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- 1. 案號：A-109-000594
第 1 頁
行 政 院 訴 願 決 定 書 院臺訴字第 1090174745 號
訴願人：韓○瑜
訴願代理人：葉○元
訴願代理人：卓○維
訴願代理人：林○猛
訴願人因高雄市第 3 屆市長罷免案事件，不服中央選舉委員
會 109 年 1 月 20 日中選務字第 1093150038 號函及 109 年 4 月 17
日中選務字第 1093150190 號公告，提起訴願，本院決定如下：
主 文
訴願駁回。
事 實
一、 陳○榮以其為提議人之領銜人，填具罷免提議書，檢附罷免
理由書，提議人正本、影本名冊，於 108 年 12 月 26 日向中
央選舉委員會(以下簡稱中選會)提出罷免高雄市第 3 屆市長
即訴願人。中選會 108 年 12 月 26 日中選務字第 1083150702
號函(以下稱 108 年 12 月 26 日函)檢送陳○榮領銜提出罷免
高雄市第 3 屆市長之提議人正本、影本名冊予高雄市選舉委
員會(以下簡稱高雄市選委會)，請依公職人員選舉罷免法第
79 條第 1 項及同法施行細則第 47 條第 1 項、第 2 項規定並
參酌中選會訂定「公職人員罷免案提議人及連署人名冊查對
作業須知」查對提議人名冊，於 20 日內即 109 年 1 月 15 日
前將查對結果函報中選會。高雄市選委會 109 年 1 月 15 日
- 2. 案號：A-109-000594
第 2 頁
高市選一字第 1093150026 號函(以下簡稱 109 年 1 月 15 日
函)檢送「高雄市第 3 屆市長韓國瑜罷免案提議人名冊查對
結果統計表」及「高雄市第 3 屆市長韓國瑜罷免案提議人不
符規定事由名冊」予中選會，並說明查對情形如下：（一）
依公職人員選舉罷免法第 79 條第 1 項第 1 款、第 3 款規定
函請高雄市戶政事務所查對結果，不符規定人數有 1,083 人
。（二）依公職人員選舉罷免法第 79 條第 1 項第 2 款規定函
請行政院人事行政總處、銓敘部、國防部及內政部役政署查
對結果，不符合規定人數有 166 人。（三）依公職人員選舉
罷免法第 79 條第 1 項第 4 款、第 5 款規定高雄市選委會查
對結果，不符合規定人數有 99 人。（四）另就下列疑義之統
計情形：(1)部分罷免案提議人名冊內之各項基本資料填寫
筆跡與簽名或蓋章欄之簽名筆跡似非由同一人所為有 756 人
。(2)罷免案提議人名冊格式末端之日期欄，未以手寫方式
填寫日期而以加蓋日期章戳替代有 3,265 人。(3)提議人名
冊末端領銜人應填造之日期未滿 1 年有 7,143 人。（五）上
述（四）所列 3 項查對情形，因涉法理各項見解，尤其第 3
項未滿 1 年即簽署提議，是否符合立法原意及利國家發展，
爭議頗多，建請中選會為審酌，以消疑義等語。
中選會 109 年 1 月 17 日第 540 次會議決議：(一)有關高
雄市選委會 109 年 1 月 15 日函所詢提議人名冊查對疑義，
認定如下：（1）公職人員選舉罷免法第 75 條第 1 項之規定
，係指公職人員之罷免，就職未滿 1 年者，罷免案提議人之
- 3. 案號：A-109-000594
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領銜人不得提出罷免案，非指罷免案之領銜人不得徵求提議
人提議之進行。又提議人名冊末端「中華民國 年 月 日造
」之作用，應係指提議人名冊之造冊日期。公職人員之罷免
案既得於就職未滿 1 年前徵求提議，提議人名冊末端之造冊
日期為就職未滿 1 年前者，應認合於規定。（2）提議人名冊
之繕寫方式並未設限，於具備法定要件之前提下，提議人名
冊經提議人簽名或蓋章者，即屬合於規定。（3）提議人名冊
之填造日期非公職人員選舉罷免法第 79 條規定之查對項目
及刪除之事由，未填寫或由提議人之領銜人或特定人填寫，
以手寫方式填寫，或以加蓋日期章戳替代，均非查對提議人
名冊是否符合規定之要件。(二)本罷免案提議人名冊查對結
果合於規定之提議人人數，函請提議人之領銜人於文到次日
起 10 日內到會領取本罷免案之連署函格式及連署人名冊格
式。
中選會 109 年 1 月 20 日中選務字第 1093150038 號函(以
下簡稱 109 年 1 月 20 函)陳○榮，以提議罷免高雄市第 3 屆
市長一案，經交由高雄市選委會查對提議人名冊，依高雄市
選委會 109 年 1 月 15 日函復查對結果，已達法定提議人人
數，請於文到 10 日內至中選會領取高雄市第 3 屆市長罷免
案連署人名冊格式，並說明依公職人員選舉罷免法第 79 條
第 2 項、第 80 條規定，提議人名冊經查對符合規定人數時
，提議人之領銜人應自收到通知之次日起 10 日內領取連署
人名冊格式，並於 60 日內徵求連署，未依限領取連署人名
- 4. 案號：A-109-000594
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冊格式者，視為放棄提議。
陳○榮於 109 年 1 月 28 日領取連署人名冊格式，109 年 3
月 9 日檢送連署人名冊正、影本至高雄市選委會，經高雄市
選委會、高雄市戶政機關查對連署人名冊後，於 109 年 4 月
8 日以高市選一字第 1093150156 號函（以下稱 109 年 4 月 8
日函）中選會，以經彙整該會、戶政機關資料交叉比對結果
，確定之連署人數合計 406,880 人，不符合規定人數合計
29,218 人，符合規定人數合計 377,662 人。中選會 109 年 4
月 17 日中選務字第 1093150190 號公告(以下稱 109 年 4 月
17 日公告)，陳○榮領銜提出之高雄市第 3 屆市長罷免案，
連署人數計 406,880 人，依法刪除人數 29,218 人，符合規
定人數 377,662 人，已超過法定連署人數，依法宣告罷免案
成立。訴願人不服中選會 109 年 1 月 20 日函及 109 年 4 月
17 日公告，提起訴願。
二、訴願人提起訴願及到院陳述意見意旨：
(一)中選會 109 年 1 月 20 日函，係該會針對特定具體之
罷免事件，依直轄市長選舉罷免之主管機關之法定
權責，對外作成決定，並發生得進入罷免第二階段
之法律上之效果，應屬行政處分。參諸最高行政法
院 108 年度判字第 44 號判決意旨，亦認定連署合於
規定，應為行政處分。
(二)訴願人係在 109 年 4 月 7 日始經行政閱卷程序，透
過代理人取得上述中選會 109 年 1 月 20 日函，上述
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函並無教示條款，利害關係人得於知悉後 1 年內提
起救濟，訴願人於 109 年 4 月 7 日提起訴願，自未
逾越訴願期間。
(三)訴願人為中選會 109 年 1 月 20 日函被提議罷免人，倘
該罷免提案符合法定提議人數，而得依法進行後續徵求
連署之罷免程序，自將導致被罷免人有可能因罷免案之
成立而失去現有職務，影響被罷免人之參政權甚鉅，訴
願人對於中選會 109 年 1 月 20 日函自有法律上之利害關
係。
(四)公職人員選舉罷免法第 75 條第 1 項但書規定，就職
未滿 1 年者，不得罷免之立法意旨，在於避免派系
惡鬥、1 年才能看出政績及保障公職人員適當期間
得以伸展抱負。所謂 1 年之內不得罷免，應係指 1
年之內不得進行罷免活動，包括罷免之宣傳、罷免
提案、連署之蒐集等，否則使公職人員有 1 年施展
抱負之原意，即無從實現。本件罷免案連署係在訴願
人就職約 7 個月即開始進行罷免之宣傳活動，罷免提議
文書之連署、蒐集、分類、裝箱等作業，亦在訴願人就
職未滿 1 年前即已完成，違反公職人員選舉罷免法第 75
條第 1 項但書就職未滿 1 年不得罷免之強行規定，應屬
無效，中選會對此明顯違法之罷免提案，應不予受理，
竟將罷免提議人名冊轉送高雄市選委會進行審查，復拒
絕接受對提案人不利之調查結果，遽以 109 年 1 月 20
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日函同意進入下一階段之連署，有重大瑕疵。
(五)縱單純以罷免提議人名冊上所記載之日期為準，亦有高
達 7,143 人罷免提議係在訴願人就職未滿 1 年前簽署，
依法應予以排除，是合法有效之罷免提議人將僅有
21,417 人，未達 22,814 人之提議門檻，依公職人員選
舉罷免法第 79 條第 2 項規定，中選會應命陳○榮補提罷
免提議人名冊，而非逕行准許進入第二階段罷免連署，
請撤銷中選會 109 年 1 月 20 日函。
(六)中選會 109 年 1 月 20 日函同意進入第二階段之徵求連署
，該函明顯恣意違法，以其為基礎之第二階段徵求連署
，同屬違法，中選會再以 109 年 4 月 17 日公告罷免案成
立之行政處分違法甚明，應予撤銷。中選會 109 年 4 月
17 日公告罷免案成立，高雄市政府公務人員之人事任用
、調遷已受禁止，對該等公務人員服公職權利、個人工
作規劃之影響巨大，對訴願人推動政務、高雄市政府之
行政有難以回復之損害。中選會 109 年 1 月 20 日函及
109 年 4 月 17 日公告合法性顯有疑義，訴願人受有難以
回復之損害及具急迫性，停止執行原處分於公益無重大
影響，繼續執行罷免案，對公益造成損害，訴願程序終
結前，申請停止執行。
三、 中選會答辯意旨：
(一)該會依公職人員選舉罷免法第 79 條第 2 項規定，對於合
於規定之罷免案提議，函告提議人之領銜人自收到通知
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之次日起 10 日內領取連署人名冊格式，並於一定期限內
徵求連署，該通知係允許提議人之領銜人進行下一階段
連署之法定程序，以憑辦理後續罷免案相關事宜，並未
發生罷免成案或不成案之具體法律效果，不具行政處分
性質（最高行政法院 107 年度裁字第 1593 號裁定意旨參
照）。
(二)罷免案著重在選民使在職民選公職人員去職之投票意志
之陳現，而非個人法益之保護。退而言之，即便被罷免
人或有因罷免通過與否，致其主觀公權利或法律上利益
受侵害，但該會 109 年 1 月 20 日函作成之當時乃至於現
今，尚無任何法律上與事實上之侵害存在。罷免案成立
與選民是否到場投票及投票時所圈選之內容為何，均屬
選民個人意志表達並不受任何外力掌控，尚難謂該會
109 年 1 月 20 日函對訴願人造成侵害，訴願人並無法律
上之利害關係。
(三)公職人員選舉罷免法第 75 條第 1 項但書所稱不得罷免，
是否包括徵求提議程序，經該會函據內政部 108 年 12 月
24 日台內民字第 1080152409 號函復，依公職人員選舉
罷免法第 75 條第 1 項及第 79 條規定，提議人之領銜人
應於公職人員就職滿 1 年後，始得檢附罷免提議書等資
料向選舉委員會提出罷免案，至於提議人名冊徵求期間
法既無明定，亦未列為應予刪除之事由，當無另行限制
之必要，因罷免案提議人名冊之查對與宣告成立與否屬
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選舉委員會權責，內政部尊重該會意見。
(四)在立法技術上，但書之使用，係在法條中本文之下，指
出例外、附加限制或附加補充。但書前之規定為原則法
，但書之規定為例外法。公職人員選舉罷免法第 75 條第
1 項規定，但書前之規定為「……提出罷免案」，是但書
之例外規定「就職未滿 1 年者，不得罷免」之「不得罷
免」文字，應解釋為不得提出罷免，較符合立法技術上
但書使用之慣用語法。提議人在市長就職未滿 1 年即擺
攤設點徵求提議人，並不違反公職人員選舉罷免法第 75
條第 1 項但書規定，亦無罷免案提議人名冊在就職未滿
1 年前預為填寫簽章而違反就職未滿 1 年，不得罷免之
餘地。
(五)公職人員選舉罷免法第 79 條第 1 項之規定，提議人名冊
查對應予刪除之情事，並無提議人名冊在公職人員就職
未滿 1 年前徵求，應刪除之規定。中選會所定公職人員
罷免提議人名冊格式，雖有罷免案提議人之領銜人填造
名冊之日期，但非屬查對提議人名冊是否符合規定之要
件，該會實務作業上未對提議人名冊如何填造日期予以
刪除。公職人員選舉罷免法第 79 條第 2 項、第 80 條第
1 項及第 2 項之規定，公職人員罷免案連署人連署，有
關領取連署人名冊格式、徵求連署期間情事，為明文規
定，係因已成案並發生公法上關係，行政部門應為相應
之准駁，公職人員罷免案提議人之徵求提議，並未有領
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取提議人名冊格式、徵求提議期間或期間之限制等規定
，係因尚未成案，無法為對應之處理不同。綜上，提議
人名冊填造日期非公職人員選舉罷免法第 79 條法定查對
項目及刪除之事由，提議人名冊未填寫日期，僅由提議
人之領銜人填寫提出日期，其餘提議人未填寫日期，或
由特定人統一填寫日期等，非查對提議人名冊是否符合
規定之要件。
(六)停止執行之申請以行政處分存在為前提，中選會 109 年
1 月 20 日函並非行政處分。訴願人無利害關係，非適格
當事人且對非行政處分提起訴願，所為停止執行之申請
自屬無所附麗而不合法，又縱認中選會 109 年 1 月 20 日
函係行政處分，一經作成即具有拘束力，不生執行問題
，無若不儘速停止執行將因原處分執行而有難以回復損
害之急迫情事存在，難認符合訴願法第 93 條第 2 項停止
執行具備之急迫情事要件，自無因原行政處分之執行有
何難以回復之損害可言；況罷免案之提出，為公民參政
權之行使具有公共利益，所請停止執行部分，並無必要
亦無理由。
(七)中選會 109 年 4 月 17 日公告，係關於罷免案之公告，目
前實務上包括最高行政法院裁定均認為是一般處分，而
對上述一般處分提起爭訟，屬公益訴訟之性質，訴願人
不具備訴權。依保護規範理論，使訴願人去職者係依法
律規定所為公權力之行使，並無使訴願人主觀權利受到
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第 10 頁
公權力侵害，訴願人若有所減損自屬反射利益之減損而
已(最高行政法院 93 年度判字第 1641 號判決要旨參照)
。訴願人對中選會 109 年 4 月 17 日公告提起訴願，不具
有法律上利害關係。109 年 4 月 17 日公告一經公告即生
效力，無生強制執行問題。
(八)公職人員選舉罷免法有程序法之特質，特重程序規定，
進入程序之政治行為始納入規範範圍，未進入程序者，
自無規制之必要，是罷免提議在未正式提出前，個人政
治理念之發想，無禁止可能亦無禁止必要，而政治理念
相同者，作進一步之凝聚（在提議書簽名），屬提議人
自由意志之形成，其間為私法關係，非現行公職人員選
舉罷免法規範範圍，罷免案提議提出，始正式進入程序
，始生公法關係，而為公職人員選舉罷免法規範範圍。
理 由
一、 公職人員選舉罷免法第 75 條第 1 項規定「公職人員之罷免
，得由原選舉區選舉人向選舉委員會提出罷免案。但就職未
滿一年者，不得罷免。」第 79 條第 1 項、第 2 項規定「選
舉委員會收到罷免案提議後，應於 25 日內，查對提議人名
冊，有下列情事之一者，應予刪除：一、提議人不合第 76
條第 1 項規定。二、提議人有第 77 條第 1 項之身分。三、
提議人姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不
明。四、提議人名冊未經提議人簽名或蓋章。五、提議人提
議，有偽造情事。」「提議人名冊，經依前項規定刪除後，
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如不足規定人數，由選舉委員會將刪除之提議人及其個別事
由列冊通知提議人之領銜人於 10 日內補提，屆期不補提或
補提仍不足規定人數者，均不予受理。符合規定人數，即函
告提議人之領銜人自收到通知之次日起 10 日內領取連署人
名冊格式，並於一定期間內徵求連署，未依限領取連署人名
冊格式者，視為放棄提議。」第 79 條第 2 項所定徵求連署
之期間，依第 80 條第 1 項第 1 款規定直轄市長之罷免為 60
日。同條第 2 項規定，期間之計算，自領得連署人名冊格式
之次日起算。第 83 條第 1 項、第 2 項規定「選舉委員會收
到罷免案連署人名冊後，…直轄市長…之罷免應於 40 日內
，…查對連署人名冊，有下列各款情事之一者，應予刪除。
但連署人名冊不足第 81 條第 1 項規定之連署人數者，選舉
委員會應逕為不成立之宣告：一、連署人不合第 81 條第 1
項規定。二、連署人有第 81 條第 3 項規定情事。三、連署
人姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明。
四、連署人名冊未經連署人簽名或蓋章。五、連署人連署，
有偽造情事。」「前項連署人名冊，經查對後，如不足規定
人數，由選舉委員會通知提議人之領銜人於 10 日內補提，
屆期不補提或補提仍不足第 81 條第 1 項規定人數，選舉委
員會應為罷免不成立之宣告，並應將刪除之連署人及其個別
事由列冊通知提議人之領銜人；連署人數符合規定者，選舉
委員會應為罷免案成立之宣告。」
二、 關於中選會 109 年 1 月 20 日函、109 年 4 月 17 日公告是否
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第 12 頁
為行政處分，經查公職人員選舉罷免法原是一個程序規定，
其中罷免程序，包括提議人名冊查對、連署人名冊查對、罷
免案成立或不成立之宣告。第一階段未通過審查，則不生第
二階段之進行。是中選會 109 年 1 月 20 日函已直接發生確
認提議人得以進行罷免案的徵求連署程序，且確認提議人數
、連署期間起止及連署人名冊格式，自為行政處分。中選會
109 年 4 月 17 日公告亦已確認連署人數符合規定，依法宣告
罷免案成立，亦為行政處分。
又訴願人是否具利害關係？不服中選會 109 年 1 月 20 日
函提起訴願，是否逾期？按訴願人係中選會 109 年 1 月 20 日
函被提議罷免之人，該函同意進行後續徵求連署之罷免程序
，有導致訴願人可能因罷免案成立而失去現有職務之虞，訴
願人之於中選會 109 年 1 月 20 日函為利害關係人。中選會
109 年 4 月 17 日公告宣告訴願人罷免案成立，訴願人自亦為
利害關係人。而中選會 109 年 1 月 20 日函並無救濟期間之
教示，依行政程序法第 98 條第 3 項規定訴願人於 109 年 4 月
7 日提起訴願，無逾期提起訴願之問題。
三、 陳○榮係提議人之領銜人，填具罷免提議書，檢附罷免理由
書，提議人正本、影本名冊，於 108 年 12 月 26 日提出罷免
高雄市第 3 屆市長，中選會 108 年 12 月 26 日函送高雄市選
委會查對提議人名冊，高雄市選委會 109 年 1 月 15 日函復
查對結果後，中選會 109 年 1 月 17 日第 540 次會議決議，
以本罷免案提議人名冊經查對結果合於規定之提議人人數，
- 13. 案號：A-109-000594
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函請提議人之領銜人於文到次日起 10 日內到會領取本罷免
案之連署函格式及連署人名冊格式，有陳○榮公職人員罷免
提議書及所附罷免理由書、中選會 108 年 12 月 26 日函、高
雄市選委會 109 年 1 月 15 日函及所附高雄市第 3 屆市長罷
免案提議人名冊查對結果統計表、中選會 109 年 1 月 17 日
第 540 次會議紀錄等影本在卷可查。中選會 109 年 1 月 20 日
函陳○榮，請於文到 10 日內至中選會領取高雄市第 3 屆市
長罷免案連署人名冊格式，說明依公職人員選舉罷免法第
79 條第 2 項、第 80 條規定，提議人名冊經查對符合規定人
數時，提議人之領銜人應自收到通知之次日起 10 日內領取
連署人名冊格式，並於 60 日內徵求連署，未依限領取連署
人名冊格式者，視為放棄提議，於法並無不合。
陳○榮於 109 年 1 月 28 日領取連署人名冊格式，109 年 3
月 9 日檢送連署人名冊正、影本至高雄市選委會，經高雄市
選委會 109 年 4 月 8 日函報中選會，以經彙整高雄市選委會
、戶政機關資料交叉比對結果，確定之連署人數 406,880 人
，不符合規定人數 29,218 人，符合規定人數 377,662 人，
有陳○榮 109 年 3 月 9 日函、高雄市選委會 109 年 4 月 8 日
函等影本在卷可證。中選會以已超過法定連署人數，109 年
4 月 17 日公告高雄市第 3 屆市長罷免案宣告成立，於法亦無
不合。
四、訴願人訴稱罷免案連署係在訴願人就職約7個月即開始進行
罷免提議文書之徵求、蒐集、分類、裝箱等作業，違反就職
