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1. 인구분포와 산업입지로 본
국토 불균형 실태와 대응방안
행사일정
13:30 - 14:00 등 록
14:00 - 14:10 개회사 백용호 (서울시정개발연구원장)
14:10 - 14:50 주제발표
발표 1 권 일 (충주대학교 건설도시공학과 교수)
(20분) - 우리나라 국토불균형 현황과 대응방안 -
발표 2 박용규 (삼성경제연구소 수석연구원)
(20분) - 산업활동의 입지분포와 국토공간정책의 과제 -
14:50 - 15:00 휴 식
15:00 - 17:00 토 론
사회자 이기석 (서울대학교 지리교육과 교수)
토론자 박 동 (국가균형발전위원회 정책연구실장)
이동우 (국토연구원 연구위원)
이우종 (경원대학교 도시 및 지역계획과 교수)
정희윤 (서울시정개발연구원 지역균형발전연구단장)
최막중 (서울대학교 환경대학원 교수)
허찬국 (한국경제연구원 연구위원)
17:00 - 17:10 폐 회

2. 요 약 본
□ 제1주제: 우리나라 국토불균형과 대응방안
주제발표자: 권일(충주대학교 건설도시공학과 교수)
○ 논점
최근 정부 및 여당의 국토관련정책은 너무 즉흥적이고 경솔하게 발표되는
것으로 보임. 국토공간은 현세대뿐만 아니라 후세 또한 살아야 할 공간으로
국토정책은 가볍게 처리되거나 정치적 흥정거리가 되어서는 안 됨. 정부가
목표로 한 국토의 균형적인 발전을 위한 바람직하고 유효적절한 정책 수립
을 위해서는 객관적 자료를 바탕으로 국토공간에 대한 적절한 분석과 국토
의 불균형발전을 만들어낸 요인에 대한 정확한 파악이 우선되어야 함.
지금까지 우리나라 국토불균형에 대한 논의는 활발하였으나, 정작 국토공간
이 어느 정도 불균형한지 정확히 파악되지 못하고 있으며, 균형발전의 목표
수준을 어느 정도까지로 할 것인지도 제시하지 못하고 있는 듯함. 또한 균
형발전수단으로 제시된 정책들의 효과와 부작용에 대한 논의가 상대적으로
부족하였음.
국토불균형 현상에 대하여 다각적으로 분석해 보고, 참여 정부의 대표적 균
형발전 수단인 행정수도이전(행정중심복합도시)의 불균형해소 효과의 계량
적 분석과 국토불균형요인 및 대응방안을 모색하고자 함.

3. ○ 국토불균형 현상
우리나라의 국토불균형 현상은 행정단위별 지역별, 그리고 공간적으로 매우
다양하고 복합적으로 나타나고 있음. 그러나 정부(과거 및 현정부)는 다양
한 국토불균형 현상 중 수도권과 비수도권간의 문제만 확대하여 다른 문제
를 소홀히 다루고 있음.
인구분포의 지니계수 변화로 본 국토불균형 지수는 시도단위에서는 1960년
0.2732에서 2000년 0.6280으로, 시군단위로 보면 1960년 0.4387에서
2000년 0.8084 심화되었으며, 향후 불균형 문제는 심화될 것으로 예측됨.
우리나라의 국토불균형에 대한 논란은 수도권과 비수도권간의 불균형으로
인하여 등장하게 되었음. 즉, 2000년 현재 국토의 약 11.8%에 불과한 수도
권에 전 인구의 약 46.3%가 집중되어, 수도권은 과밀(過密)로 인한 문제가
발생하고 비수도권은 과소(過疎)로 인한 문제가 발생하고 있다는 것임. 물
론 이러한 불균형문제는 반드시 해결해야 할 과제임에는 틀림없음.
그러나 우리나라는 수도권과 비수도권간의 불균형만이 아니라, 경부축 지역
과 비경부축 지역, 도시와 농촌, 대도시와 중소도시간의 불균형 등 심각한
국토불균형 문제도 있음. 그 중의 하나인 우리나라의 경인 및 경부고속도로
나들목에서 10km 이내 지역인 경부축 지역과 비경부축 지역간의 불균형
문제도 심각한 실정임. 경부축 지역은 국토의 약 8.8%로 수도권보다 작은
지역에 수도권보다 많은 전국 인구의 약 55.1%가 거주하여 수도권 보다 집
중도가 훨씬 높음. 특히 대전이북지역만을 떼어서 보면, 국토의 약 4%지역
에 38.6%의 인구가 거주하고 있어 수도권보다 인구밀도가 약 2.5배 높은
과밀지역임. 이와 같이 경부축 지역과 비경부축 지역 간의 불균형 문제 또
한 매우 심각함.

4. ○ 불균형 해소수단으로서의 행정중심복합도시
행정도시의 건설에 따른 총량적 인구변화의 추정도 중요하지만, 공간적 변
화예측 또한 중요함. 이 글에서는 50만 행정도시(신행정수도연구단, 2003의
결과를 인용) 건설에 따라 전국적 인구분포가 어떻게 변화될 것인지, 그리
고 불균형도에는 어떠한 영향을 미칠지를 판단해 봄.
2030년 인구 50만의 행정중심복합도시를 건설하게 되면, 건설하지 않을
경우와 비교해 전국적인 불균형현상은 수치적으로 미미하나마 완화될 수
있을 것으로 보임(시군단위로 본 지니계수 : 2000년 0.8084 --> 행정도시
건설시 0.8636, 행정도시 미 건설시 0.8646). 그러나 이는 불균형도의 시계
열적 증가에 비해 매우 미미할 뿐만 아니라, 대전ㆍ충남권 및 충북권의 불
균형문제는 오히려 심화시킬 것으로 예측됨(대전충남권 지니계수 : 2000년
0.6882 --> 행정도시 건설시 0.8425, 행정도시 미 건설시 0.8302, 충북권
지니계수 : 2000년 0.7411--> 행정도시 건설시 0.8935, 행정도시 미 건설
시 0.8927).
행정도시건설이 경부축 지역의 인구에 미치는 영향을 보면, 2030년 경부축
(경부 +경인고속도로 주변지역) 10km이내, 15km이내, 20km이내 지역의
인구는 각각 27,650천인, 33,225.5천인, 34,083.9천인이 될 것으로 예측됨.
그런데 행정도시가 건설되면, 각각 219.4 천인, 146.1천인, 125.1천인이 추
가적으로 증가되어 각각 전국에서 차지하는 비중도 0.2-0.4% 포인트 증가
할 것으로 집중정도가 심화될 것으로 예측됨.
오늘 우리의 국토는 수도권과밀이라는 심장비대와 경부축의 과밀이라는 동
맥경화, 그리고 그 외 지방은 영양공급이 되지 않아 영양실조에 걸려 있음.
심장비대증만을 바라보고 이를 해결하기 위하여 동맥경화를 악화시키는 우
를 범하지는 말아야 할 것임. 행정도시건설은 심장비대라는 수도권문제는

5. 일부 완화할 수 있을지는 모르나, 이보다 더 집중정도가 높은 경부축 지역
의 과밀이라는 동맥경화를 악화시킬 우려가 있음.
○ 불균형요인 및 대응
국토불균형이 심화되면 저개발지역은 성장잠재력이 상실하게 되고, 개발지
역은 과밀로 인한 외부불경제 발생으로 인해 효율성이 떨어지게 됨. 그리고
불균형은 국가적으로 사회적 형평성이 저해되고 개발지역과 저개발지역 간
갈등이 야기되어 국가공동체의 통합을 저해하게 됨. 따라서 지역갈등과 지
역감정을 해소하고 장기적 자원배분의 효율성을 높이고 국가경제의 경쟁력
확보와 지속가능한 발전을 위하여 균형발전을 필요함.
이를 위해서는 다음과 같은 방안들이 강구될 수 있음.
1) 정부는 분권에 의한 균형발전 보다는 이전(移轉)에 의한 균형발전에 힘을 기
울이고 있음. 그러나 이전을 통한 균형발전방안은 이전효과가 국지적일 수밖
에 없기 때문에 근본적 해결방안이 될 수 없음. 예를 들면, 행정수도를 이전
하게 되면 이전지역을 중심으로 재집중이 나타나게 될 것임. 국토불균형 문
제를 해결하기 위해서는 중앙정부 권한의 지방이양 등 분권을 통한 지방자치
의 강화와 같은 보다 근본적인 대안이 필요함. 또한 분리지향적(도시가 성장
하여 100만 이상 대도시로 성장하면 광역시로 승격시켜 道로부터 분리) 행정
구역제도에서 벗어나 광역시와 도(道)를 통합하여 지역 간 소득 재분배 기능
의 강화와 균형발전을 도모할 필요가 있음.
2) 1960년 이후 우리나라의 산업화와 경제개발의 기저에는 최소의 비용으로 최
대의 이익을 얻자는 효율성위주의 정책으로 일관되어 왔음. 우리의 국토계획
및 정책에서도 예외가 아니어서 효율성위주의 거점개발방식(성장의 파급효과
가 연관 산업 및 주변지역으로 파급될 것이라는 개발론에 입각하였으나, 현실
에서는 파급효과보다 역류효과가 커짐으로써 성장지역과 낙후지역의 불균형

6. 이 심화되었음)을 채택해 왔음. 제1차 국토종합개발계획이후 우리나라의 국
토정책은 지속적으로 경부고속도로와 호남고속도로로 연결되는 국토의 역Y축
개발에 주력하였음. 이로 인하여 개발에서 소외된 지역(비경부축)은 구조적
저개발상태를 벗어나기 어려운 상태에 직면해 있음. 균형 발전을 위해서는 국
토계획 및 정책이 효율성 중심에서 형평성과 효과성을 중시하는 패러다임의
전환이 필요함.
3) 대한민국의 국민은 어디에 거주하는지에 따라 신분이 계층화(?)됨. 즉, 거주하
는 지역에 따라 특별시민, 광역시민, 보통시민, 군민으로 구분됨. 즉, 행정구
역의 명칭을 서열화함으로써 국민들을 거주 지역에 따라 서열화 시키고 있음.
따라서 농촌에서 도시로 이주하게 되는 것이 또는 대도시로 이주하는 것이
흡사 신분상승처럼 여기지게 되고 잠재적으로 인구이동의 요인이 될 수도 있
음. 즉 전국의 시군지역의 명칭에서 시와 군을 통일된 이름으로 바꾸더라도
문제가 없을 것임.
4) 지금까지 우리나라는 상위정책과 하위의 실천계획의 부조화 및 정책의 일관성
부족을 들 수 있음. 국토공간은 현세대뿐만 아니라 우리의 후세가 살아야 할
공간이며, 이러한 관점에서 국토관련정책은 결코 가볍고 경솔하게 처리되어서
는 안 됨. 일관되고 바람직한 국토정책을 수립하기 위한 T/F팀의 구성 및 대
통령 공약사항이던 청와대 국토수석의 신설 또한 고려해 볼 필요가 있음.

7. □ 제2주제: 산업활동의 입지분포와 국토공간정책의 과제
* 주제발표자 : 박용규 (삼성경제연구소 수석연구원)
○ 논점
수도권과 지방, 지방의 권역간 경제력 격차가 지속되는 가운데 참여
정부 국가균형발전을 국정의 핵심 아젠다로 채택하여 본격적인 시책
을 추진하고 있음.
균형발전 전략 중에서 기업 및 산업활동에 필요한 투입요소 조건이
입지분포를 결정하고 고용, 소득, 세수 등 지역 내 파급효과를 통하
여 지역 활성화가 이루어지는 선순환 구조를 형성하는 것이 중요.
이러한 점에서 산업활동이 공간적으로 어떻게 분포되어 있고, 어떠한
방향으로 변화하고 있는지, 정부의 국토공간정책은 이러한 입지 분포
패턴에 적합하게 진행되고 있는지를 분석하여 시사점을 제시하고자
함.
○ 산업활동 입지분포의 고착화, 경로의존적 발전이 진행
우리나라의 기업 및 산업 활동은 지역적 편중이 심하며, ‘경로 의존적
(path-dependent)’인 발전 경향이 강하게 나타남.
- 수도권과 동남해안 및 경북 내륙권 등 전통 주력산업의 중심지역에
연관 산업의 집적이 더욱 강화되고 있음.
- 일반 제조업 보다는 첨단기업이나 대기업, 창업기업, 외투기업 등
파급효과가 크고 성장 잠재력이 높은 분야의 집중도가 더욱 높음.
기존 산업활동 거점을 중심으로 주변지역으로 확산 패턴이 나타남.
- 수도권과 충청권 북부, 대전과 주변지역 등 서울~대전 축은 이미
단일 경제권역으로 연결.
* 고속철도 개통으로 서울-천안아산은 34분, 서울-대전은 49분 소요.
- 동남해안 경제권, 대구경북 내륙 경제권도 동일 경제권역으로 급속

8. 히 통합되고 있음.
제조업의 공간적 확산 또는 공동화가 급속히 진행.
- 대도시의 제조업 사업체가 인접한 주변지역으로 확산되거나 해외로
이전하여 대도시 산업구조의 서비스화가 급진전.
- 산업활동의 공간적 분업 현상이 심화되는 결과가 초래되고 있음.
○ 산업 클러스터 측면에서의 시사점
산업활동의 ‘경로 의존적’ 입지패턴은 클러스터 형성과 유사한 맥락.
- 산업 클러스터는 전문화된 산업 분야와 연관 산업의 집적, 연구개발
및 지원서비스 기관과의 네트워크를 핵심 성공요인.
- 산업 클러스터는 새로이 창출되는 것이 아니라 제약요인을 제거하여
연계를 강화시키는 전략이기 때문에(정책적 측면) 그린필드(green
field)형 투자방식으로는 산업 클러스터 형성이 곤란.
중장기적이고 엄격한 입지조건을 제공할 수 있는 접근이 필요.
- 업종별 입지요인의 차별적 적용, 기업성장 단계별 입지 전략, 발전 경
로의 차별화(경쟁 지역과 동일한 방식의 발전전략 지양) 등 .
- 기술지향적 창업기업이나 외국인 투자기업, 연구개발형 기업 등의 유
치나 성장을 위해서는 보다 엄밀하고 종합적인 입지조건을 갖추는 것
이 중요.
정책대상으로서의 산업 클러스터의 범위설정에 있어서 경제권역을 기
준으로 하는 것이 중요.
- 행정구역이나 산업단지 중심으로 접근하는 것은 수급 불균형 등의 문
제를 야기.
- 각 산업의 공간적 분업 특성을 감안, 동일 경제권역을 중심으로 범위
설정.
- 지금보다는 초광역 차원에서 접근하는 것이 바람직함.

9. ○ 입지 경쟁력 강화를 위한 정책방향
글로벌 관점에서의 국가균형발전을 위해서는 지역경제 권역의 확대 및
특화가 필요.
- 국토개발 및 지역균형발전은 동북아 6대 경제 권역간의 치열한 경쟁
구도 속에서 인식되고 추진되어야 함 (macro level).
- 산업활동 입지패턴의 확산, 즉 경제권역의 확대 추세를 수용, 글로벌
입지 경쟁력을 확보 (micro level).
입지분포 특성과 클러스터 조건을 고려한 지역 전략산업 육성.
- 전략산업의 개수, 추진체계, 재원배분 등을 지역여건에 맞게 다양화.
- 이 과정에서 중앙정부는 원칙 및 가이드라인을 제공하고 인프라를 확
충하는데 주력.
- 지방자치단체의 자율성을 제고하고 내적인 지역 활성화 역량을 축적하
여 내생적 발전체계 구축을 촉진.
지역활성화를 위한 공간정책에서 기업 활력의 제고에 주력.
- 지역경제의 성과의 해당 지역의 기업 활동과 높은 상관관계가 있음.
* 기업이 1개 증가하면 취업자 수 73명, 산업 생산액 77억원, GRDP는
58억원이 증가 (대한상의, 2004. 9).
계획을 통한 클러스터의 창출은 역량 집중을 통해서만 가능.
- 기존 집적지는 기업 입지에 대한 구심력이 매우 크게 작용.
- 계획을 통한 새로운 클러스터 창출은 기존 집적지의 집적 이익에 견줄
수 있는 차별화된 유인력(attraction)이 필요.
- 이는 하드 인프라 만으로 성립될 수 있는 것이 아니고 핵심적이고 소
프트한 입지요인을 어떻게 제공하느냐가 관건.
입지분포 패턴이 유사한 분야의 정책간 연계 강화.
- 벤처기업과 민간 부설연구소의 입지분포는 거의 유사.
- 창업, 벤처기업 육성을 위한 입지정책의 성공 조건은 R&D 기능과의
연계 가능성이 첫 번째이므로 공급자 지향적 공간정책 지양.

10. * 시·군·구별 벤처기업과 기업부설 연구소 입지분포의 상관계수는 0.99.
* 벤처기업과 일반 제조업과의 입지분포의 상관계수는 0.43에 불과.
국내 상위기업과 외자유치를 위한 입지정책의 연계.
- 외자유치는 내국기업의 유치를 위한 입지정책과 분리되어서는 곤란.
- 외국인 투자기업의 입지와 국내 상위 1,000대 기업의 입지분포는 유
사한 입지 니즈로 인하여 매우 유사한 패턴을 보임.
* 입지상관계수 0.94
- 외자유치와 국내 상위기업과 입지적·기능적 연계를 강화하기 위한 입
지규제 완화 및 적정입지 제공이 필요.

11. 우리나라 국토 불균형 현황과 대응방안
권 일
(충주대학교 건설도시공학과 교수)
===========================================================================
Ⅰ 들어가며
Ⅱ 우리나라 국토불균형 현황
1. 인구의 불균형분포현황
1) 수도권과 비수도권간의 불균형
2) 경부축과 비경부축간의 불균형
3) 도시와 농촌간의 불균형
4) 권역별 인구 불균형
2. 지표로 파악해 본 국토불균형
1) 불균형 파악지표
2) 전국적 차원의 불균형 심화
3) 권역차원의 불균형 심화
3. 국토불균형현황 요약
1) 국토불균형 요약
2) 국토불균형에 대한 정부의 인식
Ⅲ 우리나라 국토불균형 요인 및 대응방안
1. 국토불균형 해소수단으로서의 행정중심복합도시
2. 우리나라 국토불균형 요인 및 대응방안
1) 정치적‧지방행정제도적 측면
2) 계획적 측면
3) 행정구역 명칭상의 차별
4) 기타 정책적 측면
Ⅳ 나오며
===========================================================================

12. - 1 -
Ⅰ 들어가며
참여정부는 국토계획 및 정책의 최우선과제를 국토의 균형발전으로 정하고, 그 수단으로
행정수도이전1), 공공기관의 분산, 기업도시, 혁신도시, 지식기반도시 등 다양한 대안들을
제시∙추진하고 있다.
국토계획 및 정책의 목표로서 균형발전은 대부분의 계획전문가와 대다수의 국민들이 동의
하고 있는 사항이다. 그러나 그 수단으로 제시된 개별 정책들은 일반 국민뿐만 아니라 전
문가 집단에서도 논란이 되고 있다. 그 이유로는 여러 가지가 있겠지만, 개별 정책으로
우리나라 국토불균형이 어느 정도 해소될 수 있을지 구체적으로 제시된 바가 없다는 효과
에 대한 의문과, 많은 시간과 비용을 들인 사업들이 자칫 또 다른 국토불균형의 초래와
사회적 비용을 유발할 수 있다는 부작용에 대한 우려 등을 들 수 있다.
국토의 균형적인 발전을 위한 바람직하고 유효적절한 정책 수립을 위해서는 객관적 자료
를 바탕으로 국토공간에 대한 적절한 분석과 국토의 불균형발전을 만들어낸 요인에 대한
정확한 파악이 우선되어야 한다.
지금까지 우리나라 국토불균형에 대한 논의는 활발하였으나, 정작 국토공간이 어느 정도
불균형한지, 또는 불균형이 얼마나 심화되었는지에 대해서는 정확히 파악되지 못하고 있
는 실정이다. 따라서 국토계획 및 정책의 최우선과제는 국토의 불균형을 진단할 수 있는
지표를 개발2)하고, 다양하고 적절한 분석을 통해 국토불균형 현상에 대한 진단과 요인분
석이 선행되어야 한다. 그리고 이를 바탕으로 균형발전의 목표수준을 어느 정도로 할 것
인지를 제시하고 그에 대한 실행방안을 모색하여야 할 것이다.
이 글은 이러한 문제 인식을 바탕으로 우리나라 국토 불균형 현상에 대한 진단 단계로서
고도성장기(1960-2000년)의 국토불균형 현상을 시계열적ㆍ계량화된 지표로서 파악하고,
개략적이나마 불균형에 대한 요인과 불균형해소를 위한 대응방안을 제시하고자 한다.
이 글에서는 인구의 공간적 분포라는 관점에서 국토의 불균형문제를 파악하고자 한다. 국
토의 불균형을 파악하는 지표로서 인구는 공간상에 분포하는 각종 시설의 이용자이며, 모
든 활동의 주체이기 때문에 단일변수로서 국토불균형을 설명하는 적정변수라 할 수 있다.
1) 2004년 10월 “신행정수도건설을위한특별조치법”의 위헌결정에 따라 신행정수도의 대안으로 행정중심도
시건설로 하고 “연기-공주지역 행정중심복합도시건설 특별법”이 2005년 3월 국회에서 통과되었다.
2) 우리나라에서 국토공간상 인구의 불균등 분포를 측정하는 지표로 도시화와 수도권 집중도를 들 수 있다.
그러나 도시화정도는 국토공간상에서 도시부의 정의와 행정구역의 개편 등에 따라 바뀌게 되어 절대적
지표가 되기 어려우며, 수도권집중도의 경우도 국토공간상의 불균형을 보는 다양한 지표 중 하나의 단편
적 지표일 뿐 국토 전반적 불균형 측정지표로 쓰이기에는 다소 문제가 있다.

13. - 2 -
Ⅱ. 인구분포로 본 우리나라 국토불균형현황
1. 인구의 불균형 분포 현황
우리나라에서 인구의 공간적 불균형분포는 첫째, 수도권과 비수도권간의 불균형, 둘째, 경
부축과 비경부축간의 불균형, 셋째, 도시와 농촌간의 불균형, 넷째, 대도시와 중소도시간
의 불균형문제3) 등으로 구분해 볼 수 있다. 여기에서는 앞의 세 가지 불균형 현황과 각
도별인구의 불균형 분포에 대해 파악해 본다.
1) 수도권과 비수도권간의 불균형
수도권의 면적은 약 99천km2
로 우리나라 국토의 약 11.7%를 차지하고 있다. 그리고 수
도권의 인구는 1960년 5,194천인에서 2000년 21,354천인으로 증가하여 전국인구에서 차
지하는 비중도 1960년 20.8%에서 2000년 46.3%로 증가하였다. 이에 따라 인구밀도(인
/km2
)는 1960년 459.1인에서 2000년 1,834.6인으로 약 300%증가하였다. 이는 동기간 동
안 전국의 평균인구밀도가 253.5인에서 464.3인으로 83.3%증가한 것과 비교해보면, 수도
권의 인구증가율이 전국의 인구증가율에 비해 약 217% 포인트가 높았다는 것을 볼 수 있
다.
<표 1> 수도권 행정구역 및 인구변화추이
구분 1960 1966 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2030
행정
구역
(km2
)
전국 98,566.7 98,566.7 98,622.7 98,623.0 98,622.5 98,807.4 99,261.1 99,371.8 99,371.8 99,371.8
수도권
11,519.1
(11.7)
11,519.1
(11.7)
11,553.1
(11.7)
11,555.7
(11.7)
11,555.7
(11.7)
11,585.6
(11.7)
11,633.0
(11.7)
11,639.9
(11.7)
11,639.9
(11.7)
11,639.9
(11.7)
인구
(천인)
전국 24,989.0 29,182.1 31,466.0 34,704.8 37,436.0 40,532.2 43,410.7 44,609.0 46,136.0 50,296.1
수도권
5,194.0
(20.8)
6,913.0
(23.7)
8,791.0
(27.9)
10,929.0
(31.5)
13,298.0
(35.5)
15,894.0
(39.2)
18,587.0
(42.8)
20,189.0
(45.3)
21,354.0
(46.3)
25,545.7
(50.8)
비수도권 19,795.0 22,269.1 22,675.0 23,775.8 24,138.0 24,638.2 24,823.7 24,420.0 24,782.0 24,750.5
인구
밀도(인/
km2
)
전국 253.5 296.1 319.1 351.9 379.6 410.2 437.3 448.9 464.3 506.1
수도권 450.1 600.1 760.9 945.8 1,150.8 1,371.9 1,597.8 1,734.5 1,834.6 2,194.7
비수도권 227.4 255.8 260.4 273.1 277.2 282.5 283.3 278.3 282.5 282.1
주 : ( ) 전국에 대한 구성비
자료 : 1960-2000년 인구 : 각 연도 인구 및 주택센서스(통계청), 2030 인구 : 시도별 인구예측
(통계청), 행정구역 : 각 연도 지방행정구역요람(행정자치부)을 이용하여 필자 재정리
수도권지역의 인구변화를 서울의 중심부에서의 거리와 방향을 중심으로 공간적으로 살펴
보면, 서울중심부에서 5km이내의 지역은 1975년까지는 증가하였으나, 1975년 이후에는
감소하였다. 5-10km지역은 1985년까지는 증가하였으나 이후 감소하였다. 10-20km지역
3) 중소도시와 대도시간의 불균형문제는 본 고에서는 생략한다.

14. - 3 -
에서는 1990년까지는 증가하였으나 1990년대 이후에는 감소하였다. 한편 20km이상의 지
역에서는 방향별로 인구변화가 달리 나타나고 있다. 20-30km 서부 및 남부지역의 경우
1960년대 이후 지속적인 인구증가를 보이고 있으며, 1970년 이후 그 증가가 심화하였는
데 반해, 동부 및 북부지역의 인구는 지속적인 정체상태를 보이고 있다. 30-40km지역 중
서부 및 남부지역은 지속적인 인구증가를 보이고 있으며, 1975년 이후 그 증가추세가 더
욱 강하고 나타났는데 반해, 동부 및 북부지역의 인구는 정체상태를 보였다. 40km이상의
서부 및 남부지역은 지속적인 인구증가를 보이고 있으며 1980년대 이후 그 증가추세가
두드러지고 있는데, 반해 동부 및 북부지역의 경우 인구의 정체 또는 감소를 보이고 있
다.
이와 같이 수도권지역의 인구는 1960년대 이후 지속적으로 증가하고 있으며, 수도권지역
내에서도 서울 중심부에서 거리 및 방향에 따라 다소 다른 양상을 보이고 있다. 1970년
대 이후 서울중심부에서 가까운 지역의 인구는 감소하고 있으며, 시간인 경과할수록 감소
지역이 확산되고 있으며, 인구의 급증지역도 시간의 경과에 따라 서울중심부에서 멀어짐
을 볼 수 있다.
비수도권지역의 인구는 1960년 19,795천인에서 1980년에는 24,638천인으로 증가하였으
나, 2000년에는 24,782천인으로 1980년대 이후에는 정체상태를 보이고 있다. 그러나 비
수도권지역의 인구가 전국에서 차지하는 비중은 1960년 79.2%에서 2000년 53.7%로
25.5%포인트 감소하였다.
한편, 2030년 우리나라의 인구는 50,296천인으로 예측되며, 이 중 수도권의 인구는
25,546천인으로 예측되었다. 따라서 전국인구 중 수도권의 인구가 차지하는 비중은
50.8%가 될 것으로 예측된다. 그리고 이러한 집중도를 인구밀도로 비교해 보면, 1960년
에는 수도권대 비수도권에 비하여 약 2배 높았으나, 2000년에는 6.5배로 나타났으며,
2030년에는 비수도권지역의 인구밀도보다 수도권지역의 인구밀도가 7.8배 높을 것으로
예측된다.
2) 경부축4)과 비경부축간의 불균형
우리나라의 인구의 공간적 불균형 현상으로 경부축과 비경부축간의 불균형을 들 수 있다.
경부축의 행정구역 및 인구의 변화와 구성비를 살펴보면, <표2> 및 <표3>과 같다. <표2>
에서 보는 바와 같이 경부고속도로 진출입구(exit)에서 10km이내5)의 시구읍면지역의
1960년 및 2000년의 행정구역면적은 각각 약 8.3km
2
및 약 8.8km
2
로 전국토의 약 8.3%
및 8.6%에 해당된다. 이 지역의 인구는 1960년 약 6,957천인(전국인구의 약27.8%)에서
2000년 25,577천인(전국인구의 약 55.1%)으로 40년 사이에 약 268%(총수: 18,620천인)이
증가하였다. 이에 따라 인구밀도는 인구밀도(인/km
2
)는 1960년 845.4인에서 2000년
4) 여기에서는 경부축이라 함은 인천-서울-대전-대구-부산으로 이어지는 경인 및 경부고속도로의 진출입구
(exit) 주변 지역을 의미한다.
5) 시구읍면지역이 중심이 경인 및 경부고속도로 exit에서 직선거리 10km이내 지역이 해당된다.

15. - 4 -
(그림 1) 경부경인호남고속도로 진출입구 인접지역
2,917인으로 약 245%증가를 보이고 있다.
이를 수도권과 비교해 보면, 2000년 현재
수도권은 전국의 약 11.7%지역에 전국인구
의 46.3%가 거주하는데, 경부고속도로 진출
입구에서 10km지역은 면적은 수도권보다
좁은 전국토의 8.8%에 불과하나, 인구는 전
국인구의 55.1%가 거주하여 수도권보다 훨
씬 높은 과집중을 보이고 있다. 이를 인구
밀도로 환산하여 보면, 이 지역이 2000년
현재 수도권지역보다 km2
당 약 1,081인 정
도가 더 많이 거주하고 있는 것으로 나타난
다.
한편, 1995년 이후 경북축 10km이내 지역
의 전국대비 인구비중이 상대적으로 감소하
고 있는데, 15km이내지역 및 20km이내지
역 지역에서는 꾸준히 전국대비 인구비중이
증가하는 것으로 보아 과밀의 완화라기 보
다 광역화현상이 일어났기 때문으로 보여진
다.
<표 2> 경인 및 경부고속도로 주변지역의 행정구역 및 인구변화 추이
구분 1960 1966 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2030
행정
구역
(km
2
)
10km내
8,228.6
(8.3)
8,344.5
(8.5)
8,344.5
(8.5)
8,360.7
(8.5)
8,459.1
(8.6)
8,503.5
(8.6)
8,618.4
(8.7)
8,767.8
(8.8)
8,767.8
(8.8)
8,767.8
(8.8)
15km내
12,833.1
(13.0)
12,750.2
(12.9)
12,794.2
(13.0)
12,797.0
(13.0)
12,940.7
(13.1)
12,938.3
(13.1)
13,289.4
(13.4)
13,437.7
(13.5)
13,498.3
(13.6)
13,498.3
(13.6)
20km내
17,382.5
(17.6)
17,411.2
(17.7)
17,411.2
(17.7)
17,413.9
(17.7)
17,409.0
(17.7)
17,471.9
(17.7)
17,597.8
(17.7)
17,623.3
(17.7)
17,623.3
(17.7)
17,623.3
(17.7)
인구
(천인)
10km
6,956.6
(27.8)
9,074.6
(31.1)
11,869.9
(37.7)
14,943.7
(43.1)
18,611.8
(49.7)
21,726.9
(53.6)
23,685.0
(54.6)
25,216.0
(56.5)
25,577.4
(55.1)
27,650.0
(55.0)
15km
7,907.3
(31.6)
10,043.1
(34.4)
12,915.6
(41.0)
16,041.0
(46.2)
19,849.3
(53.0)
23,189.5
(57.2)
26,356.6
(60.7)
28,237.3
(63.3)
29,306.2
(63.6)
33,225.6
(66.1)
20km
8,822.2
(35.3)
11,040.3
(37.8)
13,868.1
(44.1)
17,015.2
(49.0)
20,739.4
(55.4)
24,137.7
(59.6)
27,498.1
(63.3)
29,513.2
(66.2)
30,721.7
(66.7)
34,083.9
(69.8)
인구
밀도
(인/
km2
)
10km 845.4 1,087.5 1,422.5 1,787.4 2,200.2 2,555.1 2,748.2 2,876.0 2,917.2 3,183.5
15km 616.2 787.7 1,009.5 1,253.5 1,533.9 1,792.3 1,983.3 2,101.3 2,171.1 2,451.2
20km 507.5 634.1 796.5 977.1 1,191.3 1,381.5 1,562.6 1,674.7 1,743.2 1,978.7
20km외 199.1 223.5 216.7 217.8 205.6 201.6 194.9 184.7 187.9 193.0
주 : ( )안의 수치는 전국에 대한 구성비
자료 : 1960-2000년 인구 : 각 연도 인구 및 주택센서스(통계청), 2030 인구 : 시도별 인구예
측(통계청), 행정구역 : 각 연도 지방행정구역요람(행정자치부)을 이용하여 필자 재정리

16. - 5 -
경인 및 경부고속도로 진출입구에서 10km이내의 지역에서 대전 이남을 제외한 대전이북
지역(인천-서울-대전)의 경우 2000년 현재 행정구역 면적은 약 3.9천km2
로 전국에서 차
지하는 비중은 약4%에 불과한데, 인구는 전국의 38.6%인 17,790천인이 거주하고 있다.
이에 따라 인구밀도는 4,516인/km2
를 나타내고 있다. 이는 우리나라 전체 인구밀도
464.3인/km2
의 거의 10배에 해당되는 인구 과밀지역이며, 수도권의 전체 인구밀도 1,834
인/km
2
보다도 약 2.5배 높은 수준이다.
한편 제1차 국토종합개발계획이후 개발이 추진되었던 역Y축의 하나인 호남고속도로 주변
지역(여기서도 시구읍면지역의 중심이 호남고속도로에서 직선거리 10km이내의 지역)을
포함하여 보면, 2000년 현재 행정구역 면적은 수도권과 비슷한 11,606km2
(수도권
11,640km
2
)로 전국에서 차지하는 비중은 약 11.7%에 불과한데, 인구는 전국의 59.5%(수
도권 46.3%)인 27,433인(수도권 21,354천인)이 거주하여 수도권집중보다 훨씬 높은 집중
도를 보이고 있다.
이러한 인구변화 추이를 볼 때6), 경인 및 경부고속도로 진출입구 10km이내 지역의
2030년의 인구는 27,650천인이 될 것으로 예측되어 전국에서 차지하는 비중이 약 55.0%
로 예측된다. 이 중 대전 이남을 제외한 대전이북지역(인천-서울-대전축 선상)의 경우
2030년의 인구는 19,857천인으로 예측되어 약 39.5%를 차지할 것으로 보인다. 이는
2000년 17,790천인으로 우리나라 인구의 38.6%를 차지했던 것과 비교하면, 총수로는
2,066천인이 증가되며, 비중으로는 약 0.9%포인트 증가된 수치이다.
3) 도시와 농촌간의 불균형
1960년대 이후 우리나라는 급격한 도시화 현상을 경험하였다. 행정구역 면적으로 보면,
읍이상 도시지역의 면적이 1960년 7,738km
2
로 국토의 약 7.9%를 차지하였으나, 2000년
에는 23,420km2
로 전국토의 약 23.6%를 차지하게 되어, 40년 사이에 약 15.7% 포인트
증가하였다. 한편 읍이상 도시지역에 거주하는 인구는 1960년에 9,273.7천인으로 전국 인
구의 37.2%에 불과하던 것이 1970년에는 15,729.0천인으로 증가하여 전국에서 차지하는
비중이 50%를 넘어서게 되고, 2000년 현재에는 40,454.6천인으로 전국에서 차지하는 비
중이 87.7%로 늘어나 불과 40년 사이에 50.2% 포인트가 증가하게 되었다.
이를 농어촌지역(면단위 지역)의 관점에서 보면 1960년 15,668.5천인이 농어촌지역에 거
주하던 것이 2000년에는 5,670.8천인이 거주하게 되었으며, 이는 1960년의 약 40%만이
농어촌지역에 거주하게 되어, 인구의 상대적 감소가 아니라 인구의 절대 감소를 경험하게
되었다.
이와 같은 급격한 도시화의 진전으로 인하여 市급 도시의 경우 km2
당 인구밀도가 1960
6) 이글에서 2030년의 시구읍면별 인구의 예측은 먼저, 1980년 이후 5년 단위로 각 시구읍면지역의 인구가
광역자치단체(시도)에서 차지하는 비율의 변화를 파악한 후 2030년 각 시구읍면 지역의 인구가 광역자치
단체에서 차지하는 비율을 추정하였다. 이 비율을 통계청에서 광역자치단체 단위로 예측된 인구를 곱하여
2023년 시구읍면지역의 인구를 추정하였다.

17. - 6 -
년 2,212(6대도시의 경우 3,451인)인에서 2000년 3,809인(6대도시의 경우 5,009인)으로
증가하였으나, 농어촌지역은 1960년 약 173인에서 2000년에는 약 74.1인으로 1960년의
절반이하로 인구밀도가 줄어드는 결과를 초래하였다. 이와 같이 급격한 도시화는 도시지
역의 내부에는 성장으로 인한 교통문제, 주택문제, 지가폭등 등 여러 분야에 걸쳐 많은
부작용을 초래하였으며, 상대적으로 농어촌지역은 인구의 감소로 인하여 시설들이 지지기
반을 잃어버려 생활환경이 낙후되고, 이는 다시 농어촌지역의 인구이탈을 가속화시키는
악순환을 반복하였다.
지금까지 인구변화추이를 연장해 보면 2030년 읍이상의 도시부의 인구는 46,223.1천인으
로 전국인구 중 차지하는 비중은 91.9%로 예상된다. 반면 농촌지역인 면부 지역의 인구
는 2030년 4,073.0천인으로 전국인구에서 차지하는 비중은 8.1%로 낮아질 것으로 예측된
다.
<표 3> 도시 및 농촌지역의 행정구역 및 인구변화추이
구분 1960 1966 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2030
면적
(km
2
)
전국
98,566.7
(100.0)
98,667.9
(100.0)
98,722.7
(100.0)
98,613.0
(100.0)
98,622.5
(100.0)
98,807.4
(100.0)
99,261.1
(100.0)
99,371.8
(100.0)
99,371.8
(100.0)
99,371.8
(100.0)
6대 도시
1,515.8
(1.5)
1,702.3
(1.7)
1,702.3
(1.7)
1,716.3
(1.7)
1,720.7
(1.7)
2,058.7
(2.1)
2,432.4
(2.9)
4,23.8.3
(3.0)
4,238.3
(4.1)
4,238.3
(4.1)
시부
3,162.5
(3.2)
3,831.3
(3.9)
3,831.3
(3.9)
4,156.7
(4.2)
4,577.3
(4.6)
6,182.0
(6.3)
8,865.9
(8.9)
9,321.6
(9.4)
9,636.6
(9.7)
9,636.6
(9.7)
읍부
4,575.5
(4.6)
5,159.4
(5.2)
5,355.0
(5.4)
7,471.9
(7.6)
10,448.4
(10.6)
13,528.0
(13.7)
12,583.4
(12.7)
13,508.1
(13.6)
13,784.6
(13.9)
13,784.6
(13.9)
도시부
7,738.1
(7.9)
8,990.7
(9.1)
9,186.3
(9.3)
11,628.6
(11.8)
15,025.7
(15.2)
19,710.0
(19.9)
21,449.2
(21.6)
22,829.7
(23.0)
23,420.2
(23.6)
23,420.2
(23.6)
면부
90,828.6
(92.1)
89,677.2
(90.9)
89,536.5
(90.7)
86,984.4
(88.2)
83,596.9
(84.8)
79,097.4
(80.1)
77,811.9
(78.4)
76,542.1
(77.0)
75,951.6
(76.4)
75,951.6
(76.4)
인구
(천인)
전국
24,978.6
(100.0)
29,182.1
(100.0)
31,464.5
(100.0)
34,704.8
(100.0)
37,441.4
(100.0)
40,532.2
(100.0)
43,410.7
(100.0)
44,604.6
(100.0)
46,125.4
(100.0)
50,296.1
(100.0)
6대 도시
5,230.6
(20.9)
7,308.7
(25.1)
9,976.1
(31.7)
11,990.6
(34.6)
15,597.6
(41.7)
18,353.7
(45.3)
19,596.5
(45.1)
21,332.9
(47.8)
21,231.0
(46.0)
21,192.7
(42.1)
시부
6,996.7
(28.0)
9,779.3
(33.5)
12,955.1
(41.2 )
16,792.3
(48.4)
21,047.3
(56.2)
26,458.2
(65.3)
32,297.1
(74.4)
35,032.7
(78.5)
36,709.2
(79.6)
42,204.5
(83.9)
읍부
2,279.0
(9.1)
2,666.4
(9.1)
2,860.8
(9.1)
3,723.4
(10.7)
4,855.8
(13.0)
5,051.7
(12.5)
3,615.3
(8.3)
3,484.1
(7.8)
3,745.4
(8.1)
4,099.2
(8.0)
도시부
9,275.7
(37.1)
12,445.7
(42.7)
15,815.9
(50.3)
20,515.6
(59.1)
25,903.0
(69.2)
31,509.9
(77.7)
35,912.4
(82.7)
38,516.8
(86.4)
40,454.6
(87.7)
46,223.1
(91.9)
면부
15,702.9
(62.9)
16,736.4
(57.4)
15,648.6
(49.7)
14,189.2
(40.9)
11,538.3
(30.8)
9,022.2
(22.3)
7,498.3
(17.3)
6,087.8
(13.7)
5,670.8
( 12.3)
4,073.0
( 8.1)
인구
밀도
(인/
(km2
)
전국 253.4 295.8 318.7 351.9 379.6 410.2 437.3 448.9 464.2 506.1
6대 도시 3,450.8 4,293.5 5,860.4 6,986.4 9,064.7 8,915.1 8,056.3 5,033.4 5,009.4 5,000.3
시부 2,212.4 2,552.5 3,381.4 4,039.8 4,598.2 4,279.9 3,642.9 3,758.2 3,809.4 4,379.6
읍부 498.1 516.8 534.2 498.3 464.7 373.4 287.3 257.9 271.7 291.5
도시부 1,198.7 1,384.3 1,721.7 1,764.2 1,723.9 1,598.7 1,674.3 1,687.1 1,727.3 1,973.6
면부 172.9 186.6 174.8 163.1 138.0 114.1 96.4 79.5 74.1 53.6
주 : ( )안의 수치는 전국에 대한 구성비
1995년 이후 6대 도시 및 통합시 지역의 읍부와 면부는 시부에 포함되지 않았음.
자료 : <표2>와 동일

18. - 7 -
4) 권역별 인구불균형
1960-2000년까지 우리나라 권역별로 인구와 행정구역면적 변화를 파악해보면, <표 4>과
같다.
<표 4> 연도별 권역별 인구 및 면적변화
구 분 1960 1966 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2030
전국
(수도권)
A 5,195.7 6,907.2 8,894.0 10,928.7 13,301.5 15,894.2 18,586.1 20,186.6 21,346.6 25,545.7
B 11,312.4 11,519.0 11,553.0 11,555.7 11,555.7 11,585.6 11,653.0 11,639.9 11,639.9 11,639.9
C 24,978.6 29,182.1 31,464.5 34,704.8 37,441.4 40,532.2 43,410.7 44,604.6 46,125.4 50,296.1
D 98,566.7 98,667.9 98,722.7 98,613.0 98,622.5 98,807.4 99,261.1 99,371.8 99,371.8 99,371.8
수도권
(서울시)
A 2,445.4 3,793.3 5,536.3 6,889.8 8,366.8 9,645.9 10,612.6 10,231.2 9,891.3 9,025.7
B 279.8 593.3 593.3 607.3 607.3 605.4 605.8 605.8 605.8 605.8
C 5,195.7 6,907.2 8,894.0 10,928.7 13,301.5 15,894.2 18,586.1 20,186.6 21,346.6 25,545.7
D 11,312.4 11,519.0 11,553.0 11,555.7 11,555.7 11,585.6 11,653.0 11,639.9 11,639.9 11,639.9
강원권
(통합원주시)
A 160.5 200.4 202.4 194.4 198.7 205.6 214.6 237.5 268.2 410.2
B 843.4 843.4 843.4 843.4 843.4 843.4 864.7 865.8 865.8 865.8
C 1,630.0 1,832.1 1,864.8 1,861.4 1,791.3 1,726.0 1,580.4 1,466.2 1,486.8 1,486.8
D 17,671.6 16,644.8 16,665.6 16,665.6 16,665.6 16,642.0 16,493.3 16,631.8 16,631.8 16,631.8
대전충남권
(대전시)
A 229.0 315.0 414.6 506.7 651.6 866.7 1,049.6 1,272.1 1,367.4 1,840.1
B 56.2 87.4 87.4 87.4 87.4 145.8 536.9 538.9 538.9 538.9
C 2,526.3 2,900.7 2,860.4 2,949.3 2,956.0 3,001.6 3,063.5 3,039.0 3,212.3 3,722.7
D 8,186.1 8,785.2 8,785.2 8,785.2 8,785.2 8,784.1 9,089.8 9,095.5 9,095.5 9,095.5
충북권
(청주청원)
A 316.3 352.1 348.1 392.0 426.6 492.1 592.4 643.5 702.6 1,007.0
B 960.7 953.1 953.1 953.1 953.1 967.8 967.8 967.8 967.8 967.8
C 1,368.7 1,552.1 1,481.4 1,522.0 1,424.4 1,391.2 1,389.7 1,396.7 1,466.1 1,466.1
D 7,432.8 7,433.2 7,433.2 7,433.2 7,433.2 7,477.5 7,473.3 7,443.4 7,443.4 7,443.4
부산경남권
(부산시)
A 1,163.7 1,426.0 1,880.7 2,453.1 3,160.3 3,516.8 3,798.1 3,814.3 3,663.8 3,189.8
B 242.4 333.0 333.0 333.0 432.3 431.8 531.4 748.9 748.9 748.9
C 4,178.7 4,605.0 4,999.6 5,732.8 6,481.8 7,035.0 7,470.5 7,659.9 7,656.3 7,507.2
D 12,342.8 12,350.7 12,350.7 12,238.3 12,268.1 12,273.0 12,306.9 12,306.3 12,306.3 12,306.3
대구경북권
(대구시)
A 676.7 845.2 1,082.8 1,310.8 1,607.5 2,030.7 2,229.0 2,449.4 2,480.2 2,476.8
B 440.5 179.7 179.7 179.7 179.7 455.4 458.6 885.5 885.5 885.5
C 3,846.0 4,468.3 4,559.1 4,857.3 4,962.4 5,044.0 5,089.7 5,125.3 5,205.0 5,031.2
D 18,960.3 19,887.0 19,887.0 19,887.0 19,886.1 19,886.3 19,949.9 19,943.3 19,943.3 19,943.3
광주전남권
(광주시)
A 314.4 403.5 502.8 607.1 727.6 906.1 1,138.8 1,257.6 1,352.5 1,637.3
B 296.1 232.5 232.5 232.5 213.4 213.4 498.6 501.3 501.3 501.3
C 3,557.9 4,056.2 4,005.3 3,985.1 3,779.4 3,748.4 3,646.2 3,324.5 3,348.5 3,230.9
D 12,159.3 12,145.3 12,145.3 12,145.3 12,126.0 12,216.9 12,393.8 12,396.5 12,396.5 12,396.5
전북권
(전주익산)
A 472.6 509.4 542.8 604.0 662.5 746.7 826.4 885.3 939.8 1,149.7
B 661.2 622.2 622.2 622.2 622.2 627.3 694.0 713.0 713.0 713.0
C 2,393.8 2,523.5 2,434.2 2,456.6 2,281.7 2,202.3 2,070.0 1,900.9 1,890.3 1,706.7
D 8,677.4 8,078.6 8,078.6 8,078.6 8,078.6 8,108.1 8,055.8 8,069.8 8,069.8 8,069.8
제주권
(제주시)
A 68.0 87.4 106.5 135.1 167.7 203.3 232.6 258.5 280.1 411.0
B 253.9 253.9 253.9 253.9 253.9 253.9 255.1 255.1 255.1 255.1
C 281.5 337.0 365.5 411.7 462.9 489.5 514.6 505.4 513.5 561.2
D 1,824.2 1,824.2 1,824.2 1,824.2 1,824.2 1,834.1 1,845.4 1,845.4 1,845.4 1,845.4
주 : 구분의 ( )의 도시는 수위도시권 명칭 임
A : 수위도시권인구, B: 수위도시권 면적, C: 권역인구, D: 권역면적
한편 <표 4>을 기반으로 권역별 수위도시권의 인구와 면적의 비중 변화를 살펴보면 다음
<표 5>과 같다. <표 5>에서 보는 바와 같이 2000년 각 권역별 면적 및 인구의 집중을 살

19. - 8 -
펴보면, 수도권은 서울이 면적과 인구비중이 각각 5.2%, 46.3%, 강원권은 원주시가 각각
5.2%, 18%, 대전충남권은 대전시의 면적과 인구비중이 각각 5.9%, 41.9%, 충북권은 청주
청원권이 각각 13%, 47.9%, 부산경남권은 부산시의 면적과 인구비중이 각각 6.1%,
47.9%, 대구경북권은 대구시가 각각 4.4%, 47.7%, 광주전남권은 광주시가 각각 4.0%,
40.4%, 전북권은 전주 및 익산시의 면적과 인구비중이 각각 8.8%, 49.7%, 제주권은 제주
시의 면적과 인구비중이 각각 13.8%, 54.6%를 차지하고 있다. 따라서 강원권을 제외하
면, 수위도시권의 면적은 4-13%에 불과하나, 인구는 40%이상을 차지하고 있다. 다만, 강
원권은 백두대간과 지형적 특성으로 인하여 대도시권의 형성이 상대적으로 힘들었기 때문
으로 보여 진다.
이와 같이 우리나라는 전국적 차원에서 불균형뿐만 아니라, 지역적 차원에서 불균형이 심
각하다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 이에 대한 논의는 거의 없는 실정이다.
<표 5> 연도별 권역별 인구 및 면적 비중 변화
구 분 1960 1966 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2030
전 국
(수도권)
인구비중 20.8 23.7 28.3 31.5 35.5 39.2 42.8 45.3 46.3 50.8
면적비중 11.5 11.7 11.7 11.7 11.7 11.7 11.7 11.7 11.7 11.7
집중도 1.8 2.0 2.4 2.7 3.0 3.3 3.6 3.9 4.0 4.3
수도권
(서울시)
인구비중 47.1 54.9 62.2 63.0 62.9 60.7 57.1 50.7 46.3 35.3
면적비중 2.5 5.2 5.1 5.3 5.3 5.2 5.2 5.2 5.2 5.2
집중도 19.0 10.7 12.1 12.0 12.0 11.6 11.0 9.7 8.9 6.8
강원권
(통합원주시)
인구비중 9.8 10.9 10.9 10.4 11.1 11.9 13.6 16.2 18.0 27.6
면적비중 4.8 5.1 5.1 5.1 5.1 5.1 5.2 5.2 5.2 5.2
집중도 2.1 2.2 2.1 2.1 2.2 2.4 2.6 3.1 3.5 5.3
대전충남권
(대전광역시)
인구비중 9.1 10.9 14.5 17.2 22.0 28.9 34.3 41.9 42.6 49.4
면적비중 0.7 1.0 1.0 1.0 1.0 1.7 5.9 5.9 5.9 5.9
집중도 13.2 10.9 14.6 17.3 22.2 17.4 5.8 7.1 7.2 8.3
충북권
(청주ㆍ청원)
인구비중 23.1 22.7 23.5 25.8 29.9 35.4 42.6 46.1 47.9 68.7
면적비중 12.9 12.8 12.8 12.8 12.8 12.9 13.0 13.0 13.0 13.0
집중도 1.8 1.8 1.8 2.0 2.3 2.7 3.3 3.5 3.7 5.3
부산경남권
(부산광역시)
인구비중 27.8 31.0 37.6 42.8 48.8 50.0 50.8 49.8 47.9 42.5
면적비중 2.0 2.7 2.7 2.7 3.5 3.5 4.3 6.1 6.1 6.1
집중도 14.2 11.5 14.0 15.7 13.8 14.2 11.8 8.2 7.9 7.0
대구경북권
(대구광역시)
인구비중 17.6 18.9 23.7 27.0 32.4 40.3 43.8 47.8 47.7 49.2
면적비중 2.3 0.9 0.9 0.9 0.9 2.3 2.3 4.4 4.4 4.4
집중도 7.6 20.9 26.3 29.9 35.8 17.6 19.1 10.8 10.7 11.1
광주전남권
(광주광역시)
인구비중 8.8 9.9 12.6 15.2 19.3 24.2 31.2 37.8 40.4 50.7
면적비중 2.4 1.9 1.9 1.9 1.8 1.7 4.0 4.0 4.0 4.0
집중도 3.6 5.2 6.6 8.0 10.9 13.8 7.8 9.4 10.0 12.5
전북권
(전주ㆍ익산)
인구비중 19.7 20.2 22.3 24.6 29.0 33.9 39.9 46.6 49.7 67.4
면적비중 7.6 7.7 7.7 7.7 7.7 7.7 8.6 8.8 8.8 8.8
집중도 2.6 2.6 2.9 3.2 3.8 4.4 4.6 5.3 5.6 7.6
제주권
(제주시)
인구비중 24.2 25.9 29.1 32.8 36.2 41.5 45.2 51.1 54.6 73.2
면적비중 13.9 13.9 13.9 13.9 13.9 13.8 13.8 13.8 13.8 13.8
집중도 1.7 1.9 2.1 2.4 2.6 3.0 3.3 3.7 3.9 5.3
주 : 구분의 ( )의 도시는 수위도시권 명칭 임.

20. - 9 -
(그림 2) 인구분포를 나타내는 로렌스곡선
인구의
완전균등분포상태
현실의
인구분포상태
2. 지표로 파악해 본 국토불균형
1) 불균형 파악 지표
인구는 공간적으로 완전히 균등하게 분포할 수 없으며, 어느 정도 불균등 분포를 하고 있
다. 균형개발의 정책목표가 국토공간의 균등개발은 아닐 것이다. 이러한 관점에서 우리나
라에서 국토불균형에 대한 논의가 시작된 것은 오래되었으며, 최근 매우 활발해졌음에도
불구하고 그러나 정작 국토공간상에서 어느 정도 불균형 한지 또는 어느 정도 심화되었는
지에 대한 구체적 지표로서 파악되지 못하고 있는 실정이다.
즉, 공간상에서 어느 정도의 불균등 분포까지를 용인할 수 있으며, 균형으로 볼 수 있는
지를 파악할 수 있는 지표의 개발이 필요한 것으로 보인다.
이 글에서 국토불균형을 파악하기 위해 이용한 지표로서 종주화 지수(primacy index)
지니계수(Gini’s Coefficient) 및 규모순위법칙을 이용하여 불균형 정도를 파악해 본다.
불균등분포의 지표로는 정책입안단계에서 보편적으로 사용하고 있는 지니계수(Gini’s
Coefficient)가 주로 사용된다. 지니계수는 계산이 용이하고, 기하학적 해석이 명확하다
는 점에서 소득분배뿐만 아니라 대부분의 불균형 측정을 위한 측정치로 널리 쓰이고 있다
(윤주현, 1985:2). (그림 2)는 인구와 면적에 의한 로렌스곡선을 그린 것이다.
이는 인구밀도가 낮은 순서로 지역을 재배열하고, 각 지역마다 누적면적비율과 누적인구
비율을 나타낸 것이다. 따라서 인구가 평등하게 분포하는 경우 인구비율과 면적비율의 좌
표점들은 직선(대각선-인구의 완전균등분포상태)을 이루게 되며, 대부분의 경우에서와 같
이 인구분포가 불균형을 보일수록 아래로 처진 굽은 활과 같은 모양의 곡선(현실의 인구
분포상태)을 이루게 된다. 로렌스곡선과 대각선사이의 면적이 대각선 아래 삼각형 전체
면적에서 차지하는 비율을 의미하는 지니계수(G)는 다음의 식(1)과 같이 계산된다.(구자
흥, 2002:161)
  

⋅      ⋅ (1)
 ： 지역의 수
：지역 i에 대응하는 누적면적비율
 ：지역 i에 대응하는 누적인구비율
식(1)에 의해 계산되는 지니계수(G) 값은 완전균등
분포상태인 0(Zero)과 완전불균등분포상태인 1 사
이의 값을 갖게 된다. 그리고 G값은 단위지역의 크
기에 영향을 받는데, 단위지역의 수를 n=5, n=10,
n→∞로 하여 G값을 비교해보면 지역을 세분화 할
수록 G값이 증가하는 경향이 있다.(구자흥ㆍ이성철, 2003 :108)

21. - 10 -
앞서 언급한 바와 같이 인구는 공간적으로 어느 정도 불균등 분포를 할 수밖에 없는데,
지니계수만으로는 불균형정도를 판단하기 힘들다7). 이 문제를 해결하기 위하여 완전한 순
위규모분포(rank-size distribution)8)를 보일 때의 지니계수를 기준으로 한 불균형도를
측정하였다.
불균형도(K) = 현실에서나타난 지니계수
완전순위규모시지니계수
2) 전국적 차원의 불균형 심화
불균형 즉, 격차를 측정하는 공간단위는 행정구역이거나 계획적으로 설정한 권역 등을 이
용할 수 있다. 우리나라의 경우 통계자료의 획득을 이유로 대부분의 경우 행정구역을 단
위로 하며, 연구의 공간적 범위에 따라 전국을 대상으로 하는 경우에는 행정구역 중 제일
큰 시-도 단위가 주로 사용되고, 국토의 일부인 특정 지역을 대상으로 하는 연구에서는
시-군-구, 동-읍-면 등의 행정구역 단위로 구분하는 것이 일반적이다.
그러나 본 연구의 분석기간인 1960~2000년 기간은 직할시, 광역시, 도농통합시와 같은
행정구역 통합과 분구, 분동 같은 행정구역 분할이 활발하게 진행된 시기이다. 따라서
본 연구에서는 가능한 유사한 규모의 공간단위를 가지고 시계열적으로 비교∙분석한다는
측면과, 불균형 측정의 공간단위에 따른 분석결과의 차이를 비교한다는 의미에서 모두 다
섯 개의 분석단위를 사용하였다.
우선 가장 규모가 큰 권역단위의 분석으로 9개 도단위 지역(특별시 및 광역시는 그를 둘
러싸고 있는 도로 포함)을 기준으로 하는 ① 9개 권역과, 서울 및 1960년 이후 신설된
광역시와 9개 도지역을 기준 하는 ② 시도단위로 구분하였다. 이 경우 1960년 10개에서
2000년 16개로 단위지역이 증가하였다. 다음으로는 시(특별시 및 광역시 포함)와 군지역
을 기준으로 하는 ➂ 시․군 단위를 기준으로 하였다. 이 경우 1960년 168개 지역에서
2000년 213개 지역으로 증가 하였다. 다음의 공간분석단위는 구가 설치된 시급이상 지
역은 구를, 구가 설치되지 않은 시지역 중 일반시 지역은 시지역을 단위로 하고 도농통합
시는 동지역 전체를 한 공간으로 하며 기타지역은 읍,면지역을 단위로 구분하는 시․구․읍․
면단위9)로 표현하는 공간단위를 사용하였다. ④ 시․구․읍․면단위는 분석 기간 중 약 1500
7) 지니계수는 분석의 대상별로 그 해석이 달라질 수 있으나, 일반적으로 계수의 수치를 세분하여 해석하면
다음과 같이 구분할 수 있다.(浜松誠二, 2001.11, 서울특별시, 2003, 재인용)
0.0-0.1 : 평준화되어 있다고 볼 수 있으며, 무엇인가 인위적인 배경이 없고서는 이루어질 수 없는 상태임
0.1-0.2 : 상당히 평등화되어 있음을 나타냄.
0.2-0.3 : 사회에서 일반적으로 볼 수 있는 통상의 배분임
0.3-0.4 : 약간의 격차가 있으나 경쟁을 유발하여 향상을 도모할 수 있다는 측면에서는 바람직한 면도 있음
0.4-0.5 : 격차가 심각함
0.5-1.0 : 격차가 아주 심각한 수준으로 특별한 사정이 없는 한 시정이 요구된다고 볼 수 있음
8) 순위규모분포는 한 국가내의 도시들의 순위와 그 규모와의 관계로 파악한다. 이 관계를 처음으로 규명한
사람이 바로 Auerbach(1913)였는데, 그는 r번째 도시의 인구규모(Pr)는 첫째 도시 인구(P1)를 그 도시의
순위 (r)로 나눈 것과 유사해 진다는 사실을 밝혔다. 그의 수식은 다음과 같다. Pr =P1 / r

22. - 11 -
여개로 비교적 일정한 개수를 유지되어다. 마지막 다섯 번째 공간단위는 앞에서와 같은
행정구역기준이 아닌 ⑤ 그리드(Grid) 단위를 사용하였다. 전국토를 5㎞ × 5㎞ 격자로
구분하여 총 4,645개의 그리드를 사용하였다.
이들 공간단위별 지니계수 및 불균형도를 측정하면 아래 <표 6>과 같다.
<표 6>에서 보는바와 지니계수는 공간단위에 따라 0.23에서 0.35에 이르기까지 정도의
차이는 있으나 그 값이 본 연구의 분석기간인 1960년 이후 2000년까지 지속적으로 증가
하여 왔다.
<표 6> 연도별, 공간단위 기준별 지니계수와 불균형도
구 분 1960 1966 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2030
①
9개 권역
a
0.2423
(9)
0.2530
(9)
0.2964
(9)
0.3240
(9)
0.3766
(9)
0.4143
(9)
0.4486
(9)
0.4735
(9)
0.4743
(9)
0.5185
(9)
b 0.4041 0.4041 0.4041 0.4041 0.4041 0.4041 0.4041 0.4041 0.4041 0.4041
c 0.600 0.626 0.733 0.802 0.932 1.025 1.110 1.172 1.174 1.283
②
시도단위
a
0.2732
(10)
0.3067
(11)
0.3516
(11)
0.3799
(11)
0.4336
(11)
0.5363
(13)
0.6009
(15)
0.6229
(15)
0.6280
(16)
0.6536
(16)
b 0.4172 0.4286 0.4286 0.4286 0.4286 0.448 0.4639 0.4639 0.4709 0.4709
c 0.655 0.716 0.820 0.886 1.012 1.197 1.295 1.343 1.334 1.388
③
시군단위
a
0.4387
(168)
0.4685
(171)
0.5307
(172)
0.5763
(173)
0.6607
(181)
0.7180
(192)
0.7665
(212)
0.7994
(213)
0.8084
(213)
0.8646
(213)
b 0.6553 0.6563 0.6566 0.6569 0.6594 0.6626 0.6678 0.668 0.668 0.6680
c 0.669 0.714 0.808 0.877 1.002 1.084 1.148 1.197 1.210 1.294
④
시구읍면
단위
a
0.4741
(1,524)
0.5008
(1,516)
0.5694
(1,521)
0.6240
(1,520)
0.6941
(1,529)
0.7470
(1,537)
0.7851
(1,574)
0.8099
(1,582)
0.8204
(1,572)
0.8978
(1,572)
b 0.7477 0.7475 0.7476 0.7476 0.7478 0.7480 0.7487 0.7489 0.7487 0.7489
c 0.634 0.670 0.762 0.835 0.928 0.999 1.049 1.081 1.096 1.199
⑤
Grid단위
a
0.5278
(4,645)
0.5456
(4,645)
0.6028
(4,645)
0.6497
(4,645)
0.7153
(4,645)
0.7599
(4,645)
0.7993
(4,645)
0.8279
(4,645)
0.8366
(4,645)
-
b 0.7785 0.7785 0.7785 0.7785 0.7785 0.7785 0.7785 0.7785 0.7785 -
c 0.678 0.701 0.774 0.835 0.919 0.976 1.027 1.063 1.075 -
주 : ( )안의 숫자는 해당되는 단위지역의 개수임
a : 실제 지니계수, b : 완전 순위-규모 분포시 지니계수, c : 불균형도
지니계수 측정을 위한 공간단위를 어떻게 구분하느냐에 따라 측정된 지니계수 값에 큰 차
이를 보이고 있다. 측정단위지역의 세분화에 따라 지니계수가 증가한다는 것을 고려한다
해도 광역시도를 기준으로 하는 ①,② 공간단위의 지니계수와 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면 등을 기준
으로 하는 ③,④ 공간단위와는 연도별로 최소 0.15에서 최대 0.30 정도의 확연한 차이를
9) 자료의 구축 및 분석의 단위는 특별시, 광역시 및 구가 설치된 시의 경우는 구를 단위로 일반시지역(구가
설치된 시 및 통합시를 제외한)은 시를 단위로 하였다. 통합시와 군지역은 그 면적이 매우 넓어 지역적으
로 이질적인 특성들이 나타나기 때문에 읍면지역을 단위로 구분하였다.

23. - 12 -
보이고 있다. 따라서 계략적인 추세를 파악한다는 의도에서 ①, ②단위 수준인 광역자치
단체를 기준으로 지니계수를 측정할 경우에는 파악하려는 인구분포의 불균형도가 과소평
가될 우려가 있다.
계측된 지니계수를 완전규모-순위 분포시의 지니계수로 나눈 불균형도로 판단하면, 각 공
간단위에서 불균형의 심화로 볼 수 있는 불균형도가 1이 넘어서는 시점을 공간단위로 보
면 ①은 1985, ② 1980, ③1980, ④1990, ⑤ 1990으로 나타났다. 따라서 시도 및 시군단
위에서 국토불균형이 먼저 나타났으며, 상대적으로 권역단위 및 시구읍면단위에서 불균형
이 늦게 나타났다고 볼 수 있다.
공간단위별 2000년 현재 불균형도를 보면, 권역별 불균형이나 시구읍면별 불균형보다는
시도단위 및 시군단위의 불균형문제가 심각한 것으로 나타났다.
한편 종주화, 지수10)로 본 불균형은 <표 7>과 같다. 만일 완전 순위규모 분포를 보일때
종주화지수 PI = 1/(1/2+1/3+1/4) = 0.92 가 된다. 종주화지수를 시간대별로 비교함으로
써, 도시체계의 변화를 손쉽게 살펴볼 수 있다.
표에서 보는 바와 같이 서울은 1960년 이미 종주도시화 현상을 보이고 있다. 종주화 지
수는 1970년 1.53까지 증가하였으나, 이후 지속적으로 감소하는 경향을 보이고 있다. 이
는 제1의 도시인 서울보다는 2-4위 도시들인 부산, 대구, 인천의 성장이 1970년대 이후부
터 상대적으로 빨랐음을 시사한다. 이는 그 시기를 중심으로, 특히 서울의 경우, 인구 억
제 정책과 더불어 인구성장이 점차 한계에 가까워져, 수도권으로 인구가 확산되기 시작했
음을 나타내는 것으로도 해석할 수 있다.
<표 7> 6대도시인구 변화 및 종주화 지수
구분 1960 1966 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2030
서울 2,445.4 3,793.3 5,536.3 6,889.8 8,366.8 9,645.9 10,612.6 10,231.2 9,891.3 9,025.7
부산 1,163.7 1,426.0 1,880.7 2,453.1 3,160.3 3,516.8 3,798.1 3,745.8 3,595.6 3,102.0
대구 676.7 845.2 1,082.8 1,310.8 1,607.5 2,030.7 2,229.0 2,332.4 2,331.6 2,308.0
인천 401.5 525.8 646.0 800.0 1,083.9 1,387.5 1,817.9 2,230.8 2,402.4 2,978.4
광주 314.4 403.5 502.8 607.1 727.6 906.1 1,138.8 1,257.6 1,352.5 1,637.3
대전 229.0 315.0 414.6 506.7 651.6 866.7 1,049.6 1,272.1 1,367.4 1,840.1
PI 1.09 1.36 1.53 1.51 1.43 1.39 1.35 1.23 1.19 1.08
주 : 부산, 대구, 인천의 경우 광역시내 군부지역이 포함되어 있으나, 공간단위의 일치를 위해
군부 인구는 제외하였음.
10) 종주화 지수는 상위 몇몇 도시만을 대상으로 하고 있어 이것만으로 도시체계 전체의 변화를 살펴볼 수
없다는 단점이 있다.

24. - 13 -
3) 권역 차원의 불균형 심화
불균형의 정도를 권역별로 비교하기 위하여 공간단위를 ④시․구․읍․면단위로 하여 살펴보
면, <표 8>과 같다.
<표 8>에서 보는 바와 같이 지니계수, 즉 불균등도는 모든 권역에서 지속적으로 증가되었
음을 알 수 있다. 다만, 수도권의 경우 1960년대 당시의 지니계수가 이미 0.6743에 달했
으며, 이후 계속 증가하다가 1990년 0.8347을 정점으로 하여 이후 조금씩 감소하는 추세
를 보이고 있다. 그 결과 1995년 이후에는 부산을 포함하고 있는 부산ㆍ경남지역의 지니
계수가 수도권 지니계수보다 높게 나타나고 있다. 제주지역의 경우 지역단위수가 작아서
지니계수가 낮게 나타났으나, 이는 공간단위 수에 기인된 결과이다.
<표 8> 연도별 권역별 지니계수 및 불균형도
구 분 1960 1966 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2030
전국
a
0.4741
(1,524)
0.5008
(1,516)
0.5694
(1,521)
0.6240
(1,520)
0.6941
(1,529)
0.7470
(1,537)
0.7851
(1,574)
0.8099
(1,582)
0.8204
(1,572)
0.8978
(1,572)
c 0.634 0.670 0.762 0.835 0.928 0.999 1.049 1.081 1.096 1.199
수도권
a
0.6743
(212)
0.7043
(207)
0.7720
(211)
0.7984
(212)
0.8217
(218)
0.8329
(222)
0.8347
(232)
0.8271
(232)
0.8136
(232)
0.8000
(232)
c 1.010 1.057 1.156 1.196 1.228 1.243 1.241 1.230 1.210 1.190
강원권
a
0.4711
(120)
0.4727
(109)
0.5183
(110)
0.5487
(112)
0.6010
(111)
0.6347
(113)
0.6725
(120)
0.7178
(121)
0.7438
(121)
0.8774
(121)
c 0.741 0.750 0.822 0.869 0.952 1.004 1.058 1.128 1.169 1.379
대전충남권
a
0.3275
(173)
0.3486
(181)
0.3925
(181)
0.4301
(181)
0.5035
(182)
0.5796
(181)
0.5877
(180)
0.6590
(181)
0.6882
(181)
0.8302
(181)
c 0.499 0.529 0.595 0.652 0.763 0.879 0.892 0.999 1.044 1.259
충북권
a
0.3456
(107)
0.3346
(106)
0.3710
(106)
0.4184
(106)
0.5018
(106)
0.5773
(105)
0.6574
(106)
0.7112
(108)
0.7411
(108)
0.8927
(108)
c 0.550 0.533 0.591 0.666 0.799 0.920 1.047 1.130 1.178 1.419
부산경남권
a
0.5181
(244)
0.5309
(239)
0.5973
(239)
0.6699
(236)
0.7469
(238)
0.7845
(241)
0.8184
(244)
0.8291
(247)
0.8318
(246)
0.8665
(246)
c 0.768 0.788 0.886 0.995 1.109 1.163 1.212 1.227 1.232 1.283
대구경북권
a
0.4285
(244)
0.4572
(260)
0.5150
(260)
0.5605
(260)
0.6493
(260)
0.7009
(255)
0.7540
(264)
0.7960
(265)
0.8101
(265)
0.8852
(265)
c 0.635 0.674 0.759 0.827 0.958 1.035 1.111 1.172 1.193 1.304
광주전남
a
0.3376
(235)
0.3468
(235)
0.3829
(235)
0.4226
(235)
0.4965
(236)
0.5638
(243)
0.6211
(248)
0.6962
(247)
0.7254
(239)
0.8616
(239)
c 0.502 0.515 0.569 0.628 0.737 0.835 0.919 1.030 1.076 1.279
전북권
a
0.4309
(175)
0.4297
(165)
0.4514
(165)
0.4807
(164)
0.5430
(164)
0.5987
(164)
0.6543
(166)
0.7058
(167)
0.7475
(166)
0.8875
(166)
c 0.655 0.657 0.690 0.735 0.830 0.915 0.999 1.078 1.142 1.356
제주권
a
0.2620
(14)
0.2815
(14)
0.3185
(14)
0.3533
(14)
0.3799
(14)
0.4022
(13)
0.4456
(14)
0.4911
(14)
0.5226
(14)
0.6902
(14)
c 0.574 0.617 0.698 0.774 0.833 0.898 0.977 1.076 1.145 1.512
주 : ( )안의 숫자는 해당되는 단위지역의 개수임
a : 실제 지니계수, c : 불균형도

25. - 14 -
권역별 시구읍면을 단위로 계측된 지니계수를 이상적 규모순위분포시의 지니계수로 나눈
불균형도로 판단하면, 2000년 현재 모든 권역에서 불균형도가 1이 넘어서 불균형이 심각
한 것으로 나타났다. 특히, 수도권 및 부산경남권이 상대적으로 더 불균형이 심하며, 대전․
충남권, 광주․전남권, 전북권 등이 상대적으로 불균형도가 낮은 것으로 나타났다. 한편, 불
균형도가 1이 넘어선 시점을 권역별로 보면, 수도권은 1960년 이미 불균형도가 1이 넘어
섰다. 다음으로 부산․경남권이 1980년 1이 넘었으며, 대구․경북권 및 강원권은 1985년, 충
북권이 1990년, 광주․전남권, 전북권, 제주권이 1995년, 대전․충남권이 2000년에 각각 불
균형도 1을 넘어섰다.
3. 국토불균형 현황 요약
1) 국토불균형 요약
수도권과 비수도권, 경부축과 비경부축, 도시와 농촌간의 불균형을 파악해 보았다. 그러나
행정구역면적이 상이하기 때문에 절대적 불균형정도의 비교는 어렵다. 따라서 불균형정도
를 비교하기 위하여 전국에서 차지하는 인구비중을 행정구역의 비중으로 나누어 집중
도11)로 비교하면 <표9>과 같다.
<표 9>에서 보는 바와 같이 2000년 현재 인구분포로 본 우리나라 국토 불균형현상은 수
도권과 비수도권과의 불균형보다 경부축과 비경부축의 불균형이 훨씬 심한 것을 볼 수 있
다. 시계열적으로 보면, 수도권은 1960년 1.78에서 2000년 3.95로, 경부축(경인 및 경부
고속도로의 exit에서 10km 이내 지역)의 경우는 1960년 3.33에서 2000년 6.28로 불균형
이 심화되어 왔다. 도시부(읍이상)의 경우는 1960년 4.73에서 2000년 3.72로 오히려 감소
하여 오히려 불균형이 완화된 것으로 나타난다. 이는 도시부에서 농촌지역으로 인구가 이
동하여 불균형이 완화된 것이 아니라 과거 농촌으로 분류되던 면부지역이 읍 또는 시로
승격되면서 도시부로 정의되는 지역의 인구증가보다 행정구역의 증가가 컸기 때문이므로
불균형의 완화로 보기는 어렵다.
11) 집중도가 1이면 해당지역의 인구밀도가 전국의 평균과 같다.

26. - 15 -
<표 9> 우리나라 집중도의 비교(인구비중/행정구역면적 비중)
구분 1960 1966 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2020
수도권 1.78 2.03 2.38 2.69 3.03 3.34 3.65 3.86 3.95 4.25
경부축
경부 3.33 3.67 4.46 5.08 5.80 6.23 6.28 6.41 6.28 6.25
경부(대전이북) 4.53 5.18 6.54 7.51 8.66 9.33 9.56 9.83 9.74 9.89
경부+호남 2.94 3.20 3.77 4.21 4.74 5.05 5.17 5.21 5.16 5.10
도시
도시부 4.73 4.68 5.40 5.01 4.54 3.90 3.83 3.76 3.72 3.86
시부 8.73 8.62 10.60 11.48 12.11 10.43 8.33 8.37 8.20 8.56
주: 경부축은 exit에서 직선거리 10km이내의 시구읍면지역만을 대상으로 하였음.
도시부 : 시부 + 읍부
종합해 보면, 우리나라의 국토불균형 현상은 행정단위별 지역별, 그리고 공간적으로 매우
다양하고 복합적으로 나타나고 있다. 국토의 불균형문제는 크게 다음과 같이 구분해 볼
수 있다.
국토전반에 걸친 불균형 중 먼저 수도권과 비수도권간의 불균형문제에 대해서는 이미 인
식하고 있다. 다만 그 해결방안에 대해서는 다양한 논의되고 있다.
둘째, 도시와 농촌간의 불균형문제는 현실적으로 해결이 매우 어렵다. 2000년 현재 우리
나라 농촌(면부)의 인구밀도 약 75인/km2
으로 다른 나라에 비해 낮지 않다. 다만, WTO
체제에서 농업 경쟁력 및 농촌지역의 고령화에 따른 지속적 인구 감소가 문제된다.
셋째, 대도시와 중소도시의 불균형문제를 들 수 있다12). 우리나라 중소도시는 쇠퇴 및 침
체되고 있다. 중소도시는 지방농촌지역의 생활권의 중심지로서 중소도시의 발전은 헌법에
보장된 평등권의 구현이라는 측면에서도 매우 중요하다고 할 수 있다.
넷째, 경부축과 비경부축의 불균형문제이다. 우리나라 경부축의 동맥경화는 매우 심각하
다. 경부축은 과밀로 인한 외부불경제가 발생하고 있고, 비경부축 지역의 쇠퇴되고 정부
의 발전정책에 소외되고 있어 균형적 공간개발정책이 필요하다.
또한 공간단위로 본 불균형의 정도는 권역간 불균형보다는 광역시도간 불균형이, 시구읍
면별 불균형보다는 시군별 불균형이 심각한 것으로 나타났다.
한편 권역별로 보더라도 2000년 현재 우리나라는 모든 권역에서 불균형이 심각한 것으로
나타났다. 특히, 수도권 및 부산경남권이 상대적으로 더 불균형이 심하며, 대전․충남권, 광
주․전남권, 전북권 등이 상대적으로 불균형도가 낮은 것으로 나타났다.
12) 황병천(1997)은 도시성장력 평가에 관한 연구에서 “우리나라는 인구규모별로 보면 6대도시와 인구 50
만 이상의 도시에서는 대체로 사회문화적 기반을 제외한 모든 부문에서 비교우위를 점하고 있는 반면 지
방의 도시들은 경제기반을 위시한 대부분의 부문에서 대단히 취약함을 드러내고 있다. 특히 인구 10∼20
만의 도시들의 경우가 가장 여건이 열악한 수준인 것으로 나타나고 있다. 반면에 10만 이하의 도시에서
는 오히려 사회문화기반과 경제기반이 상대적으로 양호한 수준으로 나타나고 있는데, 두 도시계층간에는
절대규모의 차이가 대단히 크므로 보다 정교한 정책의 수립이 요망된다.”고 기술하였다.

27. - 16 -
2) 국토불균형에 대한 정부의 인식
앞서 언급한 바와 같이 우리나라의 국토불균형 현상은 행정단위별 지역별, 그리고 공간적
으로 매우 다양하고 복합적으로 나타나고 있다. 그러나 정부(과거 및 현정부)는 다양한
국토불균형 현상 중 수도권과 비수도권간의 문제만 확대하여 다른 문제를 소홀히 다루고
있는 듯 하다.
또한 수도권문제를 바라보는데 있어서도 다소의 편견을 가지고 있는 듯하다. 가령, 우리
나라 수도권의 집중문제를 언급함에 있어 언필칭 세계적 유래없는 집중이라고 한다. 그러
나 세계 여러 나라는 전체 인구규모, 국토의 면적, 인구밀도, 수도권의 권역설정 등이 모
두 다르기 때문에 수도권 집중문제를 절대적으로 비교하기는 어렵다. 예를 들면 우리나라
수도권과 면적이 비슷한 일본의 동경권과 한국의 수도권을 비교해 보면, 전국인구에 대한
구성비는 동경권이 약 26%, 한국 수도권이 46.3%로 한국의 수도권이 약 20%포인트 높
다. 이와 같이 전국인구에 대한 절대적 구성비로 보면 분명 한국의 수도권이 높다. 그러
나 전국면적 대비 행정구역면적 구성비의 경우 한국은 11.7%이나 동경권은 3.5%에 불과
하다. 따라서 행정구역면적 구성비 대비 인구구성비로 본 집중도의 경우 한국수도권은
3.95이나 동경권은 7.41로 일본의 동경권의 집중도가 높다고 할 수 있다. 뿐만 아니라 집
중의 절대적 지표라고 볼 수 있는 인구밀도의 경우 한국의 수도권은 1,834인/km
2
인데 비
하여 동경권은 2,473인/km2
으로 동경권의 인구밀도가 609인/km2
가 높다고 할 수 있다.
다만 전국인구에 대한 수도권인구의 구성비만을 가지고 이러한 주장을 한다면 도시국가의
경우 전국이 곧 수도권이 될 수 있으므로 100%가 수도권에 집중되었다고도 할 수 있을
것이다. 또한 우리나라의 경우 북한(인구 : 약 22,466천인, 면적: 122,762km
2
)을 포함할
경우 수도권의 전국대비 비중은 면적은 5.2%, 인구는 31.1%가 된다. 물론 이는 남북한간
의 인구이동이 없는 상태이기 그대로 적용하기는 논리적 비약이 있을 수 있다.
따라서 수도권의 집중문제를 언급하는데 있어 다양한 시각에서 볼 수 있어야 할 것이다.
그렇다고 해서 우리나라의 수도권 집중이 문제가 없다는 것이 아니라, 사실 관계적 측면
에서 우리나라의 수도권의 집중이 세계적 유래가 없다고 이야기 하는 것은 다소 과장되었
다는 것을 지적하는 것이다.
우리나라는 수도권과 비수도권간의 불균형뿐 아니라 다양한 차원에서 국토불균형에 직면
하고 있다. 또한 전국적 차원에서 불균형뿐만 아니라 지역적 차원에서 불균형이 심각하다
고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 이에 대한 논의는 거의 없는 실정이다.

28. - 17 -
<표 10> 주요 국가의 수도권 집중도 비교
구분 한국수도권(2000) 동경권(1997) 런던권(1999) 파리권(1999)
면적
(km
2
)
수도권 11,640 13,279 26,976 12,072
전국 99,372 377,873 241,752 543,965
구성비 11.7% 3.51% 11.16% 2.22%
인구
(만명)
수도권 2,135 3,284 1,824 1,095
전국 4,614 12,617 5,995 5,909
구성비 46.3 26.0% 30.43% 18.53%
인구
밀도
수도권 1,834 2,473 676 907
전국 464 334 248 109
집중도 3.95 7.41 2.73 8.35
주: 동경권은 동경도(東京都), 지바현(千葉縣), 가나가와현(神奈川縣), 사이타마현(埼玉縣)이 포함됨.
자료 : 한국수도권 : 인구및 주택센서스, 통계청, 지방행정구역편, 행정자치부
동경권(1997) : 일본통계연감, 1998
런던권 및 파리권 : 세계의 대도시권, 서울시정개발연구원

29. - 18 -
(그림 3) 2030 인구분포와 행정중심복합도시
Ⅲ. 우리나라 국토불균형의 요인 및 대응방안
지금까지 우리나라 국토의 공간적 불균형문제를 인구의 분포측면에서 파악해 보았다. 앞
서 살펴본 바와 같이 우리나라의 국토공간상의 인구분포의 불균형은 매우 심각하다는 점
을 알 수 있다. 인구의 공간적 불균형 분포는 사람들이 그들의 거주에 영향을 미치는 자
연적, 문화적, 경제적, 정치적 제 요인에 대하여 오랫동안 적응해 온 과정의 결과라 할 수
있다. 본 장에서는 제한적이나마 현재의 불균형을 초래한 요인과 대응방안에 대하여 기술
하고자 한다. 인구분포에 미친 영향과 불균형분포 요인과 대응방안은 향후 보다 심층적인
연구를 통해 구체화해야 할 내용이므로 아이디어차원에서 제기함을 밝혀둔다.
1. 국토불균형 해소수단으로서의 행정중심복합도시
여기에서는 먼저 행정중심복합도시(이하 행정도시)건설이 국토공간상 인구분포에 어떤 영
향을 미칠지를 파악해 본다.
행정도시를 건설하여 정부의 행정기능을 옮기면 우리나라의 국토불균형문제를 해결할 수
있을까? 간단히 생각해 보면, 수
도권의 인구의 일부를 빼어서 행
정도시로 이전하기 때문에 수도권
과 비수도권간의 불균형문제는 일
부 해소할 수 있을 것으로 보인
다. 그렇다면 그로 인한 부작용은
없을까? 이러한 의문에 대하여 이
글에서는 연기ㆍ공주지역에 인구
50만 행정중심도시를 건설하는 것
으로 가정하여 인구의 공간적 분
포 측면에서 기술하고자 한다.
행정도시의 건설에 따른 총량적
인구변화의 추정도 중요하지만,
공간적 변화예측 또한 중요하다.
이글에서는 50만 행정도시 건설에
따라 전국적 인구분포가 어떻게
변화될 것인지, 그리고 불균형도
에는 어떠한 영향을 미칠지를 판
단해 본다. 행정도시의 총량적 인
구의 파급효과에 대해서는 신행정
수도와 인구규모의 변화가 없어서
신행정수도 건설에 따른 파급효과

30. - 19 -
인 허재완(2003) 결과13)를 인용하였다. 즉, 2030년까지 충청권 인구는 48만명 증가하고
수도권 인구는 38만명 감소할 것이라고 가정하였다.
행정도시 건설에 따른 인구분포 변화 파악을 위하여 먼저 2030년 전국의 인구분포를 예
측해 보고, 행정도시의 건설이 장래 인구분포에 미치는 파급효과를 파악하였다. 이글에서
는 행정도시로 수도권에서 이동하는 인구는 현재 인구규모에만 비례하여 감소한다고 가정
하였으며, 비수도권 지역에서는 인구이동량은 중력모형을 이용하였다. 즉, 당해지역에서
행정도시로 이동하는 인구는 현재 인구규모에 비례하고 거리의 제곱에 반비례한다는 가정
을 세웠다.
이러한 가정 하에 본 연구에서는 아래 두 가지 방법으로 장래 인구변화예측을 시도하였
다. 첫째, 비수도권지역의 모든 지역에서 행정도시로 중력모형에 따라 이동한다(2030A).
둘째, 대전과 청주의 경우 행정도시가 건설로 인한 인구감소가 없다는 가정하에 중력모형
에 의해 인구이동이 발생하는 경우이다(2030B).
이러한 가정 하에 공간단위별 지니계수 및 불균형도의 변화를 보면 <표 11>, <표 12> 및
<표 13>와 같다. <표 11> 및 <표 12>에서 보는 바와 같이 행정도시건설에 따라 지니계수
및 불균형도의 완화와 종주화 지수의 변화는 매우 미미하다. 한편 권역별 지니계수와 불
균형도는 대전ㆍ충남권과 충북권을 제외하면 큰 변화가 없다. 그러나 대전ㆍ충남권 및 충
북권의 불균형은 오히려 심화될 것으로 예측된다.
<표 11> 행정도시건설에 따른 불균형 변화
구 분 2000 2030 2030A 2030B
9개
권역
지니계수 0.4743 0.5185 0.5156 0.5154
불균형도 1.174 1.283 1.276 1.275
시도
단위
지니계수 0.6280 0.6536 0.6490 0.6494
불균형도 1.334 1.388 1.378 1.379
시군
단위
지니계수 0.8084 0.8646 0.8634 0.8636
불균형도 1.210 1.294 1.293 1.293
읍면
단위
지니계수 0.8204 0.8978 0.8977 0.8978
불균형도 1.096 1.199 1.199 1.199
<표 12> 행정도시건설에 따른 종주화지수변화
구분 2000 2030 2030A 2030B
서울 9,891.3 9,025.7 8,891.4 8,891.4
부산 3,595.6 3,102.0 3,101.2 3,100.4
대구 2,331.6 2,308.0 2,306.5 2,305.0
인천 2,402.1 2,978.4 2,934.1 2,934.1
광주 1,352.5 1,637.3 1,636.4 1,635.6
대전 1,367.4 1,840.1 1,782.2 1,840.1
PI 1.19 1.08 1.07 1.07
주 : 부산, 대구, 인천의 군부인구 불포함.
13) 허재완(2003)의 ‘행정수도 이전에 따른 인구 및 고용 파급효과’에서 주장한 “중앙부처와 일부 소속기관
공무원 1만7000명이 충청권으로 이전할 경우 2030년까지 충청권 인구는 48만명 늘고 수도권 인구는 38
만명 줄 것”이라는 결과를 이용하였다. 그는 이 연구에서 또 수도권 정부투자기관 및 정부출연 연구소까
지 합쳐 공공부문 종사자 5만명이 옮긴다고 가정하면 충청권 인구는 156만명 늘고 수도권은 122만명 줄
것으로 내다봤다. 그러나 이 글에서는 신행정도시 건설 효과만을 보기 위하여 전자의 인구변화를 이용하
였다.

31. - 20 -
<표 13> 행정도시건설에 따른 권역별 불균형도 변화
구 분 2030 2030A 2030B
전국
지니계수 0.8978 0.8977 0.8978
불균형도 1.199 1.199 1.199
수도권
지니계수 0.8000 0.8000 0.8000
불균형도 1.190 1.190 1.190
강원권
지니계수 0.8774 0.8773 0.8773
불균형도 1.379 1.379 1.379
대전충남권
지니계수 0.8302 0.8408 0.8425
불균형도 1.259 1.275 1.278
충북권
지니계수 0.8927 0.8919 0.8935
불균형도 1.419 1.417 1.420
부산경남권
지니계수 0.8665 0.8665 0.8665
불균형도 1.283 1.283 1.283
대구경북권
지니계수 0.8852 0.8852 0.8853
불균형도 1.304 1.304 1.304
광주전남권
지니계수 0.8616 0.8616 0.8616
불균형도 1.279 1.278 1.278
전북권
지니계수 0.8875 0.8875 0.8875
불균형도 1.356 1.356 1.356
제주권
지니계수 0.6902 0.6902 0.6902
불균형도 1.512 1.512 1.512
앞서 언급한 바와 같이 우리나라의 경인
및 경부고속도로 나들목(exit)에서 10km
이내 지역인 경부축 지역은 국토의 약
8.8%로 수도권보다 작은 지역에 수도권
보다 많은 전국 인구의 약 55.1%가 거
주하고 있다. 이중 대전이북지역만을 떼
어서 보면, 국토의 약 4%지역에 38.6%
가 거주하고 있으며, 수도권보다 인구밀
도가 약 2.5배 높은 과밀지역이다. 이와
같이 경부축 지역의 경우 수도권보다 훨
씬 집중의 정도가 크고 비경부축지역과
의 불균형문제가 심각하다고 할 수도 있
다.
행정도시건설이 경부축지역의 인구에 미
치는 영향을 보면, <표 14>와 같다.
<표 14> 행정도시건설에 따른 경인 및 경부고속도로 주변지역 인구영향
구 분
경부 +경인 경부 +경인(대전이북) 경부 +경인 +호남
2030 2030A 2030B 2030 2030A 2030B 2030 2030A 2030B
행정
구역
(km
2
)
10km내
8,767.8
(8.8)
3,934.3
(4.0)
11,605.7
(11.7)
15km내
13,498.3
(13.6)
6,038.8
(6.1)
18,088.3
(18.2)
20km내
17,623.3
(17.7)
7,723.2
(7.8)
24,272.8
(24.4)
인구
(천인)
10km
27,650.0
(55.0)
27,814.6
(55.3)
27,869.4
(55.4)
19,856.5
(39.5)
20,024.5
(39.8)
20,082.6
(39.9)
29,742.5
(59.1)
29,905.3
(59.5)
29,958.3
(59.6)
15km
33,225.6
(66.1)
33,314.8
(66.2)
33,371.7
(66.4)
24,791.2
(49.3)
24,884.4
(49.5)
24,945.2
(49.6)
36,224.5(
72.0)
36,309.8(
72.2)
36,362.7(
72.3)
20km
34,083.9
(69.8)
34,153.4
(69.9)
35,209.0
(70.0)
26,103.5
(51.9)
26,177.3
(52.0)
26,237.0
(52.2
38,227.8
(76.0)
38,293.3
(76.1)
38,344.7
(76.2)
인구
밀도
(인/
km2
)
10km 3,153.6 3,172.4 3,178.6 5,047.4 5,090.1 5,104.9 2,562.8 2,576.8 2,581.3
15km 2,461.5 2,468.1 2,472.3 4,105.3 4,120.8 4,130.8 2,002.7 2,007.4 2,010.3
20km 1,990.8 1,994.7 1,997.9 3,380.0 3,389.4 3,397.2 1,574.9 1,577.6 1,579.7
<표 14>에서 보는 바와 같이 2030년 경부축(경부 +경인고속도로 주변지역) 10km이내,
15km이내, 20km이내 지역의 인구는 각각 27,650천인, 33,225.5천인, 34,083.9천인이 될
것으로 예측되었다. 그런데 행정도시(대전, 청주의 인구는 감소하지 않는다고 가정한 B형
가정의 경우)가 건설되면, 각각 219.4 천인, 146.1천인, 125.1천인 증가되어 각각 전국에
서 차지하는 비중도 0.2-0.4% 포인트 증가할 것으로 집중정도가 심화될 것으로 예측된

32. - 21 -
다. 이에 따라 밀도는 8-25인/km
2
증가될 것으로 예측되어 과밀이 심화될 것으로 예측된
다.
이 글에서 2030년의 인구분포를 예측함에 있어 경부고속철도 및 호남고속철도에 대한 영
향은 고려하지 않았다. 따라서 실제로는 예측된 결과보다는 경부축으로의 집중정도가 더
심화될 것으로 판단된다.
기존의 기반시설은 현재의 공간구조상의 기능을 지원하기 위해 설치된 것이므로 행정도시
가 건설되면 서울-행정도시간에 엄청난 새로운 기반시설 수요14)가 발생할 것이다. 신행정
수도에서 행정도시로 변경되어 이전규모가 감소하였다고는 하나 행정도시가 건설되면 서
울-대전간의 동맥경화는 더욱 악화될 것이고, 이를 해결하기 위해서는 추가적 기반시설을
건설해야 할 것이다. 추가적 기반시설이 건설되면 주변지역은 자연스레 인구증가요인이
발생하게 된다.
행정도시가 건설되면 새로운 도로 등을 건설하여 통행수요는 해결할 수는 있을지 모른다.
그러나 더 큰 문제는 새로운 기반시설이 들어서면 접근성의 향상으로 주변지역에 또 다른
개발수요를 일으키는 악순환을 겪게 될 것이며, 이는 곧 수도권의 외연적 확산을 심화시
킨다는 것이다.
(그림 4) 1975년 우리나라 인구분포 현황 (그림 5) 2000년 우리나라 인구분포 현황
14) 새로운 행정수도가 완성되면, 서울과 행정수도사이에 왕복 6차선고속도로 2개정도를 신설해야 감당해
낼 수 있는 엄청난 교통수요가 유발된다(안건혁, 전문가 좌담으로 정리해 본 행정수도의 위상과 후보지
선정의 과제, 한겨레21 2003.1.2).

33. - 22 -
또한 앞서 언급한 바와 같이 수도권내에서 인구급증지역이 경부축을 따라 남쪽으로 이동
하는 경향을 보여 왔다. 이러한 추세가 지속적으로 나타나고 신행정수도가 경부축 인접지
에 이전될 경우 국토불균형의 해소보다는 서울-행정도시-대전간의 연담화를 가속화시켜
수도권 문제를 확산시킬 우려가 있다.
행정수도이전은 1970년대 후반 박정희 대통령 시기부터 진행되어온 현재 진행형 사업(on
going project)이라고도 한다. 현재 진행형의 사업이라도 그 사업의 원래의 목적에 충실
하게 진행되고 있는지를 지속적으로 관리하고 문제가 있다면 다시 검토해 보는 것이 매몰
비용(sunk cost)을 줄일 수 있으며 또한 순리일 것이다. 또한 (그림 4)과 (그림 5)에서 보
듯이 지금의 시점은 1970년대 임시행정수도 건설논의 때와는 국토의 상황이 달라졌다.
오늘 우리의 국토는 수도권과밀이라는 심장비대와 경부축의 과밀이라는 동맥경화, 그리고
그 외 지방은 영양공급이 되지 않아 영양실조에 걸려 있다. 심장비대증만을 바라보고 이
를 해결하기 위하여 동맥경화를 악화시키는 우를 범하지는 말아야 할 것이다. 행정도시건
설은 국토균형발전을 위한 수단이다. 지금이라도 국토균형발전을 위한 적절한 자료의 분
석과 연구를 통해 우리나라 국토의 전반적인 불균형현상과 원인을 파악하고, 향후 나타날
수 있는 부작용 및 파급효과에 대한 진단이 선행되어야 한다. 이러한 분석과 연구위에서
행정도시건설이 논의되어야 할 것이다.
2. 우리나라 국토불균형 요인 및 대응방안
국토불균형이 심화되면 저개발지역은 성장잠재력이 상실하게 되고, 개발지역은 과밀로 인
한 외부불경제 발생으로 인해 효율성이 떨어지게 된다. 그리고 불균형은 국가적으로 사회
적 형평성이 저해되고 개발지역과 저개발지역 간 갈등이 야기되어 국가공동체의 통합을
저해하게 된다. 따라서 지역갈등과 지역감정을 해소하고 장기적 자원배분의 효율성을 높
이고 국가경제의 경쟁력 확보와 지속가능한 발전을 위하여 균형발전을 필요하다.
인구의 공간적 불균형 분포는 사람들이 그들의 거주에 영향을 미치는 자연적, 문화적, 경
제적, 정치적 제 요인이 복합적으로 작용하여 나타난 결과이다. 따라서 국토균형발전을
위한 전략 수립을 위해서는 이러한 제 요인에 대한 분석과 해결방안에 대한 심층적 연구
가 필요하다. 이 글에서의 국토불균형 요인은 주로 행정제도적,계획적 측면15)으로 한정하
였음을 밝혀둔다.
1) 정치적‧지방행정 제도적 측면
우리나라는 정부기능 및 권력의 중앙에 집중되어 있다. 이에 따라 수도권에는 각종 중추
행정기능 대부분이 집중되어 있다16). 이러한 정부기능의 집중은 국가 중추행정기능과 관
15) 이외 다른 요인은 권일(1999. 2) 및 권일(1999. 8) 참조
16) 전국 공공청사 276개소의 84.8%인 234개소와 전국 중앙기관수 140개소의 85.0%인 119개소가 수도권
에 있다. 또한 수도권에는 청 단위 이상 중앙행정기관의 72.7%, 정부투자‧출자기관의 85%, 정부출연연구

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련이 있는 업체들의 집중을 유발하며, 이에 따른 인력 및 하위 관리기능이 연쇄적으로 수
도권에 집결하는 현상이 발생시켜 국토공간상의 불균형발전을 유발시켰다는 것이다.
이 문제는 이미 많은 학자들이 동의하고 있고, 중앙정부도 인식하고 있는 사항이다. 이에
대한 해결방안으로 신행정수도, 공공기관이전, 혁신도시 등 인구유발요인의 이전(移轉)과
지방분권을 추진하고 있다. 특히, 정부는 분권에 의한 균형발전 보다는 이전(移轉)에 힘을
기울이고 있다. 그러나 이전을 통한 균형발전방안은 이전효과가 국지적일 수밖에 없기 때
문에 근본적 해결방안이 될 수 없다. 예를 들면, 행정수도를 이전하게 되면 이전지역을
중심으로 재집중이 나타나게 될 것이다. 또한 구체적 정책을 실행하였을 경우 장래 발생
할 수 있는 예상에 대한 시뮬레이션 등 구체적이고 진지한 검토가 부족한 상태에서 제시
되고 실행되는 문제도 있다.
우리나라는 市 행정구역의 인구가 일정한 규모(보통 인구 100만이상)에 달하여 그 도시가
대도시로 성장하면 광역시로 승격시켜 道로부터 분리시킨다. 이 처럼 분리지향적 대도시
행정구역제도가 가져오는 무엇보다도 심각한 문제는 행정구역 분리에서 수동적 위치에 있
는 도의 재정상태의 급격한 약화이다. 광역시로 승격한 구역은 도에서 인구 및 산업이 가
장 집중된 지역으로 道 경제력의 핵심기반을 형성하였으나, 분리․독립하면서 도의 재정자
립도와 개발 잠재력을 크게 약화시키고 있다. 이는 곧 도의 농촌지역의 투자미흡과 지역
의 인구 유출을 초래하게 되었다
광역시가 도(道) 행정구역으로부터 분리되면서 도청소재지를 옮길 필요성이 발생하였다.
현재 창원에 경남도청이 있고, 수원에 경기도청이 있는 경우를 제외하고는 충남도청, 경
북도청, 전남도청은 각각 대전광역시, 대구광역시, 광주광역시 안에 위치하고 있어서 광역
시의 분리에도 불구하고 도청소재지를 그대로 유지하고 있다. 그렇다고 해서 대개 도(道)
의 지리적 인구적 교통적 중심지인 광역시외의 다른 지역으로 도청소재지를 옮긴다는 것
은 공간적 효율성과 형평성을 크게 저해하는 것이 된다. 또한, 이를 감수한다 하여도 객
관적으로 현재 광역시 이외의 도청의 입지가 될 만한 다른 지역을 찾기는 매우 어려우며,
도청소재지의 재입지를 둘러싸고 지역간 경쟁과 갈등 또한 심각한 것이 현실이다.
국토불균형 문제를 해결하기 위해서는 중앙정부 권한의 지방이양 등 분권을 통한 지방자
치의 강화와 같은 보다 근본적인 대안이 필요하다. 이를 위하여 지방자치의 강화와 지역
의 경쟁력을 키우기 위해서는 먼저 광역행정체제의 개편이 필요하다. 특히, 지역간 균형
발전을 위해서는 광역시와 도(道)를 통합하여 지역간 소득 재분배의 기능을 강화할 필요
가 있다. 즉, 전국을 도와 광역시가 통합된 9개 권역 혹은 6개 권역(수도권, 강원권, 충청
권, 경상권, 전라권, 제주권)으로 구분하여, 중앙정부의 대부분의 기능(외교, 국방, 통일 등
주요 기능을 제외한)을 지방으로 이양하는 지방자치의 강화가 필요하다. 특히, 지방이 지
방에 필요한 조직 및 인재를 스스로 채용하고 자격부여권한을 가질 때 균형발전에 한걸
음 다가갈 수 있을 것이다.
기관의 69.8%, 100대기업 본사의 95%, 기업부설연구소 및 벤처기업의 71.2%가 몰려 있다.(권용우,
2003)

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그러나 단기적으로 현재 심각한 불균형으로 인하여 낙후 및 저개발지역은 자립적 성장기
반을 갖추지 못하고 있다. 즉, 지방자치를 빙자한 지방자치단체의 자구적 노력만으로는
구조적 불균형은 해결할 수 없다. 따라서 성장기반의 차이가 심한 상태에서 지방화의 진
전은 지역간 불균형이 심화될 것으로 예측된다. 따라서 중앙정부차원에서 이러한 지역이
기개발지역과 대등한 경쟁을 할 수 있도록 기회를 제공(사회간접자본투자, 서비스인프라,
개발기금 등)하고 유도해야 한다.
2) 계획적 측면
우리나라의 국토불균형 요인 중에 주요 요인으로 불균형을 조장한 국토계획 및 정책을 들
수 있다. 1960년 이후 우리나라의 산업화와 경제개발의 기저에는 최소의 비용으로 최대
의 이익을 얻자는 효율성위주의 정책으로 일관되어 왔다. 제1차 국토종합개발계획이후 우
리나라의 국토정책은 지속적으로 경부고속도로와 호남고속도로로 연결되는 국토의 역Y축
개발17)에 주력해 왔다. 제1차 국토종합개발계획(계획기간 : 1972-1981년)은 제한된 국가
재원으로 국토개발을 위해서는 거점개발방식을 채택할 수밖에 없었고, 그 거점지역은 기
개통된 경인 및 경부고속도로와 계획기간 초기에 개통18)될 호남고속도로 주변지역에서
찾을 수밖에 없었을 것이다19). 그러나 이 개발축은 이미 포화상태를 넘어서 동맥경화를
앓고 있는 2000년에 수립된 제4차 국토종합개발계획에 까지 이어지고 있다.
국토계획에서 거점개발방식의 채택은 성장의 파급효과가 연관 산업 및 주변지역으로 파급
될 것이라는 개발론에 입각하였으나, 현실에서는 파급효과보다 역류효과가 커짐으로써 성
장지역과 낙후지역의 불균형이 심화되어 소외지역은 구조적 저개발상태를 벗어나기 어려
운 상태에 직면해 있다. 불균형을 해소하고 균형적 발전을 위해서는 국토계획 및 정책이
효율성 중심에서 형평성과 효과성 위주로 패러다임의 전환이 필요하다.
그리고 농어촌문제를 도외시한 도시위주의 정부정책을 또한 국토불균형의 요인의 하나로
들 수 있다. 1960년대 이후 급격한 도시화는 도시지역의 내부에는 성장으로 인한 교통문
제, 주택문제, 지가폭등 등 여러 분야에 걸쳐 많은 도시문제를 초래하였다. 정부는 이러한
문제를 해결하기 위하여 도시기반시설을 정비하는 등 문제해결을 위하여 많은 노력을 기
하게 되었으며, 또다시 도시로의 인구유발을 초래하게 되었다. 반면, 농어촌지역은 문제
17) 우리나라의 경부축은 경부선철도의 개통에 따라 인구 및 산업이 집중되기 시작하였으며, 경부고속도로
가 비슷한 노선을 지나게 되면서 인구 및 산업의 경부축으로의 집중은 가속화되었다. 이에 따라 경부축을
따른 교통혼잡 등의 문제가 발생하게 되고 문제해결을 위해 중부고속도로, 국도의 확장, 최근에는 경부고
속전철 등 새로운 기반시설(infrastructure)의 건설을 필요로 하게 되었다. 이에 따라 비경부축의 지역은
인구가 빠져나가 지지기반을 잃게 되고 생활환경의 개선이 이루어지지 못해 다시 인구가 이탈하게 되는
악순환을 겪게 되었다.
18) 1968년 경인고속도로, 1970년 경부고속도로 개통(서울-수원구간은 1968년 개통) 그리고 1973년 호남
고속도로가 개통되었다.
19) 교통 및 기반시설이 잘 발달되어 있는 축을 따라서 인구 및 산업이 집중될 수밖에 없으며, 따라서 이러
한 축을 이용하여 인구 및 산업을 계획적으로 배치하는 것이 최소의 비용으로 최대의 효과를 거둘 수 있
는 효과적인 방법일 것이다.

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해결을 위한 정책적 노력이 상대적으로 부족한 상태에서 인구가 감소하고, 이로 인한 세
수의 감소, 투자재원의 부족 및 시설들의 지지기반의 상실로 인해 생활환경이 낙후되고,
이는 다시 농어촌지역의 인구이탈을 가속화시키는 악순환을 반복하는 등 많은 문제들을
잉태시켰다. 즉, 도시문제는 농촌문제의 해결없이는 해결할 수 없다는 점을 간과한 도시
문제 해결 위주 정책도 현재의 국토의 불균형을 만들어 낸 요인 중의 하나로 볼 수 있다.
모든 국민은 국토에 어느 곳에 거주하더라도 국가가 제공하는 공공재를 형평성 있게 활용
할 수 있어야 한다. 이러한 관점에서 보면 우리나라는 대체로 국토의 어느 곳에 거주하더
라고 버스 혹은 승용차로 30분 이내에 인구 10-20만 규모의 중소도시 중심지에 도달할
수 있다. 그러나 앞서 언급한 바와 같이 현재 우리나라 중소도시의 기반은 매우 취약하
다. 중소도시의 활성화를 위한 지원책이 필요하다.
3) 행정구역 명칭상 차별
대한민국의 국민은 어디에 거주하는지에 따라 신분이 계층화되어 있다(?). 즉, 거주하는
지역에 따라 특별시민, 광역시민, 보통시민, 군민으로 구분된다. 행정구역의 명칭을 서열
화 계층화함으로써 국민들을 거주지역에 따라 서열화 계층화 시키고 있다. 따라서 농촌에
서 도시로 이주하게 되는 것이 또는 대도시로 이주하는 것이 흡사 신분상승처럼 여기지게
되고 잠재적으로 인구이동의 요인이 될 수도 있다.
여기에서 첫 번째 문제는 기초자치단체로서 시(市)와 군(郡)의 명칭을 구분할 필요가 있는
가이다. 시와 군을 구분하는 것은 도시․촌락 이원론적 입장에서 도시와 촌락을 분리하여
각각에서의 행정서비스수요를 다르게 보기 때문이다. 이 입장은 도시와 촌락에서 각각 다
른 특성의 행정서비스수요가 발생하고 그들 행정서비스를 충족시키기 위해서는 그에 맞는
공급체제를 전문화하여 시(市)와 군(郡)을 구분해야 한다고 주장한다. 또한 우리나라 「지
방자치법」제7조 2항과 「지방자치법시행령」제7조 2항에 명시되어 있는 시(市)설치 요건
은 근본적으로 도시와 촌락을 명확하게 나누어 관리해야 한다는 입장에서 도출된 것이다
(소진광 2001:6). 이러한 이유를 충분히 동의하더라도 전국의 시군지역의 명칭에서 시와
군을 통일된 이름으로 바꾸고 행정서비스를 차별화하면 문제가 없을 듯이다.
두 번째 문제는 수도라고해서 꼭 특별한 명칭20)을 붙여야 하는지 의문이다. 수도로 정한
다는 것과 수도는 특별시라는 명칭을 가지야 한다는 것은 다른 의미를 가질 것이다.
4) 기타 정책적 측면
우리나라는 지역에 따라 자본이득(capital gain)의 차이가 매우 크며, 이에 대한 사회적
환수장치가 미흡하다. 이에 따라 개인의 경우 서울 또는 수도권에 거주하다가 다른 지역
20) 수도라고 해서 특별한 이름을 가진 경우는 그렇게 많지 않은 듯하다. 수도로 특별한 명칭을 지닌 시는
東京都, 평양특별시, 北京直轄市(중국의 上海도 직할시임), 워싱턴DC등을 들 수 있으나, 런던, 파리 등 세
계 각국의 수도에 대체로 특별한 이름을 붙이지 않고 있다.

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으로 직장을 옮기게 되는 경우에도 가격상승에 대한 기대심리(토지 및 주택가격 상승에
대한 기대심리)로 인하여 부동산은 그대로 보유하게 된다. 기업의 경우 영업이익보다 지
가상승에 따른 자산이익을 기대하여 지방으로의 이전을 하지 않는 경우도 있다.
우리나라 수도권에는 우수교육기관의 집중되어 있다. 서열화 되어있는 대학현실에서 지방
의 우수한 고급인력은 수도권으로 집중될 수밖에 없다. 지방의 관점에서 학생인력의 유출
은 단순한 인력의 유출만이 아니라 지역경제까지 약화시켜 지방재정을 악화시키게 된다.
따라서 지역별 우수대학을 육성하고 그에 대한 지원이 필요하다.
지금까지 우리나라는 상위정책과 하위의 실천계획의 부조화 및 정책의 일관성부족을 들
수 있다. 예를 들면 상위정책목표는 균형개발로 하고 있으나, 하위의 실천계획에서는 불
균형을 조장하는 계획 및 투자가 이루어 진 경우가 많았다. 또한 정책의 실기(失期) 및 시
장 메카니즘에 역행하는 인위적 이전정책과 규제정책 또한 빈번하였다.
국토공간은 현세대뿐만 아니라 우리의 후세가 살아야 할 공간이다. 이러한 관점에서 보면
수도이전이나 수도권 정책은 결코 가볍게 처리되어서는 안된다. 지금부터라도 국토불균형
을 만든 요인에 대해서 치밀한 진단과 그에 적절한 처방책이 필요하다. 따라서 일관되고
바람직한 국토정책을 수립하기 위한 T/F팀의 구성 및 대통령 공약사항이던 청와대 국토
수석의 신설 또한 고려해 볼 만하다.