Handreikingen voor prestatiemeting in gemeentelijke subsidierelaties

Prestatiemeting verpolderd
Handreikingen voor prestatiemeting in
gemeentelijke subsidierelaties
emeentelijke

Samenvatting voor practitioners

Mei 2010

Boris Gooskens

TEN GELEIDE:

Dit document beschrijft op hoofdlijnen het afstudeeronderzoek over prestatiemeting in gemeentelijke
subsidierelaties, waarop Boris Gooskens op 27 april 2010 is afgestudeerd aan de TU Delft, faculteit Techniek
Bestuur en Management. Dit document richt zich op de voor gebruikers relevante uitkomsten. Indien u
geïnteresseerd bent in de theoretische onderbouwing in het volledige rapport, kunt u contact opnemen met
Kwink Groep.

Naast het afstudeeronderzoek wordt er in dit document op verscheidene momenten geput uit de inzichten uit
een eerdere publicatie van adviseurs van Kwink Groep, getiteld “Prestaties afspreken doe je zo!” (Van Mil,
Noordink, De Bruijn e.a., 2008).

Voor meer informatie:

Kwink Groep BV
Postbus 93063
2509 AB DEN HAAG
www.kwinkgroep.nl
+31 (0)70 359 6955

ir. B.J.F. Gooskens ir. M. Noordink
adviseur adviseur | partner
+31 (0)6 4466 2844 +31 (0)6 3449 1622
bgooskens@kwinkgroep.nl mnoordink@kwinkgroep.nl

2
Prestatiemeting verpolderd: Handreikingen voor prestatiemeting in gemeentelijke subsidierelaties

1. INLEIDING

1.1 A A N LEI DI N G
De Nederlandse overheid laat de uitvoering van haar taken grotendeels over aan gespecialiseerde non-profit
organisaties. Theaters verzorgen bijvoorbeeld het cultuuraanbod, sportverenigingen hebben een belangrijke
taak in de volksgezondheid en woningcorporaties verhuren goedkope woningen. Als vergoeding voor deze
taken ontvangen non-profit organisaties financiële steun in de vorm van subsidies. De verlening van deze
subsidies is een complex proces op enorme schaal: er zijn 300.000 geregistreerde non-profit organisaties in
Nederland die jaarlijks 27 miljard euro ontvangen van de publieke sector. Gemeenten vervullen een belangrijke
rol in de verdeling van de subsidies over de diverse non-profit instellingen. Als uiting van een bredere trend
waarin de publieke sector verantwoording moet afleggen over haar uitgaven verplicht de Algemene Wet
Bestuursrecht gemeenten om regelmatig verslag te doen van de effectiviteit van de verstrekte subsidies
(Artikel 4.24). Dit vereist een vorm van meting van de prestaties van de non-profit organisaties, waarin de
prestatie de relatie aangeeft tussen de subsidie en de geleverde diensten.
1
Over prestatiemeting is al veel geschreven en gezegd. Binnen de private en publieke sector is er reeds
waardevolle ervaring mee opgedaan. Hieruit blijkt dat prestatiemeting met wisselend succes verschillende
functies kan vervullen, variërend van het transparant maken van resultaten tot het beoordelen of afrekenen
van organisaties op hun prestaties. In vergelijking tot het bedrijfsleven of publieke diensten heeft de
subsidierelatie echter specifieke karakteristieken die het lastig maken prestatiemeting succesvol toe te passen.
Zo verschillen de gemeentelijke sturingsmogelijkheden van een woningcorporatie of kunstgalerie van de
aansturingsmogelijkheden van gemeentelijke diensten onderling. Bovendien leveren non-profit organisaties
vaak lastig meetbare maatschappelijke diensten (lichaamsbeweging, huisvesting) waarin ze voor succes (deels)
afhankelijk zijn van andere organisaties.

Mede door deze karakteristieken hebben non-profit organisaties relatief veel mogelijkheden om strategisch
gedrag te vertonen en het succes van prestatiemeting te ondermijnen. Een kunstinstelling kan bijvoorbeeld
relatief eenvoudig bezoekersaantallen bij elkaar verzinnen en er is weinig zicht op het aantal daadwerkelijke
trainingsuren van een sportvereniging. Wanneer een non-profit organisatie geen heil ziet in het maken van de
prestatieafspraken of onvoldoende betrokken wordt in het besluitvormingsproces, is het eerder bereid gebruik
te maken van zijn mogelijkheden om het systeem te perverteren. Om dit soort gedrag te voorkomen is het van
essentieel belang dat er bij de non-profit organisaties draagvlak is voor het maken van prestatieafspraken.

Dit onderzoek streeft ernaar om gemeenten handreikingen te bieden in het verkrijgen van draagvlak voor
prestatiemeting in subsidierelaties. Wetende wat de successen en beperkingen van prestatiemeting zijn in
andere sectoren, luidt de onderzoeksvraag:

Welke factoren zijn bepalend voor het draagvlak voor prestatiemeting in de subsidierelatie tussen gemeenten
en non-profit organisaties en wat voor bruikbare handreikingen kunnen het draagvlak vergroten?

1
Lees bijvoorbeeld Prestaties afspreken doe je zo! (Van Mil et al. 2008) of Prestatiemeting in de publieke sector (De Bruijn 2006)

3

1.2 O N DE RZOE KS OP ZET
Om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden is een case study onderzoek uitgevoerd in de kunst- en
cultuur-, woningcorporatie- en sportsector. Elk van de cases is onderzocht door middel van document
onderzoek en interviews met verschillende betrokkenen. Met specifieke gemeentelijke karakteristieken is
rekening gehouden door elk van de drie sectoren te onderzoeken in zowel Amsterdam als Rotterdam. Als
afsluiting van het onderzoek zijn de uitkomsten getoetst in een workshop met experts.

Voor gestructureerde behandeling van de cases is op basis van drie literatuurstromingen –te weten draagvlak,
prestatiemeting en subsidieverlening van non-profit organisaties- een onderzoekskader ontwikkeld. Met dit
kader is het draagvlak voor prestatiemeting onderzocht door onderscheid te maken in vijf fasen:

- motivatie
- totstandkoming
- indicator keuze
- meting en monitoring
- interpretatie en afrekening

In elk van deze fasen is zowel het inhoudelijke draagvlak voor prestatiemeting als het draagvlak voor het
besluitvormingsproces onderzocht. In dit document wordt verder niet ingegaan op de theoretische
achtergronden; hiervoor verwijzen we naar het volledige rapport. In de rest van dit document zal de focus
liggen op de uitkomsten van het onderzoek. Terwijl hoofdstuk twee zich richt op de specifieke bevindingen uit
de case studies, gaat hoofdstuk drie in op de generieke bevindingen. In dit laatste hoofdstuk worden acht
sleutelfactoren geïdentificeerd die bepalend zijn voor het verkrijgen van draagvlak voor prestatiemeting. Tot
slot worden handreikingen gedaan om met de sleutelfactoren om te gaan en het draagvlak te vergroten.

4

2. CASE STUDY BEVINDINGEN

De keuze voor de kunst- en cultuur, woningcorporatie- en sportsector kan vragen oproepen over de
vergelijkbaarheid. In dit hoofdstuk zal daarom aandacht worden gegeven aan een aantal belangrijke verschillen
en overeenkomsten. Voordat wordt ingegaan op de verschillen en overeenkomsten, geven we per sector een
overzicht van opvallende inzichten. Deze inzichten hebben betrekking op de context waarbinnen
prestatieafspraken worden gemaakt en geven gevoel voor de toepassing van de handreikingen die in hoofdstuk
drie worden gedaan.

2.1 SPORT: GROOTS VERTROUWEN
In vergelijking tot de andere sectoren bestaat er in de sportsector een relatief groot draagvlak voor het gebruik
van prestatiemeting. De meeste sportverenigingen zien de verantwoordingsplicht als een logisch uitvloeisel van
gemeentelijke subsidieverlening en zijn bereid zich te schikken naar de daaruit volgende administratieve
wensen. Het grote draagvlak is opvallend omdat sportverenigingen maar beperkt betrokken worden in het
besluitvormingsproces rond de prestatieafspraken. De belangrijkste beslissingen worden genomen door
gemeentelijke diensten en speciale ondersteuningsinstellingen als Topsport Amsterdam en Rotterdam
Sportsupport.

Onze uitleg voor deze paradox is dat het nauwelijks nodig is om de sportverenigingen te betrekken, omdat
gemeentelijke diensten en sportverenigingen een overeenkomstige voorkeur hebben voor een beperkt gebruik
van prestatiemeting. De reden dat de gemeentelijke diensten terughoudend zijn met het maken van
uitgebreide prestatieafspraken is dat er binnen de organisatie maar beperkt kennis van prestatiemeting is en
dat de administratieve capaciteit ontoereikend is voor uitgebreide afspraken. Bovendien is de noodzaak om
sportverenigingen zakelijk aan te sturen beperkt: er is nauw contact tussen alle betrokken partijen en de
sportverenigingen functioneren redelijk naar tevredenheid van de gemeentelijke diensten. Aldus lijkt er in het
veld weinig steun te zijn voor de wens tot afrekenbaarheid en wordt prestatiemeting gezien als een papieren
exercitie.

Daarmee lijkt de politiek de belangrijkste katalysator achter het gebruik van prestatiemeting in de sportsector.
In het veld begint enige erkenning te komen voor de rol die prestatiemeting kan spelen om de slinkende
budgetten effectief en eerlijk te verdelen. Op de lange termijn lijkt het huidige ‘papieren’ systeem niet te
voldoen aan de politieke eisen voor toerekenbaarheid en lijkt een verzakelijkingsslag onafwendbaar. Deze
laatste bevinding geldt sterker voor Rotterdam dan voor Amsterdam, waar al enige checks en balances in het
systeem zijn ingebouwd en het subsidiesysteem minder op onderling vertrouwen is gebaseerd.

2.2 KUNST EN CULTUUR: BEPERKINGEN VAN HET HUIDIGE SYSTEEM
Een belangrijk inzicht in de kunst- en cultuursector is de invloed die de bestaande subsidieverleningsystematiek
heeft op het gebruik van nieuwe instrumenten als prestatiemeting. Deze systematiek bestaat uit een
vastomlijnd proces met duidelijk afgebakende taken en verschillende ronden, wat op een aantal manieren
invloed heeft op het draagvlak voor prestatiemeting:

- Er is traditioneel een sterke competitie tussen kunstinstellingen voor beperkte gemeentelijke
budgetten, wat wantrouwen veroorzaakt tussen de gemeente, kunstinstellingen en adviserende
kunstraden. Binnen een dergelijke relatie wordt een instrument als prestatiemeting soms
geïnterpreteerd als een hiërarchische sturingspoging van de gemeente, zelfs als dat niet de intentie is.
- Gemeenten en kunstinstellingen hebben vaak verschillende ideeën over de functie van
prestatiemeting. Terwijl de kunstinstellingen prestatiemeting zien als instrument om je te
verantwoorden voor de subsidies, gebruiken gemeenten de prestatieafspraken als sturingsinstrument
in gemeentelijk beleid. Dit leidt regelmatig tot miscommunicatie en valse verwachtingen.

5

- De subsidieaanvraag van kunstinstellingen dienen gebaseerd te zijn op het gemeentelijke kunstbeleid,
maar de doelstellingen in dit beleid zijn vaak zo globaal dat het de kunstinstellingen nauwelijks richting
geeft. Daardoor is het lastig instellingen af te rekenen op hun bijdrage aan de gemeentelijke
doelstellingen.
- Politieke betrokkenheid in de subsidieverlening zorgt voor onzekerheid en politiek opportunisme.

Opvallend is dat bij de onderzochte kunstinstellingen het draagvlak voor prestatiemeting in Amsterdam kleiner
is dan in Rotterdam. Hiervoor hebben we drie redenen gevonden: Ten eerste lijken de kunstinstellingen en de
gemeente Amsterdam geen gedeelde visie te hebben dat gegeven de omstandigheden, het huidige
subsidiesysteem het best haalbare is. Daardoor is er minder wederzijds begrip voor de beperkingen van het
systeem en de gevolgen daarvan voor het gebruik van prestatiemeting. Ten tweede hebben kunstinstellingen in
Amsterdam in vergelijking tot Rotterdam (nog) niet een vergelijkbaar regelmatig contact met de gemeentelijke
dienst kunst&cultuur. De kunstinstellingen kunnen zich hierdoor minder betrokken voelen in het
besluitvormingsproces. Ten slotte vermoeden wij dat het verschil in draagvlak kan worden verklaard door
externe factoren zoals vertrouwen tussen personen op sleutelposities.

2.3 WONINGCORPORATIES: BOUWEN AAN VERTROUWEN
Binnen de corporatiesector lijkt het draagvlak voor prestatiemeting onderdeel van een bredere machtsstrijd
tussen gemeenten en woningcorporaties. Deze machtsstrijd wordt veroorzaakt door een voortslepende
discussie over de positie van woningcorporaties binnen het gemeentelijke woningbeleid. Terwijl gemeentelijke
ambtenaren en politici corporaties nog regelmatig lijken te benaderen als gemeentelijke uitvoeringsdiensten,
zien de corporaties zichzelf als maatschappelijke ondernemers. Het daaruit volgende wantrouwen zorgt er
echter ook voor dat er wederzijds behoefte is aan bindende overeenkomsten; er is alleen geen
overeenstemming over de inhoud van deze overeenkomsten.

Opvallend is dat bij vergelijking het draagvlak in de Rotterdamse corporatiesector groter lijkt, terwijl de
inhoudelijke opvattingen over prestatiemeting in beide gemeenten vergelijkbaar zijn. Volgens ons kader heeft
dit te maken met het besluitvormingsproces of externe factoren, wat aansluit op de volgende bevindingen:

- In Amsterdam voert de Federatie van Woningcorporaties een deel van de onderhandelingen namens
de corporaties. Bovendien zijn veel taken door de centrale stad gedelegeerd naar stadsdelen.
Daardoor is het aantal contactmomenten tussen gemeente en individuele corporaties minder groot
dan in Rotterdam. Bovendien is door differentiatie tussen de stadsdelen het gemeentelijk beleid naar
corporaties toe niet altijd eenduidig.
- In Rotterdam is er een grotere noodzaak om problemen op de woningmarkt gezamenlijk aan te
pakken, waardoor corporaties en gemeente genoodzaakt zijn een redelijke verstandhouding met
elkaar op te bouwen.
- De Amsterdamse woningmarkt is sterker dan de Rotterdamse woningmarkt. Daardoor hebben
corporaties een andere, vaak sterkere positie. Door deze andere positie lijkt er minder vertrouwen te
zijn in de non-profit intenties van corporaties, waardoor onderhandelingen tussen gemeente en
corporaties moeizamer verlopen.

6

2.4 E EN GREEP UIT DE VERSCHILLEN EN OVEREENKOMSTEN
Vergelijking van de cases leidt tot een aantal interessante bevindingen. Binnen de afhankelijkheidsrelatie
tussen sportverenigingen en gemeentelijke ondersteuningsinstellingen is er een grote acceptatie voor
verantwoordingsinstrumenten als prestatiemeting. Het ontbreken van dezelfde afhankelijkheidsrelatie (of de
perceptie daarvan) zorgt er juist in de corporatiesector voor dat er een gebrek aan draagvlak is voor
hiërarchische sturingsinstrumenten. In de kunstsector wordt het draagvlak niet zozeer beperkt door de inhoud
van de prestatieafspraken, maar door de beperkingen die de bestaande structuur van het
subsidieverleningsproces heeft voor het gebruik van prestatiemeting. Daarnaast lijkt in deze sector persoonlijk
vertrouwen en regelmatig contact tussen partijen een belangrijke rol te spelen.

Niet alleen ten aanzien van het draagvlak voor prestatiemeting zijn interessante verschillen waarneembaar.
Ook de bestuurlijke en organisatorische context waarbinnen de afspraken worden gemaakt verschilt in de
sectoren. Woningcorporaties zijn financieel onafhankelijk en hebben dus een zeer beperkte subsidierelatie met
gemeenten. Toch is de afhankelijkheidsrelatie redelijk vergelijkbaar, omdat corporaties voordelen genieten in
de vorm van lage grondprijzen, reservering van percelen en gemeentelijke investeringen in de omgeving. Waar
de corporaties echter grote bedrijfsmatig georganiseerde instellingen zijn, zijn sportverenigingen meestal
kleine, op vrijwillig bestuur gebaseerde organisaties.

Terwijl de subsidierelaties in sommige opzichten vergelijkbaar zijn, zijn er in de hoogte en de invloed van de
subsidies duidelijke verschillen waarneembaar. Deze verschillen hebben invloed op de structuur waarbinnen de
subsidies worden verdeeld. In Rotterdamse kunstsector werd in 2008 35 miljoen euro verdeeld tussen 140
aanvragen, terwijl in de sportsector 5 miljoen euro beschikbaar was voor 215 organisaties. De publieke
investeringen in projecten voor sociale woningbouw zijn het veelvoudige daarvan, verdeeld over een beperkt
aantal woningcorporaties. Ten slotte verschilt naast de hoogte ook het belang van de subsidies in de sectoren.
Terwijl corporaties gemeentelijke subsidies ontvangen op projectbasis, dekken subsidies bij sommige
kunstinstellingen en sportverenigingen een deel van de overheadkosten.

Naast deze verschillen zijn er ook veel overeenkomsten tussen de sectoren, zeker wanneer wordt gekeken naar
factoren die het draagvlak voor prestatiemeting bepalen. Aan deze overeenkomstige factoren zal in het
volgende hoofdstuk meer aandacht worden gegeven.

7

3. HANDREIKINGEN VOOR GEDRAGEN PRESTATIEMETING

Hoewel in het vorige hoofdstuk veel aandacht is gegeven aan de verschillen en de unieke kenmerken van de
sectoren, lijken er ook overeenkomsten te zijn. Juist doordat er ook verschillen zijn, zijn de overeenkomsten
tussen de kunst- en cultuur-, woningcorporatie- en sportsector zo relevant: Vraagstukken of situaties die in elk
van de sectoren voorkomen zijn blijkbaar onafhankelijk van de variaties in draagvlak en context en zouden
daardoor ook bruikbaar kunnen zijn in andere non-profit sectoren. Tegelijkertijd is het echter wel belangrijk om
bij de interpretatie van de aanbevelingen, de verschillen tussen de sectoren in het achterhoofd te houden.

3.1 VAN SLEUTELFACTOREN NAAR HANDREIKINGEN
De case study uitkomsten bestaan uit een overzicht van bevindingen in de drie sectoren over het inhoudelijk
draagvlak, het procesdraagvlak en de invloed van externe factoren in elk van de vijf fasen van prestatiemeting.
Een systematische vergelijking van deze uitkomsten leidt tot een selectie van sleutelfactoren door middel van
drie criteria: (1) de factoren beïnvloeden het draagvlak voor prestatiemeting, (2) tussen of binnen de sectoren
hebben de betrokkenen geen overeenstemming over de te volgen koers op de factor en (3) de factoren komen
in meerdere sectoren voor. Deze selectie resulteert in acht sleutelfactoren die in het algemeen belangrijk zijn
om draagvlak te verkrijgen voor prestatiemeting: Samenwerkingsrelatie, gemeentelijke organisatie, politieke
betrokkenheid, detailniveau, ambitieniveau, strategisch gedrag, bonus en boete, doel van belonen.

Hoewel we weten dat deze factoren belangrijk zijn voor draagvlak, weten we niet welke keuze binnen de
factoren leidt tot het meeste draagvlak. Een ‘beste’ keus lijkt er ook niet echt te zijn. Gedetailleerde indicatoren
zijn bijvoorbeeld niet per definitie beter dan generieke indicatoren. Verschillen in percepties en
omstandigheden creëren dus een spanning tussen de verschillende alternatieven. Deze spanning tussen
extreme alternatieven leidt tot een dilemma op elk van de sleutelfactoren.

Om met deze dilemma’s om te gaan, doen we in de vorm van handreikingen aanbevelingen op basis van
bevindingen uit de case studies en ervaringen uit andere sectoren. Door gebruik te maken van beide
alternatieven binnen de sleutelfactor en deze slim te variëren, combineren of conditioneren heeft elk van deze
handreikingen een hybride karakter. Het gebruik van prestatiemeting wordt ondersteund, terwijl zowel de
gemeentelijke belangen als de belangen van non-profit organisaties worden gerespecteerd. Daarom zou
gebruik van deze handreikingen het draagvlak voor prestatiemeting in de subsidierelatie aanzienlijk kunnen
vergroten. De transformatie van de case study uitkomsten naar de handreikingen is weergegeven in figuur 2:

Figuur 2 Relatie tussen de onderzoeksbevindingen

8

De volgende tabel vat onze bevindingen samen in drie kolommen: In de eerste kolom wordt de sleutelfactor
geïntroduceerd. Vervolgens geven we aan welk dilemma volgt uit de spanning die bestaat tussen de
verschillende alternatieven binnen de sleutelfactor. In de laatste kolom doen we een aanbeveling in de vorm
van een handreiking om met het dilemma om te gaan en het draagvlak voor prestatiemeting te vergroten. In
het vervolg van deze paragraaf wordt een uitleg gegeven bij elk van de sleutelfactoren en bijbehorende
handreikingen.

Sleutelfactor Dilemma Handreiking
Samenwerkings- Command and Control Hiërarchische sturing voor soepele
relatie vs. besluitvorming, uitvoerige samenwerking voor
Nauwe samenwerking moeilijke onderwerpen die vertrouwen
vereisen.
Gemeentelijke Volg je baas Voorzie in professionele ondersteuning van
organisatie vs. gemeentelijke diensten om uitgebalanceerde
Volg je hart prestatieafspraken te ontwikkelen.
Politieke De politiek betrekken Betrek politici op de hoofdlijnen; laat de
betrokkenheid vs. beslissingen op detail niveau over aan
De politiek buitenspel zetten (inhoudelijke) professionals.
Detailniveau Uniformiteit en hoofdlijnen Maak een collectieve raamovereenkomst op
vs. hoofdlijnen; werk de details uit in individuele
Variëteit en details contracten.
Ambitieniveau The sky is the limit Non-profit organisaties maken in hun
vs. subsidieaanvraag zelf de afweging tussen
Met beide benen op de grond realisme en ambities en worden daarop
afgerekend
Stategisch gedrag De auto poetsen voor de verkoop Bouw een vertrouwensrelatie op, houdt
vs. sancties redelijk en zorg voor toezicht op
De remleidingen aan elkaar plakken hoofdlijnen.
Bonus en boete Een vette worst voorhouden Reken proportioneel af op output indicatoren,
vs. maar praat ook over outcome
Leren door vertrouwen
Doel van belonen Goede prestaties belonen Gebruik de opbrengsten van sancties voor een
vs. geconditioneerd ontwikkelingsbudget
Efficiënt gebruik van het publieke budget
Tabel 1 Sleutelfactoren en handreikingen

SAMENWERKINGSRELATIE :
HIËRARCHISCHE STURING VOOR SOEPELE BESLUITVORMING;
UITVOERIGE SAMENWERKING OP MOEILIJKE ONDERWERPEN
In de onderzochte cases lijkt de vorm van de samenwerkingsrelatie de belangrijkste factor voor draagvlak. De
mate waarin non-profit organisaties, gemeenten en derde partijen samenwerken of hun relaties formaliseren
lijkt invloed te hebben op het draagvlak in alle fasen van het proces van prestatiemeting. Bovendien stuurt de
samenwerkingsrelatie in belangrijke mate de persoonlijke contacten tussen sleutelfiguren zoals wethouders en
corporatiedirecteuren.

Onze handreiking bestaat uit een combinatie van hiërarchische sturing en nauwe samenwerking. Op het eerste
gezicht lijkt nauwe samenwerking altijd gewenst, maar voortdurend overleg kan een verlammende werking
hebben op het besluitvormingsproces. Daarom kan enige hiërarchische sturing nuttig zijn op procesniveau.
Aangezien de gemeente vaak de initiator is van prestatieafspraken, neemt deze logischerwijs deze sturende rol
op zich. Tegelijkertijd moet de gemeente zijn sturende rol op procesniveau wel kunnen scheiden van de
gelijkwaardige samenwerking op de inhoud. Wanneer de verhoudingen geen ruimte geven voor een leidende
rol van één van de partijen kan de sturende rol ook door een onafhankelijke ketenregisseur worden uitgevoerd.

9

Hiermee zijn in de Amsterdamse corporatiesector bijvoorbeeld goede ervaringen opgedaan. Het is essentieel
dat daadkrachtige besluitvorming ruimte openlaat om lastige onderwerpen zonder druk in samenwerking te
bediscussiëren. Om verrassingen te voorkomen kan het zinvol zijn om de partijen aan het begin van het proces
potentiële hindernissen te laten identificeren.

GEMEENTELIJKE ORGANISATIE:
BIED GEMEENTELIJKE DIENSTEN ONDERSTEUNING BIJ HET MAKEN VAN GEBALANCEERDE PRESTATIEAFSPRAKEN
De gemeentelijke organisatie blijkt een belangrijke invloed te hebben op het draagvlak voor prestatiemeting
vanuit twee verschillende invalshoeken. Ten eerste lijkt draagvlak groter te zijn wanneer non-profit
organisaties contact hebben met een beperkt aantal gemeentelijke organen. Dit valt te verklaren uit het feit
dat stadsdelen, politiek bestuur en gemeentelijke diensten soms verschillende opvattingen hebben over één
onderwerp, wat leidt tot verwarring en ergernis bij de non-profit organisaties.

Een tweede element van gemeentelijke organisatie betreft de rol van de ambtelijke diensten zoals sport en
kunst&cultuur. Terwijl toerekenbaarheid door middel van prestatiemeting over het algemeen een politieke
wens is, worden de gemeentelijke diensten belast met het maken van de prestatieafspraken. Echter, doordat
de professionals in deze diensten veel samenwerken met organisaties in het veld, kunnen ze meestal begrip
opbrengen voor de beperkingen die volgens non-profit organisaties kleven aan prestatiemeting. Hiermee
botsen de professionele belangen van de sector met de belangen van de opdrachtgever van de diensten, het
politiek bestuur. Het gevolg van deze conflicterende belangen is dat aan de politieke wens wordt voldaan
doordat er op papier prestatieafspraken worden gemaakt, maar dat deze afspraken in de praktijk weinig
inhoud hebben. Zo blijkt uit onderzoek van de Rekenkamer dat slechts 1 op de 8 non-profit organisaties inzicht
geeft in de effecten van hun activiteiten. Ook gedurende ons onderzoek hebben wij vooral in de kunst- en de
sportsector weinig voorbeelden gevonden van inhoudsvolle prestatie-afspraken.

Om deze twee conflicterende belangen te verwerken in zinvolle en bruikbare prestatieafspraken is verfijnde
kennis van en ervaring met prestatiemeting vereist, die meestal ontbreekt in gemeentelijke diensten. Daarom
is onze aanbeveling om de gemeentelijke diensten te ondersteunen in het maken van gebalanceerde
prestatieafspraken. Gezien de relevantie van dit onderwerp op gemeentelijke beleidsterreinen zou het zinvol
zijn als gemeenten zelf experts in dienst hebben op het gebied van prestatiemeting; als alternatief is deze
kennis ook extern breed voorhanden.

POLITIEKE BETROKKENHEID:
BETREK DE POLITIEK BIJ DE HOOFDLIJNEN, MAAR LAAT DETAILS OVER AAN EXPERTS
Gedurende het onderzoek is gebleken dat politieke inmenging bij het maken van de prestatieafspraken een van
de belangrijkste ergernissen van veel betrokkenen is. Zowel binnen non-profit organisaties als gemeentelijke
diensten is aangegeven dat uit politiek opportunisme en een gebrek aan dossierkennis regelmatig wordt
gekozen voor suboptimale oplossingen en dat politieke inmenging het vertrouwen tussen gemeentelijke
diensten en non-profit organisaties kan schaden. Tegelijkertijd wordt door respondenten aangegeven dat
inmenging in het subsidieverleningsproces onderdeel is van het politieke mandaat van een gemeenteraad en
dat politieke betrokkenheid noodzakelijk is om budget voor de sector te verzekeren. De politiek buitenspel
zetten is dus zeker geen optie.

10

Om recht te doen aan het politieke mandaat van de gemeenteraad, maar tegelijkertijd de ruimte voor politiek
opportunisme te beperken is onze aanbeveling om de politiek te betrekken op hoofdlijnen, maar details en
individuele keuzes over te laten aan inhoudelijke professionals. Juist de operationele uitwerking van het beleid
en keuzes tussen individuele organisaties geven namelijk ruimte voor politiek opportunisme, terwijl
onafhankelijkheid en dossierkennis vereist is.

Voorbeeld

Aangezien een groot deel van de inkomsten van kunstinstellingen wordt gevormd door gemeentelijke
subsidies, vereist de gemeente dat kunstinstellingen in hun subsidieaanvraag aangeven hoe ze een bijdrage
leveren aan de gemeentelijke doelstellingen. De beoordeling van de subsidieaanvragen is een taak van een
onafhankelijke Kunstraad. Op dit moment brengen B&W en de gemeenteraad nog regelmatig wijzigingen aan
nadat de Kunstraad advies heeft uitgebracht over de te verstrekken subsidies. Als een gevolg van dit systeem
wordt de professionele beoordeling gevolgd door een uitgebreide politieke lobby van alle kunstinstellingen.

Een toepassing van de handreiking zou inhouden dat de gemeenteraad voorafgaand aan de beoordeling van
de subsidieaanvragen aangeeft wat het budget is voor categorieën als beeldende kunst, film en moderne
dans. Bovendien zouden aanvullende hoofdlijnen kunnen worden meegegeven aan de Kunstraad. Hiermee
wordt tegemoet gekomen aan het politieke mandaat binnen het subsidieverleningsproces. Op basis van dit
kader beoordeelt de Kunstraad de subsidieaanvragen waarna de gemeenteraad enkel kan beoordelen of de
Kunstraad heeft gehandeld in lijn met de geschetste kaders. Hiermee is er geen ruimte meer voor politiek
opportunisme, omdat individuele keuzes enkel worden gemaakt door onafhankelijke experts in de Kunstraad.

DETAILNIVEAU VAN DE PRESTATIEAFSPRAKEN:
UNIFORMITEIT OP HOOFDLIJNEN, DIFFERENTIATIE OP DETAILS
Gemeenten en non-profit organisaties verschillen regelmatig van mening over het gewenste detailniveau van
de prestatieafspraken. Sturing op details is een bedreiging voor de operationele vrijheid van non-profit
organisaties en verhoogt de administratieve druk op zowel de gemeten instelling als de controlerende
diensten. Bovendien is het niet mogelijk om de prestatie van organisaties met elkaar te vergelijken als ze
allemaal verschillende indicatoren hanteren. Echter, wanneer er enkel afspraken op hoofdlijnen worden
gemaakt bieden ze voor de gemeente vaak onvoldoende houvast. Bovendien leiden generieke indicatoren vaak
tot verkeerde vergelijkingen tussen organisaties. Het is bijvoorbeeld niet juist om woningcorporaties te
vergelijken op hun scores in de leefbaarheidsmonitor, als de een vooral actief is in probleemwijken en de ander
op Vinex-locaties.

Om een gebalanceerde afweging te maken tussen uniformiteit en differentiatie is onze aanbeveling om gebruik
te maken van uniforme raamcontracten waarin de gewenste prestatie van de non-profit organisaties op
hoofdlijnen is vastgelegd. De uitwerking van dit raamcontract kan dan plaatsvinden in individuele contracten
waarin ook aandacht is voor specifieke prestaties en verschillen tussen organisaties. In de Rotterdamse
corporatiesector en de sportsector zijn goede ervaringen opgedaan met dergelijk gebruik van raamcontracten.

Ten slotte is het belangrijk om bij de toepassing van deze handreiking te waken voor ‘mushrooming’. Het
toevoegen van correctiefactoren om onrechtvaardige vergelijkingen te voorkomen en nieuwe indicatoren om
bestaande indicatoren beter te interpreteren, kan leiden tot het onbeperkt uitdijen van het systeem. Beter is
het om innovatief te zijn met een beperkte set indicatoren en eventuele discussies over interpretatie en
vergelijkbaarheid op te lossen met een ‘bijsluiter’. Een bijsluiter geeft aan wat de eventuele beperkingen van
een indicator zijn en welke conclusies op basis van de resultaten wel en niet mogen worden getrokken.

11

Voorbeeld

Doordat het oude convenant verlopen is en er verschillende nieuwbouwprojecten zijn gepland wil een
gemeente een nieuw convenant tekenen met de woningcorporaties. In vorige jaren werd dit convenant
afgesloten met de federatie van woningcorporaties, maar omwille van individuele afrekenbaarheid wil de
gemeente dit keer losse contracten tekenen met elke corporatie. Tegelijkertijd bestaat de wens om de
contracten wel zo te maken dat de prestaties van de corporaties onderling vallen te vergelijken.

In dit geval valt het aan te bevelen de contracten op hoofdlijnen hetzelfde te maken voor alle
woningcorporaties. Elk contract geeft aan wat de bijdrage van de corporatie is in de gemeentelijke
doelstellingen voor woningproductie, onderhoud en wijkontwikkeling. Bovendien is in overleg met de
federatie van woningcorporaties in deze contracten aangegeven wat de gemeente voor investeringen doet. In
de bijsluiter staat voor lastige indicatoren aangeven hoe corporaties wel of niet vergelijkbaar zijn. Het
raamcontract wordt getekend door de wethouder en vormt de leidraad voor de samenwerking tussen
gemeente en elke corporatie in de komende jaren.

Naast het contract op hoofdlijnen werkt elke corporatie individueel de details uit in losse contracten. Hiermee
wordt ruimte gegeven aan de corporaties om naar eigen inzicht prioriteit te geven aan bijvoorbeeld
duurzaam bouwen of maatschappelijk vastgoed. Deze contracten dienen als onderbouwing voor het
raamcontract en worden met de betreffende gemeentelijke dienst opgesteld.

AMBITIENIVEAU:
LAAT NON-PROFIT ORGANISATIES HUN EIGEN AMBITIES FORMULEREN EN REKEN ZE DAAROP AF
Een klassieke discussie tussen gemeenten en non-profit organisaties betreft het ambitieniveau. Gemeenten zijn
niet verantwoordelijk voor de uitvoering van de ambities en zullen de non-profit organisaties altijd stimuleren
om zo ambitieus mogelijk te zijn. De non-profit organisaties zijn echter bang hun hand te overspelen en hebben
een voorkeur voor realistische doelstellingen. Deze situatie wordt verder versterkt doordat er zelden een
beloning is gekoppeld aan het vervullen van bijzonder ambitieuze doelstellingen, terwijl er wel nadelen kleven
aan het niet behalen van ambitieuze doelstellingen, bijvoorbeeld in de vorm van reputatieschade.

Aangezien een compromis tussen gemeente en non-profit organisaties op dit onderwerp lastig is, is onze
aanbeveling om de non-profit organisaties door middel van de subsidieaanvraag zelf verantwoordelijk te
maken voor een realistische inschatting van hun ambities. Wanneer de subsidieverstrekking in competitieve
sfeer plaatsvindt, is het voor non-profit organisaties zinvol om zo ambitieus mogelijk te zijn, terwijl enig
realisme is vereist omdat niet-gerealiseerde ambities resulteren in (eventueel indirecte) sancties. Met deze
handreiking zijn succesvolle ervaringen opgedaan in de aanbesteding van regionale busconcessies.

Voorbeeld

In subsidieaanvragen zijn kunstinstellingen altijd bijzonder ambitieus, omdat er een sterke competitie is om
beperkte budgetten. Bovendien weten ze dat de volledige aanvraag zelden wordt gehonoreerd door de
Kunstraad en de aanvragen vervolgens heronderhandeld worden met de gemeentelijke dienst Kunst en
Cultuur. Dientengevolge is het ook mogelijk om in de heronderhandeling de ambities naar een realistisch
niveau bij te stellen.

Toepassing van onze aanbeveling zou kunstinstellingen verplichten in hun subsidieaanvraag hun ambities te
formuleren, waarna ze gedurende de subsidieperiode afgerekend worden op die ambities. Het niet nakomen
van de beloftes kan leiden tot het intrekken van de subsidie in de nieuwe periode of een boete wanneer
2
gebruik wordt gemaakt van bonus- en malus prikkels.

12

STRATEGISCH GEDRAG:
WERK AAN EEN VERTROUWENSRELATIE, WEES REDELIJK IN HET GEBRUIK VAN SANCTIES
EN HOUD TOEZICHT OP HOOFDLIJNEN
Aangezien de prestaties van een non-profit organisatie vaak moeilijk meetbaar zijn en de organisaties
onafhankelijk van de gemeente opereren, lijkt er relatief veel ruimte te zijn voor strategisch gedrag. Opvallend
is dat het optreden van strategisch gedrag door alle betrokkenen wordt erkend, maar dat tegelijkertijd wordt
aangeven dat het door de beperkte schaal waarop het gebeurd nauwelijks negatieve effecten heeft. Door een
van de respondenten werd dit verwoord als “natuurlijk was je de auto voordat je ‘m verkoopt, maar als je de
remleidingen aan elkaar plakt, ben je de boel gewoon aan het oplichten”. Toch is gedurende het onderzoek
gebleken dat de kans op strategisch gedrag de belangrijkste reden voor gemeenten is om terughoudend te zijn
met het gebruik van bonus- en malus prikkels.

Zolang er bij de non-profit organisaties draagvlak is voor prestatiemeting, is er geen aanleiding voor strategisch
gedrag. Wanneer er minder draagvlak is, kan strategisch gedrag worden beperkt door een methode met drie
componenten:

1. Werk aan een vertrouwensrelatie. In een professionele vertrouwensrelatie waarin ruimte is voor
samenwerking en ontwikkeling zal minder snel strategisch gedrag optreden omdat het op de lange
termijn contra-productief is. Het is immers niet handig een partij op te lichten waarmee nog meerdere
jaren moet worden samengewerkt. Bovendien zullen er in een dergelijke vertrouwensrelatie
persoonlijke contacten ontstaan die strategisch gedrag moreel onacceptabel maken, zoals zichtbaar is
in de kunstsector.
2. Wees redelijk in het gebruik van sancties. Wanneer er een buitenproportionele beloning of boete
kleeft aan het behalen van een prestatie, zullen organisaties op papier altijd deze prestatie halen,
onafhankelijk van de in werkelijkheid geleverde prestatie. In het onderzoek is in dit kader veelvuldig
het voorbeeld aangehaald van de beloningen die er tot de financiële crisis werden gegeven in de
bankensector. Daarom is het essentieel dat een beloning of boete een redelijke consequentie is van de
geleverde prestatie en dat de variabele component nooit groter is dan de vaste component van de
subsidie. Bovendien moet er ruimte zijn voor uitleg bij de prestatie, zodat organisaties weten dat ze
niet onterecht worden gestraft.
3. Houd toezicht op hoofdlijnen. Zelfs binnen een vertrouwensrelatie waarin sancties een redelijk gevolg
zijn van de geleverde prestatie, is enig toezicht noodzakelijk om te voorkomen dat strategisch gedrag
wordt uitgelokt. Gemeenten maken over het algemeen een afweging tussen de kosten van het
toezicht en de winsten die worden geboekt met dat toezicht. Dientengevolge vindt gedetailleerde
controle zelden plaats, omdat het niet kosten-effectief is. Toezicht op hoofdlijnen anderzijds, is relatief
goedkoop en eenvoudig te organiseren en bestrijdt de ernstigste vormen van strategisch gedrag.

BONUS EN BOETE:
REKEN PROPORTIONEEL AF OP OUTPUT INDICATOREN, MAAR PRAAT OOK OVER OUTCOME
De mate waarin er gevolgen verbonden zijn aan de prestatie van de non-profit organisatie in de vorm van
bonus- en malus prikkels is een van de belangrijkste elementen van de prestatieafspraken. Aangezien
gemeenten en non-profit organisaties regelmatig van mening verschillen in afwegingen rond deze factor, heeft
het een grote invloed op het inhoudelijke draagvlak voor prestatiemeting.

Een flinke prikkel kan een reden zijn om te presteren. Echter, te grote prikkels kunnen leiden tot strategisch
gedrag. Daarom kiezen sommige partijen ervoor om te vertrouwen in elkaars goede intenties en de resultaten
van de meting te gebruiken om te leren. Dit wekt luiheid in de hand, omdat goede prestaties niet worden
beloond. Het is zaak om tussen deze twee uitersten een middenweg te vinden in de vorm van proportioneel
gebruik van boetes en bonussen.

13

Om proportionele prikkels te vinden, raden wij aan niet alleen de gemeentelijke subsidie in ogenschouw te
nemen, maar ook rekening te houden met prikkels van andere (private) partijen. Zo heeft het weinig zin om
een theater te beboeten voor onvoldoende bezoekers als het daardoor ook al inkomsten uit ticketverkoop
misloopt. Bovendien is het belangrijk om prikkels geleidelijk te ontwikkelen en rekening te houden met de aard
van de huidige subsidierelatie. Dat is essentieel om bestuurders van non-profit organisaties te laten ‘wennen’
aan de verzakelijkte relatie en eventuele perverse effecten uit de overeenkomst te halen. Ten derde raden we
aan boetes en bonussen hand in hand te ontwikkelen. Wanneer een organisatie naast een eventuele boete ook
uitzicht heeft op een bonus bij goed resultaat, zal hij zich eerder coöperatief opstellen.

Naast de proportionaliteit is het ook belangrijk rekening te houden met het bereik van de prikkels. Organisaties
moeten afgerekend worden op prestaties die meetbaar, toerekenbaar en relevant zijn. Gezien de aard van
non-profit activiteiten zijn output indicatoren daarom geschikter dan outcome indicatoren. Een sportvereniging
kan bijvoorbeeld beter worden afgerekend op de organisatie van het trainingskader en de financiële
onderbouwing in plaats van op de eindstand in de competitie. De non-profit organisatie heeft maar een
beperkte invloed op dit soort outcome indicatoren en zal er zelf ook naar streven hierop zo goed mogelijk te
presteren. Tegelijkertijd moet er wel gesproken worden over de prestaties op outcome indicatoren, om
zodoende de gewenste prestatie op output niveau te bepalen.

DOEL VAN BELONEN:
GEBRUIK DE OPBRENGSTEN VAN SANCTIES VOOR EEN GECONDITIONEERD ONTWIKKELINGSBUDGET
Aangezien non-profit organisaties een belangrijke rol hebben in de uitvoering van publieke taken, is het voor
gemeenten niet altijd zinvol om ze hard af te rekenen op slechte prestaties. Verschillende betrokkenen hebben
aangegeven het subsidiebudget juist te willen gebruiken voor dié non-profit organisaties, die het moeilijk
hebben maar wel een belangrijke taak uitvoeren. Tegelijkertijd is er een breed besef dat het subsidiëren van de
zwakkere organisaties tot een tegendraadse prikkel zou leiden. Aanhangers van een dergelijke redenering
stellen dat het beter is sterkere organisaties te belonen zodat ze hun taken kunnen uitbreiden (en taken van
zwakkere organisaties kunnen overnemen). In de kunstsector heeft dit dilemma meermalen gespeeld bij de
subsidiering van de Kunsthal in Rotterdam en de Nieuwe Kerk in Amsterdam, die het slachtoffer waren van hun
eigen effectieve fondsenwerving doordat gemeentelijke subsidies werden gestopt.

Om een oplossing te vinden voor dit dilemma is onze aanbeveling om het variabele deel van het
subsidiebudget te scheiden in een beloningsbudget en een ontwikkelingsbudget. Met het beloningsbudget
kunnen goede prestaties worden beloond en slechte prestaties worden beboet, terwijl het conditioneel
verstrekte ontwikkelingsbudget is bedoeld om probleemorganisaties duurzaam te ondersteunen. Het
ontwikkelingsbudget kan deels worden gefinancierd uit de boetes uit het beloningsbudget, waardoor zinvolle,
maar slecht presterende organisaties er financieel niet op achteruit gaan, maar wel onder extra toezicht van de
gemeente komen te staan.

14

4. SLOTBEVINDINGEN
Dit document biedt een achttal handreikingen voor practitioners om draagvlak te verkrijgen voor
prestatiemeting. Gedurende het uitgevoerde case study onderzoek zijn diverse succesvolle voorbeelden
gevonden van prestatiemeting. Betrokkenen bij gemeenten en non-profit organisaties beamen dat
prestatiemeting waardevol is om (1) inzicht te geven in de effectiviteit van publieke investeringen, (2) de
doelmatigheid en doeltreffendheid van non-profit organisaties te vergroten, en (3) specifieke acties en
investeringen te stimuleren. Tegelijkertijd laten de cases ook de beperkingen zien van prestatiemeting. Door
deze beperkingen is het draagvlak voor prestatiemeting soms beperkt, wat zowel te verklaren valt door (een
gebrek aan) procesdraagvlak als inhoudelijke steun voor de prestatieafspraken.

Er is niet één blauwdruk te geven van een ideale manier om draagvlak te verkrijgen voor prestatiemeting in de
gemeentelijke subsidierelatie met non-profit organisaties. Daarvoor is de invloed van de casus karakteristieken
en externe factoren te groot. Wel is het mogelijk om een achttal sleutelfactoren te identificeren die in het
algemeen invloed hebben op het draagvlak voor prestatiemeting. Het valt aan te bevelen om het draagvlak
voor prestatiemeting te vergroten door op deze sleutelfactoren tegemoet te komen aan zowel de wensen van
de gemeente als de non-profit organisaties. Hiertoe biedt dit document handreikingen die als leidraad kunnen
dienen voor verbeterprojecten.

Het is belangrijk om in de toepassing van de handreikingen rekening te houden met specifieke omstandigheden
per sector en gemeente. Bovendien is het belangrijk te beseffen dat in kleine gemeenten sommigen factoren
en handreikingen minder bruikbaar zijn, omdat er vaak minder sprake is van verzakelijking en er meer
bestaande vertrouwensrelaties zijn. Over het algemeen denken wij echter dat met kleine aanpassingen de
handreikingen breed toepasbaar zijn in subsidierelaties van grotere gemeenten.

Met het oog op de mogelijk beperkte capaciteit van betrokken partijen kan de vraag zich voordoen welke van
de acht handreikingen prioriteit heeft. Dit is een lastig te beantwoorden vraag, aangezien het relatieve belang
van de sleutelfactoren en de bijbehorende handreikingen afhangt van omgevingsinvloeden en percepties van
betrokkenen. In de onderzochte sectoren was de samenwerkingsrelatie de belangrijkste factor, gevolgd door
gemeentelijke organisatie en politieke betrokkenheid. In andere situaties en sectoren kan het relatieve belang
van de sleutelfactoren echter heel anders zijn, aangezien deze bevindingen niet generaliseerbaar zijn.

Afsluitend leiden de onderzoeksbevindingen tot de conclusie dat het onder de juiste voorwaarden goed
mogelijk is de toerekenbaarheid van non-profit organisaties te vergroten door middel van prestatiemeting met
draagvlak van diezelfde non-profit organisaties. In cases die door betrokkenen als succesvol worden gezien is
het draagvlak voor prestatiemeting groter, terwijl de gemeente er beter in slaagt om de non-profit organisaties
af te rekenen op hun prestaties. Het evenwicht tussen draagvlak en toerekenbaarheid is echter wankel. Een te
grote focus op toerekenbaarheid leidt tot kille verzakelijking en minimaliseert het draagvlak; binnen een te
grote focus op draagvlak kan prestatiemeting verworden tot een ineffectieve papieren exercitie. Dus hoewel
draagvlak belangrijk is voor succesvolle prestatiemeting, is het niet de enige factor; gedragen systemen zijn niet
altijd succesvolle systemen.

15

TOT SLOT
Dit onderzoek zou niet mogelijk zijn geweest zonder de medewerking van respondenten in de kunst- en
cultuur-, woningcorporatie- en sportsector in Amsterdam en Rotterdam. Hiervoor zijn wij de volgende
organisaties zeer erkentelijk:

Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties
Amsterdamse Kunstraad
De Key
Gemeente Amsterdam
Gemeente Den Haag
Gemeente Rotterdam
Gemeentelijk Ontwikkelingsbedrijf Amsterdam
Maaskoepel, Motel Mozaique
Nederlands Fotomuseum
Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam
Provincie Zuid-Holland
Rotterdam Challengers
Rotterdam Topsport
Rotterdam SportSupport
Rotterdamse Raad voor Kunst en Cultuur
Stadsschouwburg Amsterdam
Topsport Amsterdam
Vestia
VOC Handbal
Uit Bureau
Woonbron Rotterdam
Ymere

16

Handreikingen voor prestatiemeting in gemeentelijke subsidierelaties

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to Handreikingen voor prestatiemeting in gemeentelijke subsidierelaties

Similar to Handreikingen voor prestatiemeting in gemeentelijke subsidierelaties (20)

Handreikingen voor prestatiemeting in gemeentelijke subsidierelaties