1. <긴급토론회>
석패율제 과연 올바른
정치개혁인가?
일시 : 4월 7일 (목) 오후2시
장소 : 국회도서관 4층 입법조사처 대회의실
주최 : 민주노동당 권영길 국회의원
진보신당 조승수 국회의원
2. 식 순
순 서 진 행
사회 오유석 성공회대 민주주의연구소 부소장
권영길 민주노동당 원내대표
인사말
조승수 진보신당 대표
축사 이경재 정치개혁특별위원회 위원장
석패율 제도 도입에 대한 비판적 검토
발표 1
김영태 목포대학교 정치언론홍보학과 교수
패널토론 토론자 1인당 10분 내외
석패율제 올바른 정치개혁인가-한국형 정당명부 비례대표제 도입 필요
토론 1
권영길 민주노동당 원내대표
‘비례성’을 높이고, ‘다원성’을 보장하는 정치제도개선이 필요하다
토론 2
노회찬 진보신당 상임고문
지역주의 완화를 위한 국회의원선출제도개선방안 - 지역구결합비례대표제
토론 3
추형관 중앙선관위원회 법제기획관
석패율제의 문제와 선거제도 개선을 통한 정치개혁
토론 4
이대근 경향신문 논설위원
토론 5
김형철 참여연대 의정감시센터 실행위원 (정치학박사)
청중 질의 및 쟁점 토론
3. 자료집 순서
순 서 내 용
인사말 조승수 진보신당 대표
발표문 석패율 제도 도입에 대한 비판적 검토
6p 김영태 목포대학교 정치언론홍보학과 교수
토론문 1 석패율제 올바른 정치개혁인가- 한국형 정당명부 비례대표제 도입 필요
15p 권영길 민주노동당 원내대표
토론문 2 ‘비례성’을 높이고, ‘다원성’을 보장하는 정치제도개선이 필요하다
20p 노회찬 진보신당 상임고문
토론문 3 지역주의 완화를 위한 국회의원선출제도개선방안 - 지역구결합비례대표제
26p 추형관 중앙선관위원회 법제기획관
토론문 4 석패율제의 문제와 선거제도 개선을 통한 정치개혁
30p 이대근 경향신문 논설위원
토론문 5
35p 김형철 참여연대 의정감시센터 실행위원 (정치학박사)
4. ‘석패율제 올바른 정치개혁인가?’ 토론회 인사말
조승수 진보신당 대표
최근 여야 대표급 정치인들이 지역갈등 해소를 근거로 석패율제에 대해 찬
성 입장을 표명하면서 정치적인 이슈가 되고 있습니다.
하지만 현재 정치권에서 논의되고 있는 석패율 제도는 취지와는 달리 한나
라당, 민주당의 나눠먹기식으로 추진되고 있고 수도권 중진 의원을 구제하기
위한 수단으로 전락할 가능성이 있어 매우 우려스럽습니다.
물론 석패율제의 긍정적인 요소는 있습니다만 현행 국회의원 비례대표 정수
가 54석으로 묶여있는 한 이 제도는 양당간의 형식적인 지역 나눠먹기로 전
락할 가능성이 높습니다.
특히 직능대표들과 전문가들의 국회진출이라는 취지로서 지금까지 긍정적인
역할을 담당해왔던 정당명부 비례대표제의 장점이 석패율 제도 도입으로 인
해 크게 손상을 받게 될까봐 걱정입니다.
더구나 헌법기관으로서 중립을 지켜야 하는 중앙선관위가 석패율제의 변형
인 ‘지역구결합비례대표제’를 제시하고 기득권층인 양당을 보호하는 청탁 입
법을 추진하고 있어 매우 유감스럽습니다.
특정정당의 지역편중 문제를 해결할 수 있는 제도로서 ‘독일식 정당명부비례
대표제’가 있음에도 불구하고 선관위가 현실성을 이유로 석패율 제도 도입에
나선 것은 기득권 헌법 기관으로서의 중립성을 상실하고 기득권을 가진 양
당의 편을 들고있다고 볼 수 있습니다.
대다수의 정치학자들은 독일식 정당명부제도가 도입되면 지역 편중 문제가
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5. 해결될 뿐만 아니라 소수 정당의 원내 진출도 보장하는 일석이조의 효과가
있다고 말합니다. 나아가 과학적으로 분석하더라도 독일식 정당명부제는 유
권자의 의사를 가장 정확하게 반영하는 제도라고 평가하고 있습니다.
지금이라도 정치개혁특위에서 독일식 정당명부제의 한국적 도입에 대해 적
극 검토해야합니다. 지역구와 비례대표의석수를 1:1로 맞추는 제도 도입을
위해 비례대표에 한해 국회의원 의석수를 확대하는 방안을 고민해야 할 시
기입니다. 최종적으로는 대한민국 인구에 최적화된 적정 국회의원수를 산출
하는 방안에 대해서도 논의해야 할 것입니다.
오늘 토론회는 이러한 고민들을 진지하게 나누는 자리입니다. 오늘의 토론을
바탕으로 존경하는 권영길 민주노동당 원내대표님과 함께 이 문제에 대해서
함께 대처해나가려고 합니다. 바쁘신데도 멀리 서울까지 와서 발표를 해주시
게 된 김영태 교수님과 중앙선거관리위원회 추형관 법제기획관님, 참여연대
의정감시센터 김형철 박사님, 경향신문 이대근 논설위원님, 그리고 진보신당
의 노회찬 상임고문님께 감사드립니다.
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7. 석패율제 도입에 대한 비판적 검토
김영태(목포대학교)
1. 시작하며
최근 일부 정치권에서 국회의원선거에 석패율제를 도입하자는 의견이 크게 공
감을 얻고 있으며, 이에 따라 국회의원선거에 석패율제가 도입될 가능성이 매우
크다. 여기에서 석패율제는 현재 일본 의회선거에서 채택되고 있는 제도를 모형
으로 하여, 일본식 석패율제 자체나 한국적 현실을 감안하여 일본식의 석패율제
를 다소 변형한 소위 ‘지역구 결합 비례제’ 등과 같은 변형된 형태의 석패율
제를 통칭한다. 이러한 석패율제는 기본적으로 1인 소선거구에 출마한 다수의
후보자를 비례대표 명부의 동일 순위에 중복 입후보할 수 있도록 하고, 선거결
과 비례대표 동일 순위 후보 가운데 소선거구에서 가장 작은 득표율 차로 낙선
한 후보를 비례대표 당선자로 결정하는 제도이다. 최근 일부 정치권에서 이러한
석패율제의 도입이 적극적으로 검토되고 있는 것은 다른 무엇보다 석패율제가
지역정당구도완화에 기여할 수 있을 것이란 판단 때문이다. 그럼에도 석패율제
도입에 대해 부정적인 입장과 함께 여러 가지 제도적 문제점을 지적하는 목소
리 역시 작지 않다.
이러한 점을 고려하여 여기에서는 석패율제 도입에 대해 비판적으로 검토해 보
기로 하겠다.
2. 석패율제와 지역주의 완화 효과
석패율제를 도입할 필요가 있다는 주장의 가장 핵심적인 근거는 석패율제의 지
역정당구도 완화효과이다. 이 논의에 따르면 석패율제는 특정 정당의 독점지역
에서 지역적으로 배제되고 있는 정당이, 예컨대 한나라당이 호남에서, 그리고
민주당이 영남에서 의석을 확보할 수 있도록 해줄 수 있을 뿐만 아니라, 지역적
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8. 으로 배제되고 있는 정당 후보의 지역구 출마 독려와 지역구 선거운동 등을 통
해 해당 정당의 지역적 기반을 확충할 수 있게 해줄 수 있다는 것이다.
물론 석패율제의 제도적 효과, 특히 지역정당구도의 완화효과는 석패율제를 구
체적으로 어떻게 설계하느냐에 따라 다소 상이하다. 일본의 경우 권역별 명부제
를 채택하고 있으며, 권역명부의 동일 순위에 해당 권역의 지역구에 출마한 후
보자 가운데 최대 10명까지 중복공천을 허용하고, 이들 중복 공천된 후보 가운
데 석패율(낙선자 득표수/당선자 득표수*100)이 가장 높은 후보가 비례대표 당
선자로 결정된다.
예컨대 현재 우리의 경우 권역별 명부제를 채택하고 있지 않기 때문에 권역별
명부제를 도입하면서 동시에 석패율제를 도입할 것인지 혹은 전국 명부제를 유
지하면서 석패율제를 도입할 것인지 먼저 결정해야 한다. 그러나 현행 비례의석
수를 그대로 유지하면서 권역별 명부제를 도입하고 여기에 석패율제를 적용하
는 것은 석패율제의 의미가 제대로 발현되기 어렵다. 따라서 현행 전국명부제를
유지하고, 여기에 선관위의 제안처럼 동일 순위에는 하나의 시․도 내에 있는 지
역구 후보자만을 중복 공천할 수 있다고 가정해 보자. 이 경우 상대 지역에서
탈락한 지역구 후보를 석패율제를 통해 구제할 수 있는 숫자는 중복공천의 범
위에 따라 상당할 수 있다. 예컨대 한나라당이 호남의 광주, 전남, 전북 등 3개
지역을 고려하여 각 시․도지역에 출마한 후보를 당선권 내 공동순위에 각각 중
복 공천하는 경우 최소 3명의 지역구 후보자를 석패율제를 통해 구제할 수 있
다. 또한 민주당의 경우 부산, 대구, 울산, 경북, 경남 등 5개 시․도 지역으로 구
분하여 석패율제를 적용할 경우 최소 5명, 그리고 지역구수가 많은 시․도의 경
우 이를 2개로 분할하면 이론적으로 볼 때 많게는 10명까지 석패율제를 통해
지역구 탈락후보를 당선시킬 수 있다. 물론 여성대표성이나 직능대표성 등과 같
은 비례대표 고유의 사회적 대표성을 고려할 때 당선 가능성이 있는 비례대표
순위 가운데 석패율제를 적용할 수 있는 의석은 제한적일 수밖에 없다. 이러한
점에서 석패율제를 통해 지역구 탈락후보를 구제할 수 있는 현실적인 범위는
3~5석 정도이며, 일반적으로 언급되는 석패율제의 지역정당구도 완화 효과 역시
이 정도 수준인 것으로 보인다.
3~5석 수준의 의석 확보가 지역정당구도 완화 효과에 어떤 의미를 갖는가에 대
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9. 한 평가는 가치관에 따라 상이할 수 있기 때문에 이것이 효과가 크다/작다 혹은
있다/없다는 논쟁은 도입여부를 결정짓는 기준이 되기는 어려울 것이다. 다만
여기에서 간과할 수 없는 중요한 문제는 설령 3~5석 수준의 의석확보가 지역대
표성에 기반하고 있느냐에 관한 문제이다. 즉 석패율제 찬성론에 따르면 마치
지역구 출마 자체로 지역대표성이 보장되는 것처럼 이야기하지만 현실은 그렇
게 간단하지 않다. 즉 특정 지역구에 대한 지역대표성은 엄연히 지역구 당선자
에게 있으며, 지역구 탈락자는 지역구 탈락자일 뿐 그가 비례명부를 통해 구제
받았다고 지역대표성이 바로 부여되지는 않는다는 것이다. 또한 석패율제의 적
용, 즉 비례명부의 작성 역시 전국이 기준이 된다는 점에서 석패율로 당선된 후
보의 지역대표성은 문제가 될 수 있다. 여기에 설령 석패율로 당선된 후보의 지
역대표성을 인정하더라도 특정 지역은 2인이 대표를 하게 되어 지역구 선거 당
선자 1인 지역을 대표하는 다른 지역과의 형평성 문제 역시 간과할 수 없다.1)
한편 석패율제의 도입은 경쟁력 있고 역량 있는 후보가 지역기반이 없는 정당
의 지역구 후보에 출마하고, 궁극적으로 이 후보가 지역구에서 당선될 수 있는
경쟁력을 키워 줄 수 있을 것이라는 기대와 밀접한 관계가 있다. 그러나 예컨대
호남 지역구 선거에 한나라당 후보를 출마하는 후보가 극히 제한적인 것인 단
지 당선가능성 때문만이 아니라, 정당에 대한 기본적인 태도와 관련되어 있기도
하다. 따라서 석패율 제도를 도입한다고 해도 경쟁력 있고 역량 있는 후보들이
지역에서 배타시되는 정당의 지역구 후보로 출마하는 것은 매우 제한적일 것이
다. 더욱이 석패율제를 1회 시행하게 되면 이후 석패율제를 통해 구제될 수 있
는 지역구 후보가 고정될 가능성이 매우 높으며, 이 경우 특정 후보의 경쟁력은
강화될 수 있지만, 특정 후보가 지속적으로 석패율 제도를 통해 구제되는 기이
한 현상이 연출될 수도 있다는 점을 심각히 생각할 필요가 있다. 물론 이와 달
리 특정 후보가 석패율로 계속 당선되지 않고 석패율 당선자가 계속 바뀌는 경
우- 혹은 앞의 결과를 막기 위해 석패율 당선을 1회로 제한할 경우-를 생각해
볼 수도 있지만, 이 경우 경쟁력 강화라는 측면에서 석패율 제도를 통한 지역주
1) 일본의 경우 형평성이 문제가 되지 않고 있는 것을 감안할 때 우리 역시 형평성은 문제가 되지 않을 것이라고
생각할 수도 있다. 그러나 일본의 경우 석패율제를 전국의 모든 권역에 적용할 수 있으며, 실제 2009년 선거
에서 석패율로 당선된 후보가 무려 100명에 달하기 때문에 형평성은 크게 문제가 되지 않지만, 우리의 경우
특정 권역에만 석패율을 적용하기 때문에 형평성이 문제가 될 수 있다. 형평성 문제를 고려하여 우리도 석패
율제도를 전국적으로 적용할 수 있도록 할 수도 있으나 이 경우 기득권 유지를 위한 석패율 제도의 악용 등
더 큰 문제가 야기될 수 있다.
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10. 의 완화 효과는 제한적일 수밖에 없다.
3. 선거제도의 개선방향과 석패율제
석패율제의 지역정당구도 완화효과와 별개로 한국적 상황을 고려한 정치제도와
선거제도의 기본 원칙과 개선방향이라는 측면에서 석패율제의 도입여부를 검토
해 볼 수 있다.
먼저 정치제도의 일반적 원칙과 관련하여 석패율제를 반드시 반대해야 할 이유
는 없다고 판단된다. 즉 석패율제는 지역구와 비례명부에 특정 후보를 중복 공
천하는 것과 관련된 문제로, 정치적 자유와 정당 활동의 자유라는 일반론적인
측면에서 정당공천은 정당의 자율에 맡기는 것이 바람직하며, 따라서 중복공천
이나 석패율제 채택은 정당이 자유롭게 선택할 문제라는 것이다.
그럼에도 불구하고 중복공천을 허용함으로서 지역구에서 탈락한 후보가 비례대
표를 통해 당선될 수 있도록 하는 것이 우리의 정치적 경험에 전혀 부합하지
않는다는 사실을 간과할 수가 없다. 즉 중복공천을 허용하는 대표적 사례인 일
본과 독일의 경우 우리와 전혀 다른 선거제도사의 경험을 가지고 있다. 먼저 일
본의 경우 중복공천을 허용하는 현행 1인 2표 지역구-비례 병립제를 도입한
1990년대 이전 중선거구제를 실시해 왔다. 중선거구에서는 1위뿐만 아니라 2~3
위 혹은 심지어 4~5위까지도 의원으로 당선될 수 있었다. 이에 따라 1인 소선거
구제와 비례제가 도입된 이후 1인 소선거구제에서 아까운 표차(석패율)로 탈락
한 후보를 비례제로 당선시키는 것은 ‘구제’라는 의미보다 훌륭한 인물을 비
례제를 통해 충원하는 것으로 자연스럽게 인식될 수 있는 배경이 될 수 있었다.
독일의 경우 2차 대전 이전 바이마르공화국 당시 비례제를 실시하다 현행의 소
위 ‘인물화된 비례제’로 선거제도가 바뀌었다. 즉 2차 대전이후 ‘인물화된
비례제’는 지역대표성이 없는 비례제 의원에게 지역대표성을 부여하고자 하는
의도로 지역구 제도를 도입한 것이기 때문에 중복공천이 자연스럽게 받아들여
질 수 있었다. 일본이나 독일의 이러한 경험과 달리 우리의 경우 지금까지 1인
소선거구 단순다수제를 선거제도의 기본축으로 운용해왔으며, 이에 따라 지역구
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11. 후보를 비례명부에 중복공천한다는 것은 지역구 탈락 후보에 대한 사후적인 구
제라는 의미가 강하게 부여될 수밖에 없다. 즉 일본이나 독일과 다른 제도적 경
험을 갖는 우리의 경우 석패율제를 포함한 중복공천은 어떠한 좋은 의미를 거
기에 부여한다고 하더라도 당선자의 정통성이 크게 훼손될 수밖에 없다.
게다가 우리의 경우 석패율제를 통해 당선되는 당선자의 정통성은 득표율이라
는 관점에서도 일본보다 더 심각한 문제가 될 수 있다. 즉 일본의 경우 문자 그
대로 가장 아깝게 패한 후보가 석패율제를 통해 당선되기 때문에 석패율제를
통한 당선자의 득표율은 거의 지역구 당선자의 득표율에 상응할 것이다. 이와
달리 지역정당구도 완화를 목표로 석패율제를 도입하는 경우 민주당 지역구 후
보가 영남지역에서 얻을 수 있는 득표율, 그리고 특히 한나라당 지역구 후보가
호남지역에서 얻을 수 있는 득표율의 수준은 현재의 정당지지도를 감안할 때
10-20% 수준에 머무를 수밖에 없다. 실제 지난 18대 총선에서 한나라당 후보
가운데 광주/전남/전북에서 최고 득표율을 기록한 지역은 광주 서구갑 11.14%,
전남 광양 18.44%, 전북 고창․부안 14.26% 등 모두 10-20% 수준으로 지역구 득
표율만을 고려할 때 다른 낙선후보들과의 형평성이라는 차원에서도 석패율제는
문제가 될 수 있다.
석패율제가 안고 있는 보다 근본적인 문제는 선거제도의 개선방향이라는 관점
에서 더욱 분명해진다. 현행 국회의원 선거제도의 문제점이 무엇이며, 현행 제
도를 어떤 방향으로 개선하는 것이 바람직할지는 한국정치를 바라보는 입장에
따라 다양한 의견이 존재한다. 그럼에도 불구하고 한국선거제도의 개선방향이
사회적 대표성을 강화하는 방향이어야 한다는 점에 대다수가 동의하고 있으며,
정치권에서 역시 이에 대한 공감대가 형성되어 있다. 석패율제의 도입은 비례제
고유의 취지인 사회적 대표성을 약화시키고 비례제에도 지역대표성을 접목시키
는 것으로 사회적 대표성의 강화라는 선거제도의 개선방향에 전혀 부합하지 않
는다. 즉 석패율제의 도입은 사회적 대표성을 강화하기 위해 비례제를 늘려야
하는 마당에 거꾸로 지역대표성을 강화하려는 개악적 성격이 강하다고 할 수
있다.
여기에 석패율제는 인물선거를 지양하고 정당정치를 강화해야하는 한국정치의
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12. 목표와도 잘 부합하지 않는다. 석패율제는 비례대표후보의 당락에 유권자들이
영향을 줄 수 있다는 긍정적인 측면에도 불구하고, 비례대표선거에도 인물선거
적 요소가 영향을 주는 부정적인 측면을 내포하고 있다. 즉 정략적 이해를 중심
으로 한 이합집산을 극복하고 정당의 정책적 대표성과 안정성을 강화하기 위해
현재 필수불가결한 것은 인물 중심의 선거를 지양하는 것이라는 점을 고려할
때 인물 중심의 석패율제는 이에 역행하는 것이다.
게다가 지역정당구도의 완화를 목표로 선거제도를 개선할 필요가 있을까? 엄밀
한 의미에서 지역정당구도는 선거를 통해 표출된 소위 ‘유권자의 표심(정당지
지)’이다. 이러한 점에서 선거제도를 통해 지역정당구도를 완화하려는 시도는
민심에 대한 제도적 왜곡이라 할 수 있다. 물론 단순다수제로 말미암은 제도적
왜곡의 결과로 극대화된 지역정당구도는 제도적으로 교정을 할 필요가 분명히
있다. 그러나 이러한 수준을 넘어 석패율제와 같은 인위적인 수단을 통해 지역
정당구도를 완화하려는 것은 민심을 제도적으로 왜곡하는 것이라고 할 수 있다.
특히 과거와 달리 최근의 지역주의투표가 지역의 경제적 이해 등과 같은 이익
갈등을 배경으로 하고 있다는 점을 고려할 때 이러한 제도적 왜곡은 더욱 문제
가 될 수 있다. 여기에 설령 선거제도를 통한 지역정당구도의 완화의 필요성을
인정한다고 하더라도 지역정당구도는 (선거제도와 정당의) 사회적 대표성의 강
화를 통해 해결될 수 있는 것이지, 상대 지역에서 의석을 몇 석 확보하는 것으
로 해결될 수 있는 것은 아니다. 즉 석패율제를 통해 의석을 몇 석 확보하는 것
이 일견 지역정당구도의 완화로 비춰질 수도 있으나(그것도 지역대표성을 완전
히 담보하고 있다고 보기 어렵지만), 이는 사실 지역정당 간 경쟁의 강화라는
측면에서 지역정당구도의 강화를 의미하는 것이라 할 수 있겠다.(한나라당이나
민주당이 호남이나 영남에서 몇 석을 얻는다고 지역정당의 이미지가 바로 사라
지는 것은 아니다. 실제 민주당의 경우 경남에서 의석을 얻었지만 그렇다고 민
주당의 지역정당 이미지가 약화되었다는 징후는 찾아보기 어렵다.)
여기에 석패율제의 도입을 통해 지역정당의 입지와 경쟁력을 강화하는 것이 한
국정치에 바람직한 것인지에 대한 고려도 필요하다. 물론 석패율제는 득표율에
비례해 배정된 비례대표 의원 수 내에서 운용이 되기 때문에 석패율제 자체가
특정 정당의 유불리를 의미하지는 않는다. 그러나 석패율제의 도입이 실효성을
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13. 담보할 경우 현재 호남에서 민주당의 대안으로, 그리고 영남에서 한나라당의 대
안으로 부상하고 있는 민주노동당이나 진보신당 등과 같은 군소 대안정당의 입
지는 크게 약화될 수밖에 없으며, 이는 결국 석패율제의 도입이 양당제의 강화
로 귀결될 수 있다는 것을 의미한다. 즉 민주당이나 한나당의 입장에서는 지역
정당의 이미지를 탈피하고 전국 정당의 이미지를 갖는 것이 중요한 정치적 과
제일 수 있으나, 이는 양당의 입장만을 고려한 것이며 사회적 약자와 소수를 대
표하는 군소 정당의 입지와 경쟁력 축소라는 정치적 문제는 간과하는 것이라고
할 수 있다.
게다가 지역정당구도의 폐해가 극명하게 드러나는 것은 사실 국회가 아니라 지
방의회라 할 수 있다. 어찌되었든 국회의 경우 전국적인 선거결과에 따라 다양
한 정치세력이 대표로서 자리하고 있다. 이와 달리 지방의회의 경우 특정 정당
의 권력독점이 심각한 양상이다. 따라서 지역정당구도와 관련한 개선을 논의할
경우 지방의회가 우선이며, 석패율제와 같은 땜질식 처방이 아니라 전면적 비례
제의 도입과 같은 제도개선이 논의될 필요가 있다.
4. 마치며
석패율제 도입의 가장 중요한 근거는 지역정당구도의 완화이다. 그러나 최근들
어 경남이나 부산 등과 같은 지역에서 지역정당구도가 완화되고 있으며, 호남지
역에서도 한나라당(후보)에 대한 지지도가 완만하지만 점차 상승하고 있다는 점
에도 주목할 필요가 있다. 즉 우리의 지역정당구도는 강고하게 지속되고 있는
것도 사실이지만, 부분적으로 균열이 발생하고 있다는 점도 부인할 수 없다. 이
러한 점에서 지역정당구도 문제는 석패율제와 같은 땜질식의 응급 처방을 통한
긴급 치료가 요구되는 사안이 아니며, 특히 사회적 대표성의 강화를 통해 시간
을 두고 완만히 해결해야할 정치적 과제이다. 게다가 우리의 현행 선거제도는
낮은 비례성으로 인한 유권자의 의사 왜곡이라는 심각한 문제점을 안고 있다.
이러한 지역정당구도의 완화라는 차원에서뿐만 아니라 현행 선거제도의 문제점
개선, 그리고 궁극적으로 정당정치의 제도화와 민주주의의 공고화에 기여한다는
차원에서도 선거제도 개선은 보다 근본적으로 논의되고 개혁될 필요가 있다. 이
와 관련하여 특히 비례성의 증대와 사회적 대표성의 강화라는 측면에서 비례제
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14. 를 대폭 확충하거나 정당득표율에 따른 전체 정당의석의 결정에 대한 공감대가
매우 광범위하다는 점에 주목할 필요가 있다. 즉 현행 선거제도의 개선방향에
대한 일정 수준의 공감대가 존재하고 있기 때문에 선거제도의 개선은 여기에서
부터 출발할 필요가 있다. 석패율제는 이러한 공감대에 잘 부합하지 않는다.
<끝>
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16. 석패율제 올바른
정치개혁인가?
- 한국형 정당명부 비례대표제 도입 필요하다 -
권영길
민주노동당 원내대표
17. <토론문>
석패율제 올바른 정치개혁인가?
- 한국형 정당명부 비례대표제 도입 필요하다 -
권영길 민주노동당 원내대표
1. 서문
정치개혁, 선거제도 개혁 문제는 결국 권력을 어떻게 나눌 것인가에 대한 문제
입니다. 대의민주주의 체제에서 누가 정치권력의 지분을 더 가질 것인가를 가르
는 과정이 바로 선거입니다.
한국 정치의 고질적인 병폐로 꼽히는 지역주의는 현실정치의 여러 문제점을 은
폐하는 병폐로 작용해 왔습니다.
정책과 이념 중심의 정당정치 기반이 무너지고, 다양한 사회 계층을 대변하는
정치세력이 자리 잡지 못하는 대표성의 위기가 심각한 상황이지만, 이 모든 문
제가 ‘지역주의’ 탓으로 돌려지는 것이 오늘의 현실입니다.
‘망국적’이라고 까지 표현되는 지역주의 정치는 사실, 그것에 편승하여 스스
로의 무책임과 무능을 감추고 있는 무능정당정치에 그 원인이 있습니다.
지역주의 극복의 길은 석패율 제도와 같이 그 자체를 완화시키는 것에서 찾을
수 없습니다. 정당정치의 기반 마련과 계층 대표성의 확립과 같은 ‘원칙과 정
도’의 정치개혁이 바로 지역주의 극복의 길입니다.
최근 석패율제 도입 여부를 두고 논란이 벌어지고 있습니다. 거대정당의 기득권
을 옹호하기 위한 야합시도가 벌어지고 있습니다.
오늘 토론을 통해 변질된 정치개혁의 길을 확인하고 올바른 정치개혁의 길을
제시할 수 있기를 바랍니다.
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18. 2. ‘1인2표제’의 도입 배경과 한계
○ 2004년 국회의원 선거 1인2표제의 도입은 정치권 스스로의 정치개혁이 아닌
헌법재판소 판결에 따른 것이었음.
○ 2001년 7월19일 헌법재판소는 "1인1투표 제도를 통한 비례대표 국회의원 의
석 배분 방식이 위헌" 이라는 결정을 내렸음. 2004년 3월 선거법 개정으로 2004
년 4·15 국회의원 선거에서도 1인2표 정당명부식 비례대표제가 도입됨.
○이를 통해 민주노동당은 10석(비례대표 8석)을 석권했고, 진보정당 최초의 원
내진출을 이룰 수 있었음.
○그러나 비례대표 의원정수에 있어선 56석에 불과했음. 2004년 3월 선거법 개
정 당시 민주노동당은 독일식 정당명부 비례대표제 도입을 주장하며 노숙농성
을 비롯한 모든 수단을 동원했음. 시민사회에서도 다양한 정치개혁 방향이 나왔
지만 결국 비례대표의 최소화 방향으로 선거법이 개정됐음.
○결과적으로 17대 총선에서 13.1%의 국민적 지지를 받은 민주노동당의 의석수
비율은 3.3%로 제한됐음. 유권자의 후보자 투표와 정당투표의 등가성은 현저히
훼손됐으며, 기존 지역을 기반한 정당은 기득권을 유지할 수 있었음.
○18대 총선에서도 이 같은 한계는 그대로 유지됐음. 진보정당의 분열 등의 변
수가 있었음을 감안하더라도, 정치변화를 원하는 민의가 의석수에 반영되지 못
했음.
3. 석패율제는 정치개혁을 저버린 ‘야합’
○한계가 있었지만 정당명부 비례대표제 도입을 통해 한국정치의 근본문제인
대표성의 위기가 일정하게 보완됐음.
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19. ○여성의원의 비율을 보면 16대 5.9%에서 17대 13.0%, 18대 13.7%로 늘어왔음.
특히나 제도개혁에 힘입어 비례대표 국회의원 당선자 중 절반이 여성임.
○18대 비례대표 국회의원 중 1/5은 장애인 당사자이거나, 사회복지 분야를 대
표하는 인물로 채워졌음.
○또한 당선자는 약사, 간호사, 영양사, 환경미화원 등 기존 정치권이 대변하지
못했던 다양한 직능이 국민의 대표로 직접 활동하게 됐음.
한국정치의 핵심 문제점은 △다양한 계층·직능·분야 대표성의 실종 △민의를
반영하지 못하는 선거제도 △정책정당 중심의 정당정치 실종 △지역주의의 패
단 등으로 요약할 수 있음.
○이 같은 문제점을 해결할 가장 확실한 대안은 비례대표 의원정수 확대 및 정
당 중심 선거제도의 도입이라 할 수 있음.
○19대 총선을 1년여 앞둔 현 시점에서 석패율제 도입 여부가 논의되고 있는
것은 유감스러운 상황임. 이는 비례대표 정수 확대를 통한 정치개혁이라는 ‘정
도’를 벗어나 기존 정치권의 기득권 유지라는 ‘당략’이 더 크게 작용하고
있는 것으로 판단됨.
○석패율제 도입은 지역주의 완화를 명분으로 사회적 소수자의 정치적 권리를
박탈하려는 시도로 규정함.
○또한 석패율제는 지역주의 패단 완화를 명분으로 △다양한 계층·직능·분야
대표성의 실종 △민의를 반영하지 못하는 선거제도 △정책정당 중심의 정당정
치 실종 등 핵심적인 한국정치 문제점을 강화하는 문제를 만들어내게 됨.
결과적으로 석패율제는 정치개혁의 원칙을 저버린 ‘야합’으로 규정함.
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20. <중앙선거관리위원회 정치관계법 개정의견 안 中>
❍ 정당은 비례대표국회의원 정수에도 불구하고 시․도별로 해당 정당이 추천
한 지역구국회의원 후보자 중에서 2명 이상을 비례대표 후보자명부의 같은
순위에 추천할 수 있도록 함.
❍ 시․도별 지역구국회의원 당선인 수가 해당 시․도의 국회의원지역구 수의
1/3에 미달하는 정당에 대해서만 적용하며, 지역구결합 비례대표후보자를 추
천한 순위의 당선인은 1명으로 함.
❍ 지역구결합 비례대표후보자의 당선인은 지역구국회의원선거에서 당선되지
아니한 자로서 유효투표 총수의 100분의 10이상을 득표한 후보자 중에서 결
정하되,
❍ 지역구국회의원선거에서 해당 후보자의 득표수를 그 지역구 평균유효득표
수로 나눈 수(이하 ‘평균유효득표수대비 득표율’이라 함)가 가장 큰 후보
자를 당선인으로 하되, 그 수가 같은 때에는 그 중 득표율이 가장 높은 후보
자를 당선인으로 함.
4. 정치개혁 방향에 대한 제언
○비례대표 정수 확대 - 지역구 정수와 비례대표 정수를 1:1로 조정하는 ‘한국
형 정당명부비례대표제 도입’.
○비례대표 순위 배정에서 여성, 장애인, 사회적 소수자 우선 배정 제도화.
○정당정치 강화를 위한 진성 당원제 법제화 및 상향식 공천 방식 의무화.
○정당득표율 2%가 넘는 정당의 선거비용은 국가가 전액 부담하는 완전선거공
영제 도입.
○정치개혁을 추진하기 위해 정치권, 시민사회, 전문가가 참여하는 범국민정치
개혁특위 구성.
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21. 변 없 개 없
화 이 혁 다!
‘비례성’을 높이고, ‘다원성’을
보장하는 정치제도개선이 필요하다
노회찬
진보신당 상임고문
22. <토론문>
‘ 례 을 높 고, ‘ 원 을 보 하 정 제 개 이 필 하
비 성’ 이 다 성’ 장 는 치 도 선 요 다
노회찬 진보신당 상임고문
1. 선거제도 개혁 논의의 전제: 정치 변화의 목표가 무엇인가
- 한국 민주주의의 지속적인 발전을 위해서는, 민주화 20여년이 지났음에도 불
구하고 여전히 취약한 수준에 머물고 있는 정치적 대표체제의 ‘대표성’ 제고
가 정치 변화의 목표로 설정되어야 한다.
; 정치적 안정과 합리적이고 효율적인 정책적 의사결정을 가로막는 시민사회 내
왜곡된 보수-진보 간의 갈등, 소모적인 정부와 시민사회 간의 갈등, 정부․여당과
야당 간의 갈등은 시민사회적 요구가 정치적 대표체제에서 제대로 반영되고 있
지 않음에 따라, 허약할 수밖에 없는 정치적 대표체제(정당체제)에서 비롯된 것
이다.
- 선거제도와 관련해, 대표성을 제고하기 위해선 득표율과 의석점유율 간의
‘비례성’을 높이고, 시민사회의 요구에 바탕해 일정 수준의 지지를 받고 있는
정치세력들의 대표체제 진입을 용이하게 함으로써 ‘다원성’을 보장해야 한다.
; 다원성의 보장은 한국의 정치적 대표체제가 ‘보수우위 지역정당체제’ 하에
서 폐쇄적인 구조를 지녀왔다는 점에서 중요하다. 게다가 정치적 대표체제의 재
편은 선진 민주국가의 경험을 통해서도 알 수 있듯이, 새로운 정치세력의 진입
을 통해 가능해졌고, 그것이(다원성의 보장을 통해) 정치적 대표체제의 대표성
제고를 가능케 했다. (녹색당 등의 사례)
- 22 -
23. - 하지만, ‘보수우위 지역정당체제’로 특징지어지는 한국 (정당)정치의 현실에
서 현행과 같이 단순다수대표제(소선거구제)가 높은 비중을 차지하고 있는 선거
제도(‘혼합형 다수대표제’)는 대표성 제고를 어렵게 한다. (한국과는 달리 독
일의 경우 ‘혼합형 비례대표제’)
: 다수대표제는 승자독식의 문제로 인해 소모적인 정쟁과 대립을 심화.
; 현재 비례대표 의석 비율은 전체 의석의 20%에도 못 미치는 18.7%에 불과.
(현행 299석-지역 245석 : 비례 54석)
2. 대표성 제고를 위한 선거법 개정 원칙과 방안
1) 개정 원칙
* 선거제도 개정은 다음과 같은 두 가지 원칙을 충족시키는 방향에서 모색되어
야 한다.
(1) 정치적 대표체제의 대표성 제고라는 정치 변화의 목표에 부합해야 한다. (정
당과 사회적 요구간의 거리와 간극 좁히기)
(2) 유권자 선호가 지역정당체제와 사표방지 심리에 의해 왜곡되지 않고, 편하게
드러날 수 있어야 한다.
2) 방안
* 이와 같은 원칙을 고려할 때, 독일식 정당명부비례대표제에 바탕해 개정하는
것이 가장 타당한 방안이 될 것이라고 생각한다.
- 이는 한국과 비슷한 인구 규모의 국가 등을 고려할 때에도, 그리고 선거제도
개편이 있었던 대부분 국가의 사례를 고려할 때에도 그러하다.
- ① 유권자가 쉽게 이해할 수 있는 제도, ② 유권자가 자신의 선호를 편하게
드러낼 수 있는 제도, ③ 유권자의 선택이 왜곡되지 않는 제도가 ‘좋은’ 제도
라고 할 때, 독일식 정당명부제는 ‘좋은’ 선거제도에 부합.
- 23 -
24. * 물론 독일식 정당명부비례대표제를 도입한다고 할 때 고려해야 할 여러 사항
들이 있는 건 사실이다.
- 예컨대, 다당제와 정치혼란의 상관성 여부, 의석수 증가 필요성, 초과의석 발
생, 의석 배분의 단위(권역/전국) 등이 그것.
- 그러나 이런 사항들이 제대로 된 정당명부 비례대표제의 도입을 가로막는 이
유가 될 수는 없으며, 논의 과정에서 상당 부분 개선되고 보완될 수 있는 것.
문제의 핵심은 기성 보수 정당들과 다수의 기성 정치인들이 기득권 유지와 사
익 추구를 위해 좋은 제도의 도입을 반대하는 데 있다.
3. 최근 선거제도 개편 논의에 있어 우려되는 지점들: 석패율 제도
도입 문제를 중심으로
* 석패율 제도란 지역구에 출마한 후보들에게 비례대표로 복수 공천하되 동일
한 순번을 주고 이들 가운데 지역구 선거에서 당선자에게 가장 근접한 표 차이
로 낙선한 후보부터 비례대표 의석으로 구제하는 방식을 말함.
1) 석패율 제도 도입 논의
- 선관위가 제안한 가운데, 한나라당, 민주당 등이 최근 석패율제 도입을 긍정
적으로 검토하고 있는 중.
: 한나라당 안상수 대표의 국회 교섭단체 대표 연설(2011. 4. 4), “석패율 제도
를 도입해 망국적 지역주의를 극복하겠다.”
- 선관위 안의 핵심은 ‘지역정당체제’의 문제점을 극복하기 위해 지역구와
비례대표제 중복입후보를 허용하는 것에 있다.
- 이때 선관위의 안이 갖는 특이 사항은 득표율이 10%를 넘는 후보자만이 비례
대표후보로서 당선될 수 있다는 것, 지역의 지배정당이 아닌 정당(시, 도 지역의
지역구 당선자 1/3 이하 정당)의 후보에 대해서만 중복입후보 당선을 허용한다
- 24 -
25. 는 점이다.
2) 석패율 제도 도입의 문제점
* 석패율제의 도입은 정치적 대표체제의 대표성 강화 ‘방향’과 관련하여 역
작용이 우려된다. 그리고 도입을 요구하는 측의 주장과는 달리, 지역주의 정치
가 양산하는 문제점들의 해소 차원에서도, 예컨대 정당의 엘리트 충원의 지역편
중 효과를 극복하는 데 긍정적인 효과를 창출한다고 보기는 없다.
: 현재 의석 규모에서 석패율제를 도입한다면, 비례대표제를 통한 소수대표성
확보나, 정당의 정책 및 이념적 지향을 정책화해나가는 기능이 크게 약화되고,
오히려 큰 정당 다선 의원들의 안정적 재선 통로가 되어버릴 가능성이 더 크다.
: 즉 석패율제로 구제된 의원들, 이른바 ‘좀비 의원’들은 명목상 비례대표이
지만 사실상 해당 지역구를 대표하는 의원인 셈이며, 이들로 인해 비례대표제의
취지가 무력화될 가능성이 농후.
- 한국 정당정치의 문제점, 즉 정치적 대표체제의 낮은 대표성은 지역정당체제
그 자체로부터 온 것이 아니다. 이는 선거제도 개편을 통한 인위적인 지역간 의
석배분이 문제를 해결해주지 않는다는 것을 의미한다.
- 지역정당체제의 문제는 특정 정당이 의석을 독점한다는 데에 있는 것이 아니
라, 정당들 간의 경쟁이 이념과 정책을 중심으로 전개되고 있지 못하다는 것,
그리고 이 때문에 유권자들의 선호가 제대로 대표되고 있지 못하다는 것에 있
다. 민주화 이후 지역정당체제 하에서 급격하게 낮아져온 투표율을 통해 이를
확인할 수 있다. 따라서 이를 극복하는 것은 인위적인 지역간 의석배분이 아니
다. 이념과 정책을 중심으로 정당 간 경쟁이 이루어지도록 해야 한다. 이를 위
해서는 정당 조직이 이념과 정책을 중시하는 공직후보자를 선출할 수 있도록
보다 민주적이 되어야하고, 지역이 아닌 이념과 정책에 기반한 새로운 정치세력
들의 진출이 용이해야 한다. 하지만 석패율제는 이에 위배될 가능성이 높다.
- 25 -
26. - 직능대표성과 소수집단 대표성 제공의 기회라는 비례대표제 원래 목표와의
충동 가능성이다.
- 아직 공천제도의 투명성과 민주성이 확고히 자리잡고 있지 못한 상황, 즉 당
내 민주주의가 충분히 발전되지 않은 상황에서, 석패율제의 도입은 보스나 파벌
에 의해 공천권이 독점되거나 담합식 거래의 대상이 됨으로써 유권자 이해 요
구에 부합되지 않은 보스중심 혹은 파벌간 담합정치를 가져올 수 있다. 정치신
인들에게 기회를 제공한다고 해도 그것은 어디까지나 보스중심 혹은 파벌간 담
합정치라는 틀 속에서만 이루어질 가능성이 있다. 이는 정당정치를 ‘조직 내부
의 정치’에 복속시키는 결과를 가져옴으로써, 사회적 요구에 대한 정당의 반응
성을 더욱 악화시킬 수 있다.
- 게다가 오랜 역사를 지녀왔을 뿐만 아니라, 지금도 여전히 유지되고 있듯이,
한국의 정치적 대표체제가 ‘양당 우위 다당제’라는 특성을 지녀왔음을 고려
할 때, 석패율제는 비례성 진작보다는 양대 정당의 의석 점유율을 높이는 방향
으로 나아갈 가능성이 높다. 이는 선거제도 개편의 목표에 부합되지 않는다.
※ 결론적으로 말해 선관위나 한나라당, 민주당이 그토록 원하는 (망국적) 지역
주의를 극복하기 위한 정도, 올바른 해법이 있다. 의지만 있다면, 다수의 보통사
람들의 이해를 대표하려는 충정이 있다면 얼마든지 도입 가능하다. 독일식 정당
명부 비례대표제가 바로 그것이다. 왜 앞에 쭉 뻗은 신작로 길이 있는데, 자꾸
만 엉뚱한 길로 돌아가려고만 하는가.
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27. 지역주의 완화를 위한
국회의원 선출방안
지역구결합비례대표제
추형관
중앙선관위 법제기획관
28. <토론문>
지역주의 완화를 위한 국회의원 선출제도 개선방안
- 지역구결합비례대표제 -
중앙선거관리위원회 법제기괵관 추 형 관
1. 머리말
선거제도의 개선은 보다 근본적이고 미래지향적으로 논의될 필요가 있는 점
에 대해 서는 동의하지만 제도의 도입을 위해서는 현실적인 수용가능성을
고려하지 않을 수 없음.
지역구결합 비례대표제는 비례대표 국회의원의 수를 늘리기 어려운 현실적
한계를 고려하고, 지역주의 완화에 일정부분 기여하면서 실현가능한 것으로
보아 개정의견을 마련한 것임.
2. 지역구결합 비례대표제의 내용
가. 기본전제
현행선거제도의 기본틀인 소선거구 다수대표제와 전국단위 비례대표제, 의
원정수, 비례대표 의석배분 방법 등은 그대로 유지함.
※ 현행 제도하에서 각 정당에 배분되는 전체 비례대표 의석수는 변동이
없으며, 다만, 배분받는 의석 중에서 정당의 정치적 판단에 따라 지역구결합
비례대표제로 당선되기도 하고, 전문가나 사회적 소수자가 당선되기도 하는
것임.
나. 후보자 추천 및 등록방법
○ 한 후보자가 지역구선거와 비례대표선거에 중복입후보하는 것을 허용하되,
비례대표후보자명부의 같은 순위에는 같은 시·도 지역의 지역구 후보자들
만 2명 이상 복수추천하도록 의무화함.
- 28 -
29. - 이는 같은 정당 후보자들간의 경쟁을 유도하고, 소속정당의 기반이 취약
한 지역의 지역구선거에 입후보하여 선전함으로써 지역주의 완화에 기여한
후보자에게 비례대표의원으로 당선될 수 있는 기회를 제공하는데 의의가 있
음.
○ 명부순위의 결정은 각 정당의 결정에 맡기되, 비례대표후보자명부의 매 홀
수에 여성을 배치하도록 한 현행의 규정은 그대로 유지함.
- 비례대표 후보자 추천에 있어 정당의 자율성은 최대한 보장하되, 여성의
정치참여 확대를 위한 현행 제도가 훼손되지 않도록 함.
다. 당선인 결정방법
○ 지역구에서 당선된 중복추천 후보자는 제외하고, 해당 순위의 다른 중복입
후보자들 가운데 같은 순위에서 1인을 당선인으로 결정하도록 함.
○ 지역구선거에서 총 유효투표수 대비 10% 미만의 득표율을 기록한 경우 당
선인이 될 수 없도록 제한규정을 둠.
- 현재 비례대표 당선인은 개별 후보자에 대한 지지도와 관계없이 정당의
추천순위에 따라 결정되지만, 지역구결합 비례대표 당선자는 비록 비례대표
당선자이긴 하지만 어느 정도 대표성을 가질 수 있도록 하기 위한 것임.
○ 특정 시·도별 지역구 국회의원의 당선인 수가 해당 지역 의석총수의 3분
의 1에 미달하는 정당에 한해 적용함.
- 이는 지역주의 완화라는 제도의 취지를 최대한 살리고, 이 제도가 해당
지역의 의석수를 다수 점하고 있는 정당들에 의해 악용될 소지를 없애기 위
한 것임.
라. 중복추천 후보자의 당선인 결정기준
비례대표후보자명부의 같은 순위에 중복추천된 복수의 후보자가 있는 경
우, 해당 후보자가 지역구 선거에서 얻은 득표수를 그 지역구의 평균유효득
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30. 표수로 나눈 수의 백분율, 즉 ‘평균유효득표수대비득표율’이 가장 높은 후
보자를 당선인으로 하되, 지역구별 평균유효득표수는 득표율이 3%이상인 후
보자만을 대상으로 산정함.
- 당선인 결정 기준에는 석패율, 득표율 등 다른 기준도 있을 수 있으나
평균유효득표수대비 득표율이 보다 합리적인 방안이라는 기술적 판단을 하
였음.
- 다만, 득표율이 매우 낮은 후보자까지 포함하여 평균유효득표수를 산정
하는 경우에는 후보자의 실질적 지지도를 반영하기 어렵고, 위장 후보자를
내세울 가능성도 있어 비례대표선거에서 의석할당 정당 기준인 득표율 3%를
적용하여 그 이상을 득표한 후보자만을 대상으로 산정하도록 하였음.
마. 의석승계자 결정
중복추천 후보자로서 비례대표로 당선된 국회의원이 궐원된 때에는 선거
당시에 소속된 정당의 비례대표후보자명부의 같은 순위에 기재된 후보자들
중에서 당선인 결정기준에 따른 순위에 의하여 의석승계자를 결정하도록 함.
3. 맺는말
지역구결합 비례대표제는 긍정적 기대효과에 불구하고 한계가 있으며, 지역
주의 완화를 위한 고육책인 측면도 없지 않음.
그럼에도 불구하고 우리 위원회가 지역구결합 비례대표제를 개정의견으로
제출하기로 한 것은 지역주의에 의한 선거현실을 개선할 필요성이 있다고
보았기 때문임.
앞으로 입법과정에서의 논의를 통해 지역구결합 비례대표제가 가지고 있는
한계가 극복될 수 있기를 바라며, 궁극적으로는 민주주의 원리에 보다 부합
하는 선거제도가 마련될 수 있기를 바람.
- 30 -
32. <토론문>
석패율제의 문제와 선거제도 개선을 통한 정치개혁
이대근 경향신문 논설위원
1. 석패율제의 문제
□ 비례 대표제의 취지 훼손
- 의원정수 299석 중 비례 대표 몫은 18%인 54명에 불과함. 석패율제를 하자면
이 정도의 비례대표수도 더 줄여야 하는 상황임. 물론 지역구를 줄이고 비례
대표 수를 늘리거나, 지역구 수를 그대로 둔 채 비례대표의 수만 늘리는 것
도 생각해 볼 수 있음. 그러나 지역구 축소는 지역구 의원들이, 비례 대표
증원에 따른 의원수 증원은 비판 여론상 어려운 것이 현실이므로 결과적으
로 낙선자를 배려하는 수만큼 비례대표를 줄여야 함.
- 비례대표제는 사표 방지, 정당정치 발전, 전국적 대표성, 직능 대표성을 고려
한 것이므로 그 수가 주는 것만큼 비례 대표제의 취지가 훼손된다고 할 수
있음.
□ 모호한 대표성
- 지역구 낙선자를 비례 대표로 선출함으로써 (지역구 의원이 아니므로)지역도
대표하지 않고 (지역 배려 차원의 의원이므로)전국을 대표하지도 못하는 모
호한 대표성을 띠게 됨.
- 모호한 대표성 문제를 해결하기 위해 지역구+전국 명부 비례 대표+권역별 비
례 대표 등 3개 선거구로 하고 낙선 후보를 권역별 비례대표로 하는 방안이
있으나 이 경우도 비례 대표 정원을 증원해야 가능.
- 32 -
33. □ 과잉 대표되는 영호남
- 영호남 지역 출신 의원을 더 많이 선출함으로써 타 지역에 비해 과잉 대표되
는 결과가 나타남.
- 타 지역 낙선 후보와의 형평성 문제도 발생함.
□ 지역주의 강화
- 지역주의 정당에게 의원을 덤으로 줌으로써 벌이 아닌 상을 주는 효과를 낳
는 역설이 발생함.
- 상대 지역 탈락자 약간 명을 서로 구제해 주는 주고받기로 지역정당 이미지
는 다소 낮추고 각각 영호남에서의 지역 패권은 그대로 유지할 수 있음. 이
는 지역주의 정당체제를 더 강화하는 부작용을 낳음.
- 석패율제를 마치 중요한 정치개혁 과제인 듯 부각시킴으로써 정치개혁을 위
한 동력을 약화시키고 지역주의를 근본적으로 해소하는 길을 봉쇄하는 결과
가 초래됨.
- 제3의 정당으로서 진보정당의 성장을 억제함으로써 진보정당의 활성화를 통
한 지역주의 해소의 길을 막음으로서 결과적으로 지역주의 해소에 난관을
조성함.
□ 땜질 처방
- 지역주의에 대한 근본적 해법이 아닌, 땜질 처방에 불과하며 이 땜질로 인한
지역주의해소의 이익 보다 부작용으로 인한 정치 후퇴의 비용이 더 큼.
2. 지역주의 문제에 대한 오해와 이해
□ 지역주의 등장에 대한 오해
- 정치적인 의미에서의 지역주의는 지역에 근거를 둔 정권이 장기 집권하면서
발생하는 문제. 그러나 지역적 기반의 정권이 상호 정권 교대를 할 수 있는
- 33 -
34. 단계에 이르고 있으며, 이로 인해 지역주의는 어느 정도 해소된 것이며, 만
족스럽지는 않지만 점차 지역주의가 서서히 완화되는 방향으로 가고 있음.
- 상대 지역에서의 지지도 완만하나마 상승하고 있음. 박근혜의원의 호남지역내
지지율도 주목할 만함.
- 따라서 석패율제라는 땜질, 비상 조치를 동원해서라도 해결해야 할 긴급성을
띤 과제라고 보기 어려움.
□ 지역주의 해법에 대한 오해
- 지역주의는 선거에 의해 당선되지 못하는 인물을 인위적인 장치에 의해 의원
몇 명을 배출한다고 해결될 수 있는 성질의 것이 아님. 타 지역 의석 몇 개
가 늘면 생색을 낼 수는 있지만, 그 것은 정당정치의 발전이 없는 한 결코
탈지역주의 정치라고 할 수는 없음.
- 지역주의는 본질적으로 지역 갈등을 다른 갈등으로 대체함으로써 해결될 수
있음. 균열의 축을 지역에서 다양한 이념과 정책, 이해로 바꿔야 가능한 것
임. 이런 균열의 대체는 정치 발전, 구체적으로 정당정치의 발전을 통해 이
루어질 수 있는 것임.
□ 한국정치의 우선 과제
- 지역주의의 완화로 시민들 사이에 지역주의에 대한 관심이 매우 낮아짐. 그러
나 노무현 정부는 물론 이명박 정부도 지역주의 해소를 한국 정치 개혁 과
제의 우선순위에 두고 있음. 말하자면 이제 지역주의는 시민사회와는 분리된
정치권의 관심사로 고립된 측면이 있음. 이는 정치권이 정치 개혁에서의 무
능을 변명하기 위해 지역주의를 동원한다는 의심을 사기에 충분함. 즉 지역
주의는 정치적 변명으로 도구로 동원됨으로서 현 기성 정치 체제의 유지를
돕는 기능을 하고 있음.
3. 선거제도의 개선을 통한 정치개혁
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35. □ 정치개혁 담론의 전환을 위해
- 지역주의 완화를 위한 석패율제(정치개혁)이 아닌 정치개혁을 통한 지역주의
완화로 발상을 바꿔야 함. 석패율제로 촉발된 논의를 적극 활용, 본격적인
정치개혁 담론으로 확산시킬 필요가 있음.
- 현 시점에서 정치개혁 우선 과제는 인물 중심이 아닌 정당 중심 경쟁을 촉진
함으로써 정당 정치를 발전시키고 이를 통해 민주주의를 공고히 하는 것임.
구체적으로는 모두를 대표하는 기성 정당들이 자기의 이념과 노선의 정체성
을 분명히 하고 진보정당이 의미 있는 규모로 의회에 진출함으로써 이념과
노선으로 뚜렷이 분별되는 정당 경쟁을 활성화하는 것임. 이같은 정당 경쟁
의 활성화 및 정당 정치로의 정상화는 지역주의를 해소하는 방향으로 귀결
될 것임.
□ 비례 대표의 확대와 결선투표제
- 사표를 줄이고 득표율과 의석수의 비례성을 높이고 정당경쟁을 강화하기 위
해 비례 대표를 확대해야 함. 가장 바람직하기로는 독일식 정당 명부 비례대
표제를 도입하는 것임. 민주당과의 야당 연합 논의 과정에서 이 문제를 적극
제기하고 야당의 공동 목표로 제시해야 함.
- 비례대표 확대는 3~4개 온건 다당제로 귀결될 가능성이 높으며 이는 연합정
치를 활성화하는데 기여할 것임. 특히 대선 결선투표제를 도입할 경우 유력
후보가 과반수 획득을 위해 정당연합에 적극 나설 것이며, 이는 실질적 연립
정부 구상으로도 이어질 수 있음.
- 비록 대통령제라도 해도 대선 결선투표제의 도입, 비례 대표 확대가 이루어지
면 연합정치가 가능함.
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36. 석패율제 과연 올바른
정치개혁인가?
김형철
참여연대 의정감시센터 실행위원
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37. <토론문>
석패율제 도입 문제있다
김형철 (참여연대 의정감시센터 실행위원)
1. 석패율제의 도입에 대한 문제제기
- 지역정당구도의 완화와 전국정당화를 위한 취지로 석패율제의 도입 주장
-> 지역정당구도 완화의 중요성 강하게 공감하지만 석패율제에 대한 지나친 낙
관적 태도: 즉 지역정당구도의 완화와 전국정당화라는 정치적 효과를 낳을 수
있다는 기대는 지나치게 낙관적 태도이며, 석패율제에 의해 발생될 수 있는 문
제에 대한 인식이 부족함.
-> 제도개혁에 대한 접근의 문제점 : 단일한 문제의 해결 목표보다는 제도개혁
을 통해 복합적 목표를 성취할 수 있도록 설계해야 함. 예를 들어 높은 투표참
여율, 선거비례성 향상, 정책경쟁에 기여 등
-> 지역주의에 대한 과도한 평가: 지역주의가 한국정치의 만병의 원인으로 지적
되고 있음.
그러나 지역주의가 후진적 정치선거문화, 정책선거의 실종, 국민의 무관심 증대
그리고 통합의 저해를 가져오는 결정적 요인으로 설명될 수 있는지 의문.
2. 석패율제의 도입시 제기될 수 있는 정치적 문제들
-> 2표 병립제 또는 혼합형 선거제도의 장점을 약화.
-- 지역대표성과 전국대표성을 갖는 선거제도의 장점 약화. 즉 비례대표제의 의
미 희석
-- 2004년 혼합형 선거제도의 도입 취지 중 하나는 선거비례성 향상을 통한 사
회적 소수의 정치적 대표성을 높이는 것이었음.
그러나 소수의 정치적 대표성을 약화시키는 결과를 가져옴.
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38. -> 거대정당의 과다대표와 군소정당의 과소대표 현상의 강화
-> 인물중심의 정치와 선거
-> 책임정치의 실종 가능성 높음
-> 직접성과 평등선거 원칙의 훼손
선관위가 제안한 석패율 제도는 ‘지역구를 가진 비례대표’라고 할 수 있다.
지역구 출마자가 비례대표 후보로 중복 등록하고, 지역구에서 낙선한 경우 비례
대표로 당선시키도록 한 것이다. 영·호남처럼 특정 정당이 강세였던 지역에서
떨어졌다고 하더라도 비례대표 의석을 받을 수 있게 하기 위해서다.
다만 선관위는 해당 지역에서 최소 10% 이상 득표율을 충족해야 한다는 전제조
건을 달고 있다. 또 한 정당이 특정 지역에서 의석수 3분의 1 이상을 차지하고
있으면 그 정당은 석패율 제도를 적용할 수 없게 했다.
그러나 석패율 제도는 우선 자신이 투표를 한 표가 의석에 바로 반영돼야 한다
는 선거의 직접성에 반한다. 후보자 명부에 기재된 복수의 후보자 중 누가 당선
될지를 모르는 상황에서 투표를 하게 된다.
석패율 제도는 투표가치의 등가성을 충족시키지 못해 평등선거 원칙에 위반될
소지도 크다
-> 중진이상의 후보에게 유리하며 정치신인의 충원구조 약화
중진이상의 후보(현역)에게 유리한 제도라고 할 수 있다. 이러한 제도는 신인의
정치충원의 기회를 제한한다는 단점을 갖고 있다. 특히 지역정당체계를 갖고 있
는 한국에서 정치신인의 충원이 제한되고 기존 현역후보가 당선되기 쉬운 제도
하에서 오히려 지역주의에 기초한 정치를 강화시키는 결과를 가져오지 않는지
궁금하다. 기존 현역의원들은 사회적 균열에 의존한 지지구조를 갖기 보다는 손
쉽게 동원할 수 있는 지역균열에 의존한 지지구조를 갖고 있으며, 이를 적극적
으로 유지하고자 하는 경향이 보이고 있다. 이러한 조건에서 석패율 제도가 과
연 지방수준에서의 정치든 아니면 중앙수준에서의 지역정당체계를 완화할 수
있는지에 대해서는 의심스럽다.
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39. -> 계파정치의 활성화
석패율 제도를 받아들였을 때 명부작성을 어떻게 할 것인가도 문제가 될 것이
다. 즉, 현역의원들은 대다수가 지역구뿐만 아니라 비례명부의 선순위에 등록하
길 희망할 것이다. 이러한 과정에서 비례명부 작성에 있어 정당 내 후보들 간
경쟁의 심화뿐만 아니라 명부작성 결과에 대한 불만, 승복거부 등에 의해 선거
준비과정부터 정당내 갈등이 심화와 선거전 이합집산이 진행될 가능성이 높을
것이다. 이러한 문제를 해결하기 위한 방안이 제시되었으면 한다. 예를 들면, 진
성당원에 의한 후보선출, 국민경선제 등이 동시에 진행되어야 할 것으로 생각된
다.
-> 페이퍼 정당의 등장
공천탈락자들의 경우 페이퍼 정당을 만들어 선거에 참여.
따라서 지역적 지지기반을 갖는 정당으로 이탈한 세력이 그 지역에서 당선될
가능성이 높음. 이는 영호남의 무소속 후보들의 당선율을 보면 이해할 수 있음.
-> 생산적 국회의 제도화 저해 가능성이 높음.
일반화하기 어려우나 지역대표의 경우 지역구 활동에 따른 의정활동 약화와 전
국적 이익을 우선한 정책(입법) 추진이 약함. 따라서 석패율에 의해 등원한 비례
대표의 경우 차기 선거에서의 당선을 위한 지역활동에 치중할 가능성이 높음으
로 비례대표로서의 위상약화와 결과 국회의 의정활동 저하.
--- 종합적으로 평가하면 석패율제도의 도입에 의한 정치적 결과는 긍정적 측
면보다 부정적 측면이 더 많이 부각될 수 있음.
긍정적 측면: 영호남에서의 거대정당의 교차 당선에 의한 제한적 의석확대, 석
패율제도에 따른 당선가능성에 의한 지역에서의 정당 활동 활성화 등
그러나 호남에서 한나라당이 5석, 민주당은 영남에서 14석을 획득하지만 비례의
석의 제약 때문에 실제 획득할 수 있는 의석은 더욱 줄어들 것이다. 따라서 지
역구도완화의 효과가 있으리라는 평가는 낙관적 전망이다.
선거제도 개혁의 목적은 한국적 상황에서 지역구도의 완화, 선거비례성 향상을
통한 정치적 대표성 증진, 인물 및 지역을 지양하고 정책을 둘러싼 정당경쟁의
활성화, 투표율 등 정치참여의 활성화, 그리고 책임정치의 실현에 있다고 하겠
다.
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40. 이를 위해서는 비례의석의 확대와 더불어 혼합형 비례대표제로의 제도개혁이
요구됨.
즉, 선거제도 개혁의 목적은 지역구도의 완화뿐만 아니라 민주주의의 가치 실현
에 두어야 하며, 이를 위해서는 뉴질랜드와 같은 혼합형 비례대표제(독일식 정
당명부비례대표제)로의 개혁이 수반되어야 할 것임.
또한 이러한 혼합형 비례대표제의 도입을 위해서는 의원정수의 확대나 조정(최
대 지역 1: 비례 1, 최소 1.5:1)이 필요한데 이를 위한 정당 또는 선관위의 노력
이 필요함.
즉, 의원정수의 확대는 아직까지 국민의 정서와 부합하지 않기 때문에 강한 문
제제기가 제시될 수 있으나, 의원정수의 확대에 대한 필요성을 국민들에게 적극
적으로 알림으로써 비례의석 확대를 위한 조건으로서 의원정수확대에 대한 공
감대를 형성해 나가는 것이 중요함.
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