1. Ontwerp- omzendbrief “Ruimtelijke
inplanting en groei van grootschalige
detailhandel” kritisch bekeken
Els Empereur
Advocaat- Vennoot
DLA PIPER UK LLP
Lunchcauserie BLRW- 9 juni 2011

2. 12 juni 2011 2
Overzicht van de presentatie
 Juridische context : Europa, dichterbij dan gedacht
 Juridische context : de aangepaste federale regelgeving
 Juridische context : de Vlaamse aspiraties
 De Ontwerp – Omzendbrief : inhoud en kritische bedenkingen
 Recente Rechtspraak Hof van Justitie : weg met
oppervlaktebeperkingen, afstandsregels en ontwrichtingstoetsen?

3. 12 juni 2011 3
Juridische context : Europa
 Richtlijn 2006/123/ EU betreffende diensten op de interne
markt (“Bolkestein- richtlijn”)
- enorme impact op diverse sectorale regelgeving lidstaten m.b.t.
“handelsvestigingen”: “toegang tot” of “uitoefening van”
dienstenactiviteit
- artikel 9 (“vergunningsstelsels”):
• niet discriminerend
• rechtvaardiging vanuit “dwingende reden van algemeen belang” (RS H.v.J:
ruimtelijke ordening, volksgezondheid, etc)
• doel niet te bereiken door minder beperkende maatregel (bv. controle
achteraf)

4. 12 juni 2011 4
Juridische context : Europa
- Artikel 10 (“voorwaarden vergunningsstelsels”):
• Criteria die “willekeur beletten”
• Toegang tot dienstenactiviteit op gehele grondgebied, tenzij
vergunning voor elke vestiging afzonderlijk gerechtvaardigd is
vanuit dwingende redenen van algemeen belang

5. 12 juni 2011 5
Juridische context : Europa
- Last but not least: artikel 14.5 (“verboden eisen”):
“de toepassing geval per geval van economische criteria, waarbij de
verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs
dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een
beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van
de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de
activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde
doelen van economische planning: dit verbod heeft geen betrekking
op planningseisen waarmee geen economische doelen worden
nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van
algemeen belang”

6. 12 juni 2011 6
Juridische context : de federale
regelgeving
 Handelsvestigingen” (= federale bevoegdheid; artikel 6
§1 BWHI);
 Wet van 13 augustus 2004 betreffende de vergunning
van handelsvestigingen (“IKEA- wet”; wijziging Wet 22
december 2009)
• Ruimtelijke ligging van de handelsvestiging;
• Bescherming van het stedelijke milieu;
• Bescherming van de consument;
• Respect voor sociale wetgeving en het arbeidsrecht

7. 12 juni 2011 7
Juridische context : de federale
regelgeving
 KB van 13 januari 2010:
- Verduidelijking criteria in IKEA- wet
- Ruimtelijke ligging van de handelsvestiging
• Inpassing in plaatselijke ontwikkelingsprojecten of binnen het kader
van het stedenpatroon
• Bereikbaarheid via het openbaar vervoer
- Bescherming van het stedelijke milieu
• Effect op duurzame mobiliteit, zijnde het gebruik van de ruimte en de
verkeersveiligheid
• Het effect van de inplanting op de stadskern in het kader van de
planologische vereisten
- Consumentenbescherming
- Respect voor sociale en arbeidswetgeving

8. 12 juni 2011 8
Juridische context : de federale
regelgeving
 Slot: discussiepunten:
- regionalisering?
- De problematische verhouding IKEA- wet <-> Bolkestein-
richtlijn:
• “Reparatiewet” is enkel “snelle opsmukoperatie”;
• Geen verantwoording voor behoud van socio- economische
vergunningsstelsel (re minder beperkende maatregel?)
• Vage criteria die niets toevoegen aan een stedenbouwkundige
vergunning, behalve….“verkapte” economische criteria?

9. 12 juni 2011 9
Juridische context : de Vlaamse
aspiraties
 Doelstellingen:
 Wens tot regionalisering: een “handelsvestigingenbeleid”
verankerd in een “duurzame ruimtelijke ordening” op
vergunnings- en planningsniveau
 “Kernversterking” en “tegengaan verlinting”
 Oplossingen voor het beperkte aanbodbeleid
 Eénduidigheid!

10. 12 juni 2011 10
Vlaams kader
 Bestaande instrumenten van ruimtelijke planning
- Gewestplannen
- Structuurplanning en uitvoeringsplanning
- Besluit Typebepalingen: “grootschalige detailhandel” en specifieke
kleinhandelszones- vraag naar draagwijdte “clichering” in VCRO
 Bestaand stedenbouwkundig vergunningssysteem
 Recente initiatieven
- Studie Idea Consult en Omgeving “Ruimtelijk afwegingskader voor
grootschalige detailhandelsvestigingen”
- Startnota “Winkelen in Vlaanderen”: twee omzendbrieven op te
maken, nl “kernversterking en winkellinten” en “Ruimtelijk
afwegingskader voor de inplanting van grootschalige detailhandel”
- Huidige stand van zaken: niet twee omzendbrieven, maar één
ontwerp van omzendbrief “Ruimtelijke inplanting en groei van
grootschalige detailhandel” ter discussie

11. 12 juni 2011 11
Ontwerp Omzendbrief : inhoud
 Definitie “grootschalige detailhandel” (1.000m² BVO)
 Terminologie : 3 invalshoeken in overweging te nemen bij
planning én vergunningsverlening :
- de functionele typologie (schaal, assortiment, winkel – klantrelatie)
- verschijningsvorm
- locatietype (opsomming van een mix van termen uit
structuurplanning en diverse afwegingscriteria)

12. 12 juni 2011 12
Ontwerp Omzendbrief : inhoud
 Afwegingskader voor ruimtelijke planning
- Drie invalshoeken “functionele typologie”, “verschijningsvorm”
en “locatietype” uitgangspunt
- Probleem:
- eenduidigheid? (studie werkt “inspirerend”)
- aanbodbeleid? (hoe?)
- Komt onvoldoende tegemoet aan vraag van sector naar meer
ruimte (re weinig bestemmingszones waarin het heden
sowieso kan: weinig “dienstverleningsgebieden” en nu
“specifieke regionale bedrijventerreinen voor kleinhandel”)
- Ook ingrepen nodig op het vlak van de doorlooptijd van
opmaak van structuurplannen en RUP‟s
- Bevoegdheidsverdeling

13. 12 juni 2011 13
Ontwerp Omzendbrief : inhoud
 Afwegingskader voor vergunningen:
- Vergunningsaanvragen moeten getoetst worden aan de
“goede ruimtelijke ordening” (hoe rijmen met 3 invalshoeken)
- Oppervlaktebeperking van kleinhandel in woongebieden
(<5.000m²)
- Waar zit de eenduidigheid?

14. 12 juni 2011 14
Ontwerp Omzendbrief : een kritische
blik
 Belangrijkste besluiten:
- zeer vaag document, dat niet volstaat voor een eenduidig
handelsvestigingenbeleid
- geen enkele garantie voor een aankoopbeleid

15. 12 juni 2011 15
Ontwerp Omzendbrief : een kritische
blik
- Relatie met de studie “Ruimtelijk afwegingskader voor
grootschalige detailhandelsvestigingen”?:
* Omzendbrief “studie kan inspirerend werken”
* Omzendbrief is evenwel niet te begrijpen, tenzij men deze
samenleest met het afwegingskader geschetst in de Studie:
“uitsluitingscriteria”en “positieve en negatieve
afwegingscriteria” ook toepassen?
* Moet het onderscheid tussen “nieuwe” en “bestaande”
handelsvestigingen uit de studie ook worden aangehouden in
de Omzendbrief?
* Probleem: leidt niet tot transparantie, maar divergent beleid
van gemeenten die met onduidelijkheid kampen over
toepassing

16. 12 juni 2011 16
Ontwerp Omzendbrief : een kritische
blik
- Geen onderscheid tussen afwegingskader plannen en
vergunningen
- Nochtans fundamenteel verschillend in VCRO
- Vergunningen: geen toetsing aan structuurplanning
toegelaten, Ontwerp heeft hier niet voldoende oog voor- cfr.
begrippen “stedelijke gebieden, “buitengebieden”,
“hoofddorpen” etc.
- Vergunningen: in eerste plaats toetsing aan
stedenbouwkundige voorschriften en niet, of slechts in tweede
instantie diverse “beleidsplannen” (Rechtszekerheid)
relatie invalshoeken en decretale criteria van ruimtelijke
ordening

17. 12 juni 2011 17
Ontwerp Omzendbrief : een kritische
blik
 Kernvraag: duidelijk aangeven welke criteria uit de Studie
“Afwegingskader voor grootschalige detailhandel”
aanvaardbaar zijn
- Ligging binnen 1 km van een autoweg of een primaire weg als
uitsluitingscriterium?
- Monomodale ontsluiting als negatief afwegingscriterium: steeds
problematisch?
- Schrappen van “overbodige” uitsluitingscriteria en afwegingscriteria-
bv. verboden vestiging in VEN- gebieden, RAMSAR- gebieden,
Beschermde landschappen etc.: volgt uit sectorale regelgeving

18. 12 juni 2011 18
Ontwerp Omzendbrief : een kritische
blik
 de “ontwrichtingstoets” in de studie- ook toepassen in de
Omzendbrief?
- “bestendige ontwrichting van het ruimtelijke en maatschappelijke
weefsel van een kernwinkelgebied”
- Heeft een “nieuwe vestiging” een ontwrichtende invloed op
handelsvestiging:
“Een ontwrichting staat hier gelijk aan een significante invloed, die
zich uit in een relatief groot aantal faillissementen van winkels,
structurele leegstand en hierdoor een sterk verminderd algemeen
verblijfsklimaat in het kern(winkel)gebied. De uitkomst van de
ontwrichtingtoets leidt, evenals de andere elementen in het
afwegingskader, niet direct tot een eventuele afwijzing, maar wordt
„meegewogen‟ in het geheel van het afwegingskader. “
- Problematisch: lijkt “verboden economisch criterium” uit de
Bolkesteinrichtlijn, en lijkt een wederoptreden van geschrapte
criterium “invloed op bestaande handelsvestigingen” uit IKEA- wet

19. 12 juni 2011 19
Ontwerp Omzendbrief : een kritische
blik
 Advies SERV
- Te onduidelijk kader
- Omzendbrief aanvullen met praktijkvoorbeelden
- Onduidelijke verhouding tot studie “afwegingskader”
- Nadenken over bevoegdheid re projecten met regionale
impact: provinciale bevoegdheid uit ontwerp schrappen voor <
2.500 m² bruto- verkoopsoppervlakte in buitengebied
- Niet louter ruimtelijke consideransen volstaan, ook economie,
sociale impact, mobiliteit etc.

20. 12 juni 2011 20
Ontwerp Omzendbrief : een kritische
blik
 Advies SARO
• Omzendbrief lijkt onvoldoende afgestemd op dienstenrichtlijn-
oppervlaktebeperking in bepaalde gebieden toegestaan? (cfr.
infra)
• Relatie met Studie onduidelijk
• Te vaag, onduidelijk en onvolledig
• Bevoegdheidsverdeling in structuurplanning wordt gewijzigd,
en moet worden aangepast
• Omzendbrief kan niet normerend optreden voor definitie
“grootschalige kleinhandel”

21. 12 juni 2011 21
Tot slot : recente rechtspraak H.v.J
 Ook aandachtspunt: recente rechtspraak Europese Hof van
Justitie
 H.v.J. (“Attanasio Group” dd. 11 maart 2010):
- Administratieve vergunning voor tankstations afhankelijk van aantal
criteria, waaronder minimumafstand tot bestaande tankstations
- Hof: schending van de vrijheid van vestiging, die niet
gerechtvaardigd is door “dwingende reden van algemeen belang”
(aangevoerd waren: “verkeersveiligheid”, “milieubescherming”,
“volksgezondheid”)
- Hof: ongelijke behandeling tussen bestaande en nieuwe tankstations,
“verkapte economische toets”
- Relevantie arrest: aandacht voor “verkapte economische toetsen in
afwegingskader” in bijzonder bij ontwrichtingstoets, en het in het
praktijk vereisen van minimumafstand tussen handelsvestigingen

22. 12 juni 2011 22
Tot slot : recente rechtspraak H.v.J.
 H.v.J. (Commissie/ Spanje, C -400/08 dd. 24 maart 2011)
- Catalaanse handelsvestigingswetgeving beperkt op zeer significante wijze
vestigingsmogelijkheden “hypermarkten” tot gemeenten waar geen
overaanbod was (komt neer op een verbod van vestiging buiten de
geconsolideerde bebouwde kom van bepaalde gemeenten)
- Hof: geen motivering van deze beperking- en dus strijdig met vrijheid van
vestiging
- Hof: toetsing aan “aanwezigheid van commerciële voorzieningen” en “effect
op de bestaande commerciële structuur” en maxima voor vestigingseenheid
is een verboden economische toets
- Hof: geen toetsing aan vereiste van noodzaak aan vergunning, omdat
Commissie niet had aangegeven waarom deze vergunning verder ging dan
noodzakelijk om doel te bereiken
- Hof: enigszins vage beoordelingscriteria zijn toegelaten, nu nauwkeurige
drempels en maxima een te rigide systeem tot stand brengen
- Conclusie: stof tot verdere discussie omtrent “oppervlaktebeperkingen” en
“ontwrichtingstoets” en rigide typologieën…

23. 12 juni 2011 23
Vragen?
Els Empereur
Advocaat- Vennoot DLA PIPER
Uitbreidingstraat 2
2600 Antwerpen- Berchem
els.empereur@dlapiper.com
03/287.28.28.
0494/57.15.50.