熱門主題系列27-都市更新推動概念及操作流程20161107
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本基金會丁致成執行長獲邀參與內政部營建署於11/14舉辦之「政府主導都市更新推動及招商作業講習會」並擔任主講人及引言人，透過「都市更新推動概念及操作流程」演講之主題，為大家說明都市更新的推動概念、流程及公辦都更的困境，講解內容深入淺出，歡迎大家參考。
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熱門主題系列27-都市更新推動概念及操作流程20161107
- 2. -2- 簡報大綱 前言 都市更新推動概念 推動流程說明 公辦都更困境 都市更新專責機構草案 結語
- 3. -3- 前言 1. 政府主導更新的目的 2. 政府主導推動成果 3. 法令依據 4. 政府主導更新特色 5. 公私部門合作
- 4. -4- 帶動都市昇級，引入民間投資 ►政府應擘劃都市品質與機能昇級之前瞻計畫 ►儘可能排除投資障礙增強投資信心 ►給予優惠條件吸引民間投資 充實公共設施，創造公共利益 ►一般民間更新不會提供的公共設施予以提供 ►創造小基地更新無法做到的環境品質 公平競爭，保障公私地主合理利益 ►避免私人以小吃大奪取公產開發機會 ►公平之招商投資條件 政府主導更新的目的 引 入 投 資 創 造 公 共 利 益 保 障 公 私 地 主 合 理 利 益
- 9. -9- 經劃定應實施更新之地區，除本條例另有規定外、直轄市、 縣(市)主管機關得 ►自行實施 ►經公開評選程序委託都市更新事業機構 ►同意其他機關（構）為實施者，實施都市更新事業 依第7條第1項劃定之都市更新地區，並得由直轄市、縣 (市)主管機關合併數相鄰或不相鄰之更新單元實施之 依第7條第2項規定由上級主管機關逕為劃定應實施更新之 地區，其都市更新事業之實施，上級主管機關得準用前項 規定辦理 法令依據_都市更新條例第9條
- 10. -10- 本條例第9條第1項所定公開評選程序，直轄市、縣（市） 主管機關得委任所屬機關、委託其他機關或公營事業機構 辦理。 中央主管機關依本條例第9條第2項準用同條第一項規定之 公開評選程序，得委任所屬機關、委託其他機關或公營事 業機構辦理。 前2項公開評選程序，準用促進民間參與公共建設法有關 申請及審核程序之規定。 法令依據_都市更新條例施行細則第5條之1
- 11. -11- 政府主導更新特色 免取得所有權人同意(法制上)，政府也不一定要持有土地 政府可運用多種工具推動更新(如都市計畫調整、更新基 金挹注等...) 具有公信力且公開透明，並具政策引導力 公開甄選民間都市更新事業機構 民間專業經營管理，為公庫創造收益 開發風險與開發者共同分攤 參考「促參法」架構引入民間投資人
- 16. -16- 公私部門合作_責任分工 審查 審查 審查 審查 都計變更 都計變更 都計變更 都計變更 建設公設 建設公設 建設公設 投資公設 融資 融資 融資 協助融資 土地取得 土地取得 土地取得 土地取得 規劃方案 規劃方案 規劃方案 規劃方案 資金投資 資金投資 資金投資 資金投資 社區溝通 社區溝通 社區溝通 社區溝通 營造施工 營造施工 營造施工 營造施工 管理維護 管理維護 管理維護 管理維護 公私合作政府主導 民間主導 政 府 民 間 投 資 者
- 17. -17- 公私部門合作_都市更新條例下的分工 政府主導(條例第9條) ►A 自辦實施(政府主導) ►B 公開甄選委託實施(公私合作) ►C 同意實施(其他機關主導) 民間主導(條例第10,11條) ►D 自辦組織更新團體(地主主導) ►E 委託更新事業機構實施(建商主導)
- 18. -18- 都市更新推動概念 1. 公辦都更推動模式 2. 適合政府主導案之評定 3. 開發主體類型
- 21. -21- 自行實施_案例 01 自行實施 三峽三角湧老街 ►2001年行政院補助3.6億元 ►2003年新北市議會通過預算 ►新北市政府擔任實施者以整建方式實施 ►獲得6項大獎，於2006年底完工
- 22. -22- 委託實施_權利變換 A.權利變換 ►法令依據：都市更新條例25條 都市更新事業計畫範圍內重建區段之土地，以權利變 換方式實施之。 ►適用時機 A1權利變換(地上物單純)：公私有土地混合，地上物 已有安置計畫或可交由實施者處理。 A2權利變換(地上物複雜)：公私土地夾雜且包含多戶 之私有地上物或違章建築戶，需優先處理私有土地及 建物才可進行招商。 02 公開甄選 委託實施
- 25. -25- 委託實施_設定地上權 B.設定地上權 ►法令依據：國有財產法第47條 非公用財產類之不動產，….。但情形特殊，適於以設 定地上權或其他方式處理者，得報請行政院核定之。 ►適用時機 全數為公有土地，政府政策需要長期持有且具特殊目 的之都市機能者。 02 公開甄選 委託實施
- 27. -27- 委託實施_附款式標售 C.附款式標售 ►法令依據：國有財產法第47條 非公用財產類之不動產，經改良後，以標售為原則。 ►適用時機 公有管理機關無後續處分計畫或特殊需求者。 更新後無須政府經營管理，透過更新事業之約束達成 公共目的。 02 公開甄選 委託實施
- 31. -31- 適合政府主導案之評定_勘選說明 政策指標 ►指標1：符合中央都市更新推動政策 位於重要交通服務設施400m以內(+5~15) 位於都會區水岸、港灣周邊適合高度再開發400m以內(+5~15) 位於重大發展建設需要辦理都市更新400m以內(+5~15) 工業區空置率逾25％(+5~10) 建物概估年期逾30年(+5~15) 土地特性指標 ►指標2：計畫地區面積達一定規模(-10~10) ►指標3：公有土地面積比例(-10~10) ►指標4：公地管理機關主導辦理更新意願(0或10) 1/2
- 33. -33- 政策指標—指標1 ►位於重要交通服務設施周邊（+10） ►配合重大發展建設需要（+10） ►重塑都市機能（+5） 土地特性指標—指標3 ►公有及公營土地面積比例=1（+10） 總分：35分 ►列為政府主導都市更新計畫地區 新北捷運頂埔站周邊都更案案例
- 34. -34- 土地特性指標—指標3 ►公有及公營土地面積比例：3/4 ～ 1（+5） 總分：5分 ►列為政府主導都市更新計畫地區備案 臺北市臨江街觀光夜市附近案例
- 35. -35- 開發主體類型_公開評選實施者 自行擔任主辦機關 委託及委任 ►直轄市、縣（市）主管機關得委任所屬機關、委託其他機關或公營 事業機構辦理公開評選程序。 ►委託或委任事項及其法令依據，應公告並刊登於政府公報、新聞紙 或公開上網。 主辦機關 ►受委託或委任之機關(構)即為主辦機關 ►辦理事項：公開評選、簽約、議約、履約執行及其他有關事項等
- 36. -36- 開發主體類型_同意其他機關(構)擔任實施者 同意實施之單位 ►以政府機關或公營事業機構為原則 鄉（鎮、市）公所 各級主管機關所成立之都市更新專責機構 中央政府各機關(國防部、財政部、中央銀行…等) 其他經主管機關核准之機關（構） ►經主管機關同意擔任實施者之機關(構)，即為主辦機關 政府捐助成立之財團法人機構，經直轄市、縣(市)主管機關依本條例 第9條第1項規定同意為實施者(104/3/23台內營字第1040803744號) 辦理程序 ►與一般民間申請實施更新事業計畫相同 ►若有資金需求，得以公開評選程序評選共同投資人
- 37. -37- 政府為主都市更新 推動手冊 政府為主都市更新 招商手冊 總論 前置作業 招商作業 計畫執行 招商文件 第一部份 第二部份 第三部份 第四部份 第五部份 前言 都更推動相關法令 適合政府主導案之 評定方式 開發主體說明 推動模式及流程說 明 先期規劃作業 都市計畫變更 更新事業可行性 評估 成立推動小組 開發辦理原則 土地取得方式 私有地主整合 財務協助 緒論 招商準備作業 評選委員會 招商評選 簽約作業 履約管理 爭議處理 投標須知 契約文件 都市更新網/下載專區 http://twur.cpami.gov.tw/
- 38. -38- 推動流程說明 1. 都市更新整體推動流程 2. 先期規劃 3. 都市更新計畫與都計變更 4. 更新事業可行性評估 5. 成立推動小組 6. 開發辦理原則
- 39. -39- 都市更新整體推動流程 都市更新先期規劃 都市更新計畫 更新事業可行性評估 開發辦理原則 土 地 取 得 私 有 土 地 整 合 財 務 協 助 . . . 都市計畫變更 成立推動小組
- 42. -42- 內政部都委會審定由策略型工業區(工三)變更為特定商業區(三) 開發強度為建蔽率以55%，容積率300% 2013年完成都計變更後，2014年亦完成招商作業，目前預計 2017年更新案核定後，2021年竣工 南港調車場_涉及主計變更案例
- 43. -43- 臺北市都市計畫委員會決議，本案以計畫道路北移後以等面積調 整，維持道路寬度6.06公尺 2012年完成招商作業，目前為事業計畫及權利變換計畫審議階段 建中旁眷舍_細計變更案例
- 47. -47- 公辦都更困境
- 48. -48- 執行面_整合及拆遷困難 整合阻力大，政府民眾直接對立，影響執行曠日廢時 政府由主導者轉變為只執行審議仲裁的角色 以板橋民安街為例，縣府未事先整合拆遷問題，致使全案 招商成功審議通過卻無法執行 1981年柳鄉社區2次陳情修正單元範圍 板橋民安街案單元現況
- 49. -49- 政策面_公益性及財務可行性取決問題 公辦都更常為大規模開發，需投入龐大資金 政府機關若站在財政立場辦理公辦都更，不易將周邊私地 主參與權益及需求納入考量 具公益性的開發項目財務報酬率低，招商誘因較低 臺北市 信義犁和段 一般住宅 9~12F 公共住宅 3~8F 派出所 臺北市 南港調車場 提供文化部藝文展演空間公益設施
- 51. -51- 法制面_缺乏整體都市更新計畫 更新條例公辦更新相關規範 極度欠缺 ►政府義務、評選、爭議處理、 公有財產參與方式 目前公辦更新大多缺乏整體 都市更新計畫 ►應以完整計畫引導區域發展 優先劃定更新地區 優先劃定更新地區中已核定更新案 自行劃定更新單元 中央及市府主導更新案 萬華區
- 52. -52- 法制面_缺乏公私部門合作夥伴關係 弊案頻繁，公務員恐怕圖利他人，招標條件嚴苛。 審議過程再加碼要求回餽，超出招標條件 政府有公權力，民間有整合、經營與投資能力 需建立專責機構統籌推動 互助合作 公私共贏 公私部門多方合作，創造共贏夥伴關係
- 53. -53- 組織面_缺乏專責機構協助 公私部門以夥伴關係合作推動公辦都市更新，才能創造最 大公共利益。 公辦更新缺乏公正第三方角色，產生爭議難以落幕結案， 耗費社會成本 由專責機構協助公辦更新的地權整合協調、提供開發專業 專責機構可協助政府推動更新事業的實施，補足執行人力 專責機構可提供資金、技術的整合投資
- 54. -54- 都市更新專責機構草案 1. 國內成立專責機構之必要性 2. 國外相關專責機構概述 3. 國內專責機構之角色任務與貢獻價值
- 55. -55- 國內成立都更專責機構之必要性 蔡總統：推動大面積公辦都更是必然趨勢 2005年起政府即開始推動公辦更新，但以現有公務人力、 技術與資金皆為不足情形，實為推動不易。 誰來推動大規模公辦都更? 公部門 專責機構 私部門 • 整合、人力不足 • 球員兼裁判 • 與民爭利之嫌 • 人事及財務受限制 • 須配合公共政策主導具公信力 • 非以營利為目的具高度公益性 • 企業化及專業化的經營 • 人事、預算、會計及採購等限 制的鬆綁 • 利益導向 • 缺乏政策公益性 • 信任基礎薄弱 • 資訊不對稱
- 57. -57- 國內成立都更專責機構的歷程 1997起，3次籌組更新公司失敗 社會疑慮 ►營業內容公益性不被認同 ►有與民爭利之嫌 授權不足 ►缺乏專法規範授權 發起 時間 機構名稱/簡稱 組織型態 中央 1997年 巨眾都市更新股份有限公司(未成立) 股份有限公司 2007年 臺灣都市更新股份有限公司(未成立) 股份有限公司 地方 2007年 臺北市都市更新股份有限公司(未成立) 股份有限公司 2011年 財團法人臺北市都市更新推動中心(已成立) 財團法人
- 58. -58- 國外相關專責機構概述 外國政府成立專責機構協助推動都市再生，以解決都市實質 環境與經濟環境的窳陋 各國專責機構新設或轉型成立，具有專法授權推動都市再生 實質 環境窳陋 經濟 環境窳陋 都市環境差 不動產價值低 產業轉型 缺乏服務設施 機構 轉型 新設立 都市環境遭遇問題 成立專責機構 日本(UR) 韓國(LH) 香港(URA) 英國(UDCs) (URCs) 加州(RDAs) 新加坡(URA) 政策、專法 獨立行政法人都市再生機構法 建築物不安全 住宅需求 防災功能需求 市區重建局條例 韓國土地住宅公社法 地方政府土地規劃法 都市政策白皮書2000 加州地方更新法 市區重建法
- 59. -59- 國外相關專責機構_組織型態 性質以公法人為主，非政府機構之第三部門型態為趨勢 全國性的常設型機構，整合資源與政策推動再生 地方性為任務型機構，推動在地的更新 項目 日本 英國 美國 香港 韓國 新加坡 都市再生 機構(UR) 都市發展公 團(UDCs) 都市再生公 司(URCs) 加州都市 更新機構 (RDAs) 市區 重建局 (URA) 土地住宅 公社(LH) 市區重建 局(URA) 性質 公法人 公法人 私法人 公法人 公法人 公法人 公法人 位階 全國性 區域性 地方性 地方性 全國性 全國性 全國性 營運期 常設型 任務型 任務型 常設型 常設型 常設型 常設型
- 60. -60- 國外相關專責機構_主要業務 第三部門的專責機構以專業協助政府執行都市再生的計畫 擬定、整合投資、興建執行、營運管理 工作項目 日本 英國 美國 香港 韓國 新加坡 都市再生機 構(UR) 都市發展公 團(UDCs) 都市再生公 司(URCs) 加州都市更 新機構(RDAs) 市區 重建局(URA) 土地住宅公 社(LH) 市區重建局 (URA) 計 畫 擬 定 先期規劃 ● ● ● ● ● ● ● 都市計畫核定 ● ● ● 公私部門協調 ● ● ● ● ● ● 招商計畫 ● ● ● ● ● 整 合 投 資 徵收 ● ● ○建議徵收 ● ○建議徵收 ● ● 簽約談判 ● ● ● ● ● ● ● 價購 ● ● ● ● ● ● ● 出資 ● ● ● ● ● ● ● 徵求投資者 ● ● ● ● ● ● 執 行 興 建 設計施工監造 ● ● ● ● ● ● ● 負擔公共設施 ● ● ● ● ● ● 管 理 營 運 出售 ● ● ● ● ● ● ● 出租 ● ● ● ● ● ● ● 管理公有資產 ● ● ● ● ● ● ●
- 61. -61- 國內以行政法人為優先考量(尚未定案) 型態 股份有限公司 財團法人 行政法人 法源 公司法 民法、內政部審查內政業務財 團法人設立許可及監督要點 行政法人法 精神 以營利事業為目的 非營利且為公益之目的 打破政府、民間體制，鬆綁採購及人 事等規定，增加政策執行彈性與效能 經費 來源 政府出資 招募投資人 受捐助，並可由政府捐助。 成立年由政府核撥後續可自籌財源 可舉借債務(須審核) 財產 持有 無特殊限制 財產需向法院登記 資金運用受限，僅得動支孳 息、業務所得 可持有、處分不動產及設定負擔之 彈性 彈性 制度 可能受採購、人事限制 不可為行政處分 有限責任的擔負 可能受採購、人事限制 不可為行政處分 鬆綁採購、人事、會計等法令限制 經授權可做為行政處分 行使公權力來自法律授權 監督 機制 由股東會選任監察人監 督之 業務計畫、經費、財產等報 內政部備查 政府捐助超過50%者需送立 法機關審議 受審計監督 需訂定監督機制及績效評鑑制度 依所定個別組織法令執行
- 62. -62- 哪些範圍是由專責機構來處理? 政府指定辦理都市再生、都市更新或公共工程 公共建設、港灣、交通轉運場站地區 重大災難或重大事故損害地區 防災需求迫切地區 具歷史文化保存及再利用價值地區 公有土地面積超過2公頃或占該範圍總面積達 50%以上者 確有公共利益惟民間實施有困難者
- 65. -65- 角色任務與貢獻價值_策略規劃者 目的 ►配合政策提出上位計畫及制定再生推動策略 擔任策略規劃者的時機 ►經主管機關委託推動都市再生或擬訂更新計畫 業務內容 ►進行規劃範圍內基本資料調查與分析 ►提供整體規劃、可行性分析、諮詢顧問 ►提出都市再生上位計畫、都市計畫或都市更新計畫
- 66. -66- 角色任務與貢獻價值_整合協調者(整合) 目的 ►整合範圍內之地權及相關權利使其權屬單純，順利推動 整合的時機 ►當範圍內有涉及私有土地或公私有土地權屬複雜時 業務內容 ►法規及資訊的說明與溝通 ►所有權人及地權的整合，及取得參與更新意願書 ►協議價購更新單元範圍內之公、私有權屬 ►依據相關規定辦理市地重劃
- 67. -67- 角色任務與貢獻價值_整合協調者(投資) 目的 ►透過投資以促成更新事業，並帶動民間投資 投資的時機 ►支援重大公辦更新事業 ►協助民間確有公共利益，但財務無法自行實施之個案 業務內容 ►共同投資 ►合組公司 ►購買股權 ►合資 ►價購取得更新前後不動產
- 68. -68- 角色任務與貢獻價值_招商管理者 目的 ►協助辦理都市更新或都市再生的相關招商業務 擔任招商管理者的時機 ►經主管機關直接委託辦理招商及委管業務時 業務內容 ►訂定招商作業、履約期間監督與營運管理計畫 ►辦理公開甄選投資人、實施者、經營管理者 ►辦理簽約後之履約管理、營建工程專案管理 ►統一管理更新前後自有、公有或民間不動產
- 69. -69- 角色任務與貢獻價值_實施者 目的 ►承擔重大或困難的都市更新事業個案創造公共利益 擔任實施者的時機 ►具政策任務不宜交予私部門擔任實施者之更新事業 ►支援民間無投資意願確有更新急迫性之個案 ►確有公共利益但民間無法自行實施之個案 業務內容 ►得依都更條例及相關規定擔任並執行都市更新事業 ►得公開徵求投資者
- 71. -71- 內部組織構想
- 73. -73- 公辦與自辦更新應為相輔相成 日本都更公辦、民辦並重，台灣則以民辦都更為主 ►件數皆以民辦都更為主，日本公辦佔21%、台灣僅2.4％ ►面積亦以民辦居多，但日本公辦佔45%、台灣僅8.2% ►綜觀日本公辦都更面積平均近3公頃，台灣平均1公頃 未來透過專責機構成立，可改善公辦都更推動不易的困境 國家 類別 案件數 比例 面積(公頃) 比例 平均每案面積 (公頃) 日本 公辦都更 209 21% 617 45% 2.95 民辦都更 777 79% 781 55% 1.00 合計 986 100% 1,417 100% 1.44 台灣 公辦都更 11 2.4% 11 8.2% 1 民辦都更 438 97.6% 123 91.8% 0.28 合計 449 100% 134 100% 0.30 註：資訊統計2016年10月底，公辦都更及民辦都更核定案件。
- 74. -74- 結語 柴契爾夫人： 「政府不是有效率的生產者，應該是遊戲規則的 制定者，引入民間投資」。 公辦都更不是萬靈丹， 困難不比民辦低。 都市更新應由政府主導 制定規則，公私部門合 作才是正途。