Bortoletti, prevenire la corruzione, scuola superiore econiomia e finanze, roma 5 aprile 2011

Master
“Etica nella Pubblica Amministrazione e contrasto alla corruzione”
Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze
Roma, 5 aprile 2011
Funzioni e attività del Servizio anticorruzione e trasparenza
presso il Dipartimento della Funzione pubblica
Maurizio Bortoletti
Consigliere del Ministro
per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione

Indice
Dove ci siamo lasciati
CPI, 60 miliardi, aumento delle denunce per corruzione e concussione,
confusione sul tema, l’indipendenza della struttura
Che cosa è successo dopo
La situazione normativa
l’AS 2156 emendato
Una prospettiva comparata circa l’area di rilevanza penale
Politiche di prevenzione e politiche di sicurezza
…. e prima di iniziare un piccolo inciso
in materia di trasparenza informativa ….

Una informazione trasparente e completa è considerata dagli stessi “
addetti ai lavori” una esigenza imprescindibile ed equivalente alla stessa
azione di contrasto, come ha ricordato recentemente il Direttore della
Direzione Investigativa Antimafia, A. GIRONE, Audizione avanti alle
Commissioni I e II Riunite del Senato della Repubblica nell’ambito
dell’esame del ddl 2156, 6 luglio 2010, secondo il quale vi è “… la duplice
necessità di neutralizzare adeguatamente le condotte illecite e di garantire
una forte trasparenza sul fenomeno, anche per evitare che una
amplificazione di dati inesatti possa incidere sull’immagine del Paese e,
conseguentemente, sul suo rating in sede internazionale…”.
.
La trasparenza informativa

Liberal,15 luglio 2010:
“Il nostro è un Paese malato, non un malato terminale, ma certamente un malato
grave, affetto da una patologia cronica, progressiva e contagiosa, che ne sta
minando alla radice le energie fisiche e morali. … anche il chirurgo è malato e forse
è più malato degli altri … preda di una rassegnazione debilitante … un cancro ad
alta potenzialità distruttiva che stravolge il sistema immunitario del paese … un
malato che appare ormai inguaribile, perché soffre di un male che ogni giorno ne
mina la fibra. Sembra che non ci siano terapie …”.
Senza entrare nel merito, certamente angosciante.
Ma effettivamente,
nell’Italia “culla del diritto” il diritto ci stava così bene da essersi addormentato?
(Enio Flaiano).

"I terremoti diventano tragedia nei paesi con alta corruzione"
I sismologi Nicholas Ambraseys (Imperial College di Londra) e Roger Bilham (Università di Boulder in
Colorado) spiegano su Nature che in alcuni paesi non solo la povertà ma anche una dilagante illegalità, sono il
vero nemico da combattere per difendersi dai terremoti. Gli esperti dimostrano con la statistica che il legame tra
corruzione e numero di vittime non è solo un dato anedottico o materia per alimentare sospetti impalpabili, ma un
fattore quantificabile.
Bilham and Ambraseys hanno confrontato i dati sulle vittime dei maggiori sismi mondiali con il reddito pro capite
e l'indice della corruzione percepita di Transparency 1, organizzazione internazionale no profit, basata a Berlino,
che da 18 anni monitora e dununcia i casi di corruzione in tutto il mondo producendo un vero "barometro"
annuale della corruzione. L'indice, che è ricavato da studi statistici, ordina le nazioni in base alla percezione di
pubblici ufficiali e politici sulla diffusione della disonestà all'interno delle istituzioni. L'Italia si colloca
immediatamente sotto al Ruanda e sopra alla Georgia. I sismologi hanno notato che negli ultimi anni la
maggioranza (83%) dei morti causati dal crollo di edifici ed infrastrutture si trova in nazioni più corrotte rispetto ad
altre di pari reddito nazionale lordo pro capite (Gross National Income Per Capita, GNI).
"Il nostro scopo non era evidenziare il rapporto tra povertà ed incidenti mortali, che è ovvio", spiega Bilham, "ma
vedere se la statistica ci permetteva di rilevare il peso della disonestà durante un terremoto, soprattutto sulla
sicurezza degli edifici".

L’Italia dopo la Zambia
nell’indice 2010 della corruzione di Transparency

NESSUNO DICE A VOCE ALTA che L’INDICE DI PERCEZIONE (CPI), comunicato
annualmente da Transparency International:
1.  NON è una misurazione del livello di corruzione di un Paese,
2.  NON consente di stilare classifiche e graduatorie: la stessa Transparency afferma – in Transparency
International, Università di Passau (2008), The Methodology of the Corruption Perceptions Index
2008 - che “… una graduatoria di Paesi può facilmente essere erroneamente interpretata come una
misura assolutamente precisa delle performance di un dato paese. Questo non è affatto vero….”;
3.  NESSUNO dice che la stessa Transparency segnala una INTRINSECA IMPRECISIONE del suo
Indice: “…Sin dalla sua prima pubblicazione nel 1995, TI ha fornito i dati relativi alla deviazione
standard e al numero delle fonti utilizzate per la costruzione dell’indice. Queste informazioni
servono per evidenziare che vi è una intrinseca imprecisione. Inoltre viene fornita l’informazione del
range tra il valore più basso/più alto.…”, con l’Italia che fa segnare una deviazione standard tra le più
elevate, superiore a 1, chiaro indicatore di un sostanziale disaccordo tra le diverse fonti e, quindi, una
significativa imprecisione della misurazione;
4.  NESSUNO dice che nel 2009, è stato calcolato con modalità diverse, da un ente di ricerca diverso,
con le 6 (!) rilevazioni sull’Italia che sono state richieste SOLO a 4 enti diversi: Economic
Intelligence Unit, Global Insights, IMD International, World Economic Forum’s Global
Competitiveness

NESSUNO DICE A VOCE ALTA che L’INDICE DI PERCEZIONE (CPI), comunicato
annualmente da Transparency International:
5.  che si evoca il nomen “corruzione”, ma non si fa riferimento alle condotte che in Italia integrano le fattispecie
penali di corruzione e concussione, bensì a un universo molto più ampio, tenuto conto che per Transparency
International il CPI misura la percezione del “…misuse of public power for private benefit …” per la nota
metodologica del CPI 2008, analoga a quella contenuta nello stesso documento relativo al CPI 2006: “…as the
abuse of public office for private gain …”. Ciò che Transparency definisce corruzione, nell’Ordinamento
Giuridico italiano corrisponde, in realtà, al risultato della “somma” di corruzione, concussione e abuso
d’ufficio, di cui all’art. 323 c.p., un universo statistico estremamente più vasto.
6.  che il punteggio medio registrato dall’Italia degrada progressivamente e parallelamente alla graduale riduzione
del numero di sources utilizzate: dalle 10 surveys utilizzate per il CPI 2004, che aiutano evidentemente a
raffinare il dato soprattutto in presenza di rilevanti squilibri tra le diverse aree del Paese, si è passati alle 4 del
CPI 2009, tenuto conto che due delle sei indicate nella Nota Metodologica fanno riferimento alla stessa fonte e a
due anni successivi.
La nota metodologia al CPI 2006 precisa, infatti, che “…The reliability of the CPI differs, however, across
countries. Countries with a high number of sources and small differences in the evaluations provided by the
sources (indicated by a narrow confidence range) convey greater reliability in terms of their score and ranking;
the converse is also the case….”.

NESSUNO DICE che L’INDICE DI PERCEZIONE (CPI), comunicato annualmente da Transparency
International:
7.  comprende tra le sue fonti il Control of Corruption della World Bank che fornisce un risultato
DIVERSO e POSITIVO per l’Italia.

NESSUNO DICE che L’INDICE DI PERCEZIONE
(CPI), comunicato annualmente da Transparency International:
8.  comprende tra le sue fonti l’IMD, l’Institute for
Management Development, il cui World Competitiveness
Year Book presenta una Overall Performance Italy 2010
che fornisce un risultato DIVERSO e POSITIVO per
l’Italia.

Country Forecast July 2010 © The Economist Intelligence Unit Limited 2010
Italy: Indicator scores in the business rankings model
a Out of 18 countries: Austria, Belgium, Cyprus, Denmark, Finland, France, Germany, Greece, Ireland, Italy, Netherlands,
Norway, Portugal, Spain, Sweden, Switzerland, Turkey and the UK.
Note. A single asterisk (*) denotes scores based on quantitative indicators. Indicators with a double asterisk (**) are partly
based on data. All other indicators are qualitative in nature.
Italy
Regional
averagea
Italy
Regional
averagea
2005-09 2010-14
Political environment
1. Risk of armed conflict 5 4.4 5 4.5
2. Risk of social unrest 4 4.3 4 3.7
3. Constitutional mechanisms for the orderly transfer of power 5 4.8 5 4.8
4. Government and opposition 4 4.4 3 4.3
5. Threat of politically motivated violence 4 4.1 4 4.1
6. International disputes or tensions 5 4.3 5 4.3
7. Government policy towards business 3 3.9 3 3.8
8. Effectiveness of political system in policy formulation and execution 3 3.8 2 3.4
9. Quality of the bureaucracy 3 3.7 3 3.7
10. Transparency and fairness of legal system 3 4.0 3 4.0
11. Efficiency of legal system 2 4.2 2 4.2
12. Corruption 3 4.1 3 4.1
13. Impact of crime 2 4.1 2 4.1
NESSUNO DICE che L’INDICE DI PERCEZIONE
(CPI), comunicato annualmente da Transparency International:
9.  comprende tra le sue fonti l’Economist Intelligenge
Unit, il cui Country Report sull’Italia segnala una
sostanziale situazione di stabilità.
Country Forecast July 2010 © The Economist Intelligence Unit Limited 2010
Italy:
Country Forecast
July 2010
Italy
Editor: Robert O'Daly
Editorial closing date: 22nd July 2010

NESSUNO DICE che l’Italia registra un disallineamento estremamente significativo tra percezione
e realtà, come rilevato dalla GALLUP, nella CITIZENS’ PERCEPTIONS OF FRAUD AND THE
FIGHT AGAINST FRAUD IN THE EU 27 , indagine richiesta dall’European Anti-Fraud Office e realizzata
dalla Gallup Organization ( consultabile su http://ec.europa.eu ).
Percezione della estensione della corruzione o di
altri illeciti nella pubblica amministrazione
nazionale.
Cittadini che dichiarano di aver ricevuto la
richiesta di una tangente negli ultimi 12 mesi.

L’aumento delle denunce per corruzione e concussione nel 2009

1.  non utilizza l’unico strumento completo e ufficiale, le statistiche della delittuosità;
2.  comunica che la Guardia di Finanza ha segnalato un aumento del 229% e del 153% dei fatti
di corruzione e concussione, senza completare l’informazione con la sostanziale stabilità
registrata dalle statistiche della delittuosità che comprendono anche il dato della Guardia di
Finanza;
3.  paragona un dato pluriennale, quello delle statistiche della delittuosità per il periodo “2004-
I semestre 2009” riportate a pagina 58 della Relazione del novembre 2009 del SAeT
(consultabile all’indirizzo www.anticorruzione.it), con quello annuale proveniente dalla
somma di quelli comunicati dalle 3 Forze di Polizia (2.154 casi = 221 + 219 + 1714)
4.  non evidenzia come vi sia stata una diminuzione del 32% del numero delle sentenze di I
grado in materia di responsabilità per “corruzione e concussione”: dalle 185 del 2009 (il
14,5% del totale) alle 126 del 2010 (l’11,7%), come risulta dalle Tabelle in appendice alle
due Relazioni.
L’aumento delle denunce per corruzione e concussione nel 2009

Il costo della corruzione pari a 60 miliardi di euro
La cifra rimbalzata sui media di 60 miliardi di euro quale costo della corruzione in Italia,
con qualche autorevole “addetto ai lavori” che si è spinto ancora più in là,
sostenendo che il dato va “…ben oltre la stima di 50-60 miliardi di euro …”
e ottenendo uno spazio ancor più ampio sui mezzi di informazione,
È ATECNICA ed ERRATA
ed è reale solo l’EFFETTO ECO che la ha resa verosimile.

INFATTI:
• la “stima” deriva da un dato contenuto in una ricerca della World Bank, la cd. “Relazione
Kauffman” del 2004, che individuava il costo della corruzione nel mondo nel 3% del PIL
mondiale;
• da qui i 60 miliardi di euro (!), pari al 3% del PIL italiano, cioè un decimo circa del costo
della corruzione mondiale stimata - con questo studio dalla World Bank - in $1 Trillion, 700
miliardi di euro dell’epoca.
MA
• L’autore della stima ha, però, dimenticato di proseguire la sua lettura fino a dove la stessa
World Bank afferma quella che poteva sembrare una banalità. E cioè che "First, as shown
clearly by the data, the scale of corruption varies significantly from country to country“.
• Il 2 settembre 2010, il Segretario Generale delle Nazioni Unite BAN KI-MOON a VIienna,
nel suo intervento in occasione dell’inaugurazione della IACA, l’Accademia internazionale
anticorruzione, ha ricordato il dato madre: one trillion dollar quale costo della corruzione
mondiale, 700 miliardi di euro.

Come si è più volte INUTILMENTE cercato di rendere patrimonio informativo di TUTTI:
“… come ricordava l’altro giorno il collega De Sena – la notazione è di G. PISANU,
Comunicazioni, Commissione Parlamentare d’Inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle
altre associazioni criminali, anche straniere, 2 dicembre 2008 - sull’entità di questo
fatturato si conoscono valutazioni diverse, tutte per la verità impressionanti, ma
raramente ben documentate….”.
ATTENZIONE
Tanto più si enfatizza il numero degli illeciti che non viene “misurato”, la parte
dell’iceberg che resta sott’acqua, perché sfugge ai diversi sistemi di rilevazione che
fotografano la cd. “criminalità registrata”, tanto più risulta facile muoversi lungo altre piste
nella quantificazione del “dato reale”, rispetto a quelle che emergono dal dato della
criminalità registrata.

PRIMA CERTEZZA : costo della corruzione di 60 miliardi di euro, i famosi “1000 euro pro capite, neonati
compresi”.
Le recentissime parole del Segretario Generale delle Nazioni Unite, Ban Ki-moon -
Remarks to Inaugural Conference of the International Anti-Corruption Academy, Vienna, 2
settembre 2010 - sembrano, però, ancora più significative, di fronte agli sforzi fatti da molti
per immaginare e, poi, cosa più importante, per rendere noto a mezzo stampa, il
“volume” di tangenti, mazzette e scambio di favori: “… One major handicap is that we
don’t know how to measure corruption …”
Un profilo di rilevante delicatezza, sul quale ha ritenuto necessario esprimersi
recentemente lo stesso Consiglio d’Europa - Press Service fact sheet è consultabile
all’indirizzo www.coe.int/greco - evidenziando come “... It is practically impossible to
quantify the total cost of corruption because under-the-counter payments are obviously
unknown (they were to some extent known until the tax deductibility of corruption-linked
expenses was abolished following anti-corruption efforts by the international community in
the 1990s)...”.

In merito a questo “budgettare” i business criminali e, poi, i mercati sommersi,
illegali, grigi o neri, viene rilevato sul piano del metodo, quindi a carattere generale, come
gli indicatori relativi ai mercati illegali appaiano molto vulnerabili alle analisi approfondite
sulla qualità dei dati, così da venire fino ad oggi frequentemente utilizzati più a fini
comunicativi che non a fini analitici veri e propri : … classifiche e stime sono, quindi – ha
notato L. CELI, Measuring Organised Crime in Italy – Experiences of the Mezzogiorno
Region, intervento al convegno “UE Forum on the Prevention of Organised Crime”,
Bruxelles, 7 febbraio 2006 - un’area di analisi che va sicuramente sviluppata, ma che
oggi non appare ancora sufficientemente consolidata …”.

Le poche voci dissonanti vengono schiacciate da una “questione morale” che,
costantemente, quasi come un fiume carsico, riemerge nel dibattito politico e sociale e
“mette all’indice” coloro che resistono “… alla tentazione di avventurarsi sul
rischioso terreno dei paralleli e dei calcoli … custodendo con caparbietà il
segreto – come ha ricordato Emanuele Narducci, Processi ai politici nella Roma antica,
Laterza, Roma-Bari, 1995 - di questi risultati allegati e non dimostrati, facendo
riferimento a parametri noti solo a lui stesso ed eludendo con allegria una serie di
evidenti interrogativi….”.

Una informazione corretta sul fenomeno sia ritenuta una necessità prima di tutto
dagli “addetti ai lavori”, cioè da coloro che sono impegnati nell’azione di repressione
della corruzione: una necessità equivalente alla stessa azione di contrasto, secondo il
Direttore della Direzione Investigativa Antimafia, il Generale dei Carabinieri
GIRONE, Audizione avanti alle Commissioni I e II Riunite del Senato della Repubblica
nell’ambito dell’esame del ddl 2156, 6 luglio 2010 - secondo il quale vi è “… la duplice
necessità di neutralizzare adeguatamente le condotte illecite e di garantire una forte
trasparenza sul fenomeno, anche per evitare che una amplificazione di dati inesatti
possa incidere sull’immagine del Paese e, conseguentemente, sul suo rating in
sede internazionale…”.
PURTROPPO …..

PURTROPPO …..
per il paradosso dell’efficienza,
un sistema repressivo come quello italiano
che secondo il compianto Franz-Hermann Bruener, già Direttore generale dell’Ufficio anti-
frode europeo (O.L.A.F), “… dispone degli arsenali di protezione penale e investigativa
tra i più avanzati a livello europeo …”, con “… strumenti di indagine utilizzati tra i più
avanzati al mondo … strumenti raramente utilizzati nella maggior parte degli altri Paesi
per tali tipi di illeciti …” e con le Forze di Polizia e la Magistratura, per questo, “… spesso
invidiati dai colleghi di altri Paesi…”,
…. può diventare penalizzante sotto il profilo della percezione

INFATTI, …..
se il sistema repressivo cattura un ladro o arresta un rapinatore, i cittadini si sentono rassicurati e
provano fiducia verso le Istituzioni
se lo stesso sistema repressivo indaga un corruttore o arresta un concussore, i cittadini non provano
alcuna rassicurazione, piuttosto provano sfiducia verso il sistema
PARADOSSALMENTE
un sistema repressivo NON indipendente e meno efficace
ASSICURA minori livelli di sfiducia verso le Istituzioni e una minore percezione soggettiva negativa
… come ha ricordato Siim Kallas, già Commissario responsabile per l’amministrazione,
l’audit e la lotte antifrode: “… un numero crescente di irregolarità comunicate può
essere un buon segnale del fatto che i controlli sono migliorati ….”.

INFATTI, …..
L’Italia, a differenza di altri Paesi sistematicamente considerati a minor “rischio di corruzione”, non
ha riportato segnalazioni negative nell’ultima Risoluzione legislativa sulla tutela degli interessi
finanziari delle Comunità e la lotta contro la frode del Parlamento europeo del 24 aprile 2009 che si
è detto “…profondamente colpito dalla mancanza di disciplina nella segnalazione dei casi da parte
degli Stati membri dopo vari anni e ritiene inaccettabile che 6 Stati membri – … - non utilizzino
ancora i sistemi di segnalazione per via elettronica, che 14 di essi – situazione che costituisce un
problema, in … - non abbiano rispettato i termini per la segnalazione e che alcuni di essi non
abbiano classificato i casi di irregolarità segnalati ….”.
Nella giornata "porte aperte" delle Istituzioni comunitarie svoltasi a Bruxelles sabato 8
maggio 2010, l’OLAF ha presentato le Forze di Polizia italiane come un "… modello di polizia
europea per il contrasto alle frodi ai danni del bilancio comunitario. L’Italia per troppo tempo
all'indice delle statistiche dei paesi a rischio di frode e corruzione, da tempo sta assumendo un
nuovo ruolo sulla scena internazionale. Non più Paese della frode, ma quello che con maggiore
vigore, maggiori strumenti normativi, maggior numero di mezzi e più spiccata professionalità
investigativa e giudiziaria (sia penale che amministrativa) combatte la criminalità finanziaria
internazionale ….”.

Confusione lessicale, nel 43esimo RAPPORTO CENSIS sulla situazione
del Paese (dicembre 2009)
“… Pubblica Amministrazione in terra criminale. Dal 2004 al 2008 sono
pervenute alle Forze dell’ordine 19.019 denunce per reati legati alla
corruzione della Pa: il 42,2% concentrato nelle quattro regioni del Sud più
interessate da fenomeni di criminalità organizzata ….”.
In realtà, le 19.019 denunce riguardano tutti i reati contro la PA. Di questi:
1.  il 40% sono reati predatori commessi da CHIUNQUE, finalizzati ad acquisire fondi,
finanziamenti e contributi pubblici;
2.  il 40% sono “abusi d’ufficio”, p. e p. dall’art. 323 c.p., dove non c’è alcuna
infedeltà del dipendente pubblico;
3.  corruzione e concussione sono circa il 10% del dato segnalato
Molta confusione a danno del Paese

Molta confusione a danno del Paese
Confusione oggettiva e interpretativa (dal Censis)

L’indipendenza della struttura
La funzionalità del sistema repressivo si mantiene su livelli di assoluta eccellenza., per
qualità, professionalità e strumenti di indagine a disposizione assolutamente
sconosciuti o sottoposti a defatiganti procedure di autorizzazione e controllo in altri
Paesi.
La stessa area di rilevanza penale si estende ben al di là dei confini di Ordinamenti in
Paesi simili al nostro: è sufficiente pensare alla corruzione impropria susseguente, alla
concussione, alle previsioni del dlgs 231/2001 e ss.
Non solo. Si tratta, di un sistema repressivo garantito dall’indipendenza dell’Autorità
Giudiziaria, diversamente da quello che accade in altri Stati.

L’indipendenza della struttura
Quanto all’Autorità Nazionale Anticorruzione, interessata da un periodico dibattito sulla
“indipendenza” di questa struttura, tra l’altro sancita in modo inequivocabile
dall’articolo 6 delle legge 3 agosto 2009, n. 116, va ricordato come la soluzione di
collocare all’interno dell’Esecutivo tale profilo dell’attività di contrasto si ritrovi anche
in:
Germania: Department of Internal Investigations (Ministero dell’Interno);
Belgio: Central office for the repression of corruption (Polizia Federale);
Austria: BAK (Federal Bureau of Anti-corruption- Ministero dell’Interno);
Francia: Central service for prevention of corruption (Ministero della Giustizia);
Croazia: Anti-corruption Sector (Ministero della Giustizia);
Spagna: Special prosecutors office for the repression of corruption and related
economic offences (Ufficio del Pubblico Ministero);
Usa: Office of the Government ethics (Presidente degli Stati Uniti d’America),
non senza evidenziare come in passato – nonostante l’articolo 1 “Alto Commissario per
la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all’interno
della pubblica amministrazione” della legge istitutiva ponesse “… l’Alto Commissario…
alla diretta dipendenza funzionale del Presidente del Consiglio dei ministri…” – nessuno
si sia mai preoccupato di questo aspetto.

luglio 2010, l’approvazione, unico Paese del G20, nella manovra anticrisi estiva di uno stanziamento
dedicato di 2 Meuro per interventi di prevenzione della corruzione.
luglio 2010: l’Italia tra i 7 Paesi dell’OCSE Active Enforcement nell’applicazione della Convenzione;
agosto 2010, l’approvazione del Piano straordinario contro le mafie, che contiene pervasive misure per il
contrasto alla infiltrazione della criminalità nell’economia legale e nella Pubblica Amministrazione;
settembre 2010, in Senato, il Relatore di maggioranza del disegno di legge anticorruzione deposita un
emendamento per introdurre quelle misure preventive che a livello internazionali sono considerate un
efficace antidoto alla corruzione: whistleblowing, cioè la tutela del dipendente che segnala abusi; conflitti
di interesse e controlli su consulenze/incarichi; revolving doors, per limitare le riassunzioni “interessate”
alla fine del servizio pubblico;
settembre 2010, in Senato, l’approvazione del disegno di legge di ratifica della Convenzione del
Consiglio d’Europa contro la corruzione civile firmata nel (!) 1997;
ottobre 2010: l’OCSE pubblica Measuring Governance;
novembre 2010: l’Università di Goteborg consegna alla UE Quality of Government;
dicembre 2010, un progetto italiano in materia di prevenzione della corruzione nella Green Economy
diventa l’unico progetto nazionale scelto da World Bank – Siemens Integrity Fund nella vecchia Europa
e uno dei 33 selezionati nel mondo.
… ma non solo…..

L’art. 11 del Decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, definisce la
trasparenza come “accessibilità totale, anche attraverso lo strumento
della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche,
delle informazioni concernenti ogni aspetto dell'organizzazione, degli
indicatori relativi agli andamenti gestionali e all'utilizzo delle risorse per
il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell'attività di
misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di
favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon
andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle
prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera m), della Costituzione”.
La trasparenza è come il sole ….

VINCA IL MIGLIORE
Concorso-Corso Comune di Napoli 2010
112.572 iscritti
67.000 partecipanti
534 posti banditi per 10 profili
3.785 ammessi alla seconda fase delle procedure selettive
che consentiranno di procedere a:
•  534 ammissioni a fasi formative obbligatorie
•  370.000 ore di formazione
•  534 unità di personale formate
Che cosa è successo dopo (1)

VINCA IL MIGLIORE, permette agli Enti locali:
1.  l'ottimizzazione generale del processo di recruiting. Sono azzerati i tempi
per il data entry, necessari nella tradizionale modalità di acquisizione delle
domande di partecipazione via posta ordinaria;
2.  lo screening immediato delle candidature in base ai requisiti richiesti dal
bando;
3.  il sostanziale abbattimento dei costi di gestione. Il costo medio neo
assunto in modalità tradizionale è stimato in € 51.800, con procedura
Ripam-Vinca il migliore: € 15.740;
4.  una maggiore semplificazione e trasparenza, legata sia alle procedure di
reclutamento e sia alla loro pubblicità;
5.  la diminuzione del livello di contenzioso grazie all’elevatissimo know how
e alle massima trasparenza resa possibile dalla più agevole accessibilità alle
procedure di evidenza pubblica da parte dei cittadini/utenti;
6.  riduzione dei tempi di assegnazione del personale.

La ricetta elettronica

L’approvazione del CAD

La digitalizzazione della Giustizia

MIAPA

LA SEMPLIFICAZIONE NORMATIVA

luglio 2010, l’approvazione, unico Paese del G20, nella manovra anticrisi estiva di uno stanziamento
dedicato di 2 Meuro per interventi di prevenzione della corruzione.
luglio 2010: l’Italia tra i 7 Paesi dell’OCSE Active Enforcement nell’applicazione della Convenzione;
agosto 2010, l’approvazione del Piano straordinario contro le mafie, che contiene pervasive misure per il
contrasto alla infiltrazione della criminalità nell’economia legale e nella Pubblica Amministrazione;
settembre 2010, in Senato, il Relatore di maggioranza del disegno di legge anticorruzione deposita un
emendamento per introdurre quelle misure preventive che a livello internazionali sono considerate un
efficace antidoto alla corruzione: whistleblowing, cioè la tutela del dipendente che segnala abusi; conflitti
di interesse e controlli su consulenze/incarichi; revolving doors, per limitare le riassunzioni “interessate”
alla fine del servizio pubblico;
settembre 2010, in Senato, l’approvazione del disegno di legge di ratifica della Convenzione del
Consiglio d’Europa contro la corruzione civile firmata nel (!) 1997;
settembre 2010: una innovativa sentenza della Corte di Cassazione;
ottobre 2010: l’OCSE pubblica Measuring Governance;
novembre 2010: l’Università di Goteborg consegna alla UE Quality of Government;
dicembre 2010, un progetto italiano in materia di prevenzione della corruzione nella Green Economy
diventa l’unico progetto nazionale scelto da World Bank – Siemens Integrity Fund nella vecchia Europa
e uno dei 33 selezionati nel mondo.

Transparency International nel Progress Report on OECD Convention Enforcement, in
materia di implementazione degli strumenti e Convenzioni contro la corruzione,
ha collocato l’Italia tra i Paesi Active Enforcement,
insieme a Denmark, Germany, Norway, Switzerland, United Kingdom and United States.

Secondo il Global Enforcement Report 2010 di Trace Anti Bribery Compliance
Solutions (consultabile all’indirizzo: AA.VV., Global Enforcement Report 2010, TRACE
Anti Bribery Compliance Solutions, consultabile all’indirizzo www.secure.trace
international.org/Default.asp?), l’Italia è al terzo posto nel mondo, dopo Stati Uniti e
Korea del Sud nei risultati conseguiti dal nostro sistema repressivo nel perseguire – tra
il 1977 e il giugno 2010 - i tentativi di corruzione di pubblici ufficiali italiani da parte di
imprese straniere.

da REPUBBLICA.IT del 26 ottobre 2010
L'Ocse: "Classifiche poco attendibili,possono produrre danni"
L'organizzazione lancia l'allarme sul rapporto di Transparency International:
"Metodologia poco chiara e viziata da pregiudizi, ma i risultati vengono usati da chi
decide gli aiuti internazionali"
di CARLO CLERICETTI
ROMA - Era stato lanciato addirittura un allarme preventivo: con una mail inviata
ieri un dipartimento dell'Ocse ha diffuso uno studio, "Measuring governance", in
cui avvertiva di prendere con le molle la classifica del rapporto di Transparency
International che sarebbe stato pubblicato oggi.
"Senza entrare nel merito della discussione sull'importanza di questo o altri
indicatori internazionali sulla governance - si dice nella mail - gli autori dello
studio Ocse mettono in guardia i potenziali utenti del rapporto, invitandoli
caldamente ad essere più attenti nell'esame dei reali contenuti e alla precisione di tutti i sistemi di classifiche della
governance e di usare più cautela su come utilizzarli".
I punteggi forniti da questi sistemi, continuano i ricercatori, sono spesso meno accurati di quanto molti utenti
sembrino pensare, e per di più la loro costruzione risente di pregiudizi dei quali gli utilizzatori sono spesso ignari.
Lo studio Ocse analizza puntigliosamente le metodologie usate e l'attendibilità di questi studi ne esce a pezzi.
L'allarme Ocse, dunque, va preso molto sul serio. Queste classifiche possono sembrare una sorta di gioco di società,
ma in effetti i danni che possono produrre sono reali e, come sempre, pesano sui più deboli.

ECCO L’ERRORE:
La mediana NON è
rappresentativa della reale
situazione del Paese

Infine, la recente Sentenza della Suprema Corte di Cassazione, la n. 42701 del 30
settembre 2010 (depositata il 1° dicembre 2010), che ha riconosciuto l’operatività,
in tema di responsabilità da reato degli enti, della applicazione alla persona
giuridica delle misure cautelari interdittive anche qualora il reato presupposto sia
quello di corruzione internazionale di cui all’art. 322 bis cod. pen..
La Suprema Corte ha evidenziato come si debba, poi, verificare in concreto l’effettiva
possibilità di applicare tali misure senza che ciò comporti, seppure solo nella fase
esecutiva, il coinvolgimento degli organismi di uno Stato estero sul quale il giudice
italiano non ha giurisdizione, va evidenziato come il “sistema italiano di contrasto
alla corruzione” si sia ulteriormente rafforzato con tale importante decisione.

Il rischio oggettivo

A proposito di RISCHIO OGGETTIVO
Fonte : Sistema di Indagine del Ministero dell’Interno.
Dato ITALIA
NOTA METODOLOGICA: sono state considerate le fattispecie p. e p. dagli artt. : 414, 316, 316 bis, 316 ter, 317, 318, 319, 319 ter,
320, 322, 322 bis, 323, 353, 354, 355, 356, 640 bis del codice penale. Pur se evidentemente significativa, la fattispecie p. e p.
dall’art. 640, 2°comma, c.p., dedicata a punire la fattispecie aggravata prevista nei casi di consumazione a danno dello Stato, non è
stata considerata, in quanto il Sistema di Indagine, nella registrazione delle denunce per l’art. 640 bis cp, prevede tale
specificazione quale voce facoltativa lasciata alla discrezionalità dell’operatore.
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Delitti

registrati

3.403
3.550
5.498
3.367
3.413
3.230

Persone
denunciate

F
M
F
M
F
M
F
M
F
M
F
M
F
M

2.812
9.935
2.944
10.903
5.785
15.019
3.561
10.418
3.091
11.309
3.651
9.963

12.747
13.847
20.804
13.979
14.400
13.614

DENUNCE PER REATI CONTRO LA P.A., PER TIPOLOGIA DI REATO
Delitti

corruzione

(art.
318,
319,
320
cp)

concussione

(art.
317
cp)

abuso
d’uf@icio

(art.
323
cp)

truffa
per
il
…

(art.640
bis
cp)

indebita
percezione

(art.
316
ter
cp)

Numero

denunce

939
881
7.386
7.515
3.099

Persone

denunciate

M
F
M
F
M
F
M
F
M
F

6.490
1.199
1.846
159
18.574
2.978
28.531
14.247
5.371
3.944

7.689
2.005
21.552
42.778
9.315

DENUNCE PER REATI CONTRO LA P.A., PER TIPOLOGIA DI REATO
Le
denunce
per
la
violazione
degli
ar1.
640
bis

e
316
ter
c.p.
pesano
complessivamente
quasi
il
42%
del
totale
dei
rea5
contro
la
P.A..
Una

fenomenologia
criminale
che
in
alcune
delle
annualità
esaminate
assume
dimensioni
ancor
più
vaste:

il

38
%,
nel
2004,
con
1.276
denunce
sulle
3.403
totali
registrate
contro
la
PA;

il
42
%,
nel
2005,
con
1.491
denunce
su
3.550;

il
66
%,
nel
2006,
con
3.583
denunce
su
5.448;

il
35
%,nel
2007,
con
1.171
denunce
su
3.367;

il
32%,nel
2008,
con
1.104
denunce
su
3.413;

il
30
%,
nel
2009,
977
denunce
su
3.230.

2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

totale

truffa
per
il
conseguimento
…

(
art.640
bis
cp)

824
893
2.725
778
766
747

indebita
percezione

(art.
316
ter
cp)

462
598
858
393
338
230

TOTALE

Reati
contro
la
PA

3.403
3.550
5.498
3.367
3.413
3.230

IMPORTI DELLE CITAZIONI IN GIUDIZIO
DELLE PROCURE REGIONALI,
PER TIPOLOGIA DI EVENTO DANNOSO. ANNO 2008.
€ 57.607.164,42
€ 1.386.038.981,65
€ 36.859.370,20
€ 139.297.932,34
€ 578.637,80 € 394.505,17
€ 69.013.083,11
€ 1,00
€ 10.000,00
€ 100.000.000,00
€ 1.000.000.000.000,00
PERSONALE
(Consulenze)
MALADMINISTRATION
ALTRETIPOLOGIE
EROGAZIONE
CONTRIBUTIE
FINANZIAMENTI-
FRODICOMUNITARIE
INCIDENTI
DANNO
ALL'IMMAGINE
CORRUZIONE,
TANGENTI,
CONCUSSIONEED
ALTRIREATI
Fonte : allegato V alla Relazione scritta del Procuratore generale, cerimonia di inaugurazione
dell’anno giudiziario, Adunanza dell’11 febbraio 2009.
Il “problema corruzione”,
seppure considerato insieme ad
altri reati contro la P.A., pesa il 4%
del totale degli importi delle
citazioni in I grado: i 69 Meuro del
2008 restano stazionari nel 2009
E’ chiarissima l’importanza del
d a t o r e l a t i v o a l l a
maladministration: l’82% degli
importi fa riferimento a questa
macroarea.
Quasi il 10% invece fa riferimento
a reati che hanno inciso sulla
corretta allocazione di fondi e
finanziamenti pubblici, nazionali e
c o m u n i t a r i c o m m e s s i d a
CHIUQUE.

2006
2007
2008

M
F
Tot
M
F
Tot
M
F
Tot

indebita
percezione

(art.
316
ter
cp)

•  inizio
azione
penale
288
111
399
242
104
346
176
61
237

•  condannate
n.d.
n.d.
n.d.
113
63
176
84
49
133

truffa
per

il
conseguimento
…

(art.640
bis
cp)

•  inizio
azione
penale
1.764
398
2.162
1.894
555
2.449
1.762
622
2.384

•  condannate
n.d.
n.d.
n.d.
242
94
336
220
120
340

Principali reati contro la P.A.
Violazioni p. e p. dagli artt. 316 ter e 640 bis cp.
Persone per le quali è iniziata l’azione penale e condannate con sentenza irrevocabile, per genere.
Periodo “2006 – 2008”.
Fonte: ISTAT, Rilevazione dei delitti denunciati per cui è iniziata l’azione penale e sui condannati con sentenza irrevocabile, ottobre 2010.
Secondo la nota ISTAT che li ha forniti: “…si tratta di dati provvisori, non comprendono i delitti denunciati nel Distretto di Torino, non sono
comparabili con quelli elaborati precedentemente all’anno 2006 per le importanti modifiche metodologiche apportate….”.

Principali reati contro la P.A.
Persone per le quali è iniziata l’azione penale e condannate con sentenza irrevocabile, per genere,
per i reati di concussione e per corruzione.
Periodo “2006 – 2008”.
Fonte: ISTAT, Rilevazione dei delitti denunciati per cui è iniziata l’azione penale e sui condannati con sentenza irrevocabile, ottobre 2010.
Secondo la nota ISTAT che li ha forniti: “…si tratta di dati provvisori, non comprendono i delitti denunciati nel Distretto di Torino, non sono
comparabili con quelli elaborati precedentemente all’anno 2006 per le importanti modifiche metodologiche apportate….”.
Il dato più ampio reso disponibile dall’Istat, rispetto a quello fin qui esaminato delle 3 fattispecie considerate nella lettura delle statistiche della
delittuosità (artt. 318, 319, 320 cp): l’utilizzato “corruzione complessivo - artt. 318, 319, 319 ter, 320, 322, 322 bis cp” ricomprende, infatti, anche
l’istigazione , la corruzione in atti giudiziari, il peculato di membri delle Comunità Europee.
2006
2007
2008

M
F
Tot
M
F
Tot
M
F
Tot

concussione

(art.
317
cp)

•  inizio
azione
penale
267
16
283
327
20
347
365
22
387

•  condannate
n.d.
n.d.
n.d.
99
2
101
72
6
78

Corruzione
complessivo

•  inizio
azione
penale
1.030
181
1.211
1.246
157
1.403
1.056
133
1.189

•  condannate
n.d.
n.d.
n.d.
212
28
240
191
28
217


Altri dati ufficiali non ne esistono: “… I dati sono dati – ha recentemente
ricordato Luca RICOLFI, Il sacco del nord, Guerini, 2010 – ciò che cambia
è la prospettiva con i quali li interpretiamo…”.

La “dittatura delle immagini influenti”.
Prof. Giuliano Amato, Accademia dei Lincei, primavera del 2006.

“… l’analisi delle notizie sulla criminalità proposte dai Tg prime time nel
periodo 2005-2009, fornisce – secondo il prof. Ilvo DIAMANTI - alcune
indicazioni interessanti:
• non esiste correlazione tra l’andamento dei reati denunciati e il numero di
notizie sulla criminalità;
• esiste, invece, una forte correlazione tra il numero di notizie di reati e la
percezione della criminalità,
con una situazione che in Italia degrada ulteriormente se analizzata in una
prospettiva comparata con altri Paesi europei …. Il Tg1 – come emerge dalla
rilevazione dell’Osservatorio di Pavia in relazione alla “notiziabilità” del tema
allargata ai principali Tg europei - ha il doppio di notizie del Tg spagnolo e venti
volte in più rispetto al telegiornale tedesco;la pagina della criminalità in Italia è
costante, l’agenda dei telegiornali francesi, inglesi, tedeschi e spagnoli non
rileva la presenza quotidiana di notizie criminali …”.

La Ratifica della Convenzione ONU sulla corruzione, legge 3 agosto 2009, n.116
•  L’Autorità Nazionale Anticorruzione
•  I compiti esclusivi assegnati all’Autorità Nazionale
La riforma della PA, legge 15/2009 e d.lgs. n. 150 del 27 ottobre 2009
•  La Sezione per l’integrità nelle Amministrazioni pubbliche
Il ddl cd. “anticorruzione” (AS 2156)
•  L’emendamento presentato dal Relatore di maggioranza
La situazione normativa

L’articolo 6 prevede:
(Autorità nazionale anti-corruzione).
1. È designato quale autorità nazionale ai sensi dell’articolo 6 della Convenzione il
soggetto al quale sono state trasferite le funzioni dell’Alto Commissario per la
prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all’interno
della pubblica amministrazione, ai sensi dell’articolo 68, comma 6-bis, del decreto-
legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008,
n. 133.
2. Al soggetto di cui al comma 1 sono assicurate autonomia ed indipendenza
nell’attività.
Legge 3 agosto 2009, n. 116

La questione della INDIPENDENZA e AUTONOMIA
1.  Il Legislatore, con la legge di ratifica, ha voluto garantire che questa struttura operi
concretamente, nella sua attività, in modo autonomo e indipendente.
2.  Si tratta di una previsione che rafforza oltremodo l’azione nazionale nella specifica
materia, perché:
•  assicura all’attività dell’Autorità Nazionale Anticorruzione la forza, l’impegno, il
peso del Governo e, in particolare, del Ministro per la Pubblica Amministrazione
e l’Innovazione;
•  prevede contestualmente chedall’analisi dei risultati ottenuti traspaia, in concreto,
con immediatezza, l’esclusiva finalizzazione dell’operatività all’attuazione della
Convenzione Onu contro la corruzione, senza condizionamenti di tipo funzionale
o economico quali quelli lamentati in passato da diversi Alti Commissari per la
lotta alla corruzione e alle altre forme di illecito nella PA.

La questione della INDIPENDENZA e AUTONOMIA
Si è trattata di una scelta lungimirante, assolutamente in linea con gli standard di altri
Paesi che hanno previsto una Autorità “vicina” al Potere esecutivo e che vengono
frequentemente additati come esempi nel contrasto al fenomeno corruttivo:
• Germania: Department of Internal Investigations;
• Belgio: Central office for the repression of corruption (Federal Police);
• Austria: BAK (Federal Bureau of Anti-corruption- Ministry of Interior);
• Francia: Central service for prevention of corruption (Ministry of Justice);
• Croazia: Anti-corruption Sector (Ministry of Justice);
• Spagna : Special prosecutors office for the repression of corruption and related
economic offences (Prosecution Service);
• Usa: Office of the Government ethics (Presidente USA).

Ai sensi dell’articolo 6, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale Autorità
Nazionale Anticorruzione:
(Organo od organi di prevenzione della corruzione)
1. Ciascuno Stato Parte assicura, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema
giuridico, l’esistenza di uno o più organi, secondo quanto necessario, incaricati di prevenire la
corruzione mediante mezzi quali:
a) l’applicazione delle politiche di cui all’articolo 5 della presente Convenzione e, se
necessario, la supervisione ed il coordinamento di tale applicazione;
b) l’accrescimento e la diffusione delle conoscenze concernenti la prevenzione della
corruzione.
2. Ogni Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico,
concede all’organo od agli organi di cui al paragrafo 1 del presente articolo, l’indipendenza
necessaria a permettere loro di esercitare efficacemente le loro funzioni al riparo da ogni
indebita influenza. Le risorse materiali ed il personale specializzato necessari, nonché la
formazione di cui tale personale può aver bisogno per esercitare le sue funzioni, dovrebbero
essere loro forniti.
3. Ciascuno Stato Parte comunica al Segretario Generale delle Nazioni Unite il nome e
l’indirizzo dell’autorità o delle autorità suscettibili di aiutare altri Stati Parte a mettere a punto
ed applicare misure specifiche di prevenzione della corruzione.
Convenzione ONU sulla corruzione

(Politiche e pratiche di prevenzione della corruzione)
1. Ciascuno Stato Parte elabora o applica o persegue, conformemente ai principi fondamentali
del proprio sistema giuridico, delle politiche di prevenzione della corruzione efficaci e
coordinate che favoriscano la partecipazione della società e rispecchino i principi di stato di
diritto, di buona gestione degli affari pubblici e dei beni pubblici, d’integrità, di trasparenza e di
responsabilità.
2. Ciascuno Stato Parte si adopera al fine di attuare e promuovere pratiche efficaci volte a
prevenire la corruzione.
3. Ciascuno Stato Parte si adopera al fine di valutare periodicamente gli strumenti giuridici e le
misure amministrative pertinenti al fine di determinare se tali strumenti e misure sono adeguati
a prevenire e combattere la corruzione.
4. Gli Stati Parte, quando necessario e conformemente ai principi fondamentali del loro sistema
giuridico, collaborano gli uni con gli altri e con le organizzazioni regionali ed internazionali
competenti nella promozione e nella messa a punto delle misure di cui al presente articolo.
Nell’ambito di tale collaborazione, essi possono partecipare a programmi e progetti
internazionali volti a prevenire la corruzione.
Convenzione ONU sulla corruzione : i COMPITI

(Raccolta, scambio ed analisi delle informazioni sulla corruzione)
1. Ciascuno Stato Parte considererà la possibilità di analizzare, in consultazione con esperti, le
tendenze della corruzione nel proprio territorio, nonché le circostanze in cui sono commessi i
reati di corruzione.
2. Gli Stati Parti considereranno la possibilità di sviluppare e condividere tra loro ed attraverso
organizzazioni internazionali e regionali, statistiche, esperienza analitica riguardante la corruzione
ed informazioni finalizzate ad elaborare, nei limiti del possibile, definizioni, norme e metodologie
comuni, così come informazioni sulle pratiche migliori per prevenire e combattere la corruzione.
3. Ciascuno Stato Parte considererà la possibilità di monitorare le proprie politiche e le attuali
misure per combattere la corruzione e di valutare l’efficacia e l’efficienza delle stesse.
Convenzione ONU sulla corruzione :
la MAPPATURA e il PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE

Ai sensi dell’articolo 9, il Dipartimento della Funzione Pubblica, quale
Autorità Nazionale Anticorruzione:
(Stipulazione di appalti pubblici e gestione delle finanze pubbliche
1. Ciascuno Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico,
prende le misure necessarie per creare sistemi appropriati di stipulazione degli appalti pubblici che
siano basati sulla trasparenza, la concorrenza e su criteri obiettivi per l’assunzione delle decisioni e
che siano efficaci, inter alia, per prevenire la corruzione. Tali sistemi, per l’applicazione dei quali
dei valori soglia possono essere presi in considerazione, prevedono in particolare:
a) la diffusione pubblica di informazioni concernenti le procedure di stipulazione degli appalti ed i contratti di appalto,
compresa ogni informazione sulle gare d’appalto ed ogni informazione pertinente sull’attribuzione degli appalti, concedendo
ai potenziali offerenti il tempo necessario per preparare e presentare la loro offerta;
b) la definizione preventiva delle condizioni di partecipazione, compresi i criteri di selezione e di attribuzione e le regole delle
gare d’appalto nonché la loro pubblicazione;
c) l’utilizzazione di criteri obiettivi e predeterminati per l’assunzione delle decisioni concernenti la stipulazione di appalti
pubblici, al fine di facilitare la successiva verifica della corretta applicazione delle regole o procedure;
d) un sistema di ricorso interno efficace, comprendente un sistema di appello efficace che garantisca l’esercizio dei mezzi di
ricorso in caso di inosservanza delle regole o procedure stabilite conformemente al presente paragrafo;
e) se del caso, una serie di misure volte a disciplinare le questioni riguardanti il personale incaricato della stipulazione degli
appalti, quali una dichiarazione d’interesse per alcuni appalti pubblici, le procedure per la selezione di detto personale ed i
requisiti in materia di formazione.

(Stipulazione di appalti pubblici e gestione delle finanze pubbliche
2. Ciascuno Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico,
prende le misure appropriate al fine di promuovere la trasparenza e la responsabilità nella
gestione delle finanze pubbliche. Tali misure comprendono in particolare:
a) le procedure per l’adozione del bilancio nazionale;
b) la comunicazione tempestiva delle entrate e delle uscite;
c) un sistema di norme in materia di contabilità e di revisione dei conti, e di controllo di secondo livello;
d) dei sistemi efficaci di gestione dei rischi e di controllo interno; e
e) se del caso, delle misure correttive in caso di inosservanza dei requisiti stabiliti nel presente paragrafo.
3. Ciascuno Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio diritto interno,
prende le misure civili ed amministrative necessarie per preservare l’integrità dei libri e delle
registrazioni contabili, dei rendiconti finanziari o di ogni altro documento concernente le entrate e
le uscite pubbliche e per impedirne la falsificazione.

(Settore privato)
1. Ciascuno Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio diritto interno,
prende le misure necessarie al fine di prevenire la corruzione che coinvolge il settore privato,
rafforzare le norme in materia di contabilità e di revisione dei conti e, se del caso, prevedere delle
sanzioni civili, amministrative o penali efficaci, proporzionate e dissuasive in caso di inosservanza
di tali misure.

(Settore privato)
2. Le misure volte al raggiungimento di tali obiettivi possono includere in particolare:
a) la promozione della cooperazione tra i servizi di individuazione e di repressione e gli enti privati interessati;
b) la promozione e l’elaborazione di norme e procedure volte a preservare l’integrità degli enti privati interessati, e anche di
codici di condotta affinché le imprese e tutte le professioni interessate esercitino le loro attività in modo corretto, onorevole
ed adeguato, al fine di prevenire i conflitti d’interesse e promuovere l’uso di buone pratiche commerciali tra le imprese e
nelle loro relazioni contrattuali con lo Stato;
c) la promozione della trasparenza degli enti privati ricorrendo, se del caso, a misure concernenti l’identità delle persone
fisiche e giuridiche che partecipano alla costituzione e gestione delle società;
d) la prevenzione dell’uso improprio delle procedure di regolamentazione degli enti privati, comprese le procedure
concernenti le sovvenzioni e le licenze concesse dalle pubbliche autorità per attività commerciali;
e) la prevenzione dei conflitti d’interesse mediante l’imposizione, se del caso e per un periodo ragionevole, di restrizioni
all’esercizio di attività professionali da parte di ex pubblici ufficiali e all’impiego, da parte del settore privato, di pubblici
ufficiali dopo le loro dimissioni od il loro pensionamento, quando dette attività o detto impiego sono direttamente collegati
alle funzioni che tali ex pubblici ufficiali esercitavano o supervisionavano durante il loro mandato;
f) l’assicurazione che le imprese private, tenuto conto della loro struttura e dimensione, abbiano revisioni contabili interne
sufficienti per facilitare la prevenzione e l’individuazione degli atti di corruzione e che i conti ed i necessari rendiconti
finanziari di tali imprese private siano sottoposti a procedure appropriate di revisione dei conti e di certificazione.

(Settore privato)
3. Al fine di prevenire la corruzione, ciascuno Stato Parte, conformemente alle proprie leggi e
regolamenti interni concernenti la tenuta dei libri e delle registrazioni contabili, la pubblicazione
di informazioni sui rendiconti finanziari e le norme di contabilità e di revisione dei conti, prende
le misure necessarie per proibire che i seguenti atti siano compiuti al fine di commettere uno
qualsiasi dei reati stabiliti conformemente alla presente Convenzione:
a) la tenuta di conti fuori libro;
b) le operazioni fuori libro o insufficientemente identificate;
c) la registrazione di spese inesistenti;
d) la registrazione di elementi del passivo il cui oggetto non è correttamente identificato;
e) l’utilizzazione di documenti falsi; e
f) la distribuzione intenzionale di documenti contabili prima di quanto previsto dalla legge.
4. Ciascuno Stato Parte rifiuta la deducibilità fiscale delle spese che costituiscono delle tangenti, il
cui versamento è uno degli elementi costitutivi dei reati stabiliti conformemente agli articoli 15 e
16 della presente Convenzione e, se del caso, delle altre spese sostenute ai fini di corruzione.

(Partecipazione della società)
1. Ciascuno Stato Parte, nei limiti dei propri mezzi conformemente ai principi fondamentali del
proprio diritto interno, prende le misure appropriate volte a favorire la partecipazione attiva, nella
prevenzione della corruzione e nella lotta contro tale fenomeno, di persone e di gruppi non
appartenenti al settore pubblico, quali la società civile, le organizzazioni non governative e le
comunità di persone, misure volte inoltre a sensibilizzare maggiormente il pubblico sull’esistenza,
le cause e la gravità della corruzione e sulla minaccia che questa rappresenta. Tale partecipazione
dovrebbe essere rafforzata mediante misure consistenti in particolare nel:
a) accrescere la trasparenza dei processi decisionali e promuovere la partecipazione del pubblico a tali processi;
b) assicurare l’accesso effettivo del pubblico all’informazione;
c) intraprendere delle attività di informazione del pubblico che lo incoraggino a non tollerare la corruzione, nonché dei
programmi di educazione del pubblico, in particolare presso le scuole e le università;
d) rispettare, promuovere e proteggere la libertà di ricercare, ricevere, pubblicare e diffondere informazioni concernenti la
corruzione. Tale libertà può essere sottoposta ad alcune condizioni, le quali devono tuttavia essere prescritte dalla legge e
necessarie:
i) al rispetto dei diritti e della reputazione altrui;
ii) alla protezione della sicurezza nazionale o dell’ordine pubblico, o della pubblica sanitaria e moralità.

(Partecipazione della società)
2. Ciascuno Stato Parte prende le misure appropriate al fine di assicurare che gli organi di
prevenzione della corruzione competenti menzionati nella presente Convenzione siano noti al
pubblico e si adopera affinché tali organi siano accessibili, se del caso, cosicché i fatti suscettibili di
essere considerati costitutivi di un reato stabilito conformemente alla presente Convenzione
possano essere loro segnalati, anche in forma anonima.

La riforma della PA, legge 15/2009 e d.lgs. n. 150 del 27 ottobre 2009
•  La Sezione per l’integrità nelle Amministrazioni pubbliche

Il comma 8 dell’art. 13 prevede:
Presso la Commissione è istituita la Sezione per l’integrità nelle amministrazioni
pubbliche con la funzione di favorire, all’interno della amministrazioni pubbliche, la
diffusione della legalità e della trasparenza e sviluppare interventi a favore della cultura
dell’integrità. La Sezione promuove la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni
pubbliche; a tale fine predispone le linee guida del Programma triennale per
l’integrità e la trasparenza di cui articolo 11, ne verifica l’effettiva adozione e vigila sul
rispetto degli obblighi in materia di trasparenza da parte di ciascuna amministrazione.
Decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.150

Il comma 2 dell’art. 11 prevede:
Ogni amministrazione, sentite le associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei
consumatori e degli utenti, adotta un Programma triennale per la trasparenza e
l’integrità, da aggiornare annualmente, che indica le iniziative previste per garantire:
a) un adeguato livello di trasparenza, anche sulla base delle linee guida elaborate dalla
Commissione di cui all’articolo 13;
b) la legalità e lo sviluppo della cultura dell’integrità.

Alla Commissione e, quindi, alla Sezione per l’Integrità,
potranno essere affidati compiti in materia di:
Art. 7 Settore pubblico
Art. 8 Codici di condotta dei pubblici ufficiali
Art. 10 Informazione del pubblico

Emendamento all’articolo 1
Sostituire l’articolo 1 con il seguente:
«1. E’ istituito, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Comitato di
coordinamento delle iniziative anticorruzione, di seguito “Comitato”. Il
Comitato è presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri o, su sua delega,
dal Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione ed è, altresì,
composto dai Ministri dell’interno, della giustizia, dell’economia e delle
finanze, dello sviluppo economico, degli affari esteri e delle politiche
comunitarie, o loro delegati, con il compito di definire le linee di indirizzo e di
coordinare le strategie di prevenzione e repressione della corruzione e
dell’illegalità nella pubblica amministrazione elaborate a livello nazionale e
internazionale.

2. La Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica,
che opera quale Autorità nazionale anticorruzione ai sensi dell’articolo 6 della
legge 3 agosto 2009, n. 116, ha il compito di:
a.  sviluppare le strategie di prevenzione della corruzione e dell’illegalità nella
pubblica amministrazione elaborate a livello nazionale;
b.  predisporre e coordinare, sulla base dei piani delle pubbliche amministrazioni
centrali di cui al comma 4, lettera a), il Piano nazionale anticorruzione in
attuazione dei princìpi di cui all’articolo 5 della Convenzione
dell’Organizzazione delle Nazioni unite contro la corruzione, adottata
dall’Assemblea generale dell’ONU il 31 ottobre 2003, con risoluzione n. 58/4,
firmata dallo Stato italiano il 9 dicembre 2003 e ratificata con la legge 3 agosto
2009, n. 116 (di seguito “Convenzione”);
c.  svolgere le funzioni di Osservatorio anticorruzione, curando l’analisi
aggiornata dei fenomeni corruttivi e riferendone, con cadenza annuale, al
Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione che, a sua volta, ne
informa il Governo, il Parlamento, gli organismi internazionali e la Commissione
per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche ai
fini di cui all’articolo 13, comma 8, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.
150;

f. pubblicare, ai sensi dell’articolo 10, comma 1, lettera c) della Convenzione, le
informazioni relative al rischio corruzione nella pubblica amministrazione;
a.  monitorare l’effettiva attuazione dei singoli piani di cui al comma 4;
g. definire modelli standard delle informazioni ed i dati occorrenti per il conseguimento
degli obiettivi previsti dalla presente legge, secondo modalità che consentano la loro
gestione ed analisi informatizzata;
h. convocare periodicamente, ai sensi dell’articolo 13, comma 1, della Convenzione, le
organizzazioni non governative attive nella prevenzione della corruzione e nella lotta
contro tale fenomeno.
4. Le pubbliche amministrazioni centrali elaborano e trasmettono al Dipartimento di cui al
comma 3, propri piani di azione che: forniscono una valutazione del diverso livello di
esposizione al rischio corruzione degli uffici; definiscono gli interventi organizzativi
per presidiare il rischio di cui al numero 1); specificano procedure appropriate per
selezionare e formare i dipendenti chiamati ad operare in settori particolarmente
esposti alla corruzione prevedendo, se del caso, la rotazione in tali settori; attuano, in
collaborazione con la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, i
programmi formativi, di cui al comma 2, lettera f); indicano le soluzioni, anche
normative, e le attività volte a individuare tempestivamente e a prevenire eventuali
condotte illecite.

d. ai sensi degli articoli 5, comma 4, e 61, comma 2, della Convenzione, collaborare
con i paritetici organismi stranieri, con le organizzazioni regionali ed
internazionali competenti al fine di:
•  promuovere e mettere a punto definizioni, norme e metodologie comuni
per la prevenzione della corruzione;
•  sviluppare e condividere statistiche, esperienza analitica e informazioni
sulle migliori pratiche per prevenire e combattere il fenomeno;
•  realizzare programmi e progetti internazionali;
•  valutare periodicamente, ai sensi degli articoli 5, comma 3, e 61, comma 3, della
Convenzione, l’idoneità degli strumenti giuridici e delle misure amministrative
adottate al fine di prevenire e combattere la corruzione;
e. al fine di favorire il corretto e onorevole esercizio delle funzioni affidate, definire, ai
sensi dell’articolo 7, comma 1, della Convenzione, in collaborazione con la
Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, programmi formativi per i
dipendenti pubblici, nonché stabilire le modalità per lo svolgimento, presso la
stessa Scuola e in collaborazione con l’Autorità per la Vigilanza sui contratti
pubblici, della formazione dei dirigenti e dei funzionari preposti alle stazioni
appaltanti in materia di procedure di gara, stipula e gestione dell’esecuzione dei
contratti pubblici di lavori, servizi e forniture;
a.  pubblicare, ai sensi dell’articolo 10, comma 1, lettera c) della Convenzione, le
informazioni relative al rischio corruzione nella pubblica amministrazione;
b.  monitorare l’effettiva attuazione dei singoli piani di cui al comma 4;

Dopo l’articolo 2 inserire il seguente:
“Art. 2-bis (Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti). - 1. Fuori
dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, il
pubblico dipendente che denuncia o riferisce condotte illecite di cui
sia venuto a conoscenza in occasione del rapporto di lavoro, non può
essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura
discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di
lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla
denuncia.
2. L’identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso,
nelle fasi preliminari delle attività volte all’accertamento dei fatti
denunciati o riferiti”.

«Art. 2-bis (Modifiche all’articolo 53 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165). - 1. All’articolo 53 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 sono apportate le seguenti modificazioni:
1.  al comma 7, dopo il primo periodo è inserito il seguente: “Ai fini
dell’autorizzazione, l’amministrazione verifica l’insussistenza di
situazioni, anche potenziali, di conflitto di interesse.”;
2.  il comma 11 è sostituito dal seguente: “11. Entro quindici giorni
dall’erogazione del compenso per gli incarichi di cui al comma 6, i
soggetti pubblici o privati comunicano all’amministrazione di
appartenenza l’ammontare dei compensi erogati ai dipendenti
pubblici.”;

1.  al comma 12, il primo periodo è sostituito dal seguente: “Le
amministrazioni pubbliche che conferiscono o autorizzano incarichi,
anche a titolo gratuito, ai propri dipendenti comunicano in via
telematica, nel termine di quindici giorni, al Dipartimento della
funzione pubblica gli incarichi conferiti o autorizzati ai dipendenti
stessi, con l’indicazione dell’oggetto dell’incarico e del compenso
lordo, ove previsto.”.
2.  dopo il comma 16-bis è aggiunto il seguente: “16-ter. I dipendenti
che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri
autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni di
cui all’articolo 1, comma 2, non possono svolgere, nei tre anni
successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività
lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari
dell’attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i
medesimi poteri. I contratti conclusi e gli incarichi conferiti in
violazione di quanto previsto dal presente comma sono nulli ed è
fatto divieto ai soggetti privati che li hanno conclusi o conferiti di
contrattare con le pubbliche amministrazioni per i successivi tre
anni”».

1.  Prima tra tutte, l’assenza del delitto di concussione negli ordinamenti di molti
dei Paesi con i quali l’Italia viene confrontata abitualmente.
2.  Un ulteriore dato distintivo afferisce alla struttura dei delitti di corruzione.
Quest’ultima, nel nostro Ordinamento ha la struttura di fattispecie plurisoggettiva a
concorso necessario (benchè la punibilità della forma attiva e di quella passiva siano
previste in norme distinte), mentre nei sistemi giuridici di molti ordinamenti si
distingue la tipicità della corruzione attiva da quella passiva e rispetto ad esse la
condotta di base non è necessariamente bilaterale:
3.  Ancora, sul piano dei soggetti attivi dei reati di corruzione, estesa in Italia fino
a ricomprendere gli incaricati di un pubblico servizio, a differenza di altri
ordinamenti, come quello spagnolo, dove possono essere soggetti attivi solo
l’autorità pubblica o il pubblico ufficiale, o quello austriaco dove si fa riferimento
esclusivamente al pubblico ufficiale o all’arbitro.

Analoghe differenze si rilevano in tema di corruzione susseguente, che non ha alcuna
rilevanza penale in paesi come la Svizzera e la Francia - in Francia, viene esclusa
sia nella fattispecie che contempla la corruzione passiva (art. 432-11) che in quella
che prevede quella attiva (art. 433-1), mentre in Svizzera non è prevista dalla
corruzione attiva (art. 322-ter) ed è contemplata dalla corruzione passiva (art. 322-
quater), pur precisando che in Svizzera è penalmente rilevante ogni forma di
scambio di utilità indebite, sia antecedente che susseguente, che avvenga anche
solo in considerazione dell’espletamento dell’attività del pubblico agente e,
pertanto, non legata ad uno specifico atto d’ufficio -, e di corruzione impropria,
irrilevante nell’ordinamento svizzero, dove le norme sulla corruzione attiva e
passiva fanno esclusivo riferimento ad un “atto o un’omissione contrastante con i
doveri d’ufficio o sottostante al suo potere d’apprezzamento”. Si rammenta, in
ogni caso, come le fattispecie di concessione/accettazione di vantaggi, pur
sanzionate con pene edittali meno significative di quelle previste nelle ipotesi
corruttive, finiscono per includere nell’area di rilevanza penale qualsivoglia scambio
indebito legato all’espletamento dell’attività pubblica, indipendentemente dalla
presenza dell’atto d’ufficio.

Solo la Francia, continuando a volgere lo sguardo verso i Paesi prima osservati,
presenta pene più alte (10 anni per le figure criminose di corruzione attiva e passiva
propria ed impropria), tranne nel caso delle forme aggravate della fattispecie di
corruzione in atti giudiziari (con la reclusione da 3 ad 8 anni, pena che si innalza dai
quattro ai dodici anni di reclusione se dal fatto deriva l’ingiusta condanna di taluno
alla reclusione non superiore a cinque anni, ed addirittura raggiunge la reclusione
dai sei ai venti anni se invece ne deriva l’ingiusta condanna alla reclusione
superiore a cinque anni o all’ergastolo), pur a fronte di un sistema sanzionatorio
molto più articolato in Italia.

Sempre in una prospettiva comparatistica, va, infine, ricordato come le ipotesi italiane di
corruzione impropria e susseguente non sono contemplate nelle definizioni di
corruzione passiva ed attiva né dalla Convenzione per la lotta alla corruzione
concernente i funzionari comunitari o di Stati membri dell’Unione Europea (artt. 2 e
3), né nella Convenzione OCSE, che all’art. 1 chiede l’incriminazione della sola
corruzione attiva antecedente: pertanto, l’art. 322-bis c.p. segna un adempimento
alle prescrizioni internazionali ancor più attento ad un’ottica preventiva di quanto
venisse espressamente richiesto dalle convenzioni internazionali stesse.
Alcune di queste soluzioni sono state, talvolta, addirittura pioneristiche nell’ambito della
lotta al fenomeno corruzione, come nel caso dell’estensione della perimetro della
responsabilità a chi esercita una funzione legislativa – ai sensi dell’art. 357 c.p. –
mentre in Germania vi si è giunti solo nel 1994 (§ 108 StGB).

Pene edittali più lievi, nelle fattispecie che consentono una comparazione, si registrano,
invece, anticipando gli esiti di uno studio che sarà completato e presentato nella
prossima primavera:
1.  in Germania, dove, ad esempio, la corruzione propria passiva è punita con la
reclusione da 6 mesi a 5 anni e, nei casi meno gravi, con la reclusione fino a 3 anni
o con la multa, § 332, 1 StGB, quella propria attiva, punita con la reclusione da 3
mesi a 5 anni e, nei casi meno gravi, con la reclusione fino a 2 anni o con la multa,
§ 334, 1, StGB, mentre solo nell’ipotesi di corruzione passiva propria – escluse
quelle “in atti giudiziari”, dove l’Italia prevale nettamente - la Germania presenta il
massimo edittale più severo, mentre l’Italia contempla un minimo edittale più
elevato;
2.  in Svizzera, dove, ad esempio, le due fattispecie di corruzione attiva e passiva,
punite oltr’Alpe con una pena detentiva fino a 5 anni o con una pena pecuniaria,
con un minimo edittale più alto, quindi, in Italia;
3.  in Austria, dove, la concussione è punita in forma più lieve e in modo graduato
rispetto al “valore” dell’oggetto del reato (dalla reclusione non superiore a tre anni
a quella da 1 a 10 anni se il fatto è commesso in relazione a vantaggi, il cui valore
supera i 50.000 euro), così come la corruzione, che è punita in forma più rigorosa
solo nell’ipotesi residuale di “impropria susseguente”.
Sempre in una prospettiva comparatistica, va, infine, ricordato come le ipotesi italiane di

Tabella

:

Termine
di
prescrizione
(anni)
<ino
alla
<ine
del
processo
o
alla
sentenza.

Termine
di
prescrizione
relativo.
Fonte:
Transparency
Internationa

1.  Le politiche di sicurezza dovrebbero indirizzarsi alla tutela dei cittadini dalla
percezione di insicurezza, sia questa collegata o meno alla presenza di fenomeni
criminali e di inciviltà.
2.  Le politiche di prevenzione sono dirette ad impedire che vengano commessi reati
e dovrebbero quindi tutelare i cittadini dal rischio oggettivo di essere vittime di
eventi criminosi o di atti di inciviltà.
3.  Distinzione da ricollegare alla differenza - ormai ampiamente condivisa, tra rischio
oggettivo e percezione soggettiva, tra bisogno di sicurezza e domanda di tutela
che ne consegue:
1.  le politiche di prevenzione intervengono su una situazione di oggettiva
esposizione al rischio,
2.  le politiche di sicurezza si rivolgono soprattutto alla percezione di insicurezza
non fondata oggettivamente su una minaccia di criminalità: sono una risposta
più globale rispetto alle strategie preventive.

LA NUOVA PREVENZIONE
Un intervento che ha l'obiettivo di eliminare o ridurre la frequenza di determinati
comportamenti - siano essi qualificati o meno come criminali - ricorrendo a
soluzioni diverse da quelle offerte dal sistema penale: non si tratta della
prevenzione della criminalità intesa come scopo della pena.
In particolare, appaiono strategiche le azioni di prevenzione situazionale: misure
indirizzate direttamente agli effetti dei fenomeni criminali e al contesto in cui si
verificano e intendono soprattutto:
1.  ridurre le opportunità;
2.  rendere più difficile consumare un reato,
3.  rendere inutile averlo perpetrato.

1.  La scelta del dlgs 150 del 27 ottobre 2009
•  Meritocrazia
•  Integrità
•  Efficienza
•  Responsabilità dirigenziale
2.  La class action pubblica
3.  La semplificazione amministrativa per ridurre gli spazi di discrezionalità
cattiva
4.  L’innovazione e la digitalizaizone della PA. In particolare:
•  Il Codice della Amministrazione digitale
•  La Giustizia digitale
•  Il certificato medico on line
•  La ricetta on line
•  Il concorso per le assunzioni “Vinca il migliore”: assunti 534
selezionati su 112mila domande in 10 mesi (febbraio – dicembre
2010)

Bortoletti, prevenire la corruzione, scuola superiore econiomia e finanze, roma 5 aprile 2011

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