Tutkimusjohtaja Martti Virtasen esitys KKV-päivässä 9.11.2017.

1. Miten Suomessa on onnistuttu
markkinoiden avaamisessa?
Tutkimusjohtaja Martti Virtanen
KKV-päivä9.11.2017

2. Mitä avaamisella tässä esityksessä tarkoitetaan?
› Avaaminen
− Enemmän tai vähemmän täydellisestä monopolista taikka määrällisistä alalle
tulon rajoituksista enemmän tai vähemmän vapaaseen kilpailuun
● Lähtökohdat oikeudellisesta monopolista tarveharkintaan
● Markkinaympäristö oli jo aiemmin olemassa
− Suunnitteluun perustuvasta yksinomaisesta tuotantotoiminnasta enemmän tai
vähemmän (taikka osittain) vapaan kilpailun markkinoihin
● Suunnitteluun perustuvasta resurssien kohdentamisesta siirrytään samalla
markkinaympäristöön
● Avautumisessa on siis tosiasiallisesti kyse kaksitahoisesta uudistuksesta
2Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä 9.11.2017

3. Mitä avaamisella tässä esityksessä tarkoitetaan?
› Oikeastaan: kilpailulta suojatun tuotantotoiminnan saattaminen markkinaehtoisen
kilpailun piiriin
− Markkinaympäristön jo oltua olemassa
● Valtion laitoksiin ja yhtiöihin liittyvät uudistukset
○ Deregulaatio
− Energia
− Liikenne
− Viestintä
− Siirrytään suunnitteluun perustuvasta resurssien kohdentamisesta
markkinaehtoiseen kilpailuympäristöön
● Kunnallisten palvelujen uudistukset
○ Case sote
› Rajankäynti markkina- ja suunnitteluympäristön välillä saattaa olla
yksittäisissä tapauksissa häilyvää
9.11.2017 3Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

4. Markkinoiden avaaminen Suomen taloudessa (1)
› Deregulaatioaalto oli lähtökohta laajamittaiselle markkinoiden avaamiselle
1980-luvun lopulta lähtien
− Liittyi Suomessa laaja-alaiseen talousjärjestelmän siirtämiseen pois korporatistisesta
mallista kohti vapaampaa markkinataloutta
− Deregulaatiokirjallisuudesta ja ulkomailla toteutetuista uudistuksista on saatu
virikkeitä kansallisella tasolla toteutettuihin uudistuksiin
− Markkinoiden avaamisen tiellä on sittemmin jatkettu – välillä nopeammin ja välillä
hitaammin
› Suomessa, kuten yleensäkin Euroopassa (toisin kuin USA:ssa),
deregulaatio ja myöhemmät uudistukset ovat kohdistuneet huomattavassa
määrin (ei kuitenkaan pelkästään) julkisen vallan omistamaan
tuotantotoimintaan
9.11.2017 4Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

5. Markkinoiden avaaminen Suomen taloudessa (2)
› Suomessa toteutetuille julkisen tuotantotoiminnan markkinoita avaaville
uudistuksille on ollut tyypillistä, että julkista tuotantoa ei ole uudistuksen
yhteydessä ainakaan kokonaan yksityistetty
− Julkista omistusta on tosin useassa tapauksessa alettu osittain purkaa uudistusten
toteuttamisen jälkeen
− Vrt. Iso-Britannia
− Tämän vuoksi julkisen ja yksityisen tuotantotoiminnan asema ja näiden keskinäiset
kilpailuedellytykset ovat jatkuvasti keskeisiä kysymyksiä markkinoiden
avaamishankkeissa
− Uudistuksiin liittyy näin kysymys julkisen tuotannon oikeasta asemasta Suomen
talousjärjestelmässä
− Peruskysymyksen pitäisi kuitenkin olla se, toimivatko vapautetut markkinat
yleiseltä kannalta paremmin kuin kilpailulta suojattu tuotanto
9.11.2017 5Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

6. Julkisen tuotannon asema markkinoiden
avaamisprosesseissa
› Tarkoituksenmukaisuus- ja arvonäkökohdat pyrkivät sekoittumaan toisiinsa
− Tyypillistä uudistuksille on ollut, että suoja on poistettu julkisen vallan omistamalta
tuotantotoiminnalta kun taas uudistusten avaamaa tilaa tuotantotoiminnalle tulevat
täyttämään yksityiset yritykset
● Julkisen vallan omistama tuotantotoiminta nähdään keskustelussa jäykkäliikkeisenä ja
muuttumiskyvyttömänä
○ Uudistukset kuitenkin muuttavat julkisen vallan omistaman tuotantotoiminnan kannusteita ja
liikkumavaraa
○ Uutta toimintaympäristöä arvioidaan poistuvan mukaan
● Uudistukset tulkitaan näin helposti yksityisen ja julkisen sektorin väliseksi nollasummapeliksi
● Näin ei kuitenkaan tyypillisesti ole
9.11.2017 6Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

7. Milloin markkinoiden avaamisessa onnistutaan?
› Avaamisen vaikutus kyseessä olevan toimialan suorituskykyyn on uudistukselle
asetettujen tavoitteiden mukainen
− Uudistumisprosessi etenee ainakin suurin piirtein ennakoidusti
− Vaikutukset kyseessä olevilla toimialoilla jo lähtökohtaisesti olleisiin toimijoihin ovat ennakoidut
− Uusia toimijoita tulee alalle ennakoidusti niin määrällisesti kuin laadullisesti
→ Koko toimialan suorituskyky paranee
› Ennakointi huolellisen suunnittelun pohjalta
› Aktiivinen seuranta, tarvittaessa etukäteen hahmotettu vaiheittaisuus, etukäteen
rakennetut väliarvioinnit, jälkiarviointi
› Avaamisessa onnistutaan, kun avaamisprosessi etenee ilman ikäviä yllätyksiä
tarkoitettuun tulokseensa niin, ettei tyypillisesti puutteellisesti valmisteltuja ad hoc -
toimenpiteitä tarvita
› Uudistusten hallinta on välttämätön edellytys onnistumiselle
9.11.2017 7Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

8. Hallittu markkinoiden avaaminen ja EU (1)
› Hallittu markkinoiden avaaminen on vakiintunut osa Euroopan yhteisön politiikkaprosessia
› ”Controlled liberalisation” esiintyy mm. Euroopan parlamentin ja neuvoston postipalvelua koskevassa
direktiivissä 97/67/EY
› Markkinoiden hallittu avaaminen nähdään EU:ssa markkinoiden ”asteittaisena” (gradual)
vapauttamisena
− Mainitun direktiivin muuttamista käsittelevä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/39/EY, jonka
johdantokappaleen kohdassa 14 todetaan: ” […] Sen vuoksi on tarkoituksenmukaista säätää markkinoiden
avaamisesta edelleen asteittain siten, että se muodostuu markkinoita merkittävästi mutta hallitusti avaavista
välivaiheista, […]”.
› Direktiivin johdantokappaleen kohta 8 englanniksi “Whereas measures seeking to ensure the gradual
and controlled liberalisation of the market and to secure a proper balance in the application thereof are
necessary in order to guarantee, throughout the Community, and subject to the obligations and rights
of the universal service providers, the free provision of services in the postal sector itself;”
› Esimerkiksi raideliikenteessä asteittaiset uudistukset ovat onnistuneet paremmin kuin ”kertarysäykset”
(Friebel et al. 2010, 78, 88)
9.11.2017 8Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

9. Hallittu markkinoiden avaaminen ja eu (2)
”An effective governance approach thus needs a multi-
dimensional approach that mixes centralization and
decentralization, while creating an informational
network that leverages the benefits from innovation”
9.11.2017 9Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä
– Lazer & Mayer-Schönberger (2001)

10. Uudistumis-
prosessi etenee
ennakoidusti
Uusia toimijoita tulee
alalle ennakoidusti
määrällisesti ja
laadullisesti
Ennakoidut
vaikutukset
toimialan
toimijoihin
Suojattujen markkinoiden
avaamisen onnistuminen
9.11.2017 10Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

11. Uuudistukset ja suhdannevaihe (1)
› Matalasuhdanteessa toimijoiden mielialat ovat defensiivisiä ja
tulevaisuuden odotukset pessimistisiä
● Kielteispainotteinen toimintaympäristö voi heikentää ja hidastaa uusien
tuotantomahdollisuuksien käyttöön ottoa, varsinkin kun tarvitaan investointeja
(kuten yleensä on asian laita)
● Kärsivällisyys hyvien vaikutusten havaitsemisessa heikkenee
● Korkeasuhdanteessa taipumus lykätä uudistuksia vahvistuu
○ Ei näyttäisi olevan ”oikea hetki” uudistukseen
9.11.2017 11Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

12. Uudistukset ja suhdannevaihe (2)
› Boeri (2005) analysoi Euroopan hyödykemarkkinoita koskevia
uudistuksia vuosilta 1985–1998 ilmailualalta, televiestinnästä,
sähkö- ja kaasumarkkinoilta, postitoiminnasta,
rautatieliikenteestä sekä tiestöstä
› Havaitsemansa uudistukset (170 kpl) hän jaotteli poliittisesti
haastaviin ja suosittuihin uudistuksiin
9.11.2017 12Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

13. 9.11.2017 13Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

14. Markkinoiden ja kilpailun soveltamiseen perustuvien
uudistusten perusongelmia
› Muutosten aiheuttamat tappiot ja näistä kärsivät eturyhmät näkyvät selvästi
ja ovat ennakoitavissa
− Materialisoituminen alkaa yleensä jo pian uudistuksen toteutumisen jälkeen
› Edut ovat sinänsä relevantin talousteorian pohjalta hahmotettavissa, mutta
ne ovat näkemyksellisiä
− Niiden ajoittumista ei voida tarkasti täsmentää
− Niiden personoitumista tiettyihin tai edes tietynlaisiin toimijoihin ei voida tarkkaan
konkretisoida
› Kompensaatioperiaate on relevantti ja toimii periaatteessa,
mutta käytännössä…
− Näissä oloissa muutosvastarinnan ankaruus on tuskin yllättävää
9.11.2017 14Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

15. Markkinoiden avautumisprosessi
› Pohditaanko avautumisprosessia riittävästi ja kiinnitetäänkö tarpeeksi
huomiota sen havainnollistamiseen sidosryhmille ja suurelle yleisölle?
− Vaikutelmaa ei saisi tulla sidosryhmille ja suurelle yleisölle siitä,
että valmistelutyö ei ole ollut riittävän yksilöivää ja kirkastavaa
− Tutkimustoimintaa tulisi voida valjastaa perinpohjaiseen arviointityön osaksi, se
sijaan että se kaapataan puolitotuuksien tai valheiden perustelemiseen
● Tulee ottaa huomioon erilaiset suuntaukset ja koulukunnat
− Mikä on tarkastelun oikea aikajänne?
● Tätä tulee valmistelussa painottaa ja täsmentää
› Pitäisikö poliittiset päätöksentekijät ottaa enenevästi mukaan jo
valmisteluvaiheessa?
9.11.2017 15Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

16. Julkinen ja yksityinen tuotantotoiminta taloudessa
› Tarvittaisiin selkeää visiota yksityisen, julkisen ja kolmannen sektorin
tuotantotoiminnan asemasta, liikkumavarasta ja kehityspolusta
− Yhteiskuntapolitiikassa
− Tuotannollisten toimijoiden keskuudessa
− Suuren yleisön keskuudessa
› Julkisen vallan harjoittaman omistajapolitiikan tulisi olla aktiivista
− Alikäytettyjen resurssien kohdentamista tulee valvoa
− Omistajalla tulee olla visio julkisen tuotannon asemasta, sen tulevasta
kehityssuunnasta ja tämän edellyttämistä toimista
− Antitrusti-, kilpailuneutraliteetti- ja julkisen tuen potentiaaliset ongelmat tulee
ennakoida ja torjua jo etukäteen
● Kilpailuneutraliteettisäännösten olemassaolo edesauttaa merkittävästi uudistusprosesseja
9.11.2017 16Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

17. Avautumisprosessien jälkikäteisen arvioinnin tarve
”Finally, there is a need to confront the issue of policy success
and failure, for compelling conceptual and practical reasons.
Such evaluations undoubtedly raise a host of complicated
issues, but they cannot be avoided and… way forward here…
distinguishes between the policy, programmatic and political
dimensions of success.”
9.11.2017 17Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä
– Marsh & Sharman (2009, 285)

18. Julkinen tuotantotoiminta
9.11.2017 18Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä
Ei-markkina-
ehtoinen
Strateginen vaikutus kilpailulle
avatulle ja yksityiselle markkina-
alueelle
Julkinen Yksityinen
Markkina-
ehtoinen
Edelleen suojattu
sektori (julkinen)
Kilpailulle avattu
entinen julkisen
tuotannon alue
Yksityinen/Julkinen
Raja
Ei-markkina-
ehtoinen
Markkina-
ehtoinen

19. Suunnittelun ohjaamien tuotantoyksikköjen saattaminen
markkinaohjautuvaan toimintaympäristöön ja kilpailuun (1)
› Sote-uudistus on merkittävin tämäntyyppisistä uudistushankkeista
› Sote-uudistuksessa kansalaisten valinnanvapauden pohjalle ollaan
luomassa osaan sote-palveluista tosiasialliset julkisten sote-palvelujen
markkinat, joilla järjestämismallin asettamissa puitteissa maakuntien
omistukseen siirtyvät julkiset tuotantoyksiköt kilpailevat kansalaisten
valinnoista yksityisten yritysten ja kolmannen sektorin tuottajien kanssa
− Markkinat luodaan ”tyhjästä” eli suunnitteluun perustuvasta toimintaympäristöstä
− Julkisten tuotantoyksikköjen on samanaikaisesti sopeuduttava kilpailuun ja
markkinaympäristöön
− Yksityisiltä yrityksiltäkin käytännössä puuttuvat kokemukset toiminnasta ja kilpailusta
tämän tyyppisillä julkisten palvelujen markkinoilla
9.11.2017 19Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

20. Suunnittelun ohjaamien tuotantoyksikköjen saattaminen
markkinaohjautuvaan toimintaympäristöön ja kilpailuun (2)
› Julkisten tuotantoyksikköjen uudelleensuuntautuminen
markkinaympäristöön
− Organisaatioiden toiminta-ajatus ja missio on uudistettava
● Tämä on sisäistettävä organisaation päätöksenteossa, rakenteissa,
toimintatavoissa ja henkilöstön ajattelumalleissa
› Oppimisen vaatimus kohdistuu myös uusiin, alalle tuleviin yrityksiin
sekä arkkitehtuuria käyttävään ja edelleen kehittävään palvelun
järjestäjään
› Kilpailuun osallistuminen ja kilpailuprosessin ohjaileminen ovat jo
sinällään merkittäviä haasteita, mutta sen ohella on sopeuduttava
uuteen toimintaympäristötyyppiin
9.11.2017 20Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

21. Sote-uudistusprosessista: sivuutetut ydinkysymykset
› Nykyisen suunnittelumallin vahvuudet ja heikkoudet? Markkinat ratkaisuna
heikkouksiin? Suunnittelun ja markkinoiden hybridi ratkaisuna?
› Mikä on valinnanvapauden tehokkuus- ja tuottavuuspotentiaali sosiaali- ja
terveyspalveluissa?
› Markkinadynamiikka? Uudet kehitysvaiheet uudistuksessa?
Julkiset varat ja uudistus?
› Miten julkinen tuotanto reagoi ja uudistuu toimintaympäristön muuttuessa?
› Miten julkinen omistajuus ja omistajaohjaus myötävaikuttavat uudistukseen?
› Miten yksityinen ja kolmannen sektorin tuotanto tulee osalistumaan uuden
järjestämismallin toteuttamiseen ja miten se liittyy tavoitteiden saavuttamiseen?
Julkisen sektorin asema?
› Kansalainen?
9.11.2017 21Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

22. Sote-uudistusprosessi
› Uudistuksen
− tarve
− prosessi
− toimijat
− tulokset
− jatkuva kehitys
› Metsä tulee saada näkyviin puilta
› Tulevan keskustelun ja jatkovalmistelun haasteena on keskittyminen
kokonaisuuksien ja kehitysdynamiikan hallintaan
9.11.2017 22Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

23. Uudistumis-
prosessi etenee
ennakoidusti
Uusia toimijoita tulee
alalle ennakoidusti
määrällisesti ja
laadullisesti
Ennakoidut
vaikutukset
toimialan
toimijoihin
Suojattujen markkinoiden
avaamisen onnistuminen
9.11.2017 23Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

24. Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa?
› Menestys markkinoiden avaamisessa on aina jossakin määrin epätäydellistä tiedon rajojen sekä
toimintaympäristön epävarmuus-tekijöiden vuoksi
− Suomi on lopultakin onnistunut kohtuullisesti, vaikka lähestulkoon aina avaamisprosessia olisi voitu kehittää
− Menestys on ollut epätäydellinen muissakin maissa
› Markkinoiden avaamisprosessit ovat jo perustavasti muuttaneet suomalaista talousjärjestelmää
› Markkinoiden avaamisprosessi on kuitenkin parhaimmillaan edellä olevan kuvan elementtien
artikuloitu ja loogisesti johdonmukainen kokonaisuus
− Tämän pohjalta prosessia voidaan seurata ja muodostaa oikea-aikaisia ja perusteltuja näkemyksiä
avautumisprosessin onnistumisesta sekä reagoida yllättävien ulkopuolisten tekijöiden vaikutukseen
− Keskustelua tulee systemaattisesti ohjata tähän kokonaisuuteen
› Jälkikäteisarviointi olisi aina osa prosessia
› Tulisiko jonkun erikoistua tähän julkishallinnossa?
9.11.2017 24Miten Suomessa on onnistuttu markkinoiden avaamisessa? | KKV-päivä

25. Kiitos!