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20130926陳育青 釋憲聲請書
- 1. 釋憲聲請書 聲請人 陳育青 代理人 尤伯祥律師 許仁碩 林明賢律師 張玲綺律師 為依司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款及第8條第1項規定，聲 請解釋憲法，並將有關事項說明如下： 壹、 聲請解釋憲法之目的 請求解釋臺灣臺北地方法院97年度自字第151號判決、臺灣高等 法院99年度上訴字第1798號判決，及最高法院100年度台上字第 6441號判決(附件一~三)所適用之警察職權行使法第6條第1項第 6款、第2項及第7條第2項規定，違反法律明確性原則、法律保留 原則、比例原則及正當法律程序原則。 貳、疑義之性質與經 過 一、緣聲請人陳育青於民國97年11月4日至臺北圓山大飯店訪友，適逢 大陸地區海峽兩岸關係協會會長陳雲林來台訪問住在該飯店。聲 請人為職業紀錄片導演，有隨身攜帶小型攝影機之習慣，即於大 廳拍攝此一事件。於陳雲林一行人行經過圓山飯店大廳搭車離開 前，聲請人已在該大廳內逗留數十分鐘並持攝影機拍攝， 其間無 人盤問、亦無人告知聲請人不得拍攝。直至陳雲林驅車離開後， 聲請人始遭員警要求出示證件，警察主管一度命聲請人下山離 去，但於聲請人回答好後，旋又變更決定調派支援，命現場員警 攔阻聲請人，聲請人詢問究有何犯法，員警無人回答；員警表示： 「進入管制區，你須要帶證件，我們覺得你有可疑，所以我們要 看你的證件」 ，聲請人問： 「我為什麼可疑？」員警答： 「不管有沒 1
- 2. 有什麼違法行為，我們現在要先盤檢你的身分」 。隨後員警即以查 證身分為由強制將聲請人帶至派出所，過程中數名員警有的推、 有的壓、有的從車裏面拉，先將聲請人強塞入警車，嗣又將聲請 人強制抬進派出所，造成聲請人身體受到傷害。警察主管於派出 所內自承： 「…我們要查證她(聲請人)的身分證，她完全沒有犯法， 我們 已 經通 報 啦… 」 聲 請人 家屬 問 ： 沒有 犯 法幹 麻 還要 出 ， 「 示…」 ，警察主管回答： 「警職法我們要查證她的身分3個小時，警 察剛好有這個權力呀」(附件四第20、23、25頁)。聲請人被留置 於派出所1個多小時，直至議員前來關心，始得離去。 二、聲請人因此對相關員警提出妨害自由、強制及傷害之自訴。被告 則主張聲請人在管制區內，其係依警察職權行使法（下稱警職法） 第6條、第7條依法執行職務。而本件指定管制區之理由為「邇來 接獲預警情資反映，有心人士想利用圓山飯店周邊登山步道潛入 該飯店，伺機抗議大陸海協會會長陳雲林來台，勢將造成圓山飯 店周邊登山步道壅塞癱瘓」 、管制依據則為道路交通管理處罰條例 第5條(附件五)。案經臺灣臺北地方法院97年度自字第151號刑事 判決及臺灣高等法院99年度上訴字第1798號刑事判決，均判決被 告無罪，聲請人不服上訴三審，復遭最高法院100年度台上字第 6441號刑事判決駁回，全案乃告終局確定。 三、按，人民於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程 序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸 憲法之疑義者，得聲請解釋憲法，司法院大法官審理案件法第5條 第1項第2款定有明文。所謂裁判所適用之法律或命令，係指法令 之違憲與否與該裁判有重要關聯性而言。以刑事判決為例，並不 限於判決中據以論罪科刑之實體法及訴訟法之規定，包括作為判 斷行為違法性依據之法令在內，均得為聲請釋憲之對象(釋字第 535號解釋參照)。本件聲請之原因案件確定判決乃以被告員警主 觀上係基於依據警察職權行使法第6條第1項第6款及第7條執行查 證身分職務之意思所為，並無侵害聲請人權利之直接或間接故 2
- 3. 1 意，因此判決無罪 ，故上開警職法規定自與本件原因案件之確定 終局判決有重要關聯性，為司法院大法官審理案件法第5條第1項 第2款所稱確定終局裁判所適用之法律，聲請人得依司法院大法官 審理案件法第5條第1項第2款之規定，聲請 鈞院大法官解釋上開 法律所 生抵觸憲法之疑義。 參、涉及之憲法條文 查身分乃個人得免受他人侵擾並得自主控制揭露與否之個人資 訊，為憲法第22條之隱私權所保障（釋字第585號解釋及釋字第 603號解釋參照） 。警職法第6條第1項第6款： 「警察於公共場所或 合法進入之場所，得對於下列各款之人查證其身分：…六、行經 指定公共場所、路段及管制站者。」及作為第6條第1項第6款構成 要件之第6條第2項： 「前項第六款之指定，以防止犯罪，或處理重 大公共安全或社會秩序事件而有必要者為限。其指定應由警察機 關主管長官為之。」之規定，授權警察得要求被查證之人民向警 察揭露身分，已侵害人民受憲法保障之資訊隱私權。另同法第7條 第2項： 「依前項第2款、第3款之方法顯然無法查證身分時，警察 得將該人民帶往勤務處所查證；帶往時非遇抗拒不得使用強制 力，且其時間自攔停起，不得逾3小時，並應即向該管警察勤務指 揮中心報告及通知其指定之親友或律師。」之規定，則授權警察 1 臺灣臺北地方法院97年度自字第151號刑事判決： 本案圓山飯店管制區之指定 「 不符警察職權行使法第6條之要件 惟查，雖該指定不符警察職權行使法之規 定，但仍屬其他法令上之管制區指定，且無證據證明上開被告等明知該指定不 符警察職權行使法第6條規定，行使同法第7條勤務之要件不備，仍故為攔停。 故該等被告信賴該指定符合警察職權行使法規定、並服從長官命令執行協和演 習勤務，始終認定係在警察職權行使法所定管制區依法攔停、查證自訴人身分， 此部分並無故意過失可言。」(請見附件1第22頁第13行以下)、臺灣高等法院99 年度上訴字第1798號刑事判決： 按警察執行勤務，往往情況緊急，無從在當 「 下以縝密理論反覆思索驗證。是以，如其執行職務程序未洽、發動職權行使失 當、或選擇之作為不符合比例原則時，除有積極證據足證其係本於侵害人民權 利之直接、間接故意為之，或有何重大違反注意義務而達輕率、魯莽之程度外， 當僅構成行政上責任，尚難以刑責相繩。」(請見附件2第23頁最末行至第24頁) 3
- 4. 得違反當事人之意思，強行將拒絕揭露身分之人民帶往勤務處所 留置達3小時之久，則剝奪當事人之人身自由。上開條文對個人資 料之資訊隱私權及人身自由之干預，因無法通過明確性原則、憲 法第8條之正當法律程序原則及第23條之比例原則的審查，顯屬違 憲之侵害。 肆、聲請解釋憲法之 理由及聲請人 對 本案所持之立場與見 解 一、警察職權行 使法第6條第1項第6 款及同條第2項之規定，違 反明確性原則、法律 保留原則及比 例 原則： (一)警職法第6條第1項第6款所規定之查證身分，屬對人之查驗、干 預，影響人民行動自由及隱私權等甚鉅（釋字第535號解釋理由 書參照)，既屬對人民基本權利之限制，其規範即應恪遵明確性、 正當法律程序及比例原則之要求 方符憲法保障人民自由權利之 ， 意旨。同法第六條第二項，作為第6條第1項第六款之構成要件， 亦同。 (二)違反明確性原則： 查警職法第6條第1項各款係為明確化查證身分之要件，其中第 1、第2款（即「合理懷疑其有犯罪之嫌疑或有犯罪之虞」「有 、 事實足認其對已發生之犯罪或即將發生之犯罪知情者」)之規 定，係為防止犯罪，第3款(「有事實足認為防止其本人或他人 生命、身體之具體危害者，有查證其身分之必要者」)之規定係 為防止本人或他人生命、身體之具體危害，第4款、第5款（即 「滯留於有事實足認有陰謀、預備、著手實施重大犯罪者有人 犯藏匿之處所者」 、 「滯留於應有停(居)留許可之處所 而無停(居) ， 留許可者」)之規定，則係為防止重大犯罪或其他潛藏於應有停 (居)留許可之處所之潛在危害，是以上各款規定之構成要件以及 所欲防禦之危害，尚稱具體、明確。警職法第6條第1項第6款所 稱「指定之公共場所、路段及管制站」 ，依同條第2項之規定， 4
- 5. 2 係授權警察機關長官裁量指定之 。至何種情況，警察機關主管 長官得依上開規定指定管制區，則依同條第2項： 「以防止犯罪， 或處理重大公共安全或社會秩序事件而有必要者為限」而定。 惟，警職法第6條第2項僅泛稱犯罪，卻未具體界定所欲防禦之 犯罪種類，則不分犯罪輕重，均得為警察機關指定管制區之藉 口。舉例而言，苟執政者為阻止人民集會遊行，預先命警察機 關以防止違反集遊法之輕罪（集遊法第29條至第31條，均係最 重本刑2年以下有期徒刑之罪）為由，將人民擬集會遊行之區 域，指定為警職法第6條第1項第6款之管制區，其悖謬事理固屬 殊甚，惟卻係可能落在警職法第6條第2項規定文義射程內之解 釋。此外，該項規定所稱「重大公共安全或社會秩序事件」 ，其 「重大」 「公共安全」及「社會秩序」等用語，均屬高度抽象 、 之不確定法律概念，故此項要件實係抽象、不確定法律概念之 累積，其意義及適用範圍，已非受規範者依一般人民之日常生 活與語言經驗得以輕易理解，進而事後亦難以進行有效之司法 審查，從而其模糊益滋，治絲益棼，固不待言，最終全委諸警 察機關主管長官之主觀想法，全無客觀標準及可預見性，則屬 必然。衡諸管制區指定後，警察得為查驗身分，依警職法第7條 第1項各款之規定，攔停過往行人、車輛，詢問身分並命出示證 明文件，亦得檢查身體及所攜帶之物，乃大規模干預人民隱私 權及人身自由等基本權，管制區之指定卻全然委諸警察機關主 管長官之主觀判斷，全無客觀標準，則指定要件之模糊，與干 預基本權之規模，顯然不成比例，實不言可喻。從而警職法第6 條第1項第6款及同條第2項之規定，因要件過於抽象、不明確， 形同給予警察機關主管長官寬泛無邊之授權，明顯違反明確性 原則。 (三)由於警職法第6條第1項第6款及同條第2項之用語過於模 糊 ， 要 件 過 於 寬 泛 ，致 警 察 機 關 主管長 官 於 指 定 之 際 ， 竟 2 蔡庭榕（2005），《警察職權行使法逐條釋論》，臺北市：五南。頁121。(請見附件6) 5
- 7. 社會秩序事件同視，更非可逕視為釋字第535號解釋所指臨檢所 欲防禦之「危害」 ，至於道路交通阻塞所帶來之不便，乃民主社 會得經由保障集會遊行自由，凝聚、表達公眾意見，進而健全 民主政治，所須付出之必要代價，但可藉由各種交通維持措施 降至最低。故，警察機關不應為防免集會遊行所帶來之道路壅 塞而指定管制區，其理甚淺。惟警職法第6條第2項過於模糊之 要件，卻使警察機關主管長官得假借防止道路壅塞之理由，恣 意劃設管制區與管制站，進而藉無差別、一律查驗身分所帶來 之不便與恐懼，嚇阻人民集會遊行。質言之，依現行警職法第6 條第2項之規定，指定管制區可被濫用為箝制人民集會遊行及表 意之利器，甚至可製造遏止民眾意見表達之寒蟬效應。警職法 第6條第1項第6款及同條第2項之規定，因過於抽象、不明確， 致泯釋字第535號解釋就警察臨檢場所所劃定之憲法上界線，易 貽濫權之機，由此可見一斑。 ３、釋字第535號解釋尚區分「將來可能之危害」以及「依客觀、合 理判斷易生之危害」 ，倘非「依客觀、合理判斷易生之危害」 ， 而僅係對「將來可能之危害」作預防，依釋字第535號解釋理由 書，應採取「其他」適當方法(諸如：設置警告標誌、隔離活動 空間、建立戒備措施及加強可能遭受侵害客體之保護等)，尚不 能逕予檢查、盤查。然於系爭條文當中，即便未達「危害」程 度，或僅係「預防將來可能之危害」而非防止具體危害，仍得 基於警察機關長官對「維護重大社會秩序必要」之主觀判斷， 劃設管制區及管制站，進行攔停及身分查證而限制人民基本權 利，其「判斷必要性」之要件顯然遠較釋字第535號解釋所要求 之「已發生『危害』或依客觀合理判斷易生『危害』」寬鬆。 (四)警職法6條第1 項第6款及同條第2 項之規定，違反比 例原則： １、依釋字第535號解釋之意旨，若欲實施對人之臨檢(即採取對人 之攔停及身分查證)，則需進一步之「相當理由足認其行為已構 成或即將發生危害者」 ，方得為之。其所謂「相當理由」 ，學者 7
- 8. 一般認為應為美國法上之 「合理懷疑」 ，其門檻固較發動 「逮捕」 之犯罪嫌疑為低，然並非單單有警察之主觀判斷為已足，尚需 有具體客觀根據，包括警察之親自觀察、對警員之逃避、足以 5 形成對特定人合理懷疑之情資、具真實性之報案等 ，始得認為 具備「合理懷疑」 。 ２、然查，警職法第6條第1項第6款之規定，不以對特定人具備合 理懷疑為要件，只須管制區一經指定，即得對行經管制區域之 任何人，逕採取攔停及身分查證之措施，甚至進而得依警職法 第7條第2項規定強制帶往勤務處所、限制人身自由3小時，而 完全不問是否具備對 「特定個人」 之合理懷疑。例如於本案中， 聲請人僅是路經該地並因陳雲林訪台之新聞價值及歷史意義而 臨機拍攝 ，執行勤務之員警即在未能提出聲請人有造成任何 「危 6 害」可能之客觀依據的情況下 ，以管制區之名義攔阻進而將聲 請人帶往派出所。質言之，該款規定授權警察得以不分青紅皂 白，不問查證對象是否有逃避警員之行為、是否有足以形成對 查證對象合理懷疑之情資、是否有具真實性之報案之行為、是 否有其他足以構成已生危害或即將發生危害之合理懷疑，均得 查證其身分，顯然與警職法防止危害之立法目的脫勾，已逾防 範警職法上危害所必要之範圍，有違比例原則。 ３、何況釋字第535號解釋理由復指出： 「因預防將來可能之危害， 則應採取『其他』適當方法，諸如：設置警告標誌、隔離活動 空間、建立戒備措施及加強可能遭受侵害客體之保護等，尚不 能逕予檢查、盤查。」等旨，已明揭查證身分之最後手段性。 惟，由於警職法第6條第2項並未明文以「危害」防止作為管制 5 6 王兆鵬（2001），《路檢、盤查與人權》，臺北市：翰蘆圖書總經銷。頁100-116。(請見附件9) 依照現場員警於法院之供述，對聲請人進行攔停及身分查證之依據為 「有記者私下告知自訴人是 樂生療養院的陳情抗議份子」 「自訴人沒有新聞採訪證，且無公職身分，頭戴頭巾，拿著攝影 、 機在拍攝所有的安全人員」(附件1 10 2 11 2 )。其不僅未說明聲請人 即將或已造成之危害為何，其理由亦僅出自現場員警之主觀臆測(樂生社運人士)或偏見(戴頭巾) ，而非客觀依據，不構成釋字第535號之「相當理由」甚明。又，新聞自由所保障之新聞採訪自 由並非僅保障隸屬於新聞機構之新聞記者之採訪行為，亦保障一般人為提供具新聞價值之資訊 於眾，或為促進公共事務討論以監督政府，而從事之新聞採訪行為 是公民記者之採訪亦受新聞 ， 自由所保障，亦為釋字第689號解釋所明揭。聲請人當時之拍攝，乃其採訪自由之行使，固屬無 疑，而政府得藉管制區之名義壓抑公共資訊之傳播，則於此益明。 8
- 9. 區指定之要件，致警察機關主管長官得為實現「將來可能」且 「未達危害程度」之維護社會秩序目的指定管制區（例如於本 件聲請之原因案件中，警察機關指定管制區之理由，係避免道 路壅塞） ，進而進行攔停與身分查證。申言之，若欲防止周邊道 路之壅塞，應優先規劃適當之動線及交通維持措施，並不得率 爾「升級」使用大規模侵害人民之隱私權等基本權的管制區， 對行經民眾進行全面之攔停及身分查證。準此，警職法第6條第 2項之規定未能恪遵釋字第535號解釋意旨，確保管制區僅能作 為最後手段，自已違反憲法第23條比例原則。 ４、綜上，系爭規範不僅違反最小侵害原則，更極易為執政者所濫 用，透過對上述權利之侵害，於特定事件中營造壓制人民表意 自由之寒蟬效應。簡言之，系爭規定未恪遵釋字第535號對人 民基本權之保障意旨，牴觸明確性原則以及比例原則，以及進 一步侵害人民表意自由之風險，確已於本案當中表露無遺。 (五 )警職 法6 條第1 項第6 款及 第2項 規 定，未 就管 制時 間及地 點 之 「 時 間 」 及 「空 間 」 範圍 設 限 ， 亦有 違 授 權 明 確 性原 則 及比例原則： １、釋字第535號解釋既已明揭警察勤務條例有關臨檢之規定，既無 授權警察人員得不顧時間、地點及對象任意臨檢、取締或隨機 檢查、盤查之立法本意（釋字第535號解釋理由書參照)，則因 釋字第535號解釋宣告該條例有關臨檢之規定違憲而制訂之警 職法，自亦無授權警察得不顧時間、地點，無限制查證身分之 意思。進而，警職法第6條第1項第6款之管制區既可對人民隱私 權等基本權造成大規模侵害，則更不應授權警察主管長官所指 定之管制區，其「存續期間」得無限制，其「空間範圍」得無 遠弗屆，致警察得無限擴張對人民基本權限制之時間及空間範 圍，否則即違反授權明確性原則及比例原則（釋字第710號解釋 參照)。 ２、惟，警職法第6條第1項第6款及同條第2項就管制區得以存續之 9
- 10. 時間、範圍，竟毫無限制，已造成實務上濫用成習，過度侵害人 民基本權利之情形層出不窮。例如為執行102年4月23日於臺北 市華光社區之協助強制執行拆除房舍專案勤務 警察機關卻於勤 ， 7 務之前一日即劃設管制區 ，妨礙當晚進行之晚會活動以及居民 進出。於102年7月23日於臺北市執行總統之維安勤務時，在無 具體危害之下，更劃設廣達92000平方公尺，高於正常勤務近8 8 倍大小之管制區 ，顯已逾安全維護之必要。另查102年7月26 日，苗栗縣之警員於陳抗民眾遠離苗栗縣政府之抗議現場後，仍 尾隨於後，並依系爭條文進行攔停與身分查證9。在系爭條文未 設有明確之授權範圍之下，導致實務上諸多時間過長、範圍過大 之管制區劃定，顯已背離危害防止之立法目的，過度侵害人民隱 私權等基本權而違反比例原則。 二、警職法第7條 第2項規定，違反正 當法律程序原則及比 例原則： (一)應依最嚴格之標準 審查警職法第7條第2項有關授權警察得將人民 ， 帶往勤務處所查證身分之規定，是否符合正當法律程序原則： １、由政府自身或得到政府授權之私人，違反當事人之意願而予以逮 捕、拘留或綁架，並拒絕透露其命運或下落，或根本拒絕承認剝 奪其自由，使其不受法律保護，即國際人權法上所稱之強迫失蹤 或非自願失蹤，常係暴政之開端，也是恐怖統治之手段，而允許 警察或其他政府官員得輕易強行將人民從公共場所帶走，則是通 向非自願失蹤的捷徑。因此，不但公民與政治權利國際公約第9 條明定人人有權享有人身自由及安全，非依法定理由及程序，不 得予以逮捕及拘禁，且聯合國大會於1992年12月18日第47／133 7 8 9 北市警安分督字第10231269700號函。(請見附件10) 警方管制區之公文參北市警中分督字第10233101600號函。其管制區劃定之面積參濫抓教授 打 壓大埔「殺雞儆猴」，蘋果日報，2013.07.24。(請見附件11、12) 和平抗議也不行！警強勢抓學生，三立新聞，2013.07.26。 (http://www.youtube.com/watch?v=TOcJgDGBbpE&feature=player_detailpage)。 警察執法過程以及表明適用法條完整版影片另參〈土地正義 聲援大埔人類遊擊行動(下)〉 http://www.youtube.com/watch?v=d7QXhC_Lhb8&list=PL36HRXHhJbGM4U1cF-2iANPRbmK_8e GY7 10
- 12. 當法律程序，以免此項強制措施遭到警察濫用，甚且重演過往戰 亂及威權統治時期，人民動輒非自願失蹤之悲劇。從而，審查警 職法第7條第2項有關授權警察得將人民帶往勤務處所查證身分 之規定是否符合正當法律程序原則時，自應比照刑事程序，依最 嚴格之標準審查之。 (二 )除 現行犯 之逮 捕外 ，依 正當 法律 程序原 則， 警察 機關 無論以 何種理由剝奪人民之 身體自由，均 應 事先聲請法院許可 ： 1、憲法第8條將法官保留（事前的司法審查）及提審（事後的司法審 查）作為保障人身自由之必要機制，非立法者所得恣意剝奪： 按我國憲法就人身自由剝奪措施設有雙重監控機制，即憲法第8 條與第23條。憲法第8條第1項明定： 「人民身體之自由應予保障。 除現行犯之逮捕由法律另定外，非經司法或警察機關依法定程 序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得審問處罰。非依 法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰，得拒絕之。」揆諸憲法第8 條一反其他基本權條款之簡潔、抽象規定，於條文中設下具體明 確之規範，洵堪認定政府不得未經司法審查，即率行剝奪人民之 人身自由。否則憲法無須有別於其他基本權（主要依憲法第23條 之法律保留原則及比例原則審查干預之合憲性） ，而於第8條為保 障人身自由而設下嚴密的「雙重限制或管制」 。此適足以證明，憲 法第8條將法官保留 （事前的司法審查） 及提審 （事後的司法審查） 作為保障人身自由之必要機制，要非立法者得恣意剝奪。 ２、行政執 行機關不 具警察權 ，尚且 須經法院許 可始得管 收義務 人，則舉輕 明重， 配備武力 之警察機 關尤應取得 法院允 准， 始可將人民帶往勤務 處所： 按，行政執行之性質雖係行政程序，義務人也非刑事被告，惟， 行政執行程序中之管收，仍係於一定期間內拘束人民身體自由於 一定之處所，進而剝奪義務人人身自由之處置，依釋字第588號解 釋所述： 「人身自由乃人民行使其憲法上各項自由權利所不可或缺 之前提，憲法第8條第1項規定所稱『法定程序』 ，係指凡限制人民 12
- 13. 身體自由之處置，不問其是否屬於刑事被告之身分，除須有法律 之依據外，尚須分別踐行必要之司法程序或其他正當法律程序， 始得為之。此項程序固屬憲法保留之範疇，縱係立法機關亦不得 制定法律而遽予剝奪；惟刑事被告與非刑事被告之人身自由限 制，畢竟有其本質上之差異，是其必須踐行之司法程序或其他正 當法律程序，自非均須同一不可。管收係於一定期間內拘束人民 身體自由於一定之處所，亦屬憲法第8條第1項所規定之『拘禁』 ， 其於決定管收之前，自應踐行必要之程序、即由中立、公正第三 者之法院審問，並使法定義務人到場為程序之參與，除藉之以明 管收之是否合乎法定要件暨有無管收之必要外，並使法定義務人 得有防禦之機會，提出有利之相關抗辯以供法院調查，期以實現 憲法對人身自由之保障。……」之意旨，亦屬憲法第8條第1項所 規定之「拘禁」 ，事前須經法院之司法審查，並予義務人防禦之機 會，始得為之，非行政執行機關所得擅行。行政執行機關並無警 察權，尚且須事前聲請法院許可始得管收義務人，不得擅專自為， 則舉輕明重，配備武力之警察機關尤應取得法院允准，始可將人 民帶往勤務處所，其理極明。 (三)警職法 第7條 第2項 之規定 ，授 權 警察得 不經法 院許可 ，逕將 人民帶往勤務處所查證身分，已明顯牴觸憲法第8條之正當 法律程序： １、警察以強制力將查證對象「帶往」勤務處所查證身分，使人民處 11 於不自由之狀態，核屬人身自由剝奪之情形 （有學者對此情形稱 之為「行政逮捕」12） ，自應事先聲請法院許可，始符憲法第8條之 正當法律程序。參以釋字第535號解釋理由書所述： 「惟臨檢實施 之手段：檢查、路檢、取締或盤查等不問其名稱為何，均屬對人 或物之查驗、干預，影響人民行動自由、財產權及隱私權等甚鉅。 人民之有犯罪嫌疑而須以搜索為蒐集犯罪證據之手段者，依法尚 11 12 蔡震榮，警察職權行使法逐條釋義，頁142，元照，2004年12月初版。(請見附件13) 林明鏘，警察法學研究，頁359，新學林，2011年7月。(請見附件14) 13
- 16. ６、綜上，警職法第7條第2項之規定，授權警察得不經法院許可，逕 將人民帶往勤務處所留置3小時以查證身分，已明顯牴觸憲法第8 條之正當法律程序。 (四)警職法第7條 第2項之規定， 違反 憲法第23條比例原則： １、憲法第23條規定： 「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人 自由、避免緊急危難、維持社會秩序、或增進公共利益所必要者 外，不得以法律限制之。」次按釋字第476號解釋： 「人民身體之 自由與生存權應予保障，固為憲法第8條、第15條所明定；惟國家 刑罰權之實現，對於特定事項而以特別刑法規定特別之罪刑所為 之規範，倘與憲法第23條所要求之目的正當性、手段必要性、限 制妥當性符合，即無乖於比例原則……」 ，準此，比例原則之內涵， 即係由目的正當性、手段必要性、限制妥當性三個子原則所共同 組成，亦即學理上所謂之適當性、必要性、以及衡平性（亦有稱 為衡量性、狹義比例原則） 。所稱之「適當性原則」 ，即所採取之 手段必須適合其所追求之目的，始得謂之正當，而具有適當性。 申言之，以法律為手段而限制人民權利，可達到維護公益之目的 時，其立法手段始具有適當性。至於「必要性原則」 ，則係指所採 取之手段能達成目的，且無其他具有相同效力而不限制基本權之 更佳手段時，始可謂其侵害最小，而具有必要性；申言之，於適 當性原則獲肯定時，在達成立法目的有各項手段時，應選擇對人 民權利侵害最小之手段，其手段始具有必要性。亦稱為最小侵害 性原則。而「衡平性原則」 ，則係欲達成一定目的所採取手段之限 制程度，不得與達成目的之需要程度不成比例，亦即必須符合一 定比例關係始可。申言之，其立法手段固可達成立法目的，惟其 法益權衡結果，仍不可給予人民過度之負擔，造成對人民權利過 度之侵害。 ２ 、 警 職 法 第7 條 第 2 項之 帶 往 勤 務處 所 留 置 3 小時 ， 並 非 達 成 該 項規定所欲達成目的 之適當手段： 16
- 17. 帶往勤務處所（方法）與身分查證實效性（目的）之適當性探討 上，有學者認為，帶往勤務處所對於查證身分之目的，是否有所 助益，要非無疑17。蓋將人民以強制力帶往勤務處所後，若人民仍 不願表明自己之身分或出示身分證明，且警察亦無理由發動進一 步之鑑識措施、採集相關之生物跡證進行比對下，對於身分查證 之立法目的顯然毫無助益；至若倘係以採集指紋或以人臉辨識之 方式，則無庸將人民以強制力帶往勤務處所為之，僅需於現場透 過電子設備與警方所建置之「警政治安相片比對系統」 18 進行連 線，即可取得相關資料。是將人民以強制力帶往勤務處所之手段， 除係以限制人身自由之方式施加壓力予人民外，實無法對於查證 身分之目的提供任何助益，故於比例原則中之適當性上，即難通 過檢驗，要難謂無違反比例原則之情事。 ３、 「帶往勤 務處所」 手段亦不具備 比例原則之 之 「必要 性」 要件： (１)自方式上而言，縱認「將人民以強制力帶往勤務處所」能對查驗 身分之目的有所助益，惟以現今科技之能力，既然能以攜帶式電 子設備，透過相關系統之建置，而達成查驗身分之目的，則將人 民以強制力帶往勤務處所查驗身分，即顯非達成目的之最小侵害 手段，顯然違反比例原則下手段應具必要性之要求。 (２)自比較法之觀點而言，於日本法的「要求同行」(任意同行)制度， 其「警察官職務執行法第2條第2項明訂：於認定當場實施前項之 質問，對被質問人不利，或將妨礙交通者，為行質問，得要求被 19 質問人同行至附近警察署、派出所或駐在所。」 、 「要求同行之 手段……並未授與警察官得強制同行之權限，其為一種任意手 段，似無異論。」20、 「警察官職務執行法第2條第3項有關『非依 刑事訴訟之法律規定，不得拘束前二項規定之人之身體，或違反 其意，或強要其答辯。』之規定，殆知停止、質問、及同行要求， 均非強制手段，自不許有拘束身體自由、強制到場、強制答辯之 17 18 19 20 林明鏘，警察法學研究，頁352，新學林，2011年7月。(請見附件14) http://www.moi.gov.tw/pda/pda_moi_note/moi_note_detail.aspx?sn=390(請見附件16) 梁添盛，比較警察法，頁166-167，自版，2013年2月。(請見附件17) 同上註。 17
- 20. 附件 4：97年度自字第151號案件98年8月3日審判筆錄節本影本。 附件 5：臺北市政府警察局中山分局97年11月2日簽呈影本。 附件 6：蔡庭榕， 「警察職權行使法逐條釋論」 ，頁121影本。 附件 7：李震山， 「從釋字第五三五號解釋談警察臨檢的法制與實務」影本。 附件 8：蔡震榮， 「有關花蓮路檢查賄問題之探討」影本。 附件 9：王兆鵬， 「路檢、盤查與人權」 ，頁100-116、139-141、166-167影本。 附件10：北市警安分督字第10231269700號函(網路公告內容)影本。 附件11：北市警中分督字第10233101600號函影本。 附件12：蘋果日報102年7月24日「濫抓教授 打壓大埔『殺雞儆猴』 」乙文。 附件13：蔡震榮， 「警察職權行使法逐條釋義」 ，頁139-142影本。 附件14：林明鏘， 「警察法學研究」 ，頁352、358-359影本。 附件15：陳銘祥、周志宏、陳淑芳、李英毅， 「內政部主管法律有無侵犯人權顧慮 之檢討研究」 ，內政部法規會委託研究，頁46影本。 附件16：內政部「高科技人臉辨識 有效打擊犯罪」乙文網頁資料影本。 附件17：梁添盛， 「比較警察法」 ，頁166-167影本。 附件18：王兆鵬，當事人進行主義之刑事訴訟，頁105-106影本。 聲請人 陳育青 代理人 尤伯祥律師 許仁碩 林明賢律師 張玲綺律師 20