1. L’evoluzione normativa del modello di
amministrazione digitale verso l’open government
L’evoluzione normativa del
modello di amministrazione digitale
Fernanda Faini
verso l’open government
“Convegno nazionale di Diritto Amministrativo Elettronico – DAE 2013”
12 dicembre 2013
Fernanda Faini
Sala Conferenze Tar Lazio - Roma
12 dicembre 2013 - Sala Conferenze Tar Lazio - Roma
Fernanda Faini
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2. L’evoluzione normativa verso l’open government
Lo sviluppo della società, delle relazioni, del modo di avere e creare
conoscenza pone la necessità di uno sviluppo dell’amministrazione pubblica
nel senso dell’apertura per rispondere alle esigenze attuali della collettività.
 e-government → organizzazione delle attività delle PPAA fondata
sull’adozione estesa e integrata delle ICT nello svolgimento delle funzioni e
nell’erogazione dei servizi.
Necessità di maturazione del concetto →
deve coniugarsi ed evolversi in:
 open government → modello secondo cui i governi e le amministrazioni
devono essere trasparenti a tutti i livelli e le loro attività aperte e disponibili al
fine di favorire azioni efficaci e garantire un controllo pubblico del proprio
operato mediante le nuove tecnologie.
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Gli strumenti di open government, dopo essere entrati nel dibattito pubblico e
scientifico, sono approdati nel quadro normativo italiano.
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3. L’evoluzione normativa verso l’open government
Evoluzione normativa recente
 profonda riforma del d.lgs. 82/2005 – CAD con d.lgs. 235/2010 → ha fatto
parlare di “nuovo codice dell’amministrazione digitale”
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 c.d. decreto Semplificazioni (d.l. 5/2012 conv. dalla legge 35/2012) →
Agenda digitale italiana (art. 47)
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 c.d. decreto Sviluppo 2012 (d.l. 83/2012 conv. dalla legge 134/2012) →
norme significative su “amministrazione aperta” e open source
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 c.d. decreto Crescita 2.0 (d.l. 179/2012 conv. dalla legge 221/2012) →
pervasive modifiche all’amministrazione digitale in direzione di apertura
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 c.d. decreto Trasparenza (d.lgs. 33/2013, in attuazione della legge
190/2012) → riordina le disposizioni e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e
diffusione delle informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni
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4. Strumenti di open government
La logica che caratterizza l’open government, per mezzo dei recenti interventi
normativi, arriva a plasmare il modello originario di amministrazione digitale.
Quali previsioni normative hanno comportato l’evoluzione dal modello di egovernment a quello di open government?
Quali strumenti di open government sono previsti o incentivati dalle norme?
Gli strumenti introdotti o incentivati dalla normativa recente toccano l’intera
fisionomia dell’amministrazione pubblica (funzionamento interno e volto rivolto
all’esterno) e vanno a dare sostanza ai tre pilastri su cui si fonda l’open
government:
1. Trasparenza
2. Partecipazione
3. Collaborazione
Fonte immagine: http://egorego.com/wp-content/uploads/2012/11/open-government-summit-202-partecipazione-tr-L-WepyBk.jpeg
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5. Trasparenza
Evoluzione del principio di trasparenza
 legge 241/1990, modificata nel 2005 → trasparenza principio dell’attività
amministrativa.
 d.lgs. 82/2005 (codice dell’amministrazione digitale) e sua profonda riforma
con d.lgs. 235/2010 → trasparenza finalità principale, permea le disposizioni.
 legge delega 15/2009 e d.lgs. 150/2009 (c.d. Riforma Brunetta) → concetto
di total disclosure, accessibilità totale coniugata alla finalità di forme diffuse di
controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità.
 d.lgs. 33/2013 (in attuazione legge 190/2012) (c.d. decreto Trasparenza) →
 riordino obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni
 previsione sezione sito web «Amministrazione trasparente»
 introduzione accesso civico
 strumenti di vigilanza e sanzione
Fonte immagine: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/8/8b/Neon_Open_green.jpg
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6. Trasparenza
Il principio di trasparenza oltre ad ampliarsi e fortificarsi si sviluppa nella sua
natura →
attenzione non solo al quantum, ma al quomodo della
trasparenza → open data, leve di nuove potenzialità economiche e sociali.
Gli open data nella recente normativa
 art. 47 c.d. decreto Semplificazioni → open data fra gli obiettivi della cabina
di regia per l’attuazione dell’Agenda digitale italiana, quale modello di
valorizzazione del patrimonio informativo pubblico, al fine di creare strumenti e
servizi innovativi.
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 art. 18 d.l. 83/2012 conv. da l. 134/2012: amministrazione aperta → obbligo
di pubblicare in open data informazioni particolarmente rilevanti (vantaggi
economici quali concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi a imprese e
l’attribuzione di corrispettivi e compensi a persone, professionisti, imprese,
enti), con la previsione di responsabilità e sanzioni.
Ora abrogato e confluito nei suoi contenuti nel d.lgs. 33/2013.
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7. Trasparenza
 art. 9 c.d. decreto Crescita 2.0, che ha modificato il CAD (d.lgs. 82/2005), in
particolare artt. 52 e 68:
 esplicita definizione di dati di tipo aperto nelle dimensioni giuridica,
tecnologica ed economica (art. 68)
 norma generale finalizzata a razionalizzare il processo di valorizzazione
del patrimonio informativo pubblico (art. 52):
 obbligo per PPAA di pubblicare catalogo dati e metadati e
regolamenti su accesso e riutilizzo,
 principio c.d. open data by default,
 clausole contrattuali idonee a consentire accesso telematico e
riutilizzo,
 collegamento con la performance dirigenziale,
 ruolo centrale Agenzia per l’Italia digitale (Agenda nazionale,
rapporto annuale e linee guida).
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 c.d. decreto Trasparenza, d.lgs. 33/2013, in particolare art. 7 → documenti,
informazioni e dati oggetto di pubblicazione obbligatoria devono essere
pubblicati in formato aperto e riutilizzabili, senza ulteriori restrizioni diverse
dall’obbligo di citare la fonte e rispettarne l’integrità.
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8. Trasparenza
Le istanze di trasparenza e apertura si traducono nella normativa recente
anche in:
 qualità delle informazioni → necessaria per garantire comunicazione
efficace, trasparenza reale, comprensibilità delle informazioni rese.
Attenzione alla qualità delle informazioni nel CAD (art. 53) e in d.lgs. 33/2013
(norma dedicata: art. 6).
 inclusione digitale →
normativa recente accentua l’esigenza di
accessibilità. Art. 9 decreto Crescita 2.0 in particolare:
 obbliga le amministrazioni a pubblicare ogni anno gli obiettivi di
accessibilità per l’anno corrente,
 introduce la possibilità di segnalazione per inadempienze,
 prevede responsabilità e sanzioni.
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9. Partecipazione
Strumenti di partecipazione
 open data → permettono agli utenti il controllo democratico e consentono di
generare prodotti e servizi che possono essere utili alla PA (circolo virtuoso).
 servizi on line → ottica incentivata, divenendo obbligatoria per
amministrazioni l’esclusiva erogazione on line dal 01/01/2014 (così art. 63
CAD come modif. dal decreto Semplificazioni).
 customer satisfaction → relazioni con cittadini e imprese improntate su
partecipazione e feedback immediato, continuo, sicuro con web 2.0 (artt. 7 e
63 comma 2 CAD, come modificati da d.lgs. 235/2010 e d.l. 5/2012 conv. da
legge 135/2012). Servizi co-progettati e partecipati dagli utenti → ex ante,
durante l’erogazione del servizio ed ex post. Condivisione di necessità e
scelte, segnalazione di problematiche, miglioramento continuo.
 e-democracy→ tecnologie contribuiscono al coinvolgimento nei processi
decisionali, al controllo democratico, ad iniziative dirette dei cittadini.
Fonte immagine: http://www.romalive.org/wp-content/uploads/2010/04/Partecipazione-politica.jpeg
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10. Collaborazione
Strumenti di collaborazione
Nei rapporti fra le amministrazioni
virtuoso “combinato disposto” costituito da
cloud computing, riuso e open source.
 cloud computing → dà forma alla logica della PA unitaria e collaborativa.
Permette razionalizzazione, risparmi, funge da moltiplicatore di investimenti.
La condivisione dei sistemi stimola la collaborazione sotto il profilo strategico
e progettuale fra le amministrazioni in logica open.
Non è solo incentivato, ma approda nella realtà operativa delle istituzioni:
 art. 47 decreto Semplificazioni prevede espressamente fra gli obiettivi
della cabina di regia nell’attuazione dell’agenda digitale italiana la
promozione della diffusione e del controllo di architetture cloud computing
per le attività e i servizi della pubblica amministrazione.
 art. 9-bis decreto Crescita 2.0, attraverso la modifica dell’art. 68 CAD, ha
introdotto espressamente il cloud computing fra le possibilità di
acquisizione del software da parte delle amministrazioni.
Fonte immagine: http://www.regione.calabria.it/controlli/images/stories/partec3.jpg
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11. Collaborazione
Nella normativa recente sono stati fortificati due strumenti, già presenti:
 riuso di programmi e sistemi → riuso presuppone e incentiva l’agire
collaborativo, traduce lo scambio di buone pratiche, permette risparmi e
maggiore uniformità. Obbligo di riuso già previsto in art. 69. Ora con art. 68
CAD, modificato da decreto Crescita 2.0, diventa una delle soluzioni
preferenziali nell’acquisizione del software, insieme a open source, mentre
l’acquisizione di software proprietari rimane ipotesi residuale attivabile solo al
determinarsi delle specifiche condizioni previste.
 open source → permette sistemi più flessibili e sostenibili idonei al riutilizzo in
linea con le esigenze di collaborazione e omogeneità. Art. 68 CAD modificato
da ultimo da decreto Crescita 2.0 diventa soluzione preferenziale accanto al
riuso.
L’acquisizione di software di tipo proprietario si pone come ipotesi residuale,
eccezione consentita solo quando dalla valutazione comparativa di tipo
tecnico ed economico risulti motivatamente l’impossibilità di accedere a
soluzioni open source o già disponibili all’interno della PA adeguati alle
esigenze da soddisfare.
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12. Collaborazione
Nei rapporti delle istituzioni con l’esterno (cittadini, associazioni, imprese)
 servizi co-progettati e co-gestiti dagli utenti → l’utilizzo di strumenti web
2.0 permette co-produzione nella logica user-generated content.
 smart communities o comunità intelligenti o smart cities→ la logica di
partecipazione e collaborazione plasma la stessa comunità di riferimento.
 art. 47 decreto Semplificazioni → obiettivo specifico della cabina di regia
per l’attuazione dell’Agenda digitale è la realizzazione delle infrastrutture
tecnologiche e immateriali a servizio delle comunità intelligenti.
 art. 20 decreto Crescita 2.0 → Agenzia per l’Italia digitale ha il compito di
promuoverne lo sviluppo, attraverso la definizione di strategie e obiettivi,
coordinamento del processo di attuazione e predisposizione di strumenti
(piano nazionale, rapporto annuale, standard, piattaforma nazionale…); si
istituisce il Comitato tecnico delle comunità intelligenti.
Innovazione non solo tecnologica, ma culturale, organizzativa, sociale, in
ordine a competenze, ad attrazione di investimenti, governance.
Smart cities esprimono l’essenza stessa delle tecnologie, ossia il loro essere
finalizzate al miglioramento della qualità della vita.
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13. Modello di open government
L’open government può dare sostanza a un’innovazione in senso ampio,
quale cambiamento di logiche e di processi, al fine di azionare nella società
creatività, competitività e innovazione sociale.
L’approccio “open” presuppone un profondo cambiamento delle
amministrazioni da due punti di vista:
 relazioni fra amministrazioni diverse → necessità di collaborazione,
condivisione di dati, processi e obiettivi. Pur nelle necessarie
differenziazioni, necessità di un’amministrazione uniforme e omogenea
indipendentemente da collocazione geografica, dimensione o tipologia.
 relazioni fra il sistema istituzionale e la società → openness significa
sussidiarietà orizzontale, proficua “contaminazione” fra mondo pubblico e
privato nelle attività e nei servizi pubblici, grazie anche agli strumenti web
2.0. Ciò si traduce nella revisione di modelli di azione e nell’elaborazione
di soluzioni inedite con la priorità di empowerment di utenti. La società
composta da imprese, startup, associazioni, esperti e semplici utenti può
offrire un grande apporto, al fine di realizzare servizi funzionali e idonei
alle esigenze della collettività.
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14. Effetti del modello di open government
Effetti:
 risparmi;
 miglioramento della qualità dei servizi resi e delle relazioni con utenti;
 maggiore efficienza (servizi adatti a chi deve fruirne);
 incentivo alla competitività → le imprese saranno maggiormente portate a
investire e localizzarsi in un sistema rapido, semplice, meno burocratico e si
creano nuove opportunità di business (open data);
 recupero di credibilità e fiducia dei cittadini nelle istituzioni.
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Effetto finale: guadagno complessivo del sistema Paese
L’evoluzione verso l’open government si traduce in una strategia per la
crescita del Paese → le nuove tecnologie permettono di sprigionare
ingegno e creatività e tradursi in nuovi servizi e soluzioni inedite. Per fare ciò
è necessario che le norme siano accompagnate da una convinta strategia
nazionale e da un’attuazione organica e omogenea su tutto il territorio.
Fonte immagine: http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Open_Padlock.svg
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15. “La storia ha dimostrato l’esistenza di una correlazione tra la
quantità di informazioni accessibili al cittadino medio e la
crescita economica. Ovunque vivono persone brillanti, e
quanto più queste sono in grado di condividere e mettere in
comune idee tra loro, tanto più facile diventerà individuare le
premesse e le fondamenta di una nuova vita economica.”
Eric Schmidt
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16. Grazie per l’attenzione
dott.ssa Fernanda Faini
Responsabile Posizione Organizzativa “Assistenza giuridica e normativa in
materia di amministrazione digitale” - Regione Toscana.
Contatti
fernandafaini@gmail.com
fernanda.faini@regione.toscana.it
http://it.linkedin.com/in/fernandafaini
@fernandafaini
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