Польські реформатори усвідомлювали, що ідеальної системи, яка не буде вимагати подальших змін, ніколи не вдасться розробити. Автори реформ апріорі передбачали в майбутньому необхідність пристосувати законодавство до зміни потреб та не передбачуваних ситуацій шляхом впровадження зміни та доповнень до законів. Тому польські реформатори сконцентрували роботу на тих змінах, які необхідні для початку дії нової системи.

1. Реформи самоврядування
в Польщі.
Короткий огляд*.
Маркіян Желяк
Менеджер українсько-польської робочої групи
з розробки нормативно-правових актів
щодо децентралізації влади
Київ, 5 травня 2014

2. План презентації
1. Історія
2. Проблеми, які потрібно було вирішити
3. Основний принцип децентралізації
4. Впровадження реформ
5. Результати децентралізації
6. Висновки
2

3. Історія
3

4. Історія
• 1939 - початок другої світової війни, Польща
втрачає незалежність.
• 1944-45 – встановлення соціалістичного устрою
польської держави .
• 1981 – хвиля робітничих страйків «Солідарності».
Представлення опозицією загальних положень
реформи самоврядування.
• 1988 - в рамках Громадянського Комітету опозиції
Лєха Валенси створено Комісію по питаннях
реформи місцевого самоврядування.
4

5. Історія
• 1989 – переговори влади та опозиції за «Круглим
столом», питання самоврядування розглядається
у окремій групі. Згоди не досягнуто.
• червень 1989 - частково вільні парламентарні
вибори. Сенат прийняв рішення розпочати
законотворчі роботи, що мали на меті
відновлення місцевого самоврядування.
• березень 1990 - ухвалено нове законодавство про
місцеве самоврядування (громада),
• 27 травня 1990 - демократичні місцеві вибори –
нове законодавство щодо функціонування
територіального самоврядування увійшло в життя.
5

6. Історія
• 1992 – спроба Уряду Ганни Сухоцької впровадити
самоврядування повітів. жовтень 1992 – Сейм
ухвалив Закон «Про взаємовідношення між
виконавчою та законодавчою владою в РП» (так
звана Мала Конституція).
• травень 1993 - Сейм ухвалив вотум недовіри
Уряду Ганни Сухоцької. Після цього Президент Лех
Валенса розпустив Сейм і Сенат.
• вересень 1993 дострокові парламентські вибори.
Після перемоги у виборах сформовано уряд лівих
затримав цю реформу.
6

7. Історія
• 2 квітня 1997 – Ухвалення нової Конституції РП.
• вересень 1997 – виборча перемога партій з правої
сторони політичної сцени, початок
адміністративної реформи двох вищих рівнів
самоврядування (повіт, воєводство).
• травень 1998 - Парламентом ухвалені закони
ІІ-го етапу реформи самоврядування.
• вересень 1998 - вибори до трьох рівнів
територіального самоврядування.
• 1 січня 1999 - нова система організації
самоврядування входить в життя.
7

8. Проблеми, які потрібно
було вирішити
8

9. Проблеми, які мали бути вирішені
• Держава “реального соціалізму” була
централізованою та підпорядкованою
ідеологічному баченню. Партія приймала
рішення, державний апарат – виконував.
• Відкинуто принцип Монтеск’є про поділ влади на
три гілки, впроваджено натомість конституційний
принцип однорідної державної влади.
• Всі структури державної адміністрації були
зорганізовані по принципу ієрархічних пірамід.
Держава “реального соціалізму” була монополі-
стом у всіх областях життя.
9

10. Проблеми, які мали бути вирішені
Централізована ієрархічна структура апарату
влади:
• Обмежувала права громад на
самовизначення.
• Обмежувала можливості економічного,
соціального, культурного тощо розвитку.
• Надмірна концентрація влади створювала
ризики безвідповідального і/або
безконтрольного прийняття рішень на
центральному рівні.
10

11. Основний принцип децентралізації
11

12. Принцип субсидіарності
Записаний в преамбулі до Конституції Польщі з 2 квітня
1997 року.
Згідно принципом субсидіарності, людина є основним
суб’єктом, натомість інституції повинні створюватись для
допомоги у діяльності людини.
Його суть відображає стаття 3. п.1. Європейської
хартії місцевого самоврядування:
Місцеве самоврядування означає право і спроможність
органів місцевого самоврядування в межах закону
здійснювати регулювання і управління суттєвою
часткою суспільних справ, які належать до їхньої
компетенції, в інтересах місцевого населення.
12

13. Принцип субсидіарності
Отже:
• гміна повинна займатись тим, чого окрема людина враз
зі своєю сім’єю зробити не може,
• повіт повинен розглядатись як допоміжний суб’єкт по
відношенню до гміни,
• воєводство – по відношенню до повіту,
• держава повинна бути допоміжною по відношенню до
всіх інституцій та організацій, що служать громадянам.
Перевернута ієрархія пріоритетів - інституції
“надбудовуємо” там, де менші організації, котрі
знаходяться ближче до громадянина, не є в стані
виконувати надто складні завдання.
13

14. Впровадження реформ
14

15. Впровадження реформ в Польщі
вимагало роботи у трьох площинах:
• Законодавчій, оскільки реформи змінювали
правовий лад держави;
• Організаційній, оскільки треба було перебудувати
існуючі адміністративні й економічні структури;
• Суспільній, оскільки необхідно було підготувати
кадри та мешканців до нових роботи та життя в
нивих реаліях.
Для впровадження змін в життя необхідно було
збудувати відповідну систему, тобто, створити нові
інституції і здійснити відповідний поділ завдань і
повноважень.
15

16. Законодавча робота
У двох польських реформах підготовка проектів
законів була організована по-різному.
У 1989 році програма реформи самоврядування
існувала, оскільки у 1981 році професор Єжи
Реґульський разом з групою колег представив план
відбудови територіального самоврядування.
Введення воєнного стану в грудні 1981 року
перервало суспільне обговорення реформування
устрою держави.
16

17. Законодавча робота
У 1989 році політичні лідери були рішучими щодо
реформування держави.
Після преремоги опозиції у виборах 1989 року, із
законодавчою ініціативою виступив Сенат, його
комісії були зобов’язані підготувати проекти законів,
які визначали принципи суспільного ладу.
Проте через великі масштаби необхідних змін і
короткий час, який був у розпорядженні авторів,
завдання поділили.
17

18. Законодавча робота
У рамках Комісії Сейму у справах територіального
самоврядування було узгоджено між партіями і
проведено остаточне опрацювання текстів законів:
• зміни і поправки до Конституції,
• закон про територіальне самоврядування,
• закон про комунальних працівників
• закон про вибори.
В рамках Уряду підготовлено нормативно-правові акти:
• щодо поділу повноважень між урядовою
адміністрацією і органами самоврядування,
• закони щодо запровадження нової системи та
проекти розпоряджень.
18

19. Законодавча площина
У 1998 році передумови були іншими:
• Група осіб, які приймали активну участь у спробі
відтворення повітів, після переходу до опозиції у
1993 році, продовжувала роботу над створенням
вищих рівнів територіального самоврядування.
• Перед виборами до парламенту у 1997 році
існували не тільки два проекти відповідних
законів, але і практичний досвід з пілотажних
повітів.
19

20. Законодавча площина
• У 1998 році новий про-реформаторський Уряд,
створений після виборів, без труднощів прийняв
до своєї програми реалізацію реформ
самоврядування (повіту та воєводства).
• На апарат Уряду було покладено обов’язок
готувати всі проекти, які в готовому виді
передавалися до Сейму.
• Політична ситуація не дозволила, щоб усі
пропозиції були там прийняті, багато з них було
суттєво змінено.
20

21. Організаційна площина
• Прийняття нових законів було необхідним, але
недостатнім кроком. Завершення правотворчих
робіт було тим моментом, коли розпочався
процес впровадження реформ в життя.
• Рада міністрів РП створила посаду
Уповноваженого уряду з питань реформи. Це
була посада рангу державного секретаря або
заступника міністра, якому Рада Міністрів надала
відповідні повноваження, і який діяв від її імені у
сфері, необхідній для реалізації реформ.
21

22. Організаційна площина
• Основними завданнями Уповноваженого було:
– підтримувати нові інституції,
– слідкувати за наслідками змін,
– відповідно втручатися для подолання бар’єрів,
які виникали.
• Уповноважений мав право втручатися до сфери
повноважень різних міністерств.
• Уповноважений був напряму підпорядкований
Прем’єру, а у своїй роботі використовував
власний апарат (бюро) на базі Кабміну.
22

23. Організаційна площина
• У 1989 році Уповноважений спочатку мав у своєму
розпорядженні тільки невелике бюро з 8-ми чоловік.
З часом кількість працівників зросла до 20-ти.
• Бюро Уповноваженого взяло на себе відповідальність
за всі міжвідомчі узгодження та розробку проектів
законів і розпоряджень виконавчого характеру.
• У цей час Уповноважений представляв також інтереси
майбутньої місцевої влади, якої тоді ще не існувало.
Тому, зокрема, він організував використання
програм закордонної допомоги, адресованої
місцевим громадам.
23

24. Організаційна площина
• Запровадження реформи вимагало серйозної роботи не
тільки на центральному рівні, а, насамперед, у гмінах.
• Оскільки старі кадри адміністрації були проти будь-яких
змін, існували серйозні побоювання, що вони будуть
саботувати реформу. Тому у кожному з 49-ти тодішніх
воєводств було створено представництва
Уповноваженого у складі кількох осіб.
• Завданням працівників представництв було виконання
необхідної підготовчої роботи для введення в дію
місцевого самоврядування, а згодом його підтримка,
особливо у контактах з адміністрацією воєводства.
24

25. Організаційна площина
• У 1998 році було прийнято схожу організаційну
модель.
• Бюро Уповноваженого було трохи більшим,
оскільки він взяв на себе більший обсяг
обов’язків, насамперед, у сфері правотворчої
роботи.
• Роботу над впровадженням реформ в життя було
доручено віце-міністру у Міністерстві внутрішніх
справ і адміністрації, який мав надзвичайні
повноваження.
25

26. Організаційна площина
• Уповноважений керував командою представників усіх
зацікавлених відомств.
• Вони вели нагляд за роботою окремих воєвод, тобто,
керівників урядової адміністрації в регіонах.
• Воєводи відповідали за реалізацію реформи на своїй
території.
• В обох випадках Міністерство фінансів зберігало
автономію своєї діяльності. Це призвело, до
недостатньої децентралізації фінансів, що значною
мірою ускладнило перетворення і наступну діяльність
місцевої та регіональної влади.
26

27. Суспільна площина
У 1989/90 роках організація широкої освітньої програми
для суспільства та кадрів була серйозним завданням:
• у ПНР близько 110 тисяч чоловік мали мандат
депутата місцевої ради. Цю кількість треба було
зменшити наполовину. Проте залишалося 55 тисяч
чоловік, яким була потрібна відповідна підготовка.
• 100 тисяч працівників органів колишньої державної
адміністрації мало стати працівниками
самоврядування.
• понад 50 тисяч суб’єктів мали перейти у власність
гмін, і керівні кадри також вимагали перекваліфікації.
27

28. Суспільна площина
• Загальна кількість людей кадрів самоврядування, які
вимагали перекваліфікації, сягала 200-300 тисяч.
• Додатково, за допомогою відповідної інформаційної
кампанії та громадянської освіти, потрібно було
забезпечити підтримку населення.
• Робота проводилися у кількох площинах:
– рух громадянської самоврядності, ініційований
Громадянським комітетом «Солідарності»;
– неурядові організації, в т.ч. за рахунок коштів
закордонної допомоги;
– ЗМІ.
28

29. Суспільна площина
У період реформи 1998/99 ситуація відрізнялася:
• Вісім років роботи самоврядування на рівні гміни
виховали значну кількість кваліфікованих кадрів,
місцевих політиків і адміністраторів.
• Діяло кілька загальнопольських самоврядних
об’єднань.
• Існувало багато неурядових організацій, які
підтримували реформу.
• Існувала місцева преса.
Усі ці організації підтримували реформу, тому не було
особливої потреби у створенні нових інституцій.
29

30. Суспільна площина
• Недоліком було те, що урядова адміністрація не
урухомила в повному об’ємі програм інформування
суспільства про наміри й очікувані результати
реформ.
• Не вдалося ініціювати створення спеціального циклу
програм у державному телебаченні та радіо.
Причинами були:
– спротив політичного керівництва Держтелерадіо,
– недостатнє розуміння значення реформ серед
нових політичних лідерів.
• В ряді воєводств та повітів відбулися протести проти
територіальної реформи.
30

31. Результати децентралізації
31

32. Результати децентралізації
Децентралізація в Польщі мала наслідком:
• збільшення ресурсів, що є у розпорядженні
органів самоврядування за рахунок тих, що були у
розпорядженні центральної влади:
 фінансових,
 майнових,
 кадрових,
 юридичних,
 політичних.
• зміну територіального устрою держави.
32

33. Результати децентралізації
• Динамічний розвиток сфери комунальних
інвестицій, особливо в сфері транспортної
інфраструктури та охорони довкілля. У дев’яностих
роках ХХ-го століття в Польщі побудовано у десять
разів більше систем постачання води, ніж у
вісімдесятих роках.
• Розвиток сфери комунальних фінансів. Після
отримання суб’єктами територіального
самоврядування фінансової незалежності, появився
попит на різноманітні банківські послуги, починаючи
від ведення поточних рахунків, надання кредитів, аж
до емісії комунальних облігацій.
33

34. Результати децентралізації
• Розвиток ринку комунальних нерухомостей.
Гміни отримали у власність значну частину
колишнього державного майна, в тому числі
ґрунтів та будівель, з правом вільного
розпорядження власним майном: продажу/
придбання, оренди чи заставу.
• Ліквідація багатьох монополістичних інституцій,
які існували в соціалістичній системі.
• Розвиток приватних підприємств, що надають
послуги публічного характеру (такі як громадський
транспорт, вивезення сміття тощо).
34

35. Результати децентралізації
• Розвиток міжнародної співпраці, котра
суттєво допомогла у економічному розвитку та
розвитку громадянської свідомості.
• Розвиток місцевих неурядових організацій,
місцевої преси та радіо.
• Виникнення багатьох інституцій, що надають
допомогу місцевим владам у таких сферах, як
планування розвитку чи юридичні, фінансові
чи інвестиційні консультації,
35

36. Висновки
36

37. Необхідні передумови
Запровадження децентралізації у Польщі
вимагало чотирьох передумов:
• політичної волі лідерів щодо впровадження
реальних змін,
• підготованих експертів - для визначення цілей
реформ та шляхів їх досягнення,
• суспільної підтримки,
• приготування кадрових ресурсів для
практичного впровадження реформ в життя.
37

38. Необхідні передумови
• У 1989/90 i 1998/99 роках всі чотири
передумови були – реформи впроваджено з
успіхом.
• Спроба впровадження повітів у 1993 році не
завершилась успішно, так як тоді не було всіх
чотирьох передумов.
• У момент прийняття рішення про
реформування, позиція уряду була слабкою, а
експерти не мали опрацьованих програм та
аналітичних документів.
38

39. Розробка законів
Спосіб проведення правотворчої роботи залежав від
конкретних обставин і рівня згоди між основними
політичними силами щодо підтримки реформи:
• У 1989 році політична згода була високою. Тому й
існувала можливість поділу роботи між урядом і
парламентом.
• У 1998 році такої згоди не було. Тому проекти
потрібно було готувати поза парламентом.
39

40. Впровадження реформ в життя
• Запровадження реформи не закінчилося у момент
прийняття законів, а тривало іще довго після того.
• Реформи державної адміністрації, спрямовані на
децентралізацію, втручаються у сферу
повноважень багатьох міністерств.
• Структура Уповноваженого, відповідального за
впровадження реформ, повинна була існувати ще
певний період часу.
40

41. Забезпечення суспільної підтримки
• Успішне впровадження реформ вимагало будування
суспільної підтримки.
• Початково люди були противниками реформ. Вони
боялися змін, непевності та зусиль для пристосування
до нових умов.
• Особливо важкими для зрозуміння та акцептації
суспільством були складні реформи суспільного
устрою.
• Робота з забезпечення суспільної підтримки вимагала
широкої співпраці з різними групами партнерів. Не
завжди ці співпраця була успішною.
41

42. Фактор часу
• Зміни правової системи вимагали розробки багатьох
нових законів. Неможливо було прийняти всі протягом
короткого часу.
• Реформатори мали свідомість того, що затягування
правотворчої роботи становить серйозну небезпеку для
реалізації реформ. Політичні процеси в Польщі були дуже
динамічними.
• Прикладом ситуаціі недостатнього часу на впровадження
змін у Польщі був 1993 рік, коли відставка парламенту і
нові вибори перервали, а згодом заблокували хід робіт
над впровадженням самоврядування на рівні повіту та
воєводства.
42

43. Фактор часу
• Польські реформатори усвідомлювали, що ідеальної
системи, яка не буде вимагати подальших змін, ніколи
не вдасться розробити.
• Автори реформ апріорі передбачали в майбутньому
необхідність пристосувати законодавство до зміни
потреб та не передбачуваних ситуацій шляхом
впровадження зміни та доповнень до законів.
• Тому польські реформатори сконцентрували роботу
на тих змінах, які необхідні для початку дії нової
системи.
43

44. Дякую за увагу!
44
Маркіян Желяк
Менеджер українсько-польської робочої групи
з розробки нормативно-правових актів
щодо децентралізації влади
* В презентації використані матеріали з «РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВИ ТА ПОБУДОВА
ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА», Єжи Реґульскі, 2004