. Enkele voorbeelden daarvan zijn:
• De gemeenteraad besloot op grond van de uitslag van het referendum van 17 mei 1995 dat de stadsprovincie niet zal
worden ingevoerd. Dit leidde niet tot fundamentele discussies over de kern van het bestuurlijk stelsel, maar alleen tot
kleine aanpassingen. Het betekende wel de verdere emancipatie en ontwikkeling van de stadsdelen. De stadsdelen
hebben meer ‘behoefte aan uitdrukking’ en meer profileringdrang gekregen. De behoefte aan integrale
beleidsontwikkeling in de stadsdelen wordt steeds groter en dat vraagt om een duidelijke regie.
• Stadsdelen hebben van oorsprong een belangrijke beheerstaak binnen het stelsel. Steeds meer hebben stadsdelen zich
ook de ontwikkeltaak toegeëigend, vaak in samenwerking met de centrale stad/diensten.
• De rijksoverheid heeft een andere wijze van sturing ingesteld op diverse dossiers, die vooral van gemeenten een andere
rol vragen. Bevoegdheden en financiële middelen worden aan gemeenten overgedragen op dossiers als GSB, Wmo en
Wwb. Stad en stadsdelen moeten op deze dossiers nieuwe rollen innemen en inpassen in het huidige bestuurlijk stelsel.
• Het Grote Steden Beleid zorgde voor meer resultaatverantwoordelijkheid voor de stadsdelen.
• Technologische ontwikkelingen maken het mogelijk om de dienstverlening (aan burgers en aan eigen medewerkers) te
verbeteren door de organisatie anders in te richten.
• Naast de beheerstaken worden de stadsdelen de laatste jaren steeds meer aangesproken op het vlak van
beleidsontwikkeling.
• Een trend die zowel landelijk als lokaal in Amsterdam is waar te nemen, is de brede maatschappelijke ontwikkeling van
mondige burgers die willen meepraten en participeren. Politiek is van iedereen geworden. Daartegenover staat dat er
weinig animo is om de actieve politiek in te gaan.
4.2 Verordening regelt taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van stad en stadsdelen
De Verordening op de stadsdelen regelt de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen stad en
stadsdelen en bestaat uit de volgende titels (waarbij de sturingsinstrumenten specifiek zijn weergegeven):
I. Inleidende bepalingen;
– De Verordening op de stadsdeelraden regelt dat – behoudens een aantal uitzonderingen – alle bevoegdheden van
Gemeenteraad en College aan de stadsdelen zijn overgedragen. In veel gevallen vormt de invulling van de
bevoegdheden van de A-lijst een eerste sturingsinstrument van de centrale stad.
II. De inrichting en samenstelling van het stadsdeelbestuur;
– Het stadsdeelbestuur is een commissie als bedoeld in de artikelen 82 en 87 van de Gemeentewet.
– Vervolgens een vastlegging van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de stadsdeelraad, de
voorzitter, het dagelijks bestuur, de commissies, de stadsdeelsecretaris en de griffier.
III. De bevoegdheid van het stadsdeelbestuur;
– Belangrijke algemene sturingsinstrumenten van de centrale stad:
– Opleggen van verplichting tot leveren van inlichtingen (art. 32)
– Opleggen van verplichting tot systematisch verstrekken informatie (art. 33)
– Opleggen van verplichte planvaststelling (art. 34)
– Aanwijzing van grootstedelijk project (art. 35)
– Vaststellen van richtlijnen en aanwijzingen (art. 36)
– Treffen voorziening in geval van taakverwaarlozing door stadsdeel (art. 37)
– Gelasten van bijstand in bijzondere omstandigheden (art. 38)
– Schorsen en/of vernietigen van besluiten stadsdeelbestuur (art. 49)

IV. De financiën van het stadsdeel;
– Sturende bepalingen met betrekking tot financiën:
– Verdeling Stadsdeelfonds volgens objectieve criteria zoals vastgelegd in de Verordening op het Stadsdeelfonds
(art. 45)
– Controle op ontwerpbegroting (art. 47)
– Controle op ontwerprekening (art. 48)
V. Het toezicht op het stadsdeelbestuur;
– Het belangrijkste sturingsinstrument van de centrale stad is geregeld in:
– Schorsen en/of vernietigen van besluiten stadsdeelbestuur (art. 49)
VI. Overige bepalingen;
– Specifieke sturingsinstrumenten ten aanzien van onderwijs:
– Voorzieningen in de huisvesting en de afhandeling van medewerkingaanvragen van bijzonder onderwijs (art. 54)
VII. Bijzondere bepalingen inzake de samenstelling van het dagelijks bestuur;
VIII. Invoering stadsdeel Amsterdam-Centrum.
Uit de door ons gevoerde gesprekken en uit de verschillende onderzoeken komt naar voren dat de taakverdeling zoals
vastgelegd in de Verordening geen punt is van zware discussie en op hoofdlijn adequaat is te noemen. Het principe
‘decentraal, tenzij…’ wordt breed onderschreven. De verordening zit goed in elkaar, maar is niet meegegaan in de
ontwikkelingen van de complexe sociale en maatschappelijke vraagstukken van vandaag. Gedurende de afgelopen jaren zijn
de nodige (impliciete) afspraken gemaakt bij het vaststellen van beleidsnota’s en dergelijke, maar deze zijn vaak niet
geformaliseerd. Het grijze gebied tussen centraal en decentraal is de afgelopen jaren mede hierdoor groter geworden.
Hoewel de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden op hoofdlijnen duidelijk zijn, valt toch op dat er veel discussie
hierover ontstaat op het moment dat er nieuw beleid ontwikkeld of een nieuwe taak opgepakt moet worden. De
bevoegdheidsvraag staat dan altijd op de agenda.
4.3 Taakverdeling tussen centrale stad en stadsdelen blijft punt van debat
De verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden is over het algemeen transparant, maar soms zijn er
interpretatieverschillen over de exacte taken en definities bijvoorbeeld hoofdwegennet, is dat van gevel tot gevel, of van
stoeprand tot stoeprand).
Eén van de punten waarop ten aanzien van de taakverdeling onduidelijkheid bestaat is het takenpakket van de centrale stad.
Zo wordt regelmatig discussie gevoerd over de ‘regierol’ van de centrale stad. Met regierol wordt aangegeven dat de centrale
stad richting moet geven en tegelijkertijd ruimte moet bieden. Als reactie op deze discussie is onder andere het
Bestuursakkoord opgesteld. In dit akkoord wordt een twintigtal onderwerpen vastgesteld waarvoor samenwerking tussen de
centrale stad en de stadsdelen essentieel is. De resultaten die hierop zijn geboekt zijn overwegend positief te noemen; de
stadsdelen en centrale stad hebben prioriteit gegeven aan het merendeel van de afspraken en er zijn daadwerkelijke
resultaten geboekt.
Een ander punt van discussie komt voort uit de voortgang van de “financiële decentralisatie en terugdringen bureaucratie”
(bijlage 3 van het Bestuursakkoord). Dit onderwerp wordt door onze gesprekspartners als ‘stroperig’ aangemerkt en
resultaten zijn nog onvoldoende geboekt. Daarnaast bestaat onduidelijkheid over de zogenaamde E-lijst waarbij het College
van B&W bepaalt wanneer de hierin opgenomen bevoegdheden worden overgedragen (artikel 55 van de Verordening op de
stadsdelen).
Bij een groot ‘probleem’ is de neiging van de centrale stad om dit vraagstuk naar zich toe te trekken, in plaats van de
stadsdelen de verantwoordelijkheid te laten nemen en hierin te ondersteunen. Dit wordt door stadsdelen ervaren als een
uiting van geen geloof of vertrouwen in een goede aanpak van dit probleem. Bij nieuwe taken (zoals de Wmo) bestaat in
Amsterdam naar de waarneming van veel respondenten de neiging om eerst de vraag te stellen: wat moeten we aan centrale
regie doen, in plaats van te redeneren vanuit het besturingsprincipe “decentraal, tenzij…”. De complicerende factor voor de
centrale diensten is dat men met 14 stadsdelen afzonderlijk afspraken moet maken. De stadsdelen geven daarbij ook zelf aan
dat zij zich te reactief opstellen.
Sommige taken komen niet voor op de A-lijst, waarvoor wel deelbudgetten bestaan op centraal niveau en waarover de
wethouder beslist (bijvoorbeeld op het gebied van kunst en cultuur). De sturing gaat daar naar de mening van sommige
respondenten verder dan alleen kaderstelling, waarbij het eigenlijk zou moeten blijven.
19

Budgettoewijzing levert vaak problemen op. Tijdens de toetsingsbijeenkomsten kwam naar voren dat de stadsdelen ervaren
dat veel taken moeten worden uitgevoerd voor relatief weinig financiële middelen. Bij diverse beleidsontwikkelingen en
–implementaties waarbij de bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsverdeling moet worden geregeld ontstaan discussies
over budgetverdeling tussen stad en stadsdelen, die niet altijd tijdig worden gevoerd en waarover veel ruis en onduidelijkheid
ontstaat (zie bijvoorbeeld de implementatie van de Wwb, ouder-kind-centra).
Tenslotte wordt door diverse gesprekspartners aangegeven dat in de dagelijkse praktijk sprake is van dezelfde (cq.
vergelijkbare) taken in het primaire proces die op verschillende plaatsen worden uitgevoerd. Zo spelen zich nog te vaak
discussies af tussen de Bestuursdienst en de centrale beleidsdiensten wie beleidsontwikkeling voor haar rekening neemt,
projecten oppakt of adviezen uitbrengt aan het College van B&W. Ook tussen de centrale diensten/Bestuursdienst en de
stadsdelen doen zich vergelijkbare discussies voor.
In relatie tot de voorgaande punten wordt de stadsdelen soms verweten te vaak ‘een grote broek aan te willen trekken’,
terwijl de centrale stad soms gebrek aan vertrouwen wordt aangerekend.
4.4 Volgens Agenda 2006 is de gemeentelijke organisatie nog niet op haar taken toegerust
De ambitie van Agenda 2006
6
is een stadsbreed gedragen verbeteragenda en is mede gebaseerd op een evaluatie van het
Drieluik. De ambitie van het Drieluik was de gerichtheid op de stad (stadsdenken) te vergroten, betere dienstverlening
(klantdenken) door meer samenwerking binnen de gemeente (concerndenken) en tenslotte verbetering van de bedrijfsvoering.
De gemeente is sinds het Drieluik (2000) een organisatie in ontwikkeling en er zijn resultaten bereikt, maar er zijn nog
voldoende uitdagingen met een maatschappelijke, politieke of bestuurlijke context.
Agenda 2006 beschrijft in de probleemanalyse dat bij het realiseren van de hoge ambities voor de stad duidelijk is geworden
dat deze belemmerd wordt door de wijze waarop de stedelijke samenwerking sinds jaar en dag institutioneel georganiseerd
is. De volgende oorzaken worden genoemd:
• Samenwerking aan resultaten voor de burger wordt belemmerd door de institutionele vormgeving van de bestuurlijke
organisatie;
• In veel plaatsen in de stad wordt op een achterhaalde wijze gewerkt;
• Veel burgers en bedrijven worden gehinderd door inconsistente regelgeving;
• De gemeentelijke organisatie heeft op veel plaatsen een ondermaatse en versnipperde bedrijfsvoering;
• De sturingspretenties van de (gemeentelijk) overheid zijn te groot in combinatie met en bestuurlijke benadering die
burgers onvoldoende aangezet tot het nemen van eigen verantwoordelijkheid.
Agenda 2006 heeft vervolgens concrete programma’s uitgewerkt om de problemen op te lossen. Vooral de concrete
programma’s zijn in de interviews en tijdens de toetsingsbijeenkomst met de stadsdeelsecretarissen nog teveel ervaren als
‘iets van de centrale stad’ en worden niet breed onderschreven (desondanks participeren de stadsdelen wel in de projecten
en programma’s). Dit neemt niet weg dat de probleemanalyse wel breed wordt onderkend.
4.5 Bestuurlijk stelsel heeft positieve invloed op de gemeente Amsterdam
De verschillende onderzoeken en rapporten naar de werking van het bestuurlijk stelsel en een deel van de respondenten
geven aan dat de invoering hiervan een positieve invloed heeft gehad op de stad. Als positieve effecten wordt genoemd:
verbeterde dienstverlening, efficiëntere werkwijze en de maatschappelijke stijl van besturen.
Het is niet eenvoudig de effecten van het bestaan en de werking van het bestuurlijk bestel te meten. Verbetering in de
kwaliteit van de dienstverlening wordt kenbaar gemaakt door de mening van de burger, die positief is te noemen (zie
bijvoorbeeld de recent uitgevoerde vergelijking van stadsdelen). De afgelopen jaren hebben echter vrijwel alle Nederlandse
gemeenten een kwaliteitsslag gemaakt. Of de verbeterde kwaliteit nu enkel is toe te schrijven aan het bestuurlijk stelsel is
hiermee niet inzichtelijk gemaakt. De verhoogde efficiëntie en kostenbesparingen worden meerdere malen opgevoerd als
positief effect. Algemene opsommingen van kostenbesparingen worden in sommige onderzoeken benoemd (waaronder de
commissie Tops), maar de daadwerkelijke berekening van deze besparingen is moeilijk te achterhalen.
6 Agenda 2006, versie 5 april 2004.

4.6 Inrichting politieke kop is ook na bestuurlijke vernieuwing niet zonder gebreken
De inrichting van de “politieke kop” is in meerdere onderzoeken beschouwd als een zwakte in het bestuurlijke stelsel. Het
politieke systeem van de stadsdelen kopieerde te veel het gemeentelijke systeem. Hierdoor ontstond een hoge bestuurlijke
dichtheid op stadsdeelniveau, waarmee de vraag rijst of het stadsdeelbestuur niet nodeloos is gepolitiseerd.
In het rapport Tops wordt hieromtrent aangeraden om, teneinde de verschillende rollen van de politici in de stadsdelen tot
hun recht te laten komen, een andere verhouding tussen raad en dagelijks bestuur in te stellen of de bestuurlijke structuur
zelf te veranderen. Als gevolg van deze aanbeveling is besloten om wijzigingen aan te brengen in de Verordening op de
stadsdelen. Het aantal leden van het dagelijks bestuur is beperkt en er is een algemene beperking van het aantal
stadsdeelraadsleden doorgevoerd. Tevens is gekozen voor de mogelijkheid om naast het monistische model een dualistisch
model te voeren.
De bestuurlijke vernieuwing van de stadsdelen is geëvalueerd in 1998 en 1999. De rapportages die hiervan het gevolg waren
gaven de raad aanleiding om te constateren dat de generieke beperking van het aantal raadsleden en DB-leden, inderdaad
hebben geleid tot een vermindering van de bestuurlijke dichtheid op stadsdeelniveau. Sommige respondenten geven aan dat
dit slechts marginale wijzigingen zijn en dat met name de bestuurlijke cultuur moet veranderen om meer resultaten te krijgen.
Uit het rapport Moor van 2002 blijkt dat de politieke kop een aandachtspunt blijft van het bestuurlijk stelsel. Er wordt in het
rapport namelijk geconcludeerd dat op lokaal niveau een bestuurscultuur is ontstaan waarin stadsdelen en centrale stad veel
energie steken in onderling overleg en verantwoording met ongewenste bureaucratie als gevolg. Hieruit blijkt dat de inrichting
van de politieke kop nog steeds niet zonder gebreken is. Mede hierdoor is nog steeds sprake van een hoge bestuurlijke
dichtheid en drukte in Amsterdam.
4.7 Sturingsinstrumenten van de centrale stad worden nauwelijks toegepast
In de verordening op de stadsdeelraden wordt geregeld dat alle bevoegdheden, met uitzondering van die op de A-lijst, zijn
overgedragen aan de stadsdelen. Naast het gebruik van de A-lijst is er een reeks aanvullende sturingsinstrumenten van de
centrale stad vastgelegd in de verordening. Voorbeelden hiervan zijn: het opleggen van verplichte planvaststelling, het
vaststellen van richtlijnen en aanwijzingen, het schorsen en/of vernietigen van besluiten van een stadsdeelbestuur, etc. Een
opvallend feit is dat van deze sturingsinstrumenten enkel het ‘instellen van een grootstedelijk project’ regelmatig wordt benut.
De overige sturingsinstrumenten worden zelden of nooit gebruikt.
De oorzaak lijkt te zijn gelegen in de ontstane cultuur binnen het bestuurlijk stelsel. Er lijkt een ‘taboe’ te heersen op het
gebruik van de sturingsinstrumenten. De vraag rijst echter wat nu het nut is van het instandhouden van deze instrumenten als
hiervan geen gebruik wordt gemaakt. De huidige stand van zaken is dat de instrumenten er liggen als mogelijke stok achter
de deur vanuit de centrale stad, terwijl hier feitelijk geen gebruik van wordt gemaakt.
4.8 Evaluaties bestuurlijk stelsel binnen huidige kaders
De eerder uitgevoerde onderzoeken naar het bestuurlijk stelsel en ook dit onderzoek beperkt zich tot een evaluatie van de
opzet en werking van het stelsel en geven verbeteringen binnen de huidige kaders van het stelsel aan. Opmerkelijk is dat een
fundamentele vraag naar welk besturings- en organisatiemodel het beste bij de gemeente Amsterdam past (zowel bestuurlijk
als ambtelijk) niet wordt gesteld. Vanuit de huidige situatie en de positieve effecten van het stelsel zoals reeds eerder
aangegeven is dit ook best te begrijpen. Incidenteel worden met name over de politiek-bestuurlijke constellatie en
complexiteit echter wel vraagtekens geplaatst. Het lijkt alsof de stad in een ijzeren greep zit van relatief autonome bestuurlijke
en ambtelijke eenheden met een redelijk gelijkmatige verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Dit levert een
redelijke mate van starheid op: als er teveel bewogen wordt, kan er veel worden veloren. In het stelsel worden discussies te
vaak bepaald door (het mogelijke verlies aan) macht, bevoegdheden, budgetten en formatie en te weinig door de mogelijke
‘winst’: “Wat is goed voor de burgers en de stad?”.
21

4.9 Participatie van burgers in de stadsdelen is in ontwikkeling
Stadsdelen zijn actief in het betrekken van de burger in de beleidsontwikkeling en besluitvorming. Concreet betekent dit voor
de stadsdelen dat zij een beter samenspel tussen het bestuur, de burger en maatschappelijke organisaties (willen) realiseren.
Dit is een goed voorbeeld van de manier waarop het bestuur dichter bij de burger wordt gebracht.
De ervaringen met de interactievormen zijn van beide kanten positief te noemen. Er kunnen hierbij echter enkele
kanttekeningen worden geplaatst. Participatie vindt veelal op klassieke wijze plaats en veelal nog in een te laat stadium,
waardoor vaak heftige discussie ontstaan. Tevens is het een ervaringsfeit dat de participerende burgers vaak bestaan uit een
‘harde kern’ die bij iedere gelegenheid aanwezig zijn is. Het blijkt lastig om een bredere groep inwoners aan te spreken en
betrokken te krijgen. De ingezette ontwikkelingen zijn echter positief te noemen en geven daadwerkelijk vorm aan het dichter
bij de burger brengen van het bestuur.
Veelal is in Amsterdam sprake van inspraak (de klassieke vorm van participatie) in plaats van andere vormen van
participatieve democratie. Deze constatering strookt overigens ook met de conclusie het onderzoek “Nieuw Amsterdams
Participatiepeil” uit 1999. De participatieladder gaat van meepraten en meebeslissen tot actieve deelname in de politieke
arena. Ten aanzien van dit laatste aspect is in dit onderzoek geconstateerd dat er niet voldoende en goede kandidaten
worden gevonden voor de vele politiek-bestuurlijke functies in de stad. Daarnaast blijkt ook uit interviews en
toetsingsbijeenkomsten dat de kwantiteit en kwaliteit van (deel)raadsleden en bestuurders nog steeds als een probleem
wordt ervaren.
Uit “De Amsterdamse Burgermonitor 2004” blijkt dat zestien procent van de Amsterdammers de afgelopen twaalf maanden
een door de gemeente of stadsdelen georganiseerde informatie- of inspraakbijeenkomst bezocht. In 2003 en 2002 was dit
percentage hetzelfde. Het zijn vooral autochtonen, hoogopgeleiden, mannen en ouderen die deze bijeenkomsten bezoeken.
Ruim de helft van de Amsterdammers acht de kans groot dat ze ingaan op een persoonlijke uitnodiging tot een gesprek met
een bestuurder over een voorziening in de buurt. Voor meer structurele activiteiten is de animo minder: één op de zeven
Amsterdammers acht de kans groot lid te worden van een politieke partij of een buurtraad (respectievelijk 13% en 14%).
Het buurtbeheeroverleg - een overleg tussen buurtbewoners en ambtenaren - is inmiddels bekend bij 59% van de
Amsterdammers, vorig jaar was dat nog 49%. Van diegenen die het kennen, is ruim een kwart bereid aan een dergelijk
overleg deel te nemen. In de stadsdelen Amsterdam-Noord, Zuidoost en Slotervaart is de animo het hoogst: circa eenderde
van degenen die het buurtbeheeroverleg kennen wil eraan deelnemen. In Amsterdam-Centrum en Oost/Watergraafsmeer zijn
de inwoners hier het minst toe geneigd (19%).
Figuur 8: percentage mensen met intentie om in te gaan op uitnodiging tot politieke participatie, 2000-2004
Bron: O&S, 9 december 2004
60
2000 2001 2002 2003 2004
%
50
gesprek
bestuurder
lidmaatschap
buurtraad
lidmaatschap
politieke partij
40
30
20
10
0

De nieuwere vormen van inspraak zijn minder bekend onder Amsterdammers. Interactieve beleidsvorming, waarbij bewoners
zelf met oplossingen voor een probleem komen, en mondelinge raadsadressen, (spreekrecht in vergaderingen van de
stadsdeelraad), hebben een bekendheid van respectievelijk 18 en 12%. De bekendheid van interactieve beleidsvorming
neemt toe: van 14% in 2003 tot 18% in 2004.
Vier van de tien Amsterdammers die bekend zijn met deze nieuwe mogelijkheden geven aan dat ze daar eventueel gebruik
van zullen maken. De neiging tot deelname aan interactieve beleidsvorming en buurtbeheeroverleg bleef het afgelopen jaar
vrijwel hetzelfde. Vooral 35-plussers en geïnteresseerden in de lokale politiek willen participeren. Net als vorig jaar hebben
allochtonen - vooral Marokkanen, Turken en Surinamers – meer belangstelling voor buurtbeheeroverleg dan autochtonen.
Figuur 9: bekendheid met inspraakvormen en intentie tot deelname bij diegenen die het kennen, 2004 (procenten)
De top 5 van meest genoemde positieve punten van Amsterdam is al jarenlang ongeveer hetzelfde: de cultuur, de sfeer, de
veelzijdigheid, de gezelligheid en de diversiteit komen hier steeds weer terug. Hetzelfde geldt voor de meest genoemde
ergernissen: zwerfvuil, asociaal gedrag van mensen, hondenpoep, opgebroken straten en parkeerproblemen. De stadsdelen
hebben een grote rol in het oplossen van deze ergernissen. Tijdens de interviews en de toetsingsbijeenkomsten is opvallend
weinig gesproken over de rol van de burger en het verhogen van de participatie van de burger, terwijl dit toch één van de
doelstellingen was van het instellen van de stadsdelen.
4.10 Omvang van diensten en stadsdelen terugkerend discussiepunt
Het beeld bestaat dat de formatie van de centrale diensten al jarenlang hetzelfde is gebleven. Het aantal formatieplaatsen is
weliswaar hetzelfde (circa 22.000) maar er zijn ook veel taken op afstand gezet. De neiging lijkt te bestaan om uitvoerende
taken vooral zelf te willen doen (past in het idee van uitvoeringsdrang), terwijl juist de kwaliteit op strategisch en beleidsmatig
niveau als onvoldoende wordt gekenmerkt.
23
0 20 40 60 80
%
buurtbeheeroverleg
interactieve
beleidsvorming
mondelinge
raadsadressen
wil er aan
deelnemen
van gehoord

4.11 Samenvatting van sterke en verbeterpunten op het gebied van taken,
verantwoordelijkheden en bevoegdheden en sturingsinstrumenten
In onderstaande tabel zijn de belangrijkste sterke- en verbeterpunten van de verdeling van taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden samengevat:
Sterk Verbeter
Uitgangspunten nog steeds goed: decentraal wat kan en
centraal wat moet.
De verdeling roept in toenemende mate discussie op
tussen centrale stad en stadsdelen, en soms ook binnen
de centrale stad. Oorzaken hiervan zijn: verschillen van
inzicht over definities, de veranderde locale samenleving en
de complexiteit van de huidige vraagstukken.
De verdeling van taken, verantwoordelijkheden en
bevoegdheden is op hoofdlijn adequaat.
Wel onduidelijkheid over resultaten financiële
decentralisatie en wanneer besluiten worden genomen
over taken op de zogenaamde E-lijst (t.z.t. te
decentraliseren)
Bevoegdheidsverdeling wordt als diffuus ervaren:
• in opdracht van wie doe ik welke klus?
• welke bevoegdheid hoort bij wie?
• dubbels in primaire taken centrale diensten, Bestuurs-
dienst en stadsdelen
Aantal taken bestaat discussie over, zoals leerplicht,
sociale dienst (stadsdelen claimen dat de klanten van de
sociale dienst in hun stadsdeel wonen terwijl tot op heden
weinig interactie en meerwaarde uit is gehaald).
De verdeling van taken, verantwoordelijkheden en
bevoegdheden heeft geleid tot maatwerk inzake
dienstverlening en beheer.
Laatste jaren ontwikkeling te zien geweest naar meer
strategisch beleidsmatige taken en grootstedelijke
problematiek (westelijke tuinsteden, museumplein e.d.).
Stadsdelen ervaren veelal dat zij onvoldoende geëquipeerd
zijn om deze taken naar behoren uit te voeren.
Bestuurlijk stelsel werkt op onderdelen goed en resultaten
worden gehaald. Wel zijn er nog diverse maatschappelijk
en bestuurlijke uitdagingen voor de stad die door de
werking van het stelsel niet goed worden opgelost.
De fundamentele vraag naar welk besturings- en
organisatiemodel het beste bij de gemeente Amsterdam
past (zowel bestuurlijk als ambtelijk) wordt niet wordt
gesteld en beantwoord, zodat discussie hierover gesloten
kan worden.
Organisatieonderdelen voeren discussies over stelsel
vanuit hun eigen werkelijkheid.
De financiële transparantie is vergroot. Er bestaat een veelheid aan controle instituten
(rekenkamers, ACAM, bureau integriteit, etc).
Heldere en volgens velen ook voldoende
sturingsinstrumenten zijn vastgelegd in de Verordening.
Veel sturingsinstrumenten worden niet gebruikt. Alleen in
uitzonderlijke gevallen gebeurt dit. Respondenten geven
aan dat het gebruik van de instrumenten ook niet ‘past’ in
de verhoudingen en in de cultuur.
Centrale diensten hebben veel kennis, kunde en expertise. Onduidelijkheden over wie welke taak oppakt in de praktijk
en de rolverdeling daarbij leveren regelmatig discussie op.
Stadsdelen voelen zich regelmatig ‘overrompelt’ door de
centrale stad.

5 Relatie tussen en cultuur van stad, diensten en
stadsdelen
In dit hoofdstuk worden bevindingen en constateringen aangegeven met betrekking tot de relatie tussen en de cultuur van de
stad, de diensten en de stadsdelen.
5.1 Veel overleggen en te weinig goede samenhang
Er zijn veel overleggen in de stad (bestuurlijk, ambtelijk, regulier, projectgebonden). Bij veel overleggen is het niet altijd
duidelijk welke rol of mandaat de overleggen hebben. De status is veelal onduidelijk: zijn ze beslissend, informerend,
adviserend? Daarnaast ontbreekt de samenhang tussen de verschillende overlegorganen.
Zo zijn de verschillende overleggen van de portefeuillehouders wisselend vormgegeven met wisselend succes. De
stadsdeelvoorzitters vergaderen maandelijks afwisselend met en zonder Burgemeester en worden ambtelijk ondersteund. De
stadsdeelsecretarissen hebben een maandelijks overleg; van origine was dit overleg gericht op onderlinge
informatie-uitwisseling, maar is een steeds steviger positie aan het innemen (wat een goede tendens is). Daarnaast komen
ook sectorhoofden uit de stadsdelen bijeen. Op het niveau van de centrale stad komen directeuren van de diensten en de
stadsdeelsecretarissen elkaar tegen in directeurenconferenties.
5.2 Wie beslist er eigenlijk en waarover?
De principiële en formele vraag wie ergens over beslist wordt te weinig gesteld. Het is soms onduidelijk wie, waar en wanneer
een besluit heeft genomen. De bestuurders en ambtenaren van de centrale stad en de stadsdelen beroepen zich op soms op
‘besluiten’ die genomen zijn in overleggen, terwijl in die overleggen geen formele besluiten kunnen worden genomen op die
dossiers. Daarnaast duurt het besluitvormingsproces lang en vindt onvoldoende explicitering van inhoud en consequenties
plaats. Van een aantal kanten wordt de suggestie gedaan om meer te werken met gezamenlijke ‘bestuursopdrachten’.
5.3 Besturingsmodel op centrale stad niveau versterkt zichzelf
Het besturingsmodel van de centrale stad is te typeren als een wethoudersmodel. Dit model werkt positief voor het boeken
van resultaten op een beleidsveld. De wethouders sturen daarbij sterk op ‘hun’ dienst (zie ook Cie Bovens) en portefeuilles,
hetgeen ten koste gaat van integraal beleid en verkokering in de hand werkt (ook tussen de diensten). De centrale diensten
worden sterk aangestuurd door één of meerdere wethouders vanuit het College, maar hebben ook andere rollen waarvoor
het meer voor de hand ligt dat zij worden aangestuurd door de stadsdelen. In dit wethoudersmodel wordt de cultuur ervaren
als sterk gepolitiseerd.
Het College ervaart het wethoudersmodel als het meest geëigende model voor Amsterdam gegeven de omvang van de stad,
de complexiteit van de problemen en de relatie met de rijksoverheid. De raad stuurt naar de mening van de respondenten
nog teveel op details en spreekt het College aan op onderwerpen waar het College niet (meer) over gaat. Als zaken worden
overgedragen aan de stadsdelen en geformaliseerd, dan wil de raad nog wel iets te zeggen hebben en de wethouder erop
aan kunnen spreken. Het huidige wethoudersmodel wordt als drempel ervaren voor integraliteit. In de huidige situatie komt
de verkokerde aansturing bij de stadsdelen terecht die geacht worden integrale oplossingen te bieden voor hun burgers.
5.4 Beperkte concernsturing
Uit diverse onderzoeken komt naar voren dat te weinig coördinatie bestaat tussen de diensten binnen centrale stad. Een
gemeentelijk Managementteam (op het niveau van de centrale diensten) ontbreekt op dit moment. De gemeentesecretaris
komt mede daardoor in de rol van primus inter pares terecht, terwijl van hem wel veel integratiekracht wordt verwacht.
Daarnaast is de gemeentesecretaris directeur van de Bestuursdienst. Door sommige respondenten wordt ervaren dat de
centrale stad niet voldoende de grote lijnen uitzet en de integrale thema’s vaststelt, hetgeen volgens hen mede wordt
veroorzaakt door het wethoudersmodel van Amsterdam.
25

Ook de Bestuursdienst weet in de perceptie niet het coördinatievacuüm op te vullen. Vanuit de Bestuursdienst en de centrale
diensten vindt nog onvoldoende integrale advisering aan het College plaats. De huidige centrale beleidskaders worden veelal
als te detaillistisch ervaren. Daarnaast wordt weinig gebruik gemaakt van de mogelijke instrumenten van het College. De
instrumenten worden als te zwaar ervaren binnen het stelsel. Het ontbreken van een heldere visie op de ontwikkeling van de
stad op langere termijn vormt een belemmering om op gemeenschappelijke doelen en resultaten te sturen.
De kaderstellende rol op het gebied van bedrijfsvoering komt nog onvoldoende tot zijn recht (op het gebied van P&O zijn wel
een aantal heldere kaders). De vraag is hoeveel verschillen er toegestaan (kunnen) worden. Er is een redelijk groot draagvlak
voor het beter organiseren van de bedrijfsvoering voor de hele stad op het gebied van P&O, ICT en financiën. Hier zijn grote
financiële voordelen te behalen door schaalvoordelen. Gegeven de huidige discussie over de gemeenschappelijke diensten is
het overigens de vraag of de consequenties van dergelijke ‘shared service centers’ in termen van de opdrachtgever –
opdrachtnemer relaties niet tot dezelfde discussies zullen gaan leiden.
5.5 Hybride rol en positie van de centrale diensten
De centrale diensten hebben veel kennis, kunde en ervaring op de werkterreinen en per centrale dienst worden meerdere
soorten taken uitgevoerd. Deze taken lopen soms door elkaar heen (centrale stad, ondersteuning aan de stadsdelen e.d.). De
verschillende rollen hebben ook zo hun meerwaarde als ze maar duidelijk gescheiden zijn. Toch zitten diensten soms in een
spagaat van aan de ene kant het adviseren van het College en aan de andere kant het ondersteunen van de stadsdelen. Over
de rol en positie van de centrale diensten bestaan bij de stadsdelen verschillende verwachtingen. Zo is het lastig te begrijpen
dat voor het ene product van een dienst moet worden betaald, terwijl voor hetzelfde product in een andere situatie geen
vergoeding behoeft te worden afgedragen. De gedachte leeft dat stadsdelen soms diensten inhuren met de hoop en
verwachting aanspraak te maken op extra budgetten of subsidies. Door stadsdelen wordt ervaren dat diensten ingewikkelde
regels voorschrijven waarover zij verantwoording moeten afleggen.
Stadsdelen ervaren dat de centrale diensten primair gefocused zijn op het college van B&W, terwijl de stadsdelen meer
evenwicht verwachten. Zeker als het gaat om taken die voor de stadsdelen worden uitgevoerd. Op onderdelen worden
dubbelingen in taken ervaren tussen bestuursdienst, centrale diensten en stadsdelen. Door veel respondenten worden de
centrale diensten en de bestuursdienst grote invloed toegedicht, onder andere door de relatief grote ambtelijke
vertegenwoordiging bij diverse bestuurlijke overleggen en de sterke verbondenheid met de wethouders.
De relatie opdrachtgever – opdrachtnemer is op onderdelen niet voldoende ingevuld en een eenduidige financiële
systematiek ontbreekt nog (zie onder andere de discussie rond de Dienst Milieu en Bouwtoezicht en de dienst Stadstoezicht).
De gemeenschappelijke diensten worden niet als ‘van’ of ‘voor’ de stadsdelen ervaren. Het gevolg is dat door de stadsdelen
externen worden ingehuurd, die precies doen wat er van hun verwacht wordt (als het gaat om ondersteunende taken). Wat
ontbreekt, is een gemeenschappelijke “winst en verlies rekening”.
De discussie over gemeenschappelijke diensten wordt als beladen ervaren. De discussie verloopt nog onvoldoende met het
belang van de stad voorop, wat ook te maken heeft met het ontbreken van een heldere en gedragen besturingsfilosofie.
5.6 De Bestuursdienst heeft vele en verschillende rollen
De Bestuurdienst heeft een grote verscheidenheid aan taken (control, bestuursondersteuning, uitvoerende taken, beleid,
projecten, organisatie en ontwikkeling beleid, etc.). Deze verscheidenheid leidt tot onduidelijkheid in de rolinvulling. Een
aantal respondenten geeft aan dat zij ervaren dat de Bestuurdienst nogal eens wantrouwend tegenover initiatieven van
stadsdelen aankijkt en dat zij graag overal bij betrokken willen worden (fusies, samenwerkingsprojecten, etc.), terwijl dat in
een aantal gevallen niet nodig wordt gevonden. Hiervoor is reeds geconstateerd dat er tevens de nodige discussie bestaat
tussen de Bestuursdienst en de overige centrale diensten over wie wat doet (danwel geacht wordt te doen).
Het wordt als positief ervaren dat de Bestuursdienst met veel initiatieven komt, zoals op het gebied van samenwerking.
Dergelijke initiatieven worden echter lang niet altijd met een positieve intentie ontvangen door de stadsdelen. Wederzijds
bestaat klaarblijkelijk nog onvoldoende een open sfeer en samenwerkingsattitude.

5.7 Stadsdelen intern vertonen meer collectieve sturing
Bij de stadsdelen wordt over het algemeen een redelijke functionerend collegiaal sturend DB ervaren. Daarnaast hebben alle
stadsdelen een stadsdeel MT en functioneert de stadsdeelsecretaris veelal als algemeen directeur. Toch hebben ook de
stadsdelen last van een zekere mate van verkokering, mede vanwege de veelal sterke sectorale indeling van de organisatie
gericht op vakdisciplines.
5.8 Ieder stadsdeel is uniek
Van oudsher hebben het bestuur en de ambtelijke organisatie van de stadsdelen een sterke oriëntatie op het eigen unieke
karakter en problematiek van het stadsdeel. Tussen stadsdelen vinden wel steeds meer samenwerkingsverbanden plaats
(o.a. tussen de stadsdelen West binnen en buiten de ring). Daarnaast kunnen stadsdelen ook gebruik maken van de kennis
en ervaringen van het Kenniscentrum Amsterdam. Toch kan de informatie-uitwisseling en het daadwerkelijk en effectiever
delen van kennis, kunde en ervaringen verbeteren. Vooral op basis van goede persoonlijke contacten wordt samenwerking
gezocht. Zo wordt op veel plaatsen in de stad het wiel opnieuw uitgevonden. Ieder stadsdeel is primair gericht op zichzelf en
de bestuurlijke aandacht loopt tot de stadsdeelgrens. Vraagstukken die te klein zijn voor de stad en te groot voor de
stadsdelen, vallen nog wel eens tussen wal en schip.
De laatste jaren wordt in toenemende mate samenwerking tussen stadsdelen tot stand gebracht (bijvoorbeeld de
voorgenomen samenvoeging reiniging Oud Zuid en Zuider-Amstel, Samenwerkende Amsterdamse stadsdelen voor
Onderwijs en Welzijn, samenwerking op dossiers tussen de westelijke stadsdelen binnen de ring, Parkstad). Dit zijn
belangrijke bewegingen. Stadsdelen kunnen hierbij voordelen behalen op inhoud en schaal. Bij samenwerking blijft altijd aan
de orde dat de bestuurders zich voor ‘hun eigen’ stadsdeelraad en de burgers moeten kunnen verantwoorden.
De samenwerking op het gebied van bedrijfsvoering in shared services wordt als positief ervaren door veel respondenten.
Daarbij blijft wel de vraag of de aansturing goed geregeld kan worden binnen de huidige context van het stelsel.
5.9 Samenvatting: bestaande cultuur belemmert gezamenlijkheid
Het geheel van (impliciete) normen, waarden, opvattingen en verwachtingen, dat bepalend is voor het gedrag, de attitude en
werkwijze van mensen in een organisatie. Wij hanteren de volgende vertrekpunten bij het ontwikkelen van cultuur en gedrag,
te weten:
• Ontwikkelen van een andere cultuur en gedrag is een complexe en weerbarstige materie, hetgeen betekent dat lange
adem noodzakelijk is om uiteindelijk resultaten te zien (er valt niet gemakkelijk mee ‘te scoren’);
• Het is van belang om de samenhang tussen de verschillende organisatie aspecten te bewaken (cultuur is bij uitstek geen
aspect dat geïsoleerd kan worden bekeken);
• Dè organisatiecultuur bestaat niet (iedere organisatie kent meerdere subculturen, waarbij het in essentie gaat om de
cultuur die het beste past bij de aard en karakter van het primaire proces).
De cultuur van de actoren in het bestuurlijk stelsel wordt onvoldoende gekenmerkt door gezamenlijkheid en
gemeenschappelijkheid. Deze noodzakelijke cultuurkenmerken zijn niet genoeg ‘neergedaald’ in het stelsel. Nog teveel wordt
er topdown gedacht. Toch tonen veel actoren zich (in woord) samenwerkingsbereid. De centrale stad wordt soms als
arrogant ervaren richting de stadsdelen en de stadsdelen hebben soms last van het ‘calimero-effect’. De bestaande cultuur
faciliteert onvoldoende de gestelde doelen: betere resultaten, dienstverlening en maatschappelijke prestaties.
27

Bij wijze van cultuurtypering zijn de stimulerende en belemmerende factoren van de bestaande cultuur in de onderstaande
tabel weergegeven.
Stimulerend Belemmerend
• Pragmatisch • Niet conceptueel, onvoldoende strategisch
• Korte termijn scoren • Te weinig vanuit lange termijn terugdenken
• Voor ieder probleem een oplossing • Reactief, te weinig ‘oorzaakgericht’
• Veel initiatieven en mogelijkheden • Machtsdenken, gepolitiseerd
• Samenwerkingsbereid • Veel vorm en proces, weinig inhoud
• Resultaatgericht • Verkokerd
Er zijn voldoende en bruikbare stimulerende factoren van de cultuur van het bestuurlijk stelsel. De belemmerende factoren
resulteren niet in een open cultuur waar fouten kunnen worden gemaakt. Zo is ook de benadering van ons als adviseurs: “één
verkeerd gebruikt woord en ze lezen je hele rapportage niet meer” hebben we meer dan eens (goedbedoeld) meegekregen.
De bovenstaande cultuurschets wordt breed onderschreven. De belemmerende factoren zorgen ervoor dat er te weinig lange
termijn wordt gedacht en gewerkt en dat er te weinig geluisterd wordt en geleerd wordt van anderen. Het wiel wordt opnieuw
uitgevonden in de verschillende delen van de stad. Alle actoren van het bestuurlijk stelsel hebben de neiging tot
profileringdrang. De invulling en werking van het bestuurlijk stelsel zorgt voor verkokering, machtsdenken en politisering en
daardoor is proces en vorm vaak belangrijker dan het integraal oplossen van brede maatschappelijke vraagstukken.

6 Indicaties over schaal en effectiviteit van de
centrale stad en de stadsdelen
In dit hoofdstuk worden bevindingen en constateringen aangegeven met betrekking tot de schaal en de effectiviteit.
6.1 Rapport Binnengemeentelijke Decentralisatie beschrijft spanningsvelden voor Amsterdam
In het rapport Binnengemeentelijk Decentralisatie (Ministerie van BZK) worden voor het Amsterdamse bestuurlijke stelsel de
volgende spanningvelden aangegeven:
• de dynamiek van geven en nemen tussen stad en stadsdelen leidt regelmatig tot spanningen;
• de gemeenteraad vindt het lastig om kaders te stellen en de invulling aan de stadsdelen over te laten;
• het bestuurlijk stelsel kan niet voorkomen dat burgers en belanghebbenden gaan ‘shoppen’ bij de verschillende
bestuursniveaus om aandacht voor hun belangen en ideeën te krijgen;
• de keuzes die op centraal niveau worden gemaakt met betrekking tot personele, financiële en materiële middelen voor de
stadsdelen vinden zij veel te beperkt;
• in de praktijk wordt wel eens getwijfeld aan het vertrouwen van de centrale stad in de bestuurlijke en ambtelijke kracht
van de stadsdelen.
De volgende kritische succesfactoren worden geïdentificeerd voor het goed functioneren van een stelsel van stadsdelen:
• helderheid over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de deelgemeentebesturen;
• helderheid over rol, positie en regie van de deelgemeentebesturen;
• goede communicatie tussen deelgemeentebesturen en de centrale stad;
• de centrale stad neemt de deelgemeentebesturen serieus en ziet hen als volwaardige bestuurlijke partners;
• helderheid over de geldstromen en de financiële verdeelsleutel;
• het regelmatig onderhouden en herijken van het stelsel;
• politiek commitment op centraal en decentraal niveau;
• het vinden van de juiste schaalgrootte voor de stadsdelen.
De optimale schaalgrootte van een stadsdeel is niet objectief te bepalen en is situationeel bepaald. Het rapport van BZK
noemt het vinden van de juiste schaalgrootte dan ook als één van de belangrijkste succesfactoren voor het goed
functioneren van het bestuurlijke stelsel. De ideale of, minder ambitieus, de optimale territoriale schaal van een Nederlandse
gemeente, provincie of welk bestuursorgaan dan ook laat zich moeilijk vaststellen (Hagelstein) 7
, zeker wanneer het begrip
bestuurskracht daarbij betrokken wordt (Raad voor het Binnenlands Bestuur) 8
.
6.2 Schaaldiscussie wordt keer op keer gevoerd
De discussie over de schaal van de stadsdelen blijkt een hardnekkige te zijn. Het rapport Tops bespreekt in dit kader de
mogelijkheid van een forse en een minder forse reductie van het aantal stadsdelen als twee mogelijke varianten.
In een onderzoek van Berenschot (“Groot zijn is ook niet alles”) wordt geconcludeerd dat de ideale gemeenteomvang ligt
tussen 20.000 en 80.000 inwoners. Dit onderzoek geeft echter geen aanknopingspunten voor het voeren van de discussie
binnen deze grote bandbreedte. Als gevolg van de schaaldiscussie is het aantal stadsdelen in 1998 gereduceerd tot dertien.
De discussie was of het minimum aantal inwoners voor een stadsdeel 30.000 of 35.000 inwoners was. Uiteindelijk is de
minimumgrens in die tijd door de gemeenteraad op 30.000 inwoners gelegd.
29
7 Hagelstein, G. De verhouding tussen algemeen en functioneel bestuur: naar bestuur op maat, in Functioneel bestuur, Zwolle, 1993, publicatie 4
van de Staatsrechtkring.
8 Raad voor het Binnenlands Bestuur, Lokaal bestuur tussen bestuurskracht en betrokkenheid, ’s-Gravenhage, december 1996.

6.3 Spanningveld over schaalgrootte en effectiviteit tussen doelstellingen bestuurlijk stelsel
Bij elk vraagstuk over bestuur en organisatie komt de vraag over schaal en effectiviteit naar boven. Het behalen van
schaalvoordelen heeft een bedrijfskundige en niet altijd een bestuurskundig perspectief. Schaaldiscussies worden bepaald
door het optimaal functioneren van de organisatie (interne bedrijfsvoeringvraagstuk) en door het voldoen aan politieke en
maatschappelijke verwachtingen (externe sturingsvraagstuk). Volgens geïnterviewden en uit onderzoeken naar de juiste
schaal voor bestuurlijke eenheden bestaat er een spanningsveld tussen twee doelstellingen van het bestuurlijk stelsel van
Amsterdam: de politiek dichtbij de burger heeft een andere schaalgrootte dan een efficiënte en effectieve organisatie.
Daarnaast is de schaalgrootte van stadsdelen moeilijk te bepalen door de veelheid aan verschillende producten en diensten,
die elk een eigen optimale schaalgrootte hebben. Ook technologische ontwikkelingen zorgen voor nieuwe discussies over de
juiste schaal: het inrichten van shared services op het gebied van ICT, HRM, Financiën etc. (interne bedrijfsvoering) en het
inrichten van een aantal (digitale) loketten met gebruik gezamenlijke backoffices (externe verbetering dienstverlening). Zowel
van geïnterviewden als tijdens de toetsingsbijeenkomsten hebben wij veelvuldig het signaal gekregen dat het aantal
stadsdelen en de ongelijksoortigheid belemmerend werkt voor een effectieve uitvoering en samenwerking. Daar waar (zeer
gerespecteerde) wijzen van samenwerking tussen stadsdelen vorm krijgen, wordt tevens aangegeven dat het soms lastig is
afspraken te maken met afzonderlijke besturen, terwijl het vraagstuk zich uitstijgt boven het individuele niveau van de
afzonderlijke stadsdelen. De westelijke stadsdelen “binnen en buiten de ring” worden veelvuldig genoemd als voorbeeld waar
een verdere concentratie van stadsdelen plaats zou kunnen vinden.
6.4 Samenvatting van meningen over schaalgrootte
Het vinden van een wetenschappelijke basis voor de optimale schaal is moeilijk te bepalen: “voor elke schaal is een verhaal”.
De meeste gesprekspartners geven aan de discussies over schaal en effectiviteit oninteressant te vinden, maar hebben
vervolgens wel een sterke en uitgesproken mening. Onderstaand schema laat de belangrijkste voordelen/kansen en
nadelen/risico’s van een eventuele verdere concentratie (opschaling) van stadsdelen zien:
Voordelen / kansen Nadelen / risico’s
• Kwetsbaarheid van eenmansfuncties e.d. wordt
verminderd
• Reorganisatie leidt af van externe opgaven
• Professionaliteit wordt versterkt (meer specialismen,
deskundigheid e.d.)
• Moeilijk te realiseren vanwege sterke machtsdiscussie
• Vergroten beleids- en ontwikkelcapaciteit • Risico dat stadsdeel verder van de burger komt af te
staan
• Verminderde bestuurlijke drukte (minder bestuur en
management, minder afstemming)
• Burger moet weer wennen aan nieuwe situatie
• Efficiënter door behalen van schaalvoordelen • Demotivatie van personeel
• Vergroting gelijkwaardigheid tussen stadsdelen (omvang,
problematiek e.d.)
• Mogelijk meer gelaagde stadsdeel organisaties
• Praktisch: minder mensen aan tafel bij overleg,
gemakkelijker consensus te bereiken
De door ons geraadpleegde respondenten geven aan dat als sprake zou zijn van verdere concentratie van stadsdelen, men
de sterke voorkeur heeft voor een organisch groeiproces, zoals tussen sommige stadsdelen aan het ontstaan is, en geen
topdown aanpak.

7 Samenvatting, conclusies en verbeterpunten
7.1 Samenvatting analyse huidige situatie
Amsterdam kent een voor nationale en internationale begrippen uniek bestuurlijk stelsel, waarbij maatschappelijke
vraagstukken en dienstverlening aan burgers zowel op het bestuurlijke als ambtelijke niveau van de centrale stad en de
stadsdelen is georganiseerd. De combinatie van centraal stedelijke taken en gedecentraliseerde taken die dicht bij bewoners
en gebruikers worden uitgevoerd, is in potentie een krachtig besturingsmodel, maar vanwege de omvang, aard en beoogde
werking tevens van nature complex.
Op basis van het onderzoek naar het besturings- en organisatiemodel van Amsterdam heeft PricewaterhouseCoopers
geconstateerd dat de formele verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden op papier adequaat geregeld is.
Bij bestaande of nieuwe taken blijkt echter dat deze verdeling in toenemende mate discussie oproept tussen centrale stad en
stadsdelen, en soms ook binnen de centrale stad. Oorzaken hiervan zijn: verschillen van inzicht over definities, de veranderde
locale samenleving en de complexiteit van de huidige vraagstukken. Daarnaast is geconstateerd dat de werking van het
bestuurlijk stelsel onvoldoende effectief is om de complexe maatschappelijke vraagstukken effectief aan te pakken. Dit uit
zich met name in de onduidelijke besluitvormingsstructuur, de hybride rol en positie van de centrale diensten en de
bestuursdienst, de wijze van de politiek-bestuurlijke aansturing en de beperkte samenwerking tussen stadsdelen. Voorts is
vastgesteld dat de huidige cultuur de gestelde doelen onvoldoende faciliteert en als belemmerend wordt ervaren.
De discussie over schaal en effectiviteit blijkt explosief te zijn, wat logisch is gezien de vele belangen en ook de huidige
cultuur. Dit staat een zakelijke afweging van het meest passende model in de weg. Volgens geïnterviewden en uit
onderzoeken naar de juiste schaal voor bestuurlijke eenheden bestaat er een spanningsveld tussen twee doelstellingen van
het bestuurlijk stelsel van Amsterdam: ‘de politiek dichtbij de burger’ heeft een andere schaalgrootte dan ‘een efficiënte en
effectieve organisatie’. Ten aanzien van de schaal en de effectiviteit is geconstateerd dat uit eerder onderzoek niet blijkt dat
evidente verschillen bestaan in het functioneren tussen de stadsdelen, maar ook niet op het vlak van participatie. De
discussie spitst zich veelal toe op het al dan niet opschalen van de stadsdelen. Daarbij doet zich een aantal
voordelen/kansen voor, maar is ook een aantal nadelen/risico’s te onderkennen. In het navolgende wordt een benadering
geschetst hoe met de gesignaleerde belemmeringen van het besturings- en organisatiemodel omgegaan kan worden.
7.2 Onderzoek levert een aantal concrete verbetervoorstellen op en varianten voor
optimalisering van schaal en effectiviteit stadsdelen
Conform de opdracht staan in het onderzoek drie hoofdonderwerpen centraal:
• De verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen centrale stad en stadsdelen.
• De relatie tussen en cultuur van centrale stad, stadsdelen en diensten.
• Indicaties voor de huidige schaal en de effectiviteit van de centrale stad, de stadsdelen en de diensten.
Ten aanzien van de eerste twee hoofdonderwerpen levert het onderzoek een (groot) aantal concrete verbetermogelijkheden
op. Hoewel het onderzoek primair gericht was op het in beeld brengen van de huidige situatie, geven wij in het navolgende
een aantal door ons geformuleerde oplossingsrichtingen aan. Deze worden in de vorm van een aantal ontwikkelsporen
beschreven in paragraaf 7.3, uitgaande van een voorgestelde veranderstrategie. Met betrekking tot het derde
hoofdonderwerp is een drietal mogelijke varianten geformuleerd waar een politiek-bestuurlijke keuze uit gemaakt kan worden.
Deze worden beschreven in paragraaf 7.4. Dit hoofdstuk wordt in paragraaf 7.5 afgesloten met een aantal opmerkingen over
de onderlinge relaties tussen de hoofdonderwerpen.
31

7.3 Concrete verbetervoorstellen
Teneinde de conclusies van het onderzoek en de gesignaleerde verbetermogelijkheden in perspectief te plaatsen, is het van
belang eerst stil te staan bij de te kiezen veranderstrategie. Op basis hiervan kunnen weloverwogen keuzes worden gemaakt
over de aard van de verbetervoorstellen, waarbij rekening gehouden kan worden met het veranderingsvermogen van het
stelsel. Wij onderkennen drie alternatieve veranderstrategieën, te weten:
1. Oplossen van knelpunten.
2. Stapsgewijs doorontwikkelen.
3. Fundamenteel veranderen.
Elk van deze strategieën heeft zijn waarde, maar heeft ook bijbehorende voor- en nadelen. Om deze tegen elkaar af te
wegen, zijn de belangrijkste voor- en nadelen in onderstaand schema samengevat.
Veranderstrategie Voordelen Nadelen
1. Oplossen knelpunten • Pragmatische aanpak
• Beperkte sturing en inzet nodig
• Onderlinge verbanden onduidelijk
• Beperkte toegevoegde waarde
2. Stapsgewijs doorontwikkelen • Passend bij veranderingsvermogen
en veranderingsnoodzaak
• Beheersbaar en behapbaar (budget,
menskracht e.d.)
• Risico dat iedere partij alleen gaat
voor die stappen die goed uitkomen
• Gaat voor sommigen wellicht te
langzaam
3. Fundamenteel veranderen • Gesignaleerde tekortkomingen
worden bij de wortel aangepakt
• Mogelijkheid om met innovatieve
verbetervoorstellen te komen
• Alles wordt met alles verbonden
• Werkt verlammend gegeven huidige
cultuur
• Grote inspanning en budget vereist
Op basis van deze afweging achten wij het ‘stapsgewijs doorontwikkelen’ het meest passend bij de Amsterdamse situatie.
Als belangrijkste overweging geldt daarbij dat niet alles met elkaar verbonden wordt, waardoor het veranderproces ook goed
uitvoerbaar en beheersbaar wordt. Een strategie gericht op het fundamenteel veranderen zal gegeven de Amsterdamse
cultuur zeer waarschijnlijk verworden tot een grote machtsdiscussie. Stapsgewijs (via bijvoorbeeld pilots, verbeterpunten die
achtereenvolgend in de loop van de tijd worden opgepakt en gerichte leertrajecten) wordt op deze wijze toegewerkt naar een
situatie waarin het besturings- en organisatiemodel beter functioneert en de beoogde maatschappelijke prestaties beter
faciliteert. Voortbordurend op onze analyse definiëren wij als belangrijkste doelstellingen van de veranderstrategie:
• Grotere bestuurlijke en ambtelijke effectiviteit.
• Versterken van de integraliteit, samenwerking en gezamenlijkheid.
• Hogere efficiency.
De hierna gepresenteerde verbetervoorstellen dienen vanuit deze veranderstrategie bekeken te worden. Daarbij zijn vier
ontwikkelsporen door ons onderscheiden, die bestaan uit een aantal samenhangende c.q. elkaar versterkende
verbetermogelijkheden. Wij hebben daarbij bewust gekozen om niet een zodanig groots en meeslepend programma te
presenteren, dat alles aan alles wordt vastgeknoopt en waarbij de kans op substantieel rendement gering is. Wel dient de
huidige ‘ijzeren greep’, waarin de spelers in het bestuurlijk stelsel elkaar gevangen houden, doorbroken te worden. De ijzeren
greep zorgt voor starheid en machtspolitiek. Bewegen kan machtswinst, maar vooral machtsverlies betekenen. Om de ijzeren
greep stapsgewijs te doorbreken zijn vier ontwikkelsporen te bewandelen (in willekeurige volgorde):
1. Actualiseren verdeling taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden.
2. Herijken rol- en taakverdeling centrale diensten ten opzichte van stadsdelen.
3. Vergroten bestuurlijke slagkracht.
4. Ombuigen belemmerende cultuur, werkwijze, houding en gedrag.
Deze vier ontwikkelsporen worden hierna achtereenvolgens kort toegelicht. Onze conclusies ten aanzien van de schaal en
effectiviteit van de stadsdelen komen in paragraaf 7.4 aan de orde.

Samen sterker besturen in Amsterdam Johannes Boelens Arne Geensen 21 juni 2005

Samen sterker besturen in Amsterdam Johannes Boelens Arne Geensen 21 juni 2005

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to Samen sterker besturen in Amsterdam Johannes Boelens Arne Geensen 21 juni 2005

Similar to Samen sterker besturen in Amsterdam Johannes Boelens Arne Geensen 21 juni 2005 (20)

Samen sterker besturen in Amsterdam Johannes Boelens Arne Geensen 21 juni 2005