Реформа самоврядування в Польщі

1. Реформи самоврядування
в Польщі.
Короткий огляд*.
Маркіян Желяк
Керівник Київського офісу
Solidarity Fund PL

2. Історія
• 1939 - початок другої світової війни, Польща
втрачає незалежність.
• 1944-45 – встановлення соціалістичного устрою
польської держави .
• 1981 – хвиля робітничих страйків «Солідарності».
Представлення опозицією загальних положень
реформи самоврядування.
• 1988 - в рамках Громадянського Комітету опозиції
Лєха Валенси створено Комісію по питаннях
реформи місцевого самоврядування.
2

3. Історія
• 1989 – переговори влади та опозиції за «Круглим
столом», питання самоврядування розглядається
у окремій групі. Згоди не досягнуто.
• червень 1989 - частково вільні парламентарні
вибори. Сенат прийняв рішення розпочати
законотворчі роботи, що мали на меті
відновлення місцевого самоврядування.
• березень 1990 - ухвалено нове законодавство про
місцеве самоврядування (громада),
• 27 травня 1990 - демократичні місцеві вибори –
нове законодавство щодо функціонування
територіального самоврядування увійшло в життя.
3

4. Історія
• 1992 – спроба Уряду Ганни Сухоцької впровадити
самоврядування повітів. жовтень 1992 – Сейм
ухвалив Закон «Про взаємовідношення між
виконавчою та законодавчою владою в РП» (так
звана Мала Конституція).
• травень 1993 - Сейм ухвалив вотум недовіри
Уряду Ганни Сухоцької. Після цього Президент Лех
Валенса розпустив Сейм і Сенат.
• вересень 1993 дострокові парламентські вибори.
Після перемоги у виборах сформовано уряд лівих
затримав цю реформу.
4

5. Історія
• 2 квітня 1997 – Ухвалення нової Конституції РП.
• вересень 1997 – виборча перемога партій з правої
сторони політичної сцени, початок
адміністративної реформи двох вищих рівнів
самоврядування (повіт, воєводство).
• травень 1998 - Парламентом ухвалені закони
ІІ-го етапу реформи самоврядування.
• вересень 1998 - вибори до трьох рівнів
територіального самоврядування.
• 1 січня 1999 - нова система організації
самоврядування входить в життя.
5

6. Впровадження реформ в Польщі
вимагало роботи у трьох площинах:
• Законодавчій, оскільки реформи змінювали
правовий лад держави;
• Організаційній, оскільки треба було перебудувати
існуючі адміністративні й економічні структури;
• Суспільній, оскільки необхідно було підготувати
кадри та мешканців до нових роботи та життя в
нивих реаліях.
Для впровадження змін в життя необхідно було
збудувати відповідну систему, тобто, створити нові
інституції і здійснити відповідний поділ завдань і
повноважень.
6

7. Законодавча робота
У двох польських реформах підготовка проектів
законів була організована по-різному.
У 1989 році програма реформи самоврядування
існувала, оскільки у 1981 році професор Єжи
Реґульський разом з групою колег представив план
відбудови територіального самоврядування.
Введення воєнного стану в грудні 1981 року
перервало суспільне обговорення реформування
устрою держави.
7

8. Законодавча робота
У 1989 році політичні лідери були рішучими щодо
реформування держави.
Після преремоги опозиції у виборах 1989 року, із
законодавчою ініціативою виступив Сенат, його
комісії були зобов’язані підготувати проекти законів,
які визначали принципи суспільного ладу.
Проте через великі масштаби необхідних змін і
короткий час, який був у розпорядженні авторів,
завдання поділили.
8

9. Законодавча робота
У рамках Комісії Сейму у справах територіального
самоврядування було узгоджено між партіями і
проведено остаточне опрацювання текстів законів:
• зміни і поправки до Конституції,
• закон про територіальне самоврядування,
• закон про комунальних працівників
• закон про вибори.
В рамках Уряду підготовлено нормативно-правові акти:
• щодо поділу повноважень між урядовою
адміністрацією і органами самоврядування,
• закони щодо запровадження нової системи та
проекти розпоряджень.
9

10. Законодавча площина
У 1998 році передумови були іншими:
• Група осіб, які приймали активну участь у спробі
відтворення повітів, після переходу до опозиції у
1993 році, продовжувала роботу над створенням
вищих рівнів територіального самоврядування.
• Перед виборами до парламенту у 1997 році
існували не тільки два проекти відповідних
законів, але і практичний досвід з пілотажних
повітів.
10

11. Законодавча площина
• У 1998 році новий про-реформаторський Уряд,
створений після виборів, без труднощів прийняв
до своєї програми реалізацію реформ
самоврядування (повіту та воєводства).
• На апарат Уряду було покладено обов’язок
готувати всі проекти, які в готовому виді
передавалися до Сейму.
• Політична ситуація не дозволила, щоб усі
пропозиції були там прийняті, багато з них було
суттєво змінено.
11

12. Організаційна площина
• Прийняття нових законів було необхідним, але
недостатнім кроком. Завершення правотворчих
робіт було тим моментом, коли розпочався
процес впровадження реформ в життя.
• Рада міністрів РП створила посаду
Уповноваженого уряду з питань реформи. Це
була посада рангу державного секретаря або
заступника міністра, якому Рада Міністрів надала
відповідні повноваження, і який діяв від її імені у
сфері, необхідній для реалізації реформ.
12

13. Організаційна площина
• Основними завданнями Уповноваженого було:
– підтримувати нові інституції,
– слідкувати за наслідками змін,
– відповідно втручатися для подолання бар’єрів,
які виникали.
• Уповноважений мав право втручатися до сфери
повноважень різних міністерств.
• Уповноважений був напряму підпорядкований
Прем’єру, а у своїй роботі використовував
власний апарат (бюро) на базі Кабміну.
13

14. Організаційна площина
• У 1989 році Уповноважений спочатку мав у своєму
розпорядженні тільки невелике бюро з 8-ми чоловік.
З часом кількість працівників зросла до 20-ти.
• Бюро Уповноваженого взяло на себе відповідальність
за всі міжвідомчі узгодження та розробку проектів
законів і розпоряджень виконавчого характеру.
• У цей час Уповноважений представляв також інтереси
майбутньої місцевої влади, якої тоді ще не існувало.
Тому, зокрема, він організував використання
програм закордонної допомоги, адресованої
місцевим громадам.
14

15. Організаційна площина
• Запровадження реформи вимагало серйозної роботи не
тільки на центральному рівні, а, насамперед, у гмінах.
• Оскільки старі кадри адміністрації були проти будь-яких
змін, існували серйозні побоювання, що вони будуть
саботувати реформу. Тому у кожному з 49-ти тодішніх
воєводств було створено представництва
Уповноваженого у складі кількох осіб.
• Завданням працівників представництв було виконання
необхідної підготовчої роботи для введення в дію
місцевого самоврядування, а згодом його підтримка,
особливо у контактах з адміністрацією воєводства.
15

16. Організаційна площина
• У 1998 році було прийнято схожу організаційну
модель.
• Бюро Уповноваженого було трохи більшим,
оскільки він взяв на себе більший обсяг
обов’язків, насамперед, у сфері правотворчої
роботи.
• Роботу над впровадженням реформ в життя було
доручено віце-міністру у Міністерстві внутрішніх
справ і адміністрації, який мав надзвичайні
повноваження.
16

17. Організаційна площина
• Уповноважений керував командою представників усіх
зацікавлених відомств.
• Вони вели нагляд за роботою окремих воєвод, тобто,
керівників урядової адміністрації в регіонах.
• Воєводи відповідали за реалізацію реформи на своїй
території.
• В обох випадках Міністерство фінансів зберігало
автономію своєї діяльності. Це призвело, до
недостатньої децентралізації фінансів, що значною
мірою ускладнило перетворення і наступну діяльність
місцевої та регіональної влади.
17

18. Суспільна площина
У 1989/90 роках організація широкої освітньої програми
для суспільства та кадрів була серйозним завданням:
• у ПНР близько 110 тисяч чоловік мали мандат
депутата місцевої ради. Цю кількість треба було
зменшити наполовину. Проте залишалося 55 тисяч
чоловік, яким була потрібна відповідна підготовка.
• 100 тисяч працівників органів колишньої державної
адміністрації мало стати працівниками
самоврядування.
• понад 50 тисяч суб’єктів мали перейти у власність
гмін, і керівні кадри також вимагали перекваліфікації.
18

19. Суспільна площина
• Загальна кількість людей кадрів самоврядування, які
вимагали перекваліфікації, сягала 200-300 тисяч.
• Додатково, за допомогою відповідної інформаційної
кампанії та громадянської освіти, потрібно було
забезпечити підтримку населення.
• Робота проводилися у кількох площинах:
– рух громадянської самоврядності, ініційований
Громадянським комітетом «Солідарності»;
– неурядові організації, в т.ч. за рахунок коштів
закордонної допомоги;
– ЗМІ.
19

20. Суспільна площина
У період реформи 1998/99 ситуація відрізнялася:
• Вісім років роботи самоврядування на рівні гміни
виховали значну кількість кваліфікованих кадрів,
місцевих політиків і адміністраторів.
• Діяло кілька загальнопольських самоврядних
об’єднань.
• Існувало багато неурядових організацій, які
підтримували реформу.
• Існувала місцева преса.
Усі ці організації підтримували реформу, тому не було
особливої потреби у створенні нових інституцій.
20

21. Суспільна площина
• Недоліком було те, що урядова адміністрація не
урухомила в повному об’ємі програм інформування
суспільства про наміри й очікувані результати
реформ.
• Не вдалося ініціювати створення спеціального циклу
програм у державному телебаченні та радіо.
Причинами були:
– спротив політичного керівництва Держтелерадіо,
– недостатнє розуміння значення реформ серед
нових політичних лідерів.
• В ряді воєводств та повітів відбулися протести проти
територіальної реформи.
21

22. Результати децентралізації
Децентралізація в Польщі мала наслідком:
• збільшення ресурсів, що є у розпорядженні
органів самоврядування за рахунок тих, що були у
розпорядженні центральної влади:
 фінансових,
 майнових,
 кадрових,
 юридичних,
 політичних.
• зміну територіального устрою держави.
22

23. Висновки
23

24. Необхідні передумови
Запровадження децентралізації у Польщі
вимагало чотирьох передумов:
• політичної волі лідерів щодо впровадження
реальних змін,
• підготованих експертів - для визначення цілей
реформ та шляхів їх досягнення,
• суспільної підтримки,
• приготування кадрових ресурсів для
практичного впровадження реформ в життя.
24

25. Необхідні передумови
• У 1989/90 i 1998/99 роках всі чотири
передумови були – реформи впроваджено з
успіхом.
• Спроба впровадження повітів у 1993 році не
завершилась успішно, так як тоді не було всіх
чотирьох передумов.
• У момент прийняття рішення про
реформування, позиція уряду була слабкою, а
експерти не мали опрацьованих програм та
аналітичних документів.
25

26. Розробка законів
Спосіб проведення правотворчої роботи залежав від
конкретних обставин і рівня згоди між основними
політичними силами щодо підтримки реформи:
• У 1989 році політична згода була високою. Тому й
існувала можливість поділу роботи між урядом і
парламентом.
• У 1998 році такої згоди не було. Тому проекти
потрібно було готувати поза парламентом.
26

27. Впровадження реформ в життя
• Запровадження реформи не закінчилося у момент
прийняття законів, а тривало іще довго після того.
• Реформи державної адміністрації, спрямовані на
децентралізацію, втручаються у сферу
повноважень багатьох міністерств.
• Структура Уповноваженого, відповідального за
впровадження реформ, повинна була існувати ще
певний період часу.
27

28. Забезпечення суспільної підтримки
• Успішне впровадження реформ вимагало будування
суспільної підтримки.
• Початково люди були противниками реформ. Вони
боялися змін, непевності та зусиль для пристосування
до нових умов.
• Особливо важкими для зрозуміння та акцептації
суспільством були складні реформи суспільного
устрою.
• Робота з забезпечення суспільної підтримки вимагала
широкої співпраці з різними групами партнерів. Не
завжди ці співпраця була успішною.
28

29. Фактор часу
• Зміни правової системи вимагали розробки багатьох
нових законів. Неможливо було прийняти всі протягом
короткого часу.
• Реформатори мали свідомість того, що затягування
правотворчої роботи становить серйозну небезпеку для
реалізації реформ. Політичні процеси в Польщі були дуже
динамічними.
• Прикладом ситуаціі недостатнього часу на впровадження
змін у Польщі був 1993 рік, коли відставка парламенту і
нові вибори перервали, а згодом заблокували хід робіт
над впровадженням самоврядування на рівні повіту та
воєводства.
29

30. Фактор часу
• Польські реформатори усвідомлювали, що ідеальної
системи, яка не буде вимагати подальших змін, ніколи
не вдасться розробити.
• Автори реформ апріорі передбачали в майбутньому
необхідність пристосувати законодавство до зміни
потреб та не передбачуваних ситуацій шляхом
впровадження зміни та доповнень до законів.
• Тому польські реформатори сконцентрували роботу
на тих змінах, які необхідні для початку дії нової
системи.
30