Slide relative al webinar del 21 marzo 2016 - Le imposte di scopo e il finanziamento dello sviluppo locale - Esperienze e modelli per la cattura del valore - Relatore: Daniele Valerio

1. Le imposte di scopo e il
finanziamento dello
sviluppo locale
Esperienze e modelli per la
cattura del valore
21 marzo 2016
Daniele Valerio, consulente farePA S.r.l. –
esperto in finanza locale

2.  La cattura del valore quale paradigma per le
imposte di scopo
 Esperienze nazionali di cattura del valore
 Esperienze internazionali di imposizione di
scopo e cattura del valore
 La valorizzazione delle imposte di scopo nel
contesto italiano: spunti di riflessione
Indice
DanieleValerio–farePAS.r.l.

3. La cattura del valore
quale paradigma per le
imposte di scopo
DanieleValerio–farePAS.r.l.

4. 4
La finanza locale: un sistema complesso
Tensioni economiche e
finanziarie sugli enti locali
Vincoli sulla finanza pubblica
Federalismo fiscale
incompiuto e scarsa
autonomia
Ostacoli tecnici e gap
qualitativo-progettuale
Difficoltà di accesso ai
capitali
Leve impositive di difficile
manovrabilità e di scarsa
opportunità
... Investimenti pubblici
e sviluppo locale …
Difficile coinvolgimento dei
privati
Debole legittimazione PA
DanieleValerio–farePAS.r.l.

5. 5
Una soluzione sistemica …
… si tratta di un sistema di complessa soluzione che esige una
risposta sistemica e non emergenziale, come avvenuto con i
derivati …
… da un coinvolgimento dei
capitali privati e risorse
private …
Le leve per un rilancio degli investimenti passano:
… da strumentazioni che
permettano la cattura del
valore generato dalle
infrastrutture …
DanieleValerio–farePAS.r.l.

6. 6
La cattura del valore: inquadramento
… gli strumenti di
«cattura del valore»
partono dal
presupposto che
un’infrastruttura
pubblica produca
benefici per un
sottoinsieme
definibile della
collettività
e si prefiggono di
catturare tali benefici
per finanziare l’opera
medesima …
… linkage capture… che mirano a
connettere investimenti a basso profitto
con interventi a profitto maggiore (in
genere privati) con l’obiettivo di
internalizzare i costi…
… land banking… schemi di sviluppo
che vedono la PA acquisire i terreni e
promuovere su di essi lo sviluppo e gli
investimenti (la PA internalizza sul valore
dei terreni)…
… imposte di scopo… che connettono il
costo dell’opera ad una tassazione
mirata ai beneficiari …
DanieleValerio–farePAS.r.l.

7. 7
La cattura del valore con le imposte di
scopo
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Le imposte di scopo rappresentano, pure se orientate
alla cattura del valore, uno strumento coercitivo che ha
senso attivare …
… quando non sia possibile attivare meccanismi di
scambio (tariffe) o quando si attivino meccanismi di
scambio ma siano presenti soggetti che beneficiano
degli investimenti anche senza usufruirne
direttamente
… in presenza di interventi condivisi politicamente (in
senso ampio), attorno ai quali c’è accordo con la
popolazione …

8. 8
Le imposte di scopo per la cattura del
valore: il livello di governo
L’imposta di scopo risulta appropriata per i livelli di
governo più vicini ai cittadini…
DanieleValerio–farePAS.r.l.
… presidio della
realizzazione delle
infrastrutture …
… maggiore
conoscenza del
territorio e dei suoi
bisogni…

9. 9
Le imposte di scopo per la cattura del
valore
… impone un focus sulla programmazione (dei
soggetti, dei benefici, ecc.) ...
… rendendo necessaria
l’identificazione delle
opere da finanziare e dei
soggetti beneficiari …
… deve massimizzare il
trade off tra efficienza
impositiva ed equità…
DanieleValerio–farePAS.r.l.

10. 10
Le imposte di scopo per la cattura del
valore
… richiede la valutazione dei benefici e dei costi ...
… maggiore sarà la
precisione di valutazione
del plusvalore e dei suoi
beneficiari, tanto più
«precisa» sarà l’imposta ....
B
…occorrerà anche considerare i
costi dell’imposizione e
dell’impatto socio-economico
(rallentamenti allo sviluppo
locale, gentrificazione,
concorrenza territoriale …)
C
DanieleValerio–farePAS.r.l.

11. Esperienze nazionali di
cattura del valore
DanieleValerio–farePAS.r.l.

12. 12
L’imposta di scopo tra lezioni dal passato
e esperienze attuali
DanieleValerio–farePAS.r.l.
ISCOP ( art. 6, D.Lgs. 23/2011)
Imposta di soggiorno ( art. 4,
D.Lgs. 23/2011)
Imposta di sbarco ( art. 4, D.Lgs.
23/2011)
Non si configurano quali
strumenti di cattura del valore
in quanto:
• connesse ad altri tributi di
cui rappresentano mere
addizionalità (ISCOP);
• definite in modo quasi
forfettario in ragione di un
prezzo (Imposta di
soggiorno) o di una tariffa
(Imposta di sbarco)
… occorre superare l’esperienza normativa
dell’imposta di scopo come attualmente
concepita anche basandosi su modelli
nazionali e internazionali …

13. 13
I contributi di miglioria specifica
DanieleValerio–farePAS.r.l.
R.D. 1175/1931
Imposti da Province, Comuni e Consorzi
Applicati al maggior valore dei beni immobili
conseguenza opere pubbliche, servizi
pubblici o modifiche piani regolatori
Obbligo dell’ente di identificare i
beneficiari delle opere o dei servizi
Meccanismi di scomputo delle migliorie
«non pubbliche»
Forte propensione alla cattura del valore
Assenza di scopo specifico e vincolante

14. 14
I contributi di costruzione
DanieleValerio–farePAS.r.l.
D.P.R. 380/2001
Suddivisi in due quote di cui una
basata sulla ratio di rifondere la PA
dei costi sostenuti per le opere di
urbanizzazione
Possibilità di eseguire opere di
urbanizzazione in sostituzione della
quota di contributo di costruzione
14
Modalità di cattura del valore
Assenza di scopo specifico e vincolante

15. Manca l’elemento pattizio di programmazione
delle opere
I contributi ai consorzi di bonifica
DanieleValerio–farePAS.r.l.
R.D. 215/1933
Imposti dai Consorzi di
Bonifica, per l’adempimento dei
fini istituzionali
Nella ripartizione degli oneri, il
Piano di Classifica tiene in
debita considerazione una
serie di elementi fisici e tecnici
che possono far emergere
l’utilità di ciascun immobile
dalle opere …
1515
Debole modalità di cattura del valore

16. Esperienze
internazionali di
imposizione di scopo e
cattura del valore
DanieleValerio–farePAS.r.l.

17. 17
I modelli internazionali di cattura del valore
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Sviluppatori Proprietari
Soggetti passivi
Impact Fees
Special Assessment
District
Tax increment financing
Special tax bond
1 2
3
4

18. 18
1. L’esperienza delle impact fees
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Le impact fees rappresentano delle forme impositive che
gravano sugli sviluppatori e sui costruttori e che mirano a far sì
che lo «sviluppo si paghi da solo» …
L’esperienza
U.S.A. in
materia è
dimostrabile
da una serie di
strumenti
messi in
atto…
Land Dedication, dove il costruttore realizza per il
governo immobili o servizi
In lieu fees, pagamenti in sostituzione dei land
dedication
Linkage fees, commissioni per mitigare gli impatti di
progetti che hanno l’obiettivo di garantire che i
lavoratori della zona possano viverla (Asili, ecc.)
Connection fees (tap fees) che hanno lo scopo di
coprire i costi di allacciamento alle reti dei SPL
(acqua, fognatura, ecc.)

19. 19
1. Pro e contro delle impact fees
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Massimizzazione dell’efficienza
impositiva, valorizzando
economie di scala e dimensione
Massimizzazione del principio di
equità, essendo basate sulla
superficie della proprietà e delle
costruzioni
Rischi di free riding
Necessità di un piano credibile di sviluppo del
territorio a lungo termine
Rischi di utilizzo errato delle
entrate da parte delle PA, per
la copertura di crisi di liquidità o
per i costi di funzionamento
Punti di
forza
Aspetti da
presidiare

20. 20
1. La diffusione delle impact fees
DanieleValerio–farePAS.r.l.
«… circa il 60% delle città con più di
25.000 abitanti fa uso di una qualche
forma di tassazione di impatto, con
picchi che toccano il 90% in California
e l’83% in Florida…»
(Fonte: www.impactfees.org)
«… i progetti coinvolti vanno dalla costruzione di strade,
alle reti idriche e fognarie, dai parchi ai rifiuti, fino alle
biblioteche, alle scuole e alle caserme…»
(Fonte: Delaware Valley Planning Commission, 2014)

21. 21
1. Valore aggiunto delle impact fees
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Focus sulla programmazione e sui bisogni
del territorio
Ecletticità di utilizzo
Massimizzazione dell’equità e dell’efficienza
impositive
Struttura compatibile con l’imposizione di
scopo (tap fees, linkage fees, …)

22. 22
2. Gli Special Assessment District (SAD)
DanieleValerio–farePAS.r.l.
.. I Distretti di Finanziamento Speciale sono un modello di
finanziamento che prevede l’istituzione un’imposta
addizionale alla tassa di proprietà la cui aliquota è basata su
una attenta identificazione del maggior valore delle
proprietà in seguito ad interventi infrastrutturali …
La costituzione di un SAD
permise nel 1985 una
raccolta di circa 130
milioni di dollari (il 9%
dell’investimento
complessivo) per la
costruzione della Red Line
della Metropolitana di L.A.

23. 23
2. Il valore aggiunto dei SAD
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Focus sulla valutazione ex ante degli impatti
attesi e dei beneficiari
Coinvolgimento dei proprietari delle zone
interessate al fine di creare una condivisione
«forte»

24. 24
3. I Tax Increment Financing (TIF)
DanieleValerio–farePAS.r.l.
.. I TIF rappresentano un diffuso sin dagli anni ’50 per il
recupero di aree degradate…
Alla costituzione di un TIF la municipalità
diviene titolare degli incrementi delle entrate
derivanti dalla tassa di proprietà che
precedentemente erano di competenza di
differenti livelli governativi (comune, contee, ecc.)
che vengono utilizzate per il rimborso delle
obbligazioni emesse della municipalità
Al complessivo rimborso del debito le tasse
tornano ad essere di pertinenza dei diversi
livelli di governo

25. 3. I Tax Increment Financing (TIF): il
meccanismo di funzionamento
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Municipalità Contea altri
100
… Prima della dichiarazione del TIF le
imposte della proprietà sono di
pertinenza di differenti livelli di governo
…
… dopo la dichiarazione del TIF
gli incrementi delle imposte
derivanti dall’impatto
dall’opera sono di pertinenza
della municipalità che le
utilizza per il rimborso delle
obbligazioni …
Municipalità Contea altri
100

26. 3. Valore aggiunto dei TIF
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Maggiore sostenibilità «politica», il rischio di
errore di valutazione grava sulla pubblica
amministrazione
Forti spinte al presidio della governance tra
diversi livelli di governo ed alla creazione di
gestioni «sovracomunali»

27. 28
4. Imposte di scopo e bond: special tax
bond
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Il modello U.S.A. prevede la possibilità che una tassa
speciale (di scopo) sia implementata al fine di ripagare
un’emissione obbligazionaria connessa ad un
intervento e definita come SPECIAL TAX BOND
Con tale sistema è stato finanziato “Measure
R” un pacchetto trentennale di interventi di 40
milioni di dollari, in tema di trasporti e mobilità a
L.A.
o
la riqualificazione complessiva della città e
delle politiche scolastiche
grazie a obbligazioni della città di Mello-Roos
(California).

28. 29
4. Valore aggiunto degli special tax bond
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Maggiore separazione tra gestione del
progetto e gestione «ordinaria»
Focus sulla sostenibilità dell’investimento,
anche se si tratta di opere fredde (per via del
rating)
Forma completa di imposizione di scopo

29. La valorizzazione delle
imposte di scopo nel
contesto italiano:
spunti di riflessione
DanieleValerio–farePAS.r.l.

30. Verso una nuova imposta di scopo …
anieleValerio–farePAS.r.l.
Anche nel contesto italiano è possibile ipotizzare la
strutturazione di un’imposta di scopo che possa configurarsi
quale elemento che permette di recuperare le esternalità
positive e che si configuri quale strumento a supporto:
della programmazione e della valutazione dei costi e dei
benefici
della co-progettazione con gli stakeholder (utenti e altri
livello di governo) e del loro coinvolgimento
della costante attenzione alla sostenibilità economico
finanziaria degli investimenti
dell’ecletticità di utilizzo su diversi ambiti, anche nel
contesto italiano

31. La valorizzazione finanziaria delle imposte
di scopo
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Le PA devono rendersi conto che la funzione finanziaria
è sempre più complessa. Le mutate condizioni del
mercato non permettono più un presidio «mono-
strumento» per tutti gli investimenti
La diversificazione delle fonti deve essere visto come il
giusto percorso per la creazione di un mix finanziario
con strumenti di provenienza, tipologia e durata
differenti …
Questo vale anche per le imposte di scopo che
devono trovare spazio nel mix finanziario in modo
coerente con le loro caratteristiche e le loro
finalità…

32. La valorizzazione finanziaria delle imposte
di scopo
DanieleValerio–farePAS.r.l.
adattamento da Rebora G, Meneguzzo M., Strategia
delle Pubbliche Amministrazioni, UTET, Torino,
1990
… e in modo coerente con il processo di
programmazione strategica e finanziaria …

33. Mix e diversificazione finanziaria: imposte
di scopo e PPP
DanieleValerio–farePAS.r.l.
… una liquidità sufficiente a coprire le
spese destinate alla realizzazione dell’opera
…
… l’integrazione del gettito di imposta per
supportare l’economicità e la bancabilità
dell’intera operazione…
Le potenziali connessioni tra Partenariati Pubblico Privato
e imposte di scopo rappresentano un campo di particolare
interesse per la costruzione di un sistema che riesca ad
abbinare i benefici derivanti dai principi della finanza di
progetto, con le potenzialità di cattura del valore
dell’imposizione di scopo.
Il raccordo tra
PPP e imposte
di scopo
potrebbe essere
visto come
modalità di
garantire …

34. Imposte di scopo e PPP
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Il principale
vantaggio di tale
modello sarebbe
una maggiore
garanzia di
separazione tra
l’attività della PA e
del privato da
quella del progetto
(potenziamento
del cd. ring fence)

35. Imposte di scopo e PPP
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Il limite normativo dei 10 anni di durata
dell’imposta di scopo, se da un lato non
permette alla medesima di catturare il valore e
le esternalità del progetto, da un altro non
permette una programmazione finanziaria
adeguata di una Partnership Pubblico Privata
quale quella proposta nel modello.
Occorrerebbe, a tal fine, prevedere delle deroghe al
termine decennale dell’imposta al fine di favorire
progetti di partenariato

36. Imposte di scopo e cartolarizzazioni
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Un’ulteriore ipotesi di combinazione in uno schema
di finanziamento delle opere pubbliche che faccia
leva sulla cartolarizzazione delle imposte
medesime
La cartolarizzazione rappresenta uno strumento
che permette la generazione di cash flow da
attività mediante la loro conversione in titoli
negoziabili (asset backet securities – ABS),
collocabili sui mercati da parte di un soggetto
specializzato

37. Imposte di scopo e cartolarizzazioni
DanieleValerio–farePAS.r.l.
… il modello prevede che
l’Ente Locale ceda alla
società emittente i crediti
derivanti dalle imposte di
scopo ricevendone un
compenso parametrato al
valore delle stesse che nei
fatti attualizza il valore
dell’imposta di scopo

38. Imposte di scopo e cartolarizzazioni
DanieleValerio–farePAS.r.l.
… a differenza del modello precedente di combinazione
tra imposte di scopo e PPP, la cartolarizzazione dei
crediti è considerata indebitamento …
Si tratta tuttavia di garantire risorse del
tutto svincolate dalle tempistiche della
riscossione, che ridurrebbero il rischio
di evasione/elusione fiscale e
comporterebbero una notevole riduzione
delle risorse utilizzate per far fronte al
contenzioso tributario, rischio,
quest’ultimo, trasferito nei fatti alla società
emittente.

39. Imposte di scopo e cartolarizzazioni
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Un elemento di criticità del modello
deriva dalla necessità di emettere
dei titoli provvisti di un rating che,
nel caso specifico, dovrà
necessariamente considerare le
tensioni finanziarie e le incertezze
che oggi gravano sugli Enti Locali
Occorre risolvere definitivamente i diversi
aspetti critici del sistema

40. … i prerequisiti sistemici …
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Autonomia tributaria e impositiva
Nonostante l’imposta di scopo
sia uno strumento fuori dai
vincoli …è necessario
garantire agli Enti Locali
l’autonomia prevista dall’art.
119 Cost. portando a termine
il percorso federale ma, allo
stesso tempo,
responsabilizzare gli Enti
per la prevenzioni di abusi di
tale autonomia,
coerentemente con gli equilibri
di sistema

41. … i prerequisiti sistemici …
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Autonomia e volontà programmatica
Occorre che l’autonomia
programmatica sia vera e
non inficiata dagli equilibri
politici nazionali, ma occorre
che gli Enti avviino percorsi
di programmazione delle
opere che sappiano porre in
evidenza i costi, i
beneficiari, dettagliate
analisi costi-benefici, …

42. … i prerequisiti sistemici …
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Visione d’insieme
La dimensione comunale o
legata al singolo territorio non
è più sostenibile dal punto
di vista economico,
finanziario e politico.
Occorre ricercare economie di
scala e di dimensione con
sistemi di programmazione
sovracomunale, interventi
associati e ricerca delle
risorse in pool …

43. … i prerequisiti sistemici …
DanieleValerio–farePAS.r.l.
Nuova accountability finanziaria
Rendere conto non
significa solo informare i
cittadini, significa dare
loro gli strumenti per
intervenire nelle
politiche finanziarie e di
investimenti, significa
corresponsabilizzarli
nella gestione della res
pubblica

44. Grazie per l’attenzione
Daniele Valerio
d.valerio@farepa.it
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I materiali saranno disponibili su:
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