Nhận viết luận văn đại học, thạc sĩ trọn gói, chất lượng, LH ZALO=>0909232620 Tham khảo dịch vụ, bảng giá tại: https://vietbaitotnghiep.com/dich-vu-viet-thue-luan-van Luận văn thạc sĩ ngành luật: Pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Bắc Giang, cho các bạn tham khảo

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
ĐỖ THỊ VIỆT HÀ
PH¸P CHÕ TRONG HO¹T §éNG X¢Y DùNG,
BAN HµNH V¡N B¶N QUY PH¹M PH¸P LUËT
CñA ñY BAN NH¢N D¢N TØNH B¾C GIANG
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI - 2015

2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
ĐỖ THỊ VIỆT HÀ
PH¸P CHÕ TRONG HO¹T §éNG X¢Y DùNG,
BAN HµNH V¡N B¶N QUY PH¹M PH¸P LUËT
CñA ñY BAN NH¢N D¢N TØNH B¾C GIANG
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật
Mã số: 60 38 01 01
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. HOÀNG NGỌC GIAO
HÀ NỘI - 2015

3. LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng
tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ
công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm
bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các
môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định
của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi
có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƢỜI CAM ĐOAN
Đỗ Thị Việt Hà

4. MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT
ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH.........................................................8
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH..............8
1.1.1. Khái niệm văn bản QPPL và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản
QPPL của UBND tỉnh...................................................................................8
1.1.2. Vai trò và nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh.............17
1.1.3. Nội dung ban hành VBQPPL của UBND tỉnh............................................24
1.1.4. Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh................24
1.1.5. Các yếu tố tác động đến hiệu quả hoạt động xây dựng, ban hành
VBQPPL của UBND tỉnh ...........................................................................25
1.2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG,
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN
NHÂN DÂN TỈNH.......................................................................................30
1.2.1. Khái niệm pháp chế.....................................................................................30
1.2.2. Mối quan hệ giữa pháp chế với pháp luật và pháp quyền...........................34
1.2.3. Pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh...........36
1.2.4. Vai trò của pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của
UBND tỉnh...................................................................................................36
Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN
DÂN TỈNH BẮC GIANG.........................................................................38
2.1. ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN VÀ KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA TỈNH
BẮC GIANG VÀ VAI TRÒ CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT DO ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BAN HÀNH VỚI SỰ
PHÁT TRIỂN CỦA TỈNH ........................................................................38

5. 2.1.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Giang .............................38
2.1.2. Vai trò của VBQPPL do UBND tỉnh ban hành đối với sự phát triển
kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Giang.............................................................39
2.2. VĂN BẢN CỦA TỈNH BẮC GIANG VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG,
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN
NHÂN DÂN TỈNH.......................................................................................40
2.2.1. Giới thiệu văn bản của tỉnh Bắc Giang về hoạt động xây dựng, ban
hành VBQPPL của UBND tỉnh...................................................................40
2.2.2. Đánh giá chung về văn bản của tỉnh Bắc Giang quy định về quy trình
xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh...........................................41
2.3. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH
BẮC GIANG...............................................................................................54
2.3.1. Thực trạng hoạt động xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang...........54
2.3.2. Thực trạng hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh ........................71
2.3.3. Các yếu tố bảo đảm cho hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của
UBND tỉnh ..................................................................................................75
Chương 3: TĂNG CƯỜNG PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY
DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG............................................79
3.1. ĐỀ XUẤT VỀ NHỮNG QUY ĐỊNH HƢỚNG DẪN THI HÀNH
LUẬT NĂM 2015 LIÊN QUAN ĐẾN HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG,
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN
NHÂN DÂN TỈNH......................................................................................79
3.2. ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN VĂN BẢN CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN
TỈNH BẮC GIANG VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH ..........84
3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành
VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang .........................................................84
3.2.2. Giải pháp pháp lý về thể chế và các yếu tố bảo đảm tăng cƣờng pháp
chế trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh..........96
3.3. GIẢI PHÁP VỀ THỂ CHẾ NHẰM TĂNG CƢỜNG PHÁP CHẾ TRONG
HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BẮC GIANG....................97

6. 3.3.1. Tăng cƣờng sự lãnh đạo của Tỉnh uỷ, HĐND tỉnh Bắc Giang đối với
hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh..........................97
3.3.2. Nâng cao năng lực và tăng cƣờng trách nhiệm của các chủ thể tham
gia hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL ..............................................98
3.3.3. Nâng cao trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo và tăng cƣờng
theo dõi, kiểm tra việc tuân thủ quy trình soạn thảo VBQPPL.................100
3.3.4. Nâng cao chất lƣợng công tác thẩm định; soát xét, hoàn thiện; kiểm
tra, rà soát, hệ thống hoá VBQPPL của Sở Tƣ pháp.................................103
3.3.5. Liên kết chặt chẽ xây dựng, ban hành với kiểm tra, xử ký rà soát, hệ
thống hóa và theo dõi thi hành pháp luật ..................................................105
3.4. GIẢI PHÁP VỀ CÁC YẾU TỐ BẢO ĐẢM TĂNG CƢỜNG
PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN
DÂN TỈNH BẮC GIANG.......................................................................105
KẾT LUẬN............................................................................................................111
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.............................................................114

7. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
HĐND: Hội đồng nhân dân
UBND: Ủy ban nhân dân
VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật
XHCN: Xã hội chủ nghĩa

8. 1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Pháp luật là công cụ để Nhà nƣớc giải quyết các vấn đề của thực tiễn xã hội,
của thực tiễn quản lý để duy trì trật tự công cộng, thúc đẩy các quá trình phát triển.
Pháp luật cũng là công cụ để Nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình và để
kiểm soát các cơ quan thực thi quyền lực nhà nƣớc. Pháp luật chính là một trong
những công cụ tạo dựng con đƣờng đi tới tƣơng lai của mỗi quốc gia, dân tộc.
Muốn phát triển bền vững, các quốc gia không thể thiếu hệ thống pháp luật có chất
lƣợng tốt, đƣợc các cơ quan, tổ chức, cá nhân thƣợng tôn. Hệ thống ấy phải đƣợc
cấu thành bởi các VBQPPL với những quy định phù hợp với đòi hỏi khách quan
của quá trình phát triển, phù hợp với nguyện vọng của Nhân dân.
Quản lý xã hội bằng pháp luật và tăng cƣờng pháp chế là quan điểm xuyên
suốt thể hiện trong các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam và trở thành nguyên
tắc hiến định. Trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng ta đã đƣa
ra quan điểm xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền XHCN của dân, do dân,
vì dân, Đảng ta cho rằng phải: “…Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà
nước theo pháp luật, tăng cường pháp chế XHCN và kỷ luật, kỷ cương …” [22].
Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), tại Điều 12 quy định: ''Nhà nước quản lý xã
hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN. Các cơ quan nhà nước,
tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm
chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật” [30]. Hiến pháp năm 2013, tại khoản 1 Điều
2 quy định: “1. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”; khoản 3 Điều 4
quy định “Các tổ chức của Đảng và đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam hoạt động
trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”; khoản 1 Điều 8 quy định “1. Nhà nước
được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến
pháp và pháp luật...”; Điều 16 quy định “Mọi người đều bình đẳng trước pháp
luật” [34]. Đặc trƣng cơ bản của Nhà nƣớc pháp quyền chính là Nhà nƣớc ban hành

9. 2
pháp luật, xây dựng hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện, minh bạch, khả thi; tổ
chức, quản lý xã hội bằng pháp luật, tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa; bảo
đảm thi hành nghiêm minh pháp luật. Một trong những yêu cầu quan trọng nhất của
Hiến pháp năm 2013 về Nhà nƣớc pháp quyền là Nhà nƣớc đó có nhiệm vụ xây
dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật dân chủ, thể hiện đầy đủ ý chí, nguyện vọng
của Nhân dân, hợp lòng dân, là cơ sở pháp lý hữu hiệu để phát triển kinh tế - xã hội,
bảo vệ chế độ chính trị, bảo vệ độc lập chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ
của Tổ quốc. Đồng thời, pháp luật đó phải đƣợc thực hiện nghiêm minh, thống nhất
trên thực tế, phải đƣợc mọi cơ quan, tổ chức Đảng đến các cơ quan nhà nƣớc, các tổ
chức xã hội, phải đƣợc mọi cá nhân, từ ngƣời lãnh đạo, cán bộ, công chức đến
ngƣời dân chấp hành vô điều kiện, không có ngoại lệ.
VBQPPL có vai trò vô cùng quan trọng không chỉ quy định các giá trị mà
ngƣời quản lý coi đó là giá trị cơ bản của xã hội, không chỉ đƣa ra các biện pháp
khuyến khích thực thi pháp luật, đem lại ổn định trật tự xã hội mà còn đảm bảo cho
xã hội phát triển. Việt Nam đang trong tiến trình xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã
hội chủ nghĩa, xây dựng nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa cùng
với hội nhập quốc tế. “Nếu Luật Ban hành VBQPPL được ví như cỗ máy cái của hệ
thống pháp luật thì các VBQPPL là những sản phẩm trí tuệ của cỗ máy đó, là
những chi tiết quan trọng tạo nên tòa nhà hệ thống pháp luật”.
Pháp chế là sự đòi hỏi phải tôn trọng, thực hiện pháp luật hiện hành một cách
chính xác, thƣờng xuyên, nghiêm minh và thống nhất bởi nhà nƣớc và xã hội, nhằm
xây dựng một xã hội có trật tự, kỷ cƣơng, bảo đảm cho hoạt động của toàn xã hội
thống nhất, đồng bộ, vì dân giàu, nƣớc mạnh, xã hội công bằng, văn minh. Pháp chế
trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh có vai trò hết
sức quan trọng trong việc thiết lập trật tự, kỷ cƣơng, bảo đảm tính khả thi của văn
bản nhằm nâng cao chất lƣợng và hiệu quả VBQPPL trong thực tiễn, từng bƣớc
hoàn thiện hệ thống VBQPPL của UBND tỉnh, bảo đảm sự đồng bộ và thống nhất
trong hệ thống pháp luật quốc gia.
Ở tỉnh Bắc Giang, hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL đã đƣợc

10. 3
UBND tỉnh quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo, thực hiện có hiệu quả. HĐND, UBND tỉnh
Bắc Giang đã ban hành nhiều VBQPPL điều chỉnh công tác xây dựng, ban hành,
kiểm tra VBQPPL; Công tác tuyên truyền, phổ biến và tổ chức thực hiện các văn
bản pháp luật về công tác xây dựng, kiểm tra văn bản đã đƣợc đa số các cơ quan,
ban, ngành, địa phƣơng thực hiện nghiêm túc; Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành
VBQPPL đƣợc thực hiện tƣơng đối nghiêm minh, thống nhất ở các giai đoạn từ xây
dựng chƣơng trình ban hành VBQPPL, soạn thảo, lấy ý kiến đối với dự thảo, thẩm
định, xem xét thông qua; Vai trò của các cơ quan trong quá trình xây dựng
VBQPPL đã dần đƣợc khẳng định; Công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL theo thẩm
quyền đã đƣợc UBND tỉnh quan tâm chỉ đạo và đƣợc các cơ quan chuyên môn triển
khai thực hiện tích cực. Do đó, công tác xây dựng, ban hành VBQPPL trên địa bàn
tỉnh Bắc Giang trong những năm qua đã đi vào nền nếp và ngày càng đƣợc nâng cao
về chất lƣợng. Các VBQPPL nhìn chung đƣợc ban hành bảo đảm tính hợp hiến, hợp
pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật góp phần quan trọng vào việc đáp
ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh.
Tuy nhiên, một số quy định của tỉnh Bắc Giang về hoạt động xây dựng, ban
hành VBQPPL còn có những điểm bất cập, bất hợp lý dẫn đến quá trình áp dụng
còn lúng túng, chƣa thống nhất; một số công đoạn trong quy trình xây dựng
VBQPPL chƣa đƣợc thực hiện đúng quy định; các cơ quan chuyên môn chƣa phát
huy hết tinh thần trách nhiệm trong việc đề xuất xây dựng VBQPPL trong Chƣơng
trình hàng năm; chất lƣợng soạn thảo VBQPPL còn thấp; việc lấy ý kiến đối với
dự thảo VBQPPL còn mang tính hình thức, chƣa hiệu quả; công tác thẩm định dự
thảo VBQPPL còn gặp nhiều khó khăn; đội ngũ cán bộ làm công tác văn bản còn
chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ; nhận thức của cán bộ, công chức một số sở,
ngành đƣợc giao chủ trì soạn thảo văn bản nói chung và xây dựng VBQPPL nói
riêng còn hạn chế…
Xuất phát từ yêu cầu của sự nghiệp đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế đòi
hỏi phải tăng cƣờng pháp chế trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của
cả nƣớc nói chung, ở tỉnh Bắc Giang nói riêng là một vấn đề hết sức quan trọng và

11. 4
cần thiết nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cƣơng, thống nhất trong hoạt động xây dựng và
ban hành VBQPPL.
Từ những lý do trên, tôi chọn đề tài: ''Pháp chế trong hoạt động xây dựng,
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Bắc Giang'' làm luận văn
tốt nghiệp lớp Cao học chuyên ngành lý luận lịch sử Nhà nƣớc và pháp luật khóa 18
Đại học Quốc gia Hà Nội của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Những năm gần đây trên phạm vi cả nƣớc đã có nhiều công trình khoa học
nghiên cứu về pháp chế trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL hoặc vấn đề
có liên quan, điển hình là:
- Trƣơng Thị Phƣơng Lan (2007), "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm
pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay", Luận văn thạc
sĩ Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007.
- Hoàng Quốc Hào (2008), Pháp chế XHCN trong xây dựng và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh Nghệ An - Luận văn Thạc sỹ Luật học,
Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh.
- Nguyễn Thị Thu Chung (2009), Cơ sở lý luận, thực tiễn quản lý nhà
nước hoạt động ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân tỉnh Phú Thọ - Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính
quốc gia Hồ Chí Minh.
- Trần Thị Hồng Thanh (2010), Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình -
Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh.
- Hoàng Văn Thực (2011), Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Hải Dương: Thực trạng và giải pháp
- Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh.
- Nguyễn Văn Cƣờng (2012), Pháp chế XHCN trong hoạt động xây dựng và
ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Hải Dương - Luận văn Thạc sỹ, Học viện
Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh.

12. 5
- Bài viết của PGS.TS Vũ Thƣ: “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp
luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó”.
- GS.TS. Lê Minh Tâm, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam -
Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, năm 2003.
- PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Ở phạm vi tỉnh Bắc Giang, đến nay, chƣa có công trình nghiên cứu đề cập một
cách có hệ thống và cụ thể về pháp chế trong hoạt động xây dựng, ban hành
VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang. Do đó, việc tác giả chọn đề tài này để thực hiện
trong phạm vi tỉnh Bắc Giang là rất cần thiết.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích
Mục đích nghiên cứu của luận văn là tổng hợp một số vấn đề là cơ sở lý luận
về hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh và pháp chế trong hoạt
động này. Trên cơ sở đó đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành, trong đó tập trung
chủ yếu đánh giá các quy định trong các VBQPPL của tỉnh Bắc Giang quy định về
hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL và thực tiễn thực hiện các quy định của
pháp luật về hoạt động này (trong đó nêu khái quát những kết quả đạt đƣợc, tập
trung phân tích, đánh giá những bất cập, bất hợp lý, chỉ rõ nguyên nhân và nêu vấn
đề cần giải quyết). Từ đó, đề xuất các giải pháp nhằm tăng cƣờng pháp chế trong
hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang bảo đảm hoạt
động này đƣợc thực hiện đúng quy định của pháp luật, phát huy vai trò, hiệu quả
trong công tác quản lý nhà nƣớc trong thời kỳ mới.
3.2. Nhiệm vụ
- Nghiên cứu, phân tích làm rõ khái niệm, vai trò, nguyên tắc, nội dung của
pháp chế trong xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang.
- Đánh giá về pháp luật hiện hành, trong đó tập trung giới thiệu và đánh giá
văn bản của tỉnh Bắc Giang quy định về quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của
UBND tỉnh và thực trạng pháp chế trong xây dựng và ban hành VBQPPL của

13. 6
UBND tỉnh Bắc Giang trong giai đoạn hiện nay. Trong đó phần lớn nội dung tập
trung phân tích, đánh giá những bất cập, bất hợp lý về pháp chế trong xây dựng và
ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang, xác định nguyên nhân của từng vấn
đề và đƣa ra giải pháp tổng quát.
- Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, Luận văn đề xuất các giải pháp cụ thể có
tính khả thi nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về công tác văn bản nói chung và
các văn bản của tỉnh Bắc Giang về công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của
UBND tỉnh Bắc Giang nói riêng và tăng cƣờng pháp chế trong xây dựng, ban hành
VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tƣợng nghiên cứu của Luận văn là pháp chế trong hoạt động xây dựng,
ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang.
Phạm vi của Luận văn tập trung nghiên cứu về việc tuân thủ pháp luật trong
hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang từ năm 2008
đến năm 2014.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn đƣợc thực hiện trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác-Lênin và tƣ
tƣởng Hồ Chí Minh về nhà nƣớc và pháp luật và pháp chế. Các quan điểm của Đảng
về xây dựng và ban hành VBQPPL.
5.2. Các phương pháp nghiên cứu
Các phƣơng pháp nghiên cứu để làm Luận văn là: Duy vật biện chứng; Duy
vật lịch sử; Thống kê; Phân tích; Tổng hợp; So sánh; Khái quát hóa. Trong đó
phƣơng pháp phân tích, tổng hợp là phƣơng pháp chủ đạo.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Ý nghĩa lý luận: Luận văn góp phần xây dựng cơ sở khoa học của hoạt
động ban hành VBQPPL của các cấp chính quyền ở Việt Nam nói chung và hoạt
động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang nói riêng.
- Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn đã đóng góp các quan điểm, giải pháp trong
hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang hiện nay.

14. 7
- Ý nghĩa học thuật: Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo bổ ích
cho UBND các cấp trong việc thực thi nhiệm vụ của mình; đồng thời có thể là tài
liệu tham khảo cho việc nghiên cứu và giảng dạy ở địa phƣơng.
7. Tính mới và những đóng góp của đề tài
Lần đầu tiên đánh giá về pháp chế trong hoạt động xây dựng và ban hành
VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang.
Luận văn góp phần xây dựng cơ sở khoa học của hoạt động xây dựng và ban
hành VBQPPL của các cấp chính quyền ở Việt Nam nói chung và hoạt động xây
dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang nói riêng.
Luận văn đề xuất các giải pháp bảo đảm pháp chế trong hoạt động xây dựng,
ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang hiện nay. Đồng thời Luận văn có thể
sử dụng làm tài liệu tham khảo cho UBND các cấp và các cơ sở đào tạo luật trong
việc thực thi nhiệm vụ của mình.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm
3 chƣơng, 8 mục.

15. 8
Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG
XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH
1.1.1. Khái niệm văn bản QPPL và hoạt động xây dựng, ban hành văn
bản QPPL của UBND tỉnh
1.1.1.1. Văn bản QPPL của UBND tỉnh
Nhà nƣớc và pháp luật là những hiện tƣợng xã hội, ra đời, tồn tại và phát
triển trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định, luôn có mối quan hệ mật
thiết với nhau. Nhà nƣớc không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật, và ngƣợc lại pháp
luật chỉ hình thành, phát triển và phát huy hiệu quả bằng con đƣờng nhà nƣớc.
Pháp luật luôn là công cụ hữu hiệu nhất để Nhà nƣớc quản lý xã hội một cách phù
hợp với lợi ích của Nhà nƣớc và của toàn xã hội. Pháp luật do Nhà nƣớc ban hành
đƣợc tồn tại dƣới những hình thức nhất định, trong đó văn bản QPPL đƣợc coi là
hình thức pháp luật cơ bản và tiến bộ nhất.
Với tƣ cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản quy phạm pháp
luật nói chung có vai trò đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự ổn định và phát triển
năng động của xã hội. Điều đó đƣợc quy định tại Hiến pháp 1992 của nƣớc ta:
“Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã
hội chủ nghĩa…” [29, Điều 12].
Hiện nay, trong khoa học pháp lý cũng nhƣ thực tiễn triển khai hoạt động
xây dựng và hoàn thiện pháp luật, khái niệm văn bản QPPL vẫn còn những điểm
chƣa đƣợc hiểu thống nhất, còn là đề tài tranh luận khá sôi nổi.
Trƣớc hết cần xem xét định nghĩa văn bản QPPL xuất phát từ quy định của
Luật năm 2008:

16. 9
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban
hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ
tục đƣợc quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó
có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo
đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [33, Điều 90].
Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở Trung
ƣơng ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa
phƣơng ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật năm 2004 quy định khái niệm văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND và UBND nhƣ sau:
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban
hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó
có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phƣơng, đƣợc nhà
nƣớc bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa
phƣơng theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa [32, Điều 1].
Căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nƣớc có thể đƣợc chia
thành ba loại: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt và văn bản hành chính
thông thƣờng.
Ba loại văn bản trên có sự khác nhau cơ bản, đó là: văn bản quy phạm pháp
luật đề ra các quy tắc xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống
và việc thực hiện văn bản đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó; văn bản cá biệt
đƣợc ban hành dựa trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật, áp dụng văn bản quy
phạm pháp luật để giải quyết những việc cụ thể, đối với đối tƣợng cụ thể, trong lĩnh
vực cụ thể, nhƣ: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định khen thƣởng,
kỷ luật, quyết định nâng bậc lƣơng, quyết định bổ nhiệm chức vụ… Văn bản hành
chính thông thƣờng là những văn bản mang tính thông tin, điều hành nhằm thực thi
các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản

17. 10
ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc trong các cơ quan, tổ chức,
nhƣ: kế hoạch, báo cáo, chƣơng trình, công văn… Các loại văn bản trên có mối
quan hệ ràng buộc với nhau. Trong đó văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò
quan trọng, là cơ sở cho việc ban hành các văn bản cá biệt hoặc các loại văn bản,
giấy tờ hành chính khác. Văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền ban
hành, hình thức, nội dung của văn bản hành chính cá biệt hoặc các loại văn bản,
giấy tờ hành chính khác.
Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành cũng
nhƣ kiểm tra, xử lý văn bản. Vì hiện nay, một bộ phận không nhỏ cán bộ lãnh đạo
cũng nhƣ công chức, viên chức làm công tác văn bản có nhận thức chƣa đúng và
đầy đủ về văn bản quy phạm pháp luật, không phân biệt đƣợc văn bản quy phạm
pháp luật với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai.
Từ phân tích trên đây, Luận văn định nghĩa VBQPPL của UBND tỉnh nhƣ
sau: Văn bản QPPL của UBND tỉnh là văn bản do UBND tỉnh ban hành theo trình
tự, thủ tục, hình thức Luật quy định, trong đó có quy phạm pháp luật, có hiệu lực
bắt buộc chung trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương.
* Từ các nội dung trên cho thấy VBQPPL của UBND tỉnh có các dấu hiệu
đặc trƣng sau:
Thứ nhất, VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.
Nhƣ vậy, không phải cơ quan nhà nƣớc, cá nhân nào cũng có thẩm quyền ban
hành văn bản QPPL. Đây cũng là cơ sở để nhận diện văn bản QPPL và phân biệt nó
với văn bản đƣợc ban hành bởi những chủ thể không có thẩm quyền. Những cơ quan
nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành VBQPPL ở địa phƣơng là HĐND và UBND.
Thứ hai, VBQPPL của UBND tỉnh là văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật
Quy phạm pháp luật đƣợc coi là đặc tính nổi trội của văn bản quy phạm
pháp luật, là dấu hiệu then chốt, mang tính quyết định để phân biệt văn bản quy
phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng.

18. 11
Vì văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quy phạm pháp luật nên văn bản quy
phạm pháp luật luôn có tính chất bắt buộc chung. Tính bắt buộc chung của văn bản
quy phạm pháp luật đƣợc hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể khi ở vào điều kiện,
hoàn cảnh mà văn bản quy phạm pháp luật quy định. Văn bản quy phạm pháp luật
không đặt ra quy định cho đối tƣợng cụ thể, xác định mà nhằm tới các đối tƣợng
khái quát, trừu tƣợng (mọi đối tƣợng hoặc một nhóm đối tƣợng) nhƣ công dân, tổ
chức xã hội, phụ nữ, ngƣời có công với cách mạng... Đây là điểm khác biệt so với
văn bản áp dụng pháp luật, vì đối tƣợng thi hành của văn bản này luôn xác định, cụ
thể. Cần lƣu ý rằng, đối tƣợng thi hành chung khác với thuộc tính "nhiều đối
tƣợng". Có những văn bản áp dụng cho nhiều đối tƣợng trong cùng khoảng thời
gian nhƣng nội dung tác động đến từng đối tƣợng riêng lẻ chỉ một lần duy nhất thì
không phải là văn bản QPPL. Cũng vì tính bắt buộc chung của văn bản QPPL mà
văn bản QPPL luôn đƣợc thực hiện nhiều lần trên thực tế. Dấu hiệu áp dụng nhiều
lần đƣợc hiểu, quy phạm pháp luật luôn đƣợc các chủ thể áp dụng pháp luật lựa
chọn làm cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện hoặc giải quyết những công việc cụ
thể xảy ra trên thực tế, nên đƣợc áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần. Còn văn bản áp
dụng pháp luật chỉ đƣợc thực hiện duy nhất một lần. Có nghĩa văn bản QPPL có
khả năng tác động trong khoảng thời gian lâu dài.
Thứ ba, VBQPPL được ban hành đúng hình thức pháp luật quy định
Văn bản QPPL đƣợc ban hành đúng hình thức có nghĩa là đúng tên loại văn
bản và đúng thể thức, kỹ thuật trình bày. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản
QPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn
bản QPPL năm 2008, Thông tƣ liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày
06/5/2005 của Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ hƣớng dẫn về thể thức và kỹ thuật
trình bày văn bản VBQPPL phải có đủ và trình bày đúng những yếu tố nhƣ: quốc
hiệu; tên cơ quan ban hành; số, kí hiệu văn bản; địa danh, thời gian ban hành; tên
văn bản; trích yếu nội dung; chữ kí; nơi nhận.
Nhƣ vậy, nếu văn bản đƣợc ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền nhƣng sử
dụng tên loại văn bản không đúng quy định của pháp luật cũng không phải là văn

19. 12
bản QPPL. Ví dụ: Chủ tịch UBND huyện ban hành công văn, hƣớng dẫn có chứa
quy phạm pháp luật…
Thứ tư, VBQPPL của UBND tỉnh được ban hành theo thủ tục, trình tự pháp
luật quy định
Xuất phát từ vai trò của văn bản quy phạm pháp luật, đối với hoạt động quản
lý nhà nƣớc, từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng,
ban hành văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành
văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã quy định một quy trình ban hành
văn bản QPPL khá chặt chẽ. Theo đó, văn bản QPPL đƣợc ban hành với trình tự từ
khâu lập chƣơng trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến đóng góp cho dự
thảo, cho đến thông qua, ký, công bố công khai, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy
định của Luật. Mặc dù văn bản đƣợc ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung
hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhƣng trong quá trình ban hành không tuân thủ
đúng quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hƣởng đến chất lƣợng của
văn bản QPPL. Vì thế, những văn bản QPPL đƣợc ban hành không đúng thủ tục đều
trở thành đối tƣợng bị xử lý. Ví dụ: UBND tỉnh ban hành quyết định quy định về
khuyến khích đầu tƣ nƣớc ngoài nhƣng không qua thủ tục thẩm định của Sở Tƣ
pháp, khi thực hiện mới phát hiện quyết định này có nội dung trái với Luật Đầu tƣ
năm 2005, UBND phải ban hành văn bản để bãi bỏ quyết định đó.
Thứ năm, VBQPPL của UBND tỉnh được nhà nước đảm bảo thực hiện
Thông thƣờng việc bảo đảm này đƣợc thực hiện bằng một loạt các biện pháp
khác nhau nhƣ tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng
việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định trong
trƣờng hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cƣỡng chế bắt buộc thực hiện và chế tài xử
lý nếu có hành vi vi phạm.
1.1.1.2. Khái niệm, đặc điểm hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL
của UBND tỉnh
* Nhƣ phần trên đã phân tích thế nào là một VBQPPL và theo nghĩa đó thì

20. 13
hầu hết các cơ quan đại diện (Quốc hội, Hội đồng nhân dân) và các cơ quan quản lý
nhà nƣớc (Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND...) đều ban hành VBQPPL
dƣới hình thức này hay hình thức khác. Nhƣng liệu tất cả các cơ quan nhà nƣớc đều
có quyền lập pháp hay không?. Nếu hiểu lập pháp theo nghĩa hẹp thì hoạt động này
chỉ thuộc về Quốc hội [17, tr. 273]. Nhƣng lập pháp, hiểu theo nghĩa lập ra pháp
luật, tức đƣa ra những QPPL có giá trị bắt buộc chung đối với tất cả các cá nhân, tổ
chức trong xã hội và đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thi hành thì hoạt động này đƣợc thực
thi bởi rất nhiều cơ quan nhà nƣớc khác nhau từ trung ƣơng đến địa phƣơng. Tuy
nhiên, lập pháp theo nghĩa này dễ gây sự hiểu lầm với khái niệm lập pháp theo
nghĩa hẹp, nhƣng có một điều chắc chắn rằng chức năng xây dựng pháp luật đƣợc
thực hiện bởi nhiều cơ quan nhà nƣớc khác nhau. Sự khác biệt giữa văn bản pháp
luật và VBQPPL ở chỗ: cụm từ “văn bản pháp luật” có hai cách hiểu, thứ nhất, chỉ
tính chất pháp lý của văn bản đó, tức là văn bản đƣợc ban hành trên cơ sở pháp luật,
có giá trị thi hành và đƣợc pháp luật bảo đảm thi hành. Theo nghĩa này thì văn bản
pháp luật rất rộng, bao gồm văn bản do cơ quan nhà nƣớc (lập pháp, hành pháp, tƣ
pháp và chính quyền địa phƣơng) ban hành; Thứ hai, chỉ hình thức thể hiện ra bên
ngoài của pháp luật, đó là văn bản pháp luật thành văn để loại trừ văn bản pháp luật
bất thành văn (tập quán pháp) và loại trừ văn bản không chứa đựng pháp luật. Khái
niệm pháp luật ở Việt Nam và các nƣớc trên thế giới đƣợc hiểu thống nhất đó là “hệ
thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nƣớc ban hành và bảo đảm thực hiện”.
Trong hoạt động quản lý, các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đều dùng
pháp luật để tác động lên các quan hệ xã hội, những tác động trực tiếp theo một mục
đích định trƣớc của nhà làm luật lên các quan hệ xã hội gọi là điều chỉnh xã hội.
“Tác động pháp luật lên các quan hệ xã hội có thể trực tiếp hoặc gián tiếp” [63], có
thể tốt hoặc ngƣợc lại. Để thực hiện đƣợc tác động này phải thông qua các giai đoạn
và phƣơng tiện pháp lý đặc thù gọi là cơ chế điều chỉnh pháp luật. Cơ chế điều
chỉnh pháp luật đƣợc chia làm 4 giai đoạn: Giai đoạn đầu tiên là xây dựng và ban
hành các QPPL; giai đoạn thứ hai là áp dụng pháp luật; giai đoạn thứ ba là xuất hiện
các quan hệ pháp luật; giai đoạn thứ tƣ là các chủ thể bằng hành vi của mình thực

21. 14
hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý trên thực tế. Cơ chế điều chỉnh pháp luật hết sức
quan trọng nhằm đạt tới một trật tự xã hội mà trong đó các hành vi của các chủ thể
quan hệ pháp luật phù hợp với pháp luật.
Xây dựng và ban hành văn bản QPPL là giai đoạn đầu tiên của cơ chế điều
chỉnh pháp luật. Sản phẩm của giai đoạn này là tạo ra các QPPL, yếu tố khởi đầu
cho các giai đoạn còn lại. Mục đích của cơ chế điều chỉnh pháp luật, các căn cứ để
áp dụng pháp luật cũng nhƣ các điều kiện xuất hiện quan hệ pháp luật đều đƣợc đặt
ra trong giai đoạn xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Cơ chế điều chỉnh pháp
luật muốn vận hành theo đúng quỹ đạo, đạt đƣợc mục đích điều chỉnh còn phụ
thuộc nhiều yếu tố của từng giai đoạn, trong đó giai đoạn xây dựng và ban hành văn
bản QPPL tốt chƣa đủ tạo ra cơ chế điều chỉnh pháp luật tốt. Nhƣng ngƣợc lại, nếu
giai đoạn xây dựng và ban hành văn bản QPPL không tốt dẫn đến toàn bộ cơ chế
điều chỉnh pháp luật kém hiệu quả hoặc vô tác dụng; nếu cuộc sống không đƣợc
đƣa vào trong QPPL thì khó lòng đƣa pháp luật vào cuộc sống.
Xây dựng và ban hành VBQPPL là giai đoạn khởi đầu cho cơ chế điều chỉnh
pháp luật, làm tiền đề cho các giai đoạn sau. Nhƣng các giai đoạn sau cũng tác động
ngƣợc trở lại đối với giai đoạn xây dựng và ban hành VBQPPL. Các thông tin từ
việc áp dụng pháp luật và hiệu quả pháp luật sẽ tạo điều kiện để nhà làm luật điều
chỉnh nội dung các QPPL phù hợp với cuộc sống, loại bỏ những QPPL không đƣợc
cuộc sống chấp nhận, bổ sung những QPPL mà cuộc sống đang đòi hỏi, đƣa ra các
biện pháp nâng cao hiệu quả pháp luật.
Việc xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh cũng chính là giai
đoạn đầu tiên của cơ chế điều chỉnh pháp luật trong phạm vi một địa phƣơng. Khi
một VBQPPL của UBND tỉnh xây dựng và ban hành sẽ tạo điều kiện và là tiền đề
cho các cơ quan Nhà nƣớc, tổ chức và công dân áp dụng, thực hiện nhằm đạt đƣợc
những mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội đã đề ra. Do vậy, việc xây dựng và ban
hành một VBQPPL của UBND tỉnh đòi hỏi phải đầu tƣ trí tuệ, khả năng và trình độ
rất cao, có nhƣ vậy văn bản mới có chất lƣợng và có tính khả thi trong thực tiễn.

22. 15
* Hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có những đặc
điểm sau đây:
Một là: Xây dựng, ban hành VBQPPL tỉnh là một hoạt động mang tính khoa
học và sáng tạo. Tính khoa học thể hiện ở quy trình xây dựng một VBQPPL phải
tuân thủ các bƣớc về trình tự, thủ tục, thiết kế một văn bản theo đúng bố cục, nội
dung, hình thức, ngôn ngữ để khi một VBQPPL đƣợc ban hành bảo đảm tính pháp
lý cao. Sự sáng tạo của hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL là dựa trên ý chí,
sáng kiến của nhà lập pháp. Nếu nhƣ hoạt động hành pháp, tƣ pháp chủ yếu áp dụng
các QPPL có sẵn vào các tình huống cụ thể thì hoạt động xây dựng và ban hành
VBQPPL là khái quát các tình huống, các hành vi, các quan hệ xã hội tìm ra mẫu số
chung giữa chúng để đƣa ra những quy tắc xử sự chung. Sự sáng tạo càng cao khi
nhà lập pháp đƣa ra những mô hình mới hoàn toàn chƣa có trên thực tế.
Hai là: Xây dựng, ban hành VBQPPL có mối quan hệ trực tiếp với chính trị
và thể hiện tính Nhân dân, tính dân chủ sâu sắc.
Hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL chủ yếu do hai nhóm chủ thể
thực hiện, đó là cơ quan đại diện và cơ quan hành pháp. Hai nhóm chủ thể này do
Nhân dân trực tiếp bầu ra hoặc gián tiếp bầu ra theo nhiệm kỳ. Các chủ thể này
đƣợc Nhân dân lựa chọn ra phải vì trình độ chuyên môn hay tính chuyên nghiệp của
họ mà vì khả năng đại diện, thể hiện ý chí của Nhân dân, chuyển tải ý chí của Nhân
dân vào nội dung các VBQPPL. Mục tiêu của Nhà nƣớc ta, trong đó có UBND tỉnh
khi ban hành VBQPPL là vì Nhân dân, phục vụ Nhân dân, bảo đảm quyền lợi cho
Nhân dân. Đây là một thuộc tính của hoạt động xây dựng, ban hành pháp luật của
Nhà nƣớc ta nói chung cũng nhƣ của UBND tỉnh nói riêng và thể hiện đƣợc bản
chất của Nhà nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ đổi mới.
Ba là: Xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh phản ánh chặt chẽ đời
sống chính trị và xã hội ở địa phương, những vấn đề thực tiễn đặt ra. Nhƣ vậy,
VBQPPL ban hành không phải là do chúng ta muốn mà vì yêu cầu cuộc sống cần.
Đây là một đặc điểm hết sức quan trọng trong xây dựng, ban hành VBQPPL của
UBND tỉnh. Muốn ban hành một VBQPPL, cơ quan soạn thảo phải nhận biết vấn

23. 16
đề, đánh giá thực trạng, phân tích và đề ra chính sách để xử lý vấn đề; thông qua
chủ trƣơng, chƣơng trình xây dựng nội dung vấn đề và tổ chức việc soạn thảo văn
bản. Kỹ thuật soạn thảo VBQPPL đòi hỏi trình độ chuyên môn rất cao. Tuy nhiên,
thực tế hiện nay còn có cơ quan soạn thảo VBQPPL còn mang tính chất truyền
thống, kinh nghiệm, năng lực và trình độ chuyên môn còn hạn chế. Nên văn bản ban
hành còn phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần, hiệu quả không cao, thậm trí có văn bản
không áp dụng đƣợc trong cuộc sống. Do vậy, quy trình soạn thảo văn bản phải hết
sức chặt chẽ, cụ thể, tác động rất lớn đến chất lƣợng của văn bản khi ban hành. Trên
cơ sở dự thảo văn bản của cơ quan soạn thảo trình, UBND tỉnh thảo luận, phân tích
về cơ chế, chính sách, yêu cầu quản lý kinh tế, xã hội ở địa phƣơng để quyết định
việc ban hành hay không ban hành đối với từng VBQPPL. Đây là công đoạn rất
nghiêm ngặt, đòi hỏi đầu tƣ trí tuệ của tập thể thành viên UBND tỉnh để tạo ra một
sản phẩm mới, VBQPPL đi vào cuộc sống.
Bốn là, hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL có tác động lâu dài, nhiều
chiều lên các quan hệ xã hội
Hoạt động ban hành văn bản nhằm tạo ra sản phẩm là các QPPL. Chính ở
điểm này nên hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL có tác động lâu dài; một
phán quyết của Tòa án, một quyết định cá biệt của cơ quan quản lý nhà nƣớc chỉ có
tác động đến một hoặc một nhóm đối tƣợng trong một trƣờng hợp cụ thể. Còn
QPPL đƣợc thực hiện nhiều lần, đối với nhiều đối tƣợng khác nhau. Nên vụ án oan
sai, tuy có gây bất bình cho nhân dân nhƣng không làm thiệt hại các lợi ích kinh tế
sâu rộng, lâu dài nhƣ các VBQPPL bất hợp lý. Ban hành VBQPPL nhằm hƣớng
hành vi của các chủ thể phát triển theo một định hƣớng nhất định. Song song với
việc các chủ thể điều chỉnh hành vi của mình theo hƣớng tác động của một QPPL
thì các chủ thể cũng điều chỉnh các hành vi liên quan của mình, dẫn đến các quan hệ
xã hội liên quan chuyển sang một trật tự mới. Nếu nhà làm luật không dự tính đƣợc
điều này thì một QPPL sẽ có hiệu quả trong môi trƣờng cũ tức là môi trƣờng đƣợc
giả định là không thay đổi nhƣng sẽ mất tác dụng trong môi trƣờng mới.
Năm là, xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh là hoạt động có tính

24. 17
kỹ thuật và độ phức tạp cao. Hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL nhằm đƣa
ra các quy tắc xử sự chung cho các chủ thể của quan hệ pháp luật, do vậy phải tính
toán vấn đề một cách toàn diện, đồng bộ, dựa trên các cơ sở của khoa học pháp lý.
Cơ quan, ngƣời đƣợc phân công chủ trì soạn thảo phải là những chuyên gia, những
ngƣời am hiểu về lĩnh vực chuyên ngành, nhƣng phải có khả năng tổng hợp, hiểu và
nắm vững pháp luật, cập nhật thông tin và các văn bản pháp luật hiện hành của cấp
trên, có nhƣ vậy khi xây dựng một văn bản pháp quy mới bảo đảm tính đồng bộ,
thống nhất, có tính khả thi trong thực tiễn. Hoạt động xây dựng và ban hành
VBQPPL nhằm đƣa ra các quy tắc xử sự cho các chủ thể, do vậy, nó phải tính toán
vấn đề một cách toàn diện, lịch sử, cụ thể. Không phải lúc nào luật hóa các quan hệ
xã hội đều mang lại hiệu quả. Hay nói rộng hơn, khó khăn chung trong sự điều hành
của Nhà nƣớc là ở chỗ lựa chọn quy mô, mức độ, phƣơng pháp can thiệp vào các
quan hệ xã hội mang lại hiệu quả cao nhất. Chính vì vậy, để chuẩn bị ban hành một
VBPPL phải có quá trình chuẩn bị công phu, phải tiến hành điều tra, khảo sát thực
trạng các quan hệ xã hội, thực trạng về hiệu quả điều chỉnh pháp luật của các văn
bản có liên quan; tham khảo kinh nghiệm quốc tế, kinh nghiệm trong lịch sử; dự
báo tác động của VBQPPL sau khi có hiệu lực...
Từ sự phân tích trên, chúng ta có thể rút ra khái niệm hoạt động xây dựng và
ban hành VBQPPL của UBND tỉnh là hoạt động do UBND tỉnh tiến hành theo
đúng trình tự, thủ tục luật định nhằm xây dựng, ban hành các văn bản dưới hình
thức quyết định trong đó chứa đựng các QPPL để điều chỉnh, giải quyết vấn đề
phát sinh từ thực tiễn; hạn chế những hành vi không mong muốn, khuyến khích
hành vi mong muốn, theo định hướng phát triển của địa phương, trên cơ sở phù hợp
với lĩnh vực pháp luật liên quan.
1.1.2. Vai trò và nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh
1.1.2.1. Vai trò xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh
Thứ nhất, xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò quan
trọng trong việc thể chế hoá kịp thời các đường lối, chủ trương của Đảng và các
Nghị quyết của tỉnh Đảng bộ. Xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh là

25. 18
phƣơng tiện thể chế hoá đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng nói chung và của Tỉnh ủy
nói riêng, làm cho đƣờng lối đó có hiệu lực thực thi và bắt buộc chung tại địa bàn
quản lý của UBND cấp tỉnh. Đồng thời, hoạt động này còn thể chế hoá, cụ thể các
Nghị quyết của tỉnh Đảng bộ, nhằm thực hiện nhiệm vụ chính trị của địa phƣơng.
Ví dụ: Để thực hiện tốt nhiệm vụ kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 – 2015, trong đó
chủ trƣơng xác định những nhiệm vụ trọng tâm cần tập trung thực hiện, Ban chấp
hành Đảng bộ Tỉnh đã ban hành Nghị quyết về thông qua 05 chƣơng trình phát triển
kinh tế - xã hội trọng tâm của tỉnh giai đoạn 2011 – 2015 [44]: chƣơng trình đẩy
mạnh thu hút đầu tƣ, phát triển công nghiệp – dịch vụ; chƣơng trình phát triển sản
xuất nông nghiệp hàng hóa tập trung gắn với xây dựng nông thôn mới; chƣơng trình
phát triển kết cấu hạ tầng và đô thị; chƣơng trình nâng cao chất lƣợng đào tạo nghề;
chƣơng trình phát triển du lịch. Đồng thời giao trách nhiệm cho Ban cán sự đảng
UBND tỉnh tổ chức thực hiện. Thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao, UBND tỉnh đã giao
các cơ quan chuyên môn theo ngành, lĩnh vực tham mƣu thực hiện, trong đó nhiệm
vụ, giải pháp quan trọng là xây dựng cơ sở pháp lý cho hoạt động thu hút, đẩy mạnh
các lĩnh vực. Thể chế hóa các chủ trƣơng trong Nghị quyết, UBND tỉnh đã ban hành
nhiều VBQPPL trong các lĩnh vực nêu trên.
Thứ hai, xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò cụ thể
hoá, chi tiết hoá các Nghị định của Chính phủ, các văn bản của Thủ tướng Chính
phủ và các Thông tư, Thông tư liên tịch của các Bộ, liên Bộ. Bên cạnh việc quy
định cụ thể các nội dung cần điều chỉnh, trong các Nghị định của Chính phủ cũng
nhƣ các Chỉ thị, Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ có một số nội dung giao cho
UBND tỉnh quy định chi tiết cụ thể để áp dụng thực hiện tại địa phƣơng. Đối với
các Thông tƣ, Thông tƣ liên tịch của các Bộ, liên Bộ, trong một số trƣờng hợp,
UBND tỉnh cần cụ thể hoá, quy định chi tiết một số nội dung trong các Thông tƣ,
Thông tƣ liên tịch này để đảm bảo rõ ràng, gắn với đƣờng lối của Tỉnh ủy, phù hợp
với thực tiễn áp dụng tại địa phƣơng.
Thứ ba, xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò giúp
UBND cấp tỉnh tạo lập, phân bổ, phát huy các nguồn lực nhằm phát triển kinh tế -

26. 19
xã hội. Có thể khẳng định, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của
UBND tỉnh góp phần tạo lập khung pháp lý cũng nhƣ tạo điều kiện để các chủ thể
tham gia quan hệ kinh tế hoạt động trên địa bàn tỉnh, đặc biệt là để phân bổ và phát
huy các nguồn lực của tỉnh để phát triển kinh tế, xã hội của tỉnh. Đồng thời, hoạt
động này cũng là một trong những yếu tố chính để đảm bảo và bảo vệ sự ổn định
trật tự của xã hội trên địa bàn của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng.
Thứ tư, xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò thiết lập
thiết chế thực thi mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước với nhau; giữa cơ quan
nhà nước và công dân. Đối với mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nƣớc, VBQPPL
của UBND tỉnh tạo mối quan hệ công tác mật thiết giữa các cơ quan này, tạo lập
cơ chế phối kết hợp giữa các cơ quan nhằm đảm bảo hiệu quả cho công tác quản
lý nhà nƣớc trên từng lĩnh vực cụ thể. Đối với mối quan hệ giữa nhà nƣớc và công
dân, hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh góp phần quy định
cụ thể trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan nhà nƣớc đối với công dân cũng nhƣ
quyền hạn, trách nhiệm của công dân đối với các cơ quan nhà nƣớc trong công tác
quản lý nhà nƣớc nói chung và việc giải quyết các công việc cụ thể nói riêng theo
từng lĩnh vực.
Thứ năm, xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò tạo
khuôn khổ pháp lý ngày càng đồng bộ để UBND cấp tỉnh quản lý điều hành mọi
mặt đời sống kinh tế, xã hội và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc trên
địa bàn của tỉnh.
1.1.2.2. Nguyên tắc xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh
* Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL của
HĐND, UBND trong hệ thống văn bản pháp luật.
Bảo đảm tính hợp hiến: Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định, Hiến pháp
nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của Nhà nƣớc và có hiệu
lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp. Vì là
luật cơ bản của Nhà nƣớc, Hiến pháp đã quy định những nguyên tắc cơ bản về chế
độ chính trị, kinh tế, văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ, các quyền và nghĩa vụ

27. 20
cơ bản của công dân và các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành
pháp, lập pháp và tƣ pháp… Đó là những nguyên tắc mang tính nền tảng và dựa vào
đó Quốc hội ban hành các văn bản pháp luật khác nhằm bảo đảm thực thi các
nguyên tắc đó trong đời sống xã hội. Để bảo đảm nguyên tắc Hiến pháp là luật cơ
bản, có tính pháp lý cao nhất thì các văn bản pháp luật do cơ quan có thẩm quyền
ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, hay nói cách khác là phải đảm bảo tính hợp
hiến. Tính hợp hiến ở đây đƣợc thể hiện ở chỗ: các VBQPPL của UBND không
đƣợc trái với các quy định cụ thể của Hiến pháp và không đƣợc trái với tinh thần
của Hiến pháp.
Bảo đảm tính hợp pháp: Tính hợp pháp của VBQPPL của UBND là một
trong những yêu cầu quan trọng mà UBND cần tuân thủ khi ban hành VBQPPL
thuộc thẩm quyền của mình. Tính hợp pháp luật ở đây đƣợc hiểu là VBQPPL của
UBND cần phải ban hành đúng thẩm quyền, nội dung phù hợp pháp luật, bảo đảm
tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật, hay nói cách
khác là phải phù hợp với văn bản QPPL của cơ quan cấp trên đã ban hành.
Bảo đảm tính thống nhất: Trƣớc hết tính thống nhất của VBQPPL của
UBND cần đƣợc hiểu là cùng một lĩnh vực hay đối tƣợng điều chỉnh thì các QPPL
phải thống nhất với nhau và không có mâu thuẫn giữa các QPPL đó. Tính thống
nhất đƣợc thể hiện theo hai trục: trực ngang và trục dọc. Trục ngang có nghĩa là các
VBQPPL của cùng một cơ quan ban hành phải thống nhất với nhau và trục dọc có
nghĩa là các VBQPPL của cấp trên và cấp dƣới phải thống nhất với nhau.
* Bảo đảm tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng,
ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Việc xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh phải tuân thủ, thực hiện
thống nhất quy định về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đã đƣợc quy định
trong VBQPPL.
* Bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống văn bản QPPL của chính
quyền địa phương
Trong quá trình xây dựng và thực thi pháp luật, cần chú ý hai điểm, thứ nhất,

28. 21
vì pháp luật thể hiện nguyện vọng của ngƣời dân, do đó quá trình lập pháp và lập
quy đều cần phải thể hiện sự tham gia của ngƣời dân, đặc biệt là các đối tƣợng chịu
sự ảnh hƣởng trực tiếp của VBQPPL đang soạn thảo, thứ hai, văn bản pháp luật
phải đƣợc công khai đối với ngƣời dân. VBQPPL phải đƣợc công khai vì pháp luật
chỉ đƣợc thực hiện và thực hiện tốt khi chúng đƣợc phổ biến rộng rãi tới các đối
tƣợng liên quan, đối tƣợng này không chỉ là các cơ quan thực thi pháp luật mà quan
trọng hơn là những đối tƣợng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và sau đó là
những ngƣời có ảnh hƣớng gián tiếp bởi các quy định của nhà nƣớc. Nếu ngƣời dân
không nhìn thấy, không nghe thấy hoặc không có một khái niệm nào về văn bản họ
phải thực hiện thì pháp luật chỉ có nghĩa trên giấy. Và thứ hai, liên quan đến yêu cầu
về dân chủ hoá và thực hiện cơ chế dân chủ, yêu cầu đặt ra là đối với các cơ quan
nhà nƣớc là phải công khai hoá các quy định tới ngƣời dân. Dân chủ có thể đƣợc
mô tả hoặc định nghĩa theo nhiều cách nhƣng nó luôn luôn là một hệ thống trong đó
dân chúng đƣợc xem nhƣ là ngƣời nắm quyền tối hậu và chính quyền đƣợc thiết lập
để thoả mãn những nhu cầu của họ.
* Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện
của văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong
văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính.
VBQPPL đƣợc xây dựng, ban hành xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nƣớc,
bảo đảm tính khả thi của VBQPPL của UBND: Để có đƣợc một văn bản có tính khả
thi, đáp ứng đƣợc nhu cầu quản lý của địa phƣơng, trách nhiệm đặt ra không chỉ đối
với ngƣời soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo mà cả cơ quan thẩm định, thẩm tra,
cơ quan xem xét, thông qua văn bản. Để có đƣợc một văn bản có chất lƣợng tốt thì
các quy định của văn bản đó phải đƣợc soạn thảo sao cho có tính khả thi, phù hợp
với thực tiễn quản lý. Để điều chỉnh mỗi vấn đề xã hội đặt ra cho địa phƣơng thì cần
tìm ra bản chất của vấn đề xã hội mà văn bản dự định giải quyết, tìm ra các nguyên
nhân của các hành vi không mong muốn gây nên vấn đề đó và lựa chọn các giải
pháp để giải quyết vấn đề. Bên cạnh đó cơ quan ban hành còn phải xác định thế nào
là đối tƣợng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản? Khi xây dựng văn bản và dự

29. 22
thảo từng quy định quan trọng của văn bản nếu ngƣời soạn thảo đánh giá đƣợc tác
động kinh tế xã hội cũng nhƣ dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành văn bản thì văn
bản khi áp dụng chắc chắn sẽ có tính khả thi cao. Việc dự kiến nguồn lực bảo đảm
tổng thể các yếu tố về thi hành gồm các vấn đề về tài chính và con ngƣời, bộ máy.
Mỗi VBQPPL cần đƣợc quy định chi tiết và điều đó có thể đƣợc ghi nhận
trong chính đạo luật hoặc trong các quy định do cơ quan thi hành ban hành. Một
nguyên tắc mà nhà soạn thảo cần luôn chú ý là phải bảo đảm tính trong sáng, rõ
ràng của pháp luật. Nếu đối tƣợng liên quan không hiểu quy định của văn bản do
văn bản sử dụng ngôn ngữ pháp lý khó hiểu thì họ chỉ đơn thuần có những hành vi
xử sự và tuân thủ pháp luật một cách tình cờ. Nếu VBQPPL làm cho những đối
tƣợng điều chỉnh không hiểu rõ về một vài khía cạnh các hành vi xử sự đƣợc yêu
cầu thì có nghĩa là văn bản đó thiếu tính chi tiết. Khi quy định của văn bản không
nói rõ ai phải làm gì thì các thông tin của nó còn thiếu tính tin cậy đối với các đối
tƣợng điều chỉnh và những công chức thi hành pháp luật. Họ không thể biết chính
xác hành vi xử sự nào đƣợc cho phép hoặc bị ngăn cấm.
Các VBQPPL cần đƣợc soạn thảo với một ngôn ngữ có độ chính xác tối đa
nếu chƣa thể đạt đƣợc giới hạn tuyệt đối. Các VBQPPL đƣợc ban hành trƣớc đây
mắc không ít những sai sót về kỹ thuật soạn thảo, trong đó có cả cách diễn đạt.
Cũng không có ít các ý kiến cho rằng các nhà soạn thảo VBQPPL cố làm phức tạp
ngôn ngữ pháp lý. Chính vì vậy, việc soạn thảo VBQPPL cần đƣợc chú ý không chỉ
ở vấn đề thẩm quyền, vấn đề thủ tục ban hành mà cả về kỹ thuật soạn thảo. Nội
dung của văn bản sẽ không thể đƣợc chuyển tải đúng nếu cách thể hiện của chúng
không chính xác, không khoa học.
* Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến
nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy
phạm pháp luật.
Chức năng cơ bản của VBQPPL là giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát
sinh từ đời sống thực tiễn. Do vậy, trong quá trình xây dựng VBQPPL, việc lấy ý
kiến tham gia của các cơ quan, tổ chức, nhất là các đối tƣợng chịu sự tác động, tổ
chức xã hội, hiệp hội doanh nghiệp có ý nghĩa quyết định đến chất lƣợng và khối

30. 23
lƣợng thông tin thực tiễn, tạo nên chất liệu thực tiễn làm đầu vào cho mỗi VBQPPL.
VBQPPL không phản ánh thực tiến thì không thể đƣợc coi là một văn bản có thể
giải quyết đƣợc vấn đề mà cuộc sống đạt ra. Lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá
nhân và các đối tƣợng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL là nhằm bảo đảm
tính công khai, minh bạch trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND. Hoạt
động soạn thảo VBQPPL có đƣợc coi là minh bạch và công khai hay không phụ
thuộc rất nhiều vào công việc soạn thảo văn bản đó có công khai và minh bạch đối
với công chúng hay không và ngƣời dân có thể tiếp cận đƣợc các dự thảo hay
không. Mặt khác, mức độ tham gia ý kiến của các cơ quan, tổ chức liên quan và cá
nhân, bao gồm các đối tƣợng chịu sự tác động của VBQPPL đang soạn thảo cũng là
một chỉ số khác đánh giá tính công khai, minh bạch và sự tham gia của ngƣời dân
trong quá trình hoạch định chính sách, pháp luật để bảo đảm thực sự rằng pháp luật
thể hiện ý chí của nhân dân.
Lấy ý kiến của các đối tƣợng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trƣớc và
sau khi ban hành: Nhân dân thực hiện quyền lực của mình bằng cách tham gia vào
công việc của Nhà nƣớc nhƣ góp ý kiến trực tiếp vào quá trình xây dựng các
VBQPPL. Đó cũng là dịp để ngƣời dân có cơ hội tham gia trực tiếp ngay từ đầu vào
quá trình hoạch định và hình thành chính sách xây dựng và phát triển đất nƣớc. Việc
tổ chức lấy ý kiến rộng rãi và có chất lƣợng của Nhân dân, đặc biệt là của đối tƣợng
chịu sự tác động trực tiếp của văn bản sẽ rất có lợi, vì thông qua đó, ngƣời hoạch
định chính sách hiểu sát thực tiễn để có đƣợc những quy định phù hợp với thực tiễn
cuộc sống, làm cho đối tƣợng bị điều chỉnh có cơ hội phản ánh ý kiến, hiểu nội
dung quy định và từ sự hiểu biết đó dẫn theo việc thực hiện đúng. Ví dụ, để xây
dựng Quyết định của UBND tỉnh về các biện pháp quản lý trật tự đô thị thì trƣớc
tiên UBND xác định nhóm đối tƣợng sẽ chịu tác động trực tiếp bởi văn bản này và
khảo sát ý kiến của các nhóm đối tƣợng này về dự kiến những vấn đề đã phát sinh
và cần đƣợc giải quyết trong quyết định. Việc lấy ý kiến các đối tƣợng trực tiếp thi
hành văn bản có bảo đảm thu thập đƣợc ý kiến của đông đảo các đối tƣợng hay
không và có mang tính thực chất hay không phụ thuộc không ít vào khâu tổ chức

31. 24
lấy ý kiến. Để cho việc lấy ý kiến đƣợc linh động hơn, phụ thuộc vào tình hình, đặc
điểm của từng vùng, từng văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo có thể tổ chức lấy ý
kiến theo tổ chức kết hợp với lấy kiến thông qua các phƣơng tiện thông tin truyền
thông hoặc lấy ý kiến theo cụm địa bàn kết hợp với lấy ý kiến thông qua các
phƣơng tiện truyền thông hoặc kết hợp cả ba hình thức.
* Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, không làm
cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam là thành viên.
1.1.3. Nội dung ban hành VBQPPL của UBND tỉnh
Quyết định của UBND tỉnh đƣợc ban hành để thực hiện chủ trƣơng, chính sách,
biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngƣ nghiệp, thuỷ lợi,
đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, quản lý và
phát triển đô thị, thƣơng mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục và đào tạo, văn hoá, thông tin,
thể dục thể thao, y tế, xã hội, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trƣờng, quốc
phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn
giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phƣơng và quản lý địa giới hành
chính trên địa bàn tỉnh. Chỉ thị của UBND tỉnh đƣợc ban hành để quy định biện pháp
chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc, kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực
thuộc và của HĐND, UBND cấp dƣới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà
nƣớc cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình [32, Điều 13, 14].
1.1.4. Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh
- Lập đề nghị, xây dựng chƣơng trình ban hành VBQPPL;
- Soạn thảo dự thảo VBQPPL;
- Lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản QPPL;
- Thẩm định dự thảo VBQPPL;
- Trình hồ sơ dự thảo văn bản QPPL đến UBND tỉnh Bắc Giang;
- UBND tỉnh xem xét, thông qua dự thảo VBQPPL tại phiên họp UBND tỉnh
Bắc Giang;
- Trình ký, ký ban hành dự thảo VBQPPL.

32. 25
1.1.5. Các yếu tố tác động đến hiệu quả hoạt động xây dựng, ban hành
VBQPPL của UBND tỉnh
Hiệu quả của pháp luật là khả năng của pháp luật có thể tác động đƣợc vào
quan hệ xã hội và ý thức xã hội để điều chỉnh đƣợc các quan hệ đó với những tổn
thất vật chất và tinh thần ít nhất và mang lại kết quả theo hƣớng cần điều chỉnh và
cần đƣợc xác định của pháp luật. Muốn đảm bảo hiệu quả của hoạt động xây dựng,
ban hành VBQPPL của UBND phải tính đến sự tác động của các yếu tố chính sau:
1.1.5.1. Quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục xây dựng và ban
hành VBQPPL
Nếu nhƣ hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung là giai đoạn đầu
của cơ chế điều chỉnh pháp luật thì đến lƣợt thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL
sẽ là yếu tố đầu tiên tác động đến hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL. Một hệ
thống pháp luật đầy đủ điều chỉnh hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của
UBND cấp tỉnh sẽ là cơ sở pháp lý cho hoạt động này đƣợc đảm bảo. Trong trƣờng
hợp các quy định pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp
tỉnh không đủ để điều chỉnh các quan hệ, các trƣờng hợp phát sinh trong hoạt động
này thì sẽ hạn chế hiệu quả, hiệu lực của hoạt động xây dựng, ban hành văn bản
QPPL của UBND cấp tỉnh.
1.1.5.2. Trách nhiệm của chủ thể trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL
Các chủ thể này bao gồm: cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh đƣợc giao
nhiệm vụ chủ trì soạn thảo văn bản QPPL; cơ quan đƣợc giao nhiệm vụ thẩm định
và soát xét dự thảo văn bản QPPL của UBND tỉnh là Sở Tƣ pháp; cơ quan đƣợc
giao nhiệm vụ thẩm tra dự thảo văn bản QPPL của UBND tỉnh là Văn phòng
UBND tỉnh; chủ thể có nhiệm vụ, thẩm quyền thảo luận, quyết định việc ban hành
văn bản QPPL của UBND tỉnh: Thành viên UBND tỉnh. Các chủ thể này cùng tham
gia xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh ở các bƣớc theo chức
năng, nhiệm vụ của từng chủ thể đã đƣợc pháp luật quy định và đƣợc UBND tỉnh
giao nhằm đảm bảo chất lƣợng văn bản QPPL khi đƣợc ban hành. Trong quá trình
xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh thì việc phát huy vai trò, trách nhiệm

33. 26
của các chủ thể này nhƣ thế nào là yếu tố quan trọng tác động đến hiệu quả xây
dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh. Những hậu quả, những điểm bất hợp lý
của các VBQPPL khác với hậu quả một hành vi pháp lý, một quyết định cá biệt; nó
khó nhìn thấy và chỉ nhìn thấy sau một thời gian thi hành, và khi đó khó quy kết
trách nhiệm. Do vậy, muốn tăng cƣờng trách nhiệm này thì cần phải trao thẩm
quyền cho Tòa án hành chính trong việc xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp
pháp, bất hợp lý nhất là văn bản QPPL bất hợp pháp là thực sự cần thiết và phù hợp
với nhiều quốc gia khác trên thế giới. Đối với Cộng hòa Liên bang Đức, pháp luật
cho phép ngƣời dân có quyền khiếu nại về văn bản QPPL dƣới luật trƣớc Tòa án
hành chính nếu cho rằng văn bản QPPL đó xâm phạm đến quyền, lợi ích của họ. Tại
Điều 47 Luật Tố tụng hành chính của nƣớc Cộng hòa Liên bang Đức công bố ngày
19/3/1991 (sửa đổi, bổ sung ngày 21/12/2006) quy định:
(1) Trong khuôn khổ việc xét xử của mình, Tòa án hành chính
bang quyết định theo đơn đề nghị về tính có hiệu lực của các văn bản bản
quy phạm pháp luật dƣới luật của bang, nếu nhƣ pháp luật bang ấn định
nhƣ vậy. (2) Mọi thể nhân và pháp nhân nếu rằng các quyền của mình bị
xâm phạm hoặc trong tƣơng lai gần sẽ bị xâm phạm do bản quy phạm
pháp luật hoặc do áp dụng văn bản đó, cũng nhƣ mọi cơ quan có quyền
đệ đơn trong vòng một năm kể từ khi công bố văn bản quy phạm pháp
luật. Đơn này cần ghi là khiếu nại cơ quan, đơn vị hoặc viện đã ban hành
bản quy phạm pháp luật [16, Điều 47].
Nhƣ vậy, Luật Tố tụng hành chính của Cộng hòa Liên bang Đức quy định
khá rõ về quyền của thể nhân, pháp nhân khiếu nại về văn bản QPPL trƣớc Tòa án
hành chính. Quy định tiến bộ này đƣợc ra đời bởi Đức nói riêng và các quốc gia
phát triển nói chung đều theo xu hƣớng xã hội dân chủ mà ở đó mối quan hệ nhà
nƣớc với ngƣời dân đƣợc xử lý ở cả hai chiều. Nhà nƣớc có quyền áp dụng các biện
pháp chế tài nếu ngƣời dân vi phạm pháp luật và ngƣợc lại ngƣời dân có quyền
khiếu nại đối với hành vi hoặc văn bản QPPL nói chung trong đó có văn bản QPPL
do nhà nƣớc ban hành nếu xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của ngƣời dân.

34. 27
Đối với Nhật Bản việc phán quyết tính hợp pháp của các văn bản QPPL hành chính,
mặc dù trong luật không quy định rõ Tòa án có thẩm quyền hay không, nhƣng Điều
81 Hiến pháp Nhật Bản cũng khẳng định rõ: “Tòa án tối cao là Tòa án có thẩm
quyển cuối cùng có quyền phán quyết bất kể đạo luật, pháp lệnh, nghị định hay quy
định nào có hợp hiến hay không”. Nhƣ vậy, mặc dù không có Tòa án Hiến pháp,
Nhật Bản cũng thừa nhận quyền tài phán hiến pháp đƣợc trao cho Tòa án tối cao.
Về nguyên tắc, ngƣời dân không thể khởi kiện một quy phạm ra Tòa án; tuy nhiên,
trong quá trình giải quyết vụ án hành chính cụ thể, Tòa án có quyền xem xét tính
hợp hiến và hợp pháp của các quy phạm mà dựa vào đó quyết định bị kiện đƣợc
ban hành. Thẩm quyền phán quyết cuối cùng thuộc về Tòa án tối cao. Cùng với
việc mở rộng quyền xét xử các VBQPPL cho Tòa hành chính, cần phải tăng
cƣờng các hình thức để áp dụng trách nhiệm chính trị đối với những ngƣời có
thẩm quyền trong việc xây dựng, ban hành các VBQPPL. Ví dụ: nâng cao hiệu
quả chất vấn tại kỳ họp HĐND, mở rộng hình thức chất vấn này đến cả các cơ
quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh đã tham mƣu ban hành VBQPPL, hoặc áp
dụng hình thức miễn nhiệm, bãi nhiệm…
1.1.5.3. Thông tin
Hiệu quả hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL phụ thuộc rất nhiều vào
thông tin mà ban soạn thảo có đƣợc. Các loại thông tin cần đƣợc thu thập gồm:
Thứ nhất, thông tin về thực trạng quan hệ xã hội mà VBQPPL sẽ điều chỉnh
(nói lên sự cần thiết ban hành): đây là những thông tin khó tìm kiếm và tổng kết
một cách chính xác vì công tác thống kê nói chung cũng nhƣ thống kê tƣ pháp nói
riêng còn yếu. Các thông tin này càng khó tìm kiếm khi liên quan đến lĩnh vực phi
nhà nƣớc. Hiện nay, quản lý các hoạt động của các chủ thể thuộc khu vực phi nhà
nƣớc tuy can thiệp sâu nhƣng các thông tin về hoạt động của các chủ thể này không
nắm đƣợc chặt chẽ. Sau khi các thông tin này đƣợc thu thập, báo cáo thì độ tin cậy
chƣa cao vì ngƣời tiến hành thống kê, thu thập chƣa coi trọng công tác này; đây là
loại thông tin rất khó kiểm chứng, nếu có sai sót thì khó quy trách nhiệm. Sau khi
thông tin đƣợc thu thập thì chƣa có quy trình và đầu mối tập trung thống nhất dẫn

35. 28
đến các số liệu bị sai lệch trong quá trình chuyển đến các cơ quan có thẩm quyền xử
lý thông tin. Sau khi có thông tin chuyển đến thì các cơ quan có thẩm quyền chƣa
có phƣơng pháp xử lý, tổng hợp thông tin hiệu quả, hoặc tổng hợp thông tin một
cách hình thức. Muốn khắc phục hiện tƣợng này cần phải áp dụng công nghệ thông
tin vào công tác thống kê để thông tin có thể đƣợc thu thập đầy đủ, xếp loại theo
nhiều tiêu chí khác nhau, tìm kiếm và xử lý nhanh; phải minh bạch hóa các thông
tin. Đồng thời phải đẩy mạnh tiến hành các điều tra xã hội học, có quy trình, đầu
mối xử lý thông tin thống nhất.
Thứ hai, thông tin về kinh nghiệm quốc tế. Thực tế thông tin này sử dụng
chƣa hiệu quả thể hiện ở chỗ, những ngƣời tìm kiếm thông tin nƣớc ngoài không có
khả năng cập nhật thông tin mà sử dụng những tài liệu, giáo trình, kiến thức cũ.
Hiện tƣợng này có thể dẫn đến tình trạng một văn bản QPPL nƣớc ngoài tại thời
điểm ban hành đƣợc ca ngợi nhƣng đến thời điểm này lại là lỗi thời. Hay những
ngƣời tìm kiếm thông tin chỉ đơn thuần dịch một văn bản từ tiếng nƣớc ngoài sang
tiếng Việt và sau đó chuyển hóa một cách đơn giản thành VBQPPL của mình mà
không hiểu đƣợc các học thuyết làm nền tảng cho các quy định đó dẫn đến văn bản
đó mâu thuẫn với các văn bản khác trong hệ thống pháp luật. Hay thậm chí là
trƣờng hợp sao chép văn bản QPPL một cách mù quáng.
Thứ ba, thông tin về kinh nghiệm lịch sử (cùng với thông tin thứ hai gợi ý
cho chúng ta cách giải quyết vấn đề). Hiện nay, với cơ sở dữ liệu pháp luật đang có
và mạng tin học diện rộng do Văn phòng Chính phủ quản lý cũng nhƣ sự phong phú
về các tài liệu lịch sử thì thông tin thứ hai và thông tin thứ tƣ không phải là khó tìm
kiếm, vấn đề là đánh giá, xử lý thông tin, cần phải có những chuyên gia hiểu biết để
phân tích thông tin.
1.1.5.4. Dân chủ
Dân chủ là mục đích của Nhà nƣớc, là nguyên tắc hoạt động của tất cả các
nhà nƣớc hiện đại. Đối với hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL, dân chủ không
chỉ là mục đích, nguyên tắc chung chung mà nó có ý nghĩa rất quan trọng làm tăng
hiệu quả của hoạt động xây dựng QPPL.

36. 29
Chúng ta kêu gọi đƣa nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà
nƣớc vào cuộc sống mà tại sao không kêu gọi điều ngƣợc lại: phải đƣa
cuộc sống vào trong nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc. Mà
muốn nắm đƣợc ý chí, nguyện vọng của nhân dân thì không thể võ đoán
mà phải có quy trình dân chủ cho phép nhân dân tham gia vào quá trình
thiết kế chính sách nói chung cũng nhƣ hoạt động xây dựng, ban hành
VBQPPL nói riêng [61].
1.1.5.5. Nguồn lực
Vấn đề có tính chất then chốt, ảnh hƣởng đến hiệu quả của hoạt động xây
dựng, ban hành VBQPPL là nguồn nhân lực. Các yếu tố thủ tục, thông tin, dân chủ
chỉ là điều kiện cần có để bảo đảm chất lƣợng của VBQPPL. Một thủ tục tốt, thông
tin đầy đủ nhƣng cần phải có ngƣời thực hiện thủ tục tốt, ngƣời xử lý thông tin giỏi.
Xây dựng pháp luật là một lĩnh vực chuyên môn, đòi hỏi kiến thức và kỹ năng mang
tính chất chuyên ngành, do vậy, đòi hỏi ngƣời làm công tác xây dựng pháp luật phải
có kiến thức để làm luật và phải đƣợc trang bị những kỹ năng cần thiết để làm luật.
Cơ quan đề nghị ban hành VBQPPL, ban soạn thảo, tổ biên tập là những chủ thể
quan trọng có nghĩa vụ thực hiện các hoạt động nghiên cứu, đánh giá, tổng kết,
khảo sát thực tiễn làm cơ sở cho việc soạn thảo VBQPPL. Do vậy việc tổ chức tập
huấn, đào tạo bổ sung kiến thức về luật học nói chung, các kỹ năng, nguyên tắc xây
dựng, ban hành VBQPPL cho những đối tƣợng này là hết sức quan trọng. Đối với
ngƣời có thẩm quyền ban hành VBQPPL và tham gia biểu quyết thông qua dự thảo
VBQPPL đòi hỏi phải có trình độ học vấn, kinh nghiệm công tác nhất định về vấn
đề đó để đƣa ra những ý kiến tham gia và quyết định đúng đắn nhất.
Cùng với nguồn nhân lực, kinh phí bố trí cho công tác xây dựng, ban hành
VBQPPL cũng là vấn đề có tác động ảnh hƣớng lớn đến hoạt động này bởi xây
dựng, ban hành VBQPPL phải đƣợc thực hiện thống nhất, tuân thủ theo đúng trình
tự, thủ tục với nhiều giai đoạn khác nhau cùng các nhiệm vụ công việc khác nhau,
với nhiều chủ thể tham gia, do đó, nếu yếu tố kinh phí không đƣợc bảo đảm hoặc
bảo đảm không đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ sẽ ảnh hƣởng lớn đến chất lƣợng,
hiệu quả của hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL trên thực tế.

37. 30
1.2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG,
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH
1.2.1. Khái niệm pháp chế
Pháp chế là một phạm trù cơ bản của khoa học pháp lý ở các nƣớc, nó đƣợc
sử dụng rộng rãi trong các văn kiện của Đảng và Nhà nƣớc. Có thể xem pháp chế là
một trong những phƣơng diện quan trọng của phƣơng pháp tiếp cận Mácxít trong
việc nghiên cứu các vấn đề pháp luật. Nội dung của khái niệm pháp chế rất rộng,
phong phú và đều thống nhất về nội hàm cơ bản, đó là sự tuân thủ một cách triệt để,
chính xác, nghiêm chỉnh các quy phạm pháp luật của tất cả các tổ chức chính trị - xã
hội, các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức kinh tế và mọi công dân.
Mục đích của pháp chế là tạo lập đƣợc một trật tự pháp luật. Trật tự pháp
luật là hệ quả của pháp chế. Bản chất của nền pháp chế phụ thuộc vào bản chất của
Nhà nƣớc, vào sự hoàn thiện hệ thống pháp luật và các điều kiện kinh tế, văn hóa,
xã hội của mỗi nƣớc.
* Thuật ngữ pháp chế đƣợc C.Mác - Ph.Ăngghen nhắc đến nhiều lần trong
các tác phẩm của mình. Trong bức thƣ gửi ÔGuyxtơ Beben ở Plau En Dresxden
Luân Đôn, ngày 18/11/1884, trong đó, theo Ph.Ăngghen, tình hình nhƣ sau: Chế độ
chính trị hiện đang tồn tại ở châu Âu là kết quả của các cuộc cách mạng. Cơ sở của
pháp chế, pháp quyền lịch sử, pháp chế ở khắp nơi đã hàng nghìn lần bị vi phạm
hoặc hoàn toàn bị quẳng đi.... Chƣa bao giờ cách mạng coi thƣờng việc viện dẫn
pháp chế - thí dụ vào năm 1830 ở Pháp, cả nhà vua (Lui Philip) lẫn giai cấp tƣ sản
đều khẳng định rằng pháp luật ở phía họ.
Trong các tác phẩm của mình, C.Mác và Ph.Ăngghen thƣờng xem pháp chế
nhƣ là sự tuân thủ luật của những ngƣời tham gia các quan hệ xã hội.
* Kế tục sự nghiệp của chủ nghĩa Mác, V.LLênin là ngƣời đầu tiên đƣa ra
các luận điểm cơ bản về pháp chế XHCN. Tƣ tƣởng về pháp chế cách mạng của
Ngƣời đƣợc thể hiện sâu sắc trong sắc lệnh Tháng Mƣời đầu tiên do Ngƣời trực tiếp
soạn thảo. Tại Đại hội bất thƣờng các Xô Viết toàn Nga lần thứ VI (tháng 11/1997)
đã xem xét và thông qua Nghị quyết về việc tuân thủ một cách nghiêm chỉnh các
đạo luật của chính quyền Xô viết theo sáng kiến của V.I.Lênin. Tƣ tƣởng đó, về sau

38. 31
đƣợc Ngƣời nhấn mạnh trong bức thƣ gửi công nhân và nông dân chiến thắng bọn
Côntsắc, Ngƣời viết: Phải tuân theo từng ly, từng tý những luật lệ và mệnh lệnh của
chính quyền Xô viết và đôn đốc mọi ngƣời tuân theo.
Một trong những tài liệu cơ bản của V.I.Lênin viết về pháp chế là bức thƣ
gửi Bộ Chính trị Ban Chấp hành Đảng Cộng sản Bônsêvích Nga về “Song trùng
trực thuộc và pháp chế”. Tƣ tƣởng về pháp chế trong bức thƣ này có ý nghĩa thực
tiễn trong việc xây dựng bộ máy nhà nƣớc và trong việc soạn thảo về phƣơng diện
lý luận các vấn đề pháp chế XHCN. Ngƣời xác định pháp chế nhƣ là sự tuân thủ và
chấp hành nghiêm chỉnh các đạo luật, sự tuân thủ này trƣớc hết là các cơ quan nhà
nƣớc, cán bộ công chức nhà nƣớc.
Nhƣ vậy, việc xây dựng và phát triển pháp luật gắn chặt với pháp chế, trong
mối quan hệ không tách rời pháp chế. Trong mối quan hệ này pháp luật là điều kiện
cần thiết, là tiền đề tất yếu đối với pháp chế. Đến lƣợt mình, pháp chế trở nên tất
yếu đối với pháp luật. Thiếu sự tuân thủ pháp chế, pháp luật sẽ không có khả năng
thực hiện trong đời sống xã hội.
Pháp chế một trong những nhân tố quan trọng của việc hình thành và thực
hiện pháp luật. Trong ý nghĩa này, quá trình sáng tạo pháp luật của các cơ quan nhà
nƣớc có thẩm quyền chỉ đƣợc thực hiện và xác định phù hợp hoàn toàn với các đòi
hỏi của pháp chế, không đƣợc phép vƣợt ra ngoài thẩm quyền của mình, nghĩa là,
pháp chế đòi hỏi sự sáng tạo pháp luật của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền chỉ
đƣợc biểu hiện trong những hình thức xác định do Hiến pháp quy định. Sự vi phạm
pháp chế trong hoạt động sáng tạo pháp luật đó là trái hiến pháp và các đạo luật của
chính quyền trung ƣơng và nhƣ thế sẽ nguy hại hơn so với việc không thực hiện
những đòi hỏi của luật trong quá trình hoạt động áp dụng pháp luật, việc ban hành
các văn bản pháp luật trái với các đạo luật, trái với ý chí và lợi ích của nhân dân sẽ
mang đến thiệt hại rất lớn cho xã hội.
Pháp chế liên quan chặt chẽ với trật tự pháp luật. Trật tự pháp luật là một bộ
phận quan trọng tạo nên trật tự xã hội nói chung. Trật tự pháp luật là sự hình thành
mối quan hệ giữa con ngƣời, giữa các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức kinh tế, chính trị,

39. 32
xã hội, những ngƣời có trách nhiệm và mọi công dân trong xã hội dựa trên cơ sở
tuân thủ và thực hiện một cách nghiêm chỉnh, chính xác các quy phạm pháp luật.
Trong mối quan hệ này, trật tự pháp luật là kết quả hoạt động của pháp chế trong
đời sống xã hội.
Tóm lại, pháp chế là khâu nối liền giữa pháp luật và trật tự pháp luật, là
phƣơng tiện để giữ vững pháp luật, củng cố trật tự pháp luật. Trật tự pháp luật lại bảo
đảm cho pháp chế. Bất kỳ sự vi phạm nào đối với trật tự pháp luật có nghĩa là vi
phạm pháp chế. Do vậy, trạng thái pháp chế của một đất nƣớc phụ thuộc vào mức độ
hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức kinh
tế, những cá nhân có trách nhiệm và mọi công dân trong việc bảo vệ trật tự pháp luật.
Phát triển tƣ tƣởng của C.Mác và Ph.Ăngghen về pháp chế, V.I.Lênin là
ngƣời đầu tiên đã đƣa ra các luận điểm cơ bản về pháp chế mà đến nay nó còn
nguyên giá trị cả về phƣơng diện lý luận và thực tiễn:
Thứ nhất: Pháp chế là sự thực hiện nghiêm chỉnh, triệt để pháp luật trong
thực tế của mọi tổ chức, mọi thành viên trong xã hội. Việc tự giác tuân thủ pháp luật
của mọi công dân chính là điều kiện và cơ sở để mỗi ngƣời đều có quyền và nghĩa
vụ tham gia quản lý nhà nƣớc, giám sát hoạt động của cơ quan quản lý nhà nƣớc,
bảo đảm thực hiện đúng nguyên tắc mọi ngƣời đều bình đẳng trƣớc pháp luật.
Thứ hai: Pháp chế phải bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp - cơ sở để thiết
lập một chế độ pháp chế thống nhất trong cả nƣớc. Đây là cơ sở pháp lý để hoàn
thiện hệ thống pháp luật và tăng cƣờng pháp chế. Trong hệ thống pháp luật, Hiến
pháp là đạo luật cơ bản. Các văn bản QPPL ban hành phải cụ thể hoá Hiến pháp và
không đƣợc trái với Hiến pháp.
Thứ ba: Pháp chế phải bảo đảm đƣợc vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản,
các chủ trƣơng, chính sách của Đảng Cộng sản phải đƣợc khẳng định bằng pháp
luật, nghĩa là sự lãnh đạo của Đảng không tách rời nguyên tắc pháp chế. Quá trình
ban hành pháp luật, hoàn thiện pháp luật phải đi đôi với việc thiết lập nền pháp chế.
* Qua các Văn kiện Đại hội Đảng và các bản Hiến pháp của nƣớc ta, phạm
trù pháp chế thƣờng đƣợc hiểu theo những nội dung cơ bản sau đây:

40. 33
- Pháp chế là nguyên tắc tổ chức, hoạt động của nhà nƣớc, nguyên tắc lãnh
đạo của Đảng và nguyên tắc xử sự của công dân;
- Pháp chế là phƣơng pháp quản lý nhà nƣớc, nâng cao hiệu lực quản lý của
nhà nƣớc và bảo đảm phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân;
- Mọi ngƣời đều bình đẳng trƣớc pháp luật. Việc xử lý vi phạm phải nghiêm
minh không phân biệt chức vụ, quyền hạn của ngƣời phạm tội;
- Bảo đảm pháp chế là nhiệm vụ quan trọng và thƣờng xuyên, hoàn thiện hệ
thống pháp luật phải đi đôi với việc tổ chức đƣa pháp luật vào cuộc sống.
* Theo Từ điển Luật học của Viện khoa học Pháp lý thuộc Bộ Tƣ pháp, do Nhà
xuất bản từ điển bách khoa và Nhà xuất bản tƣ pháp phát hành pháp chế đƣợc hiểu là:
1. Thể chế pháp luật đƣợc xác lập trong toàn bộ đời sống xã hội từ
trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nƣớc đến các thiết chế, quan hệ
xã hội, hoạt động, sinh hoạt của mọi chủ thể pháp luật trên tất cả các lĩnh
vực của đời sống xã hội.
Theo nghĩa này, ngƣời ta có thể phân biệt pháp luật và pháp chế
một cách rõ ràng bởi pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự do các cơ
quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành đề điều chỉnh các quan hệ xã hội
nhằm thiết lập một trật tự xã hội nhất định, còn pháp chế là tình trạng xã
hội khi pháp luật đƣợc các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức xã hội và mọi
công dân tôn trọng và thực hiện một cách nghiêm chỉnh, cũng do đó có
thể nói đến đời sống pháp chế, tình trạng pháp luật của một nƣớc.
2. Toàn bộ hệ thống pháp luật và đời sống thực tiễn của pháp luật.
Theo nghĩa này pháp chế bao gồm hệ thống pháp luật và việc thực
hiện pháp luật trong cuộc sống [7].
Nhƣ vậy có thể khẳng định một điều là nói tới pháp chế là nói tới một xã hội
có pháp luật, nếu không có pháp luật thì không thể có pháp chế. Trong xã hội đó,
các quan hệ xã hội quan trọng, đặc biệt là các quan hệ có liên quan tới việc thực
hiện quyền lực nhà nƣớc, tới quyền và lợi ích của nhân dân cần phải đƣợc điều
chỉnh bằng pháp luật. Nhƣng nếu chỉ có pháp luật thôi thì vẫn chƣa có pháp chế vì