Presentazione utilizzata al seminario di approfondimento tenuto al Dipartimento di giurisprudenza il 17 marzo 2016 e dedicato alle modalità estintive alternative del debito tributario nei confronti degli enti locali.

1. Agevolazione della Partecipazione
delle Comunità Locali alla
Valorizzazione del Territorio
Il cd. «Baratto amministrativo» ex art. 24, co. 1, D.l.
133/14 cd. «Sblocca Italia».
1

2. L’istituto del baratto
• La sua collocazione topografica;
• La sua finalità;
• La struttura applicativa;
• La compliance degli enti territoriali minori;
• Questioni interpretative aperte;
• Una proposta di approccio corale per il territorio
ferrarese (e polesano ?) e i ruolo di UNIFE (UNIRO);
• Considerazioni conclusive.
2

3. La topografia
• Una disciplina in origine «bicefala»:
• Art. 24, l. 133/2014;
• Disposizione attualmente in vigore e sulla quale si
fondano i primi tentativi di implementazione del baratto
perseguiti a livello italiano;
• Art. 11, co. 2 lett. f, D.lgs 23/11
• Disposizione abolita a far data dal 1 gennaio 2016 (mai
entrata in vigore per quanto riguarda il baratto
amministrativo);
• Già collocata nel contesto dell’imposta municipale
secondaria.
3

4. La finalità
• Centro studi del Senato: disposizione attuativa
dell’art. 118 della Carte costituzionale e della
sussidiarietà orizzontale che dovrebbe ispirare
l’amministrazione locale;
• Partecipazione dei cittadini alla tutela del territorio,
valorizzazione delle risorse e delle aree comuni
attraverso forme di intervento …
• … sia come singoli si nell’ambito di qualificate
«formazioni sociali».
4

5. La struttura applicativa
Svolgimento di
qualificati servizi
nell’interesse
del comune
Esenzione da
prelievo tributario
locale
5

6. Il sistema delle
condizionalità
1. Chi sono i soggetti coinvolti ?
2. Che cosa si può fare (si può chiedere di fare) ?
3. Come lo si può chiedere ?
4. Cosa si può dare in cambio ?
5. Come lo si può dare in cambio ?
6

7. Chi coinvolgere ?
• Soggetti passivi di tributi comunali;
• Necessario coinvolgimento prioritario di forme
associative stabili e giuridicamente riconosciute;
• Forse non del tutto condivisibile (non trova fondamento
normativo) la posizione IFEL/ANCI in tema di preventiva
escussione;
• Adattamento delle delibere e di eventuali regolamenti
attuativi per garantire questa priorità:
• Associazionismo ?
• Cooperazione sociale ?
• Cooperazione tour court ?
• Associazioni di promozione ?
• Enti altri ?
7

8. L’esempio milanese
COMUNE
TUTOR
SPONSOR
CITTADINO
Supervisione e controllo
Facilitazione
Selezione
Rispetto della priorità
prevista dalla legge per
le forme aggregative
8

9. Oppure …
COMUNE
TUTOR
SPONSOR
CITTADINO
Supervisione, controllo
e facilitazione cumulate
Selezione
Rispetto della priorità
prevista dalla legge per
le forme aggregative
9

10. I servizi barattabili
• Variazioni significativa fra la prima versione del
decreto «Sblocca Italia» e quella definitiva;
• Progressiva estensione dell’ambito di intervento:
• La versione del decreto:
• Pulizia di strade ed aree verdi (giardinaggio);
• La versione della legge di conversione:
• «Gli interventi possono riguardare decoro urbano,
recupero e riuso di immobili, valorizzazione di una zona
limitata del territorio …»
10

11. Gli altri strumenti giuridici
• Legge n. 10/13 art. 4, co. 4, 5 e 6 sviluppo degli
spazi verdi urbani e d.l. 185/08 (art. 23) cd.
«microprogetti di arredo urbano»:
• Affidamento di spazi e immobili rurali a cittadini
residenti mediante procedure di evidenza pubblica in
forma ristretta (senza pubblicazione di bando di gara);
• Realizzazione di particolari opere di interesse pubblico
da parte dei cittadini raccolti in «formazioni sociali»;
• Creazione di consorzio di comprensorio.
11

12. Segue, gli altri strumenti …
• Conseguenze (utilità) fiscali:
• Detrazione delle spese sostenute (valore figurativo
dell’attività ?) per il 36% dalla imposte dirette;
• Incidenza sul bilancio erariale dell’attività realizzata;
• Rilevanza in ogni caso dell’IVA da fatturare all’ente locale
ricorrendone i presupposti (unica voce di costo per
l’ente).
• Tema di particolare interesse e da tener conto anche nella
nuova disciplina del cd. «Baratto amministrativo».
12

13. Possibili espansioni dello
strumento
• La nuova norma non pone letteralmente vincoli;
• Evoluzione normativa: progressiva estensione della
sua applicazione;
• Dato letterale facoltizzante «I comuni possono …»
• Opinione:
• Elencazione delle opere da intendersi solo come
semplificativa;
• Unico limite: il rispetto di sussidiarietà orizzontale e
quello della mission dell’ente locale.
13

14. Un esempio (limite)
• Spese di comunicazione (pubblicitarie e informazioni
istituzionali);
• Spese di rappresentanza (accommodation);
• …
• Per progetti di rilancio del territorio, di attrazione di
flussi turistici, di valorizzazione di risorse legate
all’ambiente;
• Gestione della comunicazione sul turismo e
l’attrazione dopo lo spostamento delle competenza
dalla provincia.
14

15. Come si chiede il baratto ?
• Iniziativa delle formazioni sociali (iniziativa
concordata) ?
• Nessuna indicazione specifica nella legge:
• Le prime esperienze guida:
• Avvisi pubblici in seguito a delibere di giunta (esempio
di Milano);
• Ruolo centrale del tutor / formazione aggregativa;
• Necessità di raccordare questa modalità con il
regolamento sui tributi locali;
• Forte informalità della gestione del cd. «baratto».
15

16. Cosa si può dare in
cambio ?
• Tributi (tutti) di spettanza dell’ente locale;
• Interessante la relazione tecnica presentata dall’Ufficio Studi del Senato
della Repubblica in sede di conversione del Decreto «Sblocca Italia» che
menziona espressamente come «barattabili»:
1. IMU;
2. TASI (!);
3. TARI (!);
4. Addizionale comunale all’IRPEF;
5. Imposta di soggiorno;
6. Addizionale comunale sui diritti d’imbarco;
7. Imposta di scopo;
8. Tassa per l’occupazione di spazi e aree pubbliche;
9. Imposta comunale sulla pubblicità;
10. Diritti di pubbliche affissioni;
11. Canone di istallazione di mezzi pubblicitari;
12. Canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche.
16

17. Cosa non si può dare in
cambio ?
• Entrate proprie dell’ente locale;
• Sanzioni derivanti da violazioni amministrative
accertate dalla Pubblica autorità (esempio: Codice
della Strada);
• Altre sanzioni comunque di spettanza dell’ente
(valenza afflittiva).
• Complessità del rapporto tributario:
1. Tributo;
2. Sanzioni;
3. Interessi;
4. Aggio (?).
17

18. Quali imposte ? (in particolare,
il fattore «tempo»)
• ANCI /IFEL: il baratto può avere solo valenza
prospettiva (non per imposte già dovute e scadute);
• Tendenziale allineamento fra svolgimento del lavori
e debenza dell’imposta («Ti esento ora se lavori
ora»);
• Da considerare però:
• La norma di legge non impone la valenza «ultrattiva»;
• La valenza «ultrattiva» tradisce la funzione di recupero
sociale dell’ istituto.
18

19. Strategia applicativa
• Dal baratto amministrativo alla datio in solutum
(prestazione in luogo dell’adempimento);
• Deflazione del contenzioso;
• Possibilità di proposta nell’ambito di negoziazione
sull’imposta;
• Centralità del contraddittorio;
• Strategia orientata all’inclusività dell’ente nei confronti
di soggetti «incolpevoli»;
• Necessità di adozione di «migliori pratiche» per
l’applicazione circostanziata.
19

20. Il cittadino contribuente
RICONOSCE IL
DEBITO
ACCETTA /
PROPONE IL
BARATTO
ESEGUYE LA
PRESTAZIONE
CON UN TIMING
ACCETTABILE
20

21. Le preoccupazioni dell’ente
• Preservare l’attività di riscossione in caso di
inadempimento del contribuente;
• Necessità di raccordare i tempi della prestazione
con quelli della riscossione (ingiunzione …);
• Tema da costruire:
• Raccordare il baratto con la riscossione dell’imposta e
con gli enti che presiedono la riscossione;
• Caso di Milano: impossibile attivare il baratto con
entrate riscosse da soggetti terzi e non direttamente dal
comune di Milano.
21

22. Continua (dove collocare il
baratto) …
• I rischi dello sgravio e i rapporti con l’ente che
presiede la riscossione;
• Esercizio di autotutela da parte dell’Ente ?
• Necessità di raccordare la negoziazione con i tributi a
riscossione centralizzata (esempio: addizionali);
• Ipotesi più rassicurante: istanza di rimborso da parte del
contribuente;
• Soluzione in sede giustiziale (reclamo / mediazione) ?
• Importante in questo senso la tipologia del tributo
«negoziato».
22

23. Il tema delle sanzioni …
tributarie
• «Baratto amministrativo» su tributi oggetto di
recupero;
• IFEL / ANCI: non è possibile;
• COMUNE MILANO: espressamente previsto;
• La norma non esclude la possibilità di barattare
sanzioni sottoposte a verifica;
• Nessun effetto decadenziale derivante
dall’accertamento in corso;
• Baratto è modalità di estinzione dell’obbligazione senza
valenza autenticamente deflattiva.
23

24. Continua …
• La «barattabilità delle sanzioni»;
• Dubbi operativi;
• Tendenzialmente affermativa per i tributi di spettanza
esclusivamente comunale e riscossione curata
direttamente dall’ente (esempio: non le addizionali);
• Necessità di raccordare la negoziazione con gli enti che
curano la riscossione e che da essa traggono beneficio;
• …
24

25. I tributi futuri
• Fissazione di parametri temporali per la
negoziazione dell’imposta;
• Condizionalità correlata:
• Al progetto / al lavoro;
• Alla quantificazione;
• Evitare forme di esenzione paramedievale (?)
• Improbabile (???) l’attuazione del baratto per tributi
futuri;
• Necessità di tenere conto di patologi (esempio:
insolvenza) prospettiche per il contribuente.
25

26. La «barattabilità» dell’IVA
• Imprenditori individuali possono essere coinvolti;
• Verosimilmente anche società di persone;
• Discutibile la società di capitali (prevalenza in senso
negativo);
• Il richiamo alla «cittadinanza» non dovrebbe essere
elemento preclusivo;
• L’erogazione del servizio deve comunque restare
inclusa nel campo di applicazione dell’IVA;
• Valenza sostitutiva della cessione di bene o di
prestazione di servizi (Dpr 633/72).
26

27. Compliance degli enti
• Valutare la fattibilità del baratto:
• Dal punto d vista finanziario;
• Erosione del flusso di tributi;
• Possibilità di recupero aliunde di tributi comunque evasi (da
riscossione);
• Valutazione dal punto di vista sanzionatorio il comportamento
del contribuente;
• Dal punto di vista giuridico:
• Regolamento locale;
• Adozione di delibere attuative del baratto;
• Selezione dei valori barattabili.
27

28. I temi che non tratto qui
• Rapporto fra baratto e procedure d’appalto;
• Il tema della responsabilità e del controllo dei
lavori;
• Il tema dell’assicurazione per i soggetti coinvolti;
• Profili di diritto amministrativo (per quanto di
competenza rinvio all’intervento del Prof. Marco
Magri).
28

29. Proposte per il futuro
• Analisi di un modello unitario per la gestione del
baratto amministrativo nell’area estense e
polesana;
• Identificazione di modelli standard di gestione del
baratto;
• Organizzazione di gruppi di lavoro per formalizzare
le condizioni di attivazione;
• Coinvolgimento della Agenzia delle Entrate per la
validazione dei risultati presso la sede di Ferrara (e/o
Rovigo – Campus UNIFE);
• Recuperare il ruolo della regione.
29

30. Grazie per l’attenzione
marco.greggi@unife.it
30