2007년도 해외출장 전체

목 차

순번 사례조사 제목 페이지

1 동남권 산업현황과 광역경제권 형성가능성 연구 1

2 장애인 중심기업 선진국 벤치마킹 33

3 동남권 공간구조 변화와 지역발전방안 연구를 위한 선진 사례조사 63

4 남해안시대 메가프로젝트 발굴을 위한 해외사례 조사 91

5 국제공항과 광역교통망에 관한 연구 사례조사 113

6 해양역사문화와 자연경관을 관광지로 발전시킨 북구 유럽 해외사례조사 129

7 해외 습지관련 기관의 주용활동에 관한 사례조사 151

8 연안오염총량관리 체계적 시행을 위한 해외 사례조사 173

9 중국‧홍콩의 습지 보전‧이용에 관한 사례조사 185

10 선진외국의 인적자원개발센터 운영에 관한조사 197

동남권 산업현황과
광역경제권
1 형성가능성 연구

□ 조사자 : 곽태열․김진근
□ 조사기간 : 2007.9.7～9.15
□ 조사지 : 홍콩‧상해‧북경
□ 연구과제 : 동남권 산업현황과 광역경제권 형성가능성 연구

1. 동남권 산업현황과 광역경제권 형성가능성 연구 해외사례조사

1. 출장목적
○현재 논의되고 있는 동남권(부산‧울산‧경남)의 광역경제권 형성과 관련하여 3
개 시‧도 연구원(부산‧울산‧경남)이 수행하고 있는 『동남권 산업현황과 광역
경제권 형성 가능성 연구』의 해외사례 조사 차원
○지자체간 상호 이익을 추구하는 과정에서 발생하는 다양한 형태의 분쟁 및 갈
등의 해소, 협력 등 광역경제권의 형성에 있어 필수적인 사안에 대한 사례 검토
○오랜 기간동안 지속되어온 중앙집권제도에서 지방의 자체적인 역할을 강조하
는 지방자치제도로 전환되는 과정에서 발생하는 다양한 형태의 문제를 해결할
수 있는 방안의 모색을 위한 사례조사
○각 지역(로컬)간의 경제적 이익을 도모하기 위해 이루어지고 있는 다양한 형
태의 지역간 협력사례 등 모색
◦특히, 중국의 고성장의 모태가 되고 있는 ‘주강 삼각주’, ‘장강 삼각주’, ‘발해
만’ 등 3대 경제엔진이라고 언급되는 지역에 대한 경제 협력 등에 대한 사례
조사
○또한 대도시 인근 소도시와의 경제협력 및 파급효과 등을 벤치마킹

자료)매일경제신문(2007. 8. 29), “中 ‘제3의 성장엔진’ 톈진에 5년내 24조원 투자”.

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2007년도 해외사례조사 자료집

2. 주강(珠江) 삼각주 경제권
1) 주강삼강주 경제권의 개요
○지리적으로 주강 삼각주는 광동성의 중남부, 주강의 하구에 위치하여 중국의
남해에 접해있으며 홍콩‧마카오와 인접
◦역사적으로 화남‧중남‧서남지역이 외부와 소통할 수 있는 통로가 되었으며,
중국에서 화교가 집중적으로 거주하는 지역
◦주강삼각주 지역은 수로가 종횡으로 뻗어 있고 토지가 비옥하여 역대로 중국
의 쌀‧자당(蔗糖)‧잠사(蠶絲)‧수산물의 중요한 산지

○주강삼각주 경제권은 9개 주요 도시 광주‧심천‧주해‧불산‧강문‧조경‧혜주‧동
관‧중산 광주(광쩌우‧廣州)‧심천(선쩐‧深圳)‧주해(주하이‧珠海)‧불산(포산‧佛
山)‧혜주(훼이저우‧惠州)‧조경(자오칭‧肇慶)‧강문(장먼‧江門)‧중산(쭹산‧中
山)‧동관(동완‧東莞) 등과 홍콩‧마카오와 연결되는 중국 남방지역 최대의 경
제권
◦2003년 등록인구를 기준으로 주강삼각주 경제권의 인구는 9개 도시인구
2,660만명, 홍콩 680만명, 마카오 44만명으로 약 3,384만명(2000년 기준
실제 인구센서스 결과는 9개 도시 4,077만 명, 홍콩 673만 명, 마카오 44

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만 명으로 약 4,794만 명)
◦2003년 기준으로 총 면적은 4만 2,824㎢(공식적인 주강 삼각주 지역이 아
닌 혜주와 조경 일부지역 제외), GDP 3,020억달러(중국 전체의 22.8%)1)

2) 주강삼각주 지역 발전의 역사
○1970년대 후반까지 주강삼각주 지역은 국방의 전선기지로 별다른 경제적인
성과가 없던 시기
◦당시만 해도 중국은 개방에 대한 의지도 없었기 때문에 이 지역에 대한 투자
와 경제의 발전은 더디게 진행됨
○1980년대를 거치면서 주강삼각주 지역은 중국 개혁‧개방의 영향을 가장 빨
리 받은 지역 중 하나로 급속한 경제발전이 이루어짐
◦중국의 연해에 위치한 지리적 강점을 바탕으로 주강삼각주 경제의 발전이 매
우 빠르고 인구가 급속히 증가
◦경제발전이 이루어지면서 도시의 구조도 변화하기 시작하여 도시의 수가 5개
에서 12개로 증가, 홍콩‧마카오에 인접해있는 심천과 주해는 부각
◦주강삼각주의 중국내 역할이 과거 국방의 전선, 변경 지역에서 대외개방의
최전방으로 그 중요도가 크게 변화
◦주강삼각주 지역과 홍콩간 ‘前店后厂’2)의 분업이 확립되는 것은 주강삼각주
지역의 공업화와 도시화 과정을 크게 촉진
◦그러나 도시 기능이 정립되지 않은 상태에서 분업이 이루어졌고, 분산 혹은
중복 건설 등의 현상이 초래되었고, 급속한 생태환경의 악화가 진행되는 등
급속한 개발에 따른 부작용들이 초래
○1990년대 이후에는 공업화의 본격적인 진행과 도시화의 수준도 향상되면서,
주강삼각주 지역의 생활환경 및 거주환경도 크게 개선

1)자료는 The Greater Pearl River Delta(www.thegprd.com).
2)前店后厂(전점후창, 前店後廠): 직역하면 ‘앞에는 상점 뒤에는 공장’이라는 뜻으로, 여기서는 노동
력, 공장부지가 풍부하고 저렴한 중국에 공장을 두고 홍콩에 본사를 운영, 영업하는 위탁가공업
형태를 의미함).

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◦1990년대를 거치면서 주강삼각주 지역은 양적인 측면과 질적인 측면 모두
에서 큰 성장을 지속, 주강삼각주 지역 GDP가 중국에서 차지하는 비중이 약
10% 수준으로 확대되고 세계적으로 중요한 지역으로 부각
◦1980년에서 2001년까지 연평균 성장은 21.8%, 1998년에서 2001년까
지의 연평균 성장은 12.5%
◦1993년 이후 상해 푸동 지역의 대규모 개발을 위주로 장강삼각주 지역이
급속하게 성장하여 이 지역의 관심이 상대적으로 감소되었으나 범주강삼각주
경제권의 개념의 부각으로 최근 관심이 고조되고 있음

3) 범주강삼각주(Pan-PRD)의 형성

□ 주강삼각주 지역의 확대 발전 배경
○장강삼각주(Yangtze River Delta, YRD)와 주강삼각주(Rearl River Delta,
PRD)를 두 축으로 하는 해안지역과 내륙지역간 불균형 현상의 해소는 중국이
직면한 가장 큰 현안
◦덩소평에 의해 추진된 선 해안지역 개발 정책으로 급격한 경제성장을 이룩하
였으나, 반면 상대적으로 덜 개발된 내륙지역과 해안지역간 격차는 더욱 커
지게 됨
○지역불균형의 해소와 지속적인 경제발전을 같이 전개할 수 있는 정책적 방안
으로서 경제발전을 주도하게 될 두 성장축인 YRD와 PRD을 중심으로 주변
서부 내륙지역과의 광역 경제협력방안이 모색
◦또한, 내륙지역은 풍부한 천연자원의 활용에 어려움을 겪고 있으며, 해안지
역은 생산에 필요한 자원의 적기 확보가 어려운 등 상호 보완적인 측면은 상
호 협력에 큰 힘이 될 것으로 판단
◦기존의 지역의 경계를 허물어버림으로써 자원의 재배치를 효율적으로 전개하고
지역 전체의 경쟁력을 확보하고자 하는 차원
○이러한 노력의 일환으로 중국 중앙정부는 최근 들어 국가발전계획위원회‧교통
부‧철도부‧국가여행국 등의 주도하에 ‘범주강 삼각주 지역 발전계획(Pan-PRD

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Regional Development Strategy)’을 추진됨
◦이 계획은 2003년 7월 광동성 서기장인 장더지앙(Zhang Dejiang)이 처음
제안한 사업으로, 2004년 6월 범주강 삼각주지역 협력방안(Pan- PRD
Regional Co-operation Framework)으로 더욱 구체화됨

□ 범주강삼각주의 개요
○범주강삼각주지역의 범위
◦범주강삼각주지역은 주강삼각주 주변의 광동(广東)‧광서(广西)‧호남(湖南)‧
복건(福建)‧강서(江西)‧운남(云南)‧귀주(貴州)‧사천(四川)‧해남(海南)의 9개
성(省)과 홍콩(香港)‧마카오(澳門)를 포함한 ‘9+2’형태
○범주강삼각주지역의 주요 경제지표
◦광동성을 포함한 주강삼각주지역 9성의 총 GDP는 2003년 기준으로 중국
전체의 33.3%(3조 8,830억 위안)를 차지, 홍콩과 마카오를 포함하면 총
GDP는 5조 2,480억 위안(6,340억 달러)으로 스위스 연방 GDP의 2배가
넘는 수준
◦2003년 기준으로 중국 FDI 중에서 9성에 투자된 비율은 47.7%(255억
달러)로 경제발전 가능성이 가장 높은 지역
◦2003년 기준으로 9성 전체의 인구는 4억 5,000만 명으로, 확장된 EU의
인구와 동일한 수준이며, 중국 전체 인구의 34.8%에 해당
◦소매판매액 규모는 1조 4,467억 위안으로 중국 전체의 31.6%를 차지하고
있는 등 향후 소비시장 규모도 확대 가능성이 높음
○특징적인 것은 범주강삼각주 지역내 각 성은 소득수준 차이 및 홍콩과의 거리
등에 의해서 구매패턴이 다양하게 나타나고 있음
◦2003년 기준으로 9성의 1인당 GDP는 3,601～16,990위안 정도이며, 조
차지역으로 일찍 시장을 개방한 마카오와 홍콩의 1인당 GDP는 각각
147,180위안, 192,850위안으로 이 두 지역의 소득수준은 9성에 비해 매
우 높은 수준

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◦홍콩과 지리적으로 가깝고 9성중 상대적으로 소득수준이 높은 광동성 광주
(廣州)시 소비자들의 구매패턴은 홍콩 등 선진국과 유사, 반면 쓰촨성 성도
(成都)시 소비자들은 소득수준이 상대적으로 낮고 홍콩과의 거리 때문에 고
가제품 및 세계 명품에 대한 정보가 부족하여 이러한 제품에 대한 구매가 광
주시에 비해 상대적으로 적음

□ 범주강 삼각주지역의 협력을 위한 핵심 전략
○중국은 범주강 삼각주지역 발전계획의 주요 목표를 ‘파트너십을 통한 번영
(Prosperity Through Partnership)'으로 설정
◦이 계획은 긴밀한 협력을 통해 범주강 삼각주지역 전체의 경쟁력을 향상시키기
위해 추진
○범주강 삼각주 지역의 협력을 위한 주요 핵심전략과제로
◦다양한 산업구조를 고려하여 상호보완체제(Complement)를 확립하고,
◦단일시장체제로의 전환을 통해 지역간 거래장벽 해소 및 공정한 거래환경
(Open and Fair)을 마련하고,
◦성장동력을 확산하기 위해 시장중심(해안중심 시장에서 내륙중심 시장으로
이동)의 산업구조를 재배치(Market Oriented)하는 것임
○상호보완체제 확립
◦범주강 삼각주지역에서 생산되는 자원과 경쟁적 우위 요소에 차이가 있기 때
문에 지역간 상생(Win-Win)을 위해서는 지역별 특성을 살린 상호보완체제
확립이 필요
․홍콩 천연의 심수항을 갖춘 국제 물류 및 금융 중심지이지만 상대적으로 제
조업 기반이 취약
․광동성은 중국의 주요 생산지로서 GDP중 2차 산업의 비중이 52.4%로 높
은 편이나 상대적으로 원자재 같은 1차 산업의 비중은 낮음
․또한 귀주성과 광서성은 에너지 자원이 풍부, 강서성(구리)‧사천성(중국 약
초)‧운남성(담배와 꽃)은 산업개발에 필요한 원자재가 풍부, 또한 해남성은

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GDP중 1차산업의 비중이 37.9%로 다른 지역에 비해 상대적으로 높음
◦이런 경제구조의 편차는 해외시장에 다양한 상품을 공급할 수 있는 기지가
될 수 있을 뿐만 아니라 지역 경제협력 및 발전 관점에서 상호보완적인 관계
가 될 수 있으며, 해외투자자 입장에서 보면 지역 특성에 맞는 투자를 할 수
있는 장점
◦또한 범주강 삼각주지역은 상호보완적인 협업 체계를 통하여 원자재 생산,
제품 생산, 마케팅까지 할 수 있는 자체 완결형 산업구조를 가지고 있으며,
이는 해외투자자에게 전체 공급망(Supply Chain) 관점에서 다양한 투자
환경을 제공할 수 있음
○거래장벽 해소 및 공정한 거래환경 마련
◦과거에는 각 성 내의 생산자를 보호하고 지역 내 부족한 자원의 유출을 방지
하기 위하여 지역보호주의 수단3)이 활용되었으며, 이로 인하여 범주강 삼각주
지역의 시장이 분리되어 높은 제조원가 비용을 지불하는 등 생산성이 낮아짐
◦지역간 거래장벽을 해소하고 공정한 거래환경 조성으로 생산성을 향상시키기
위하여 각 성의 정부 담당자들은 범주강 삼각주지역을 단일시장(Single
Market) 체제로 전환하는 데 합의
○시장중심의 산업구조 재배치
◦범주강 삼각주지역은 경제 및 산업 환경의 차이가 크기 때문에 기러기편대형
(Flying Geese Model) 발전구조 형태가 적합4) 즉, 이 지역의 경제발전
을 주도하고 있는 광둥성의 발전 축이 내륙지방으로 확산되는 산업 재배치
(Industry Mix Transformation)가 필요
◦광동성의 예에서도 알 수 있듯이 노동집약적인 산업과 성숙단계에 도달한 산업
들은 제조비용을 낮추기 위해 해안지역으로부터 내륙지역으로 이전하고 있음
․광둥성에 인접해 있는 후난성의 전체 투자액중 광둥성의 투자액이 차지하는

3)활용된 지역보호주의 수단은 수량제한, 수입허가제, 수입된 제품에 대한 높은 등록비 적용, 보건
위생규정, 기술규정 등임.
4)Pan-PRD:A Diversified Single Market, tdctrade(홍콩무역발전국), 2005. 2.16.

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비중이 2002년 33%에서 2003년에는 44%로 소폭 증가
․또한 장시성 전체 투자액 중 광둥성의 투자액 비중이 1996년～2002년
20% 수준에서 2003년 50%로 급격하게 증가
◦범주강 삼각주지역의 운송망과 사회기반시설이 확충됨에 따라 해안지역에서
내륙지역으로의 산업이전이 가속화되어 광동성과 같은 해안지역뿐만 아니라
인접한 내륙지역도 동시에 발전하고 있음
◦또한 중국 내수시장의 중요성이 커지고 외국인 투자자들에게 공장 설립 위치
에 대한 선택에 유연성을 부여함으로써 입지여건이 좋은 내륙지역에도 제조공
장이 진출하고 있음. 즉, 항만에서 내륙으로 연결되는 인프라 등 제반여건이
개선됨으로써 항만주변뿐만 아니라 내륙지역의 경제발전도 가속화되고 있음

4) 홍콩중문대학 방문 세미나 결과

□ 개요
○일시:2007. 9. 7 14:30~16:00
○장소:홍콩중문대학 Guest House

○참석자
◦홍콩중문대학:Chyau Tuan 교수‧Linda F.Y. NG 교수‧진장천 교수
◦연구진:경남(곽태열‧김진근)‧울산(김문연‧문상식)

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□ 주요 내용
○주강삼각주 지역 및 홍콩의 경제에 대한 개요 설명
◦홍콩은 중국에 반환이후에도 계속적으로 기존 체제를 유지하고 있으며, 중국
정부의 불간섭 기조가 유지되고 있음
◦이러한 불간섭 기조의 유지는 1997년 홍콩의 중국반환에 따른 불안감을 해
소하고 지속적인 발전을 추진하는데 중요한 항목
◦홍콩은 주강삼각주 지역의 핵심적인 역할을 담당하는 지역으로, 홍콩의 선진
화된 시스템을 활용하여 주강삼각주의 중국내 지역들을 개발하고 산업화함으
로써 주강삼각주의 본격적인 형성이 이루어짐
○각 지방정부간 협력 및 갈등‧중복투자 등과 관련
◦홍콩과 주강삼각주의 중국내 지역들간 물‧오염문제 등 여러 논쟁의 여지 상존
◦이러한 문제의 해결에 있어서도 중국정부의 불간섭 기조는 계속적으로 유지
되며, 각 이해당사자간의 해결을 원칙으로 하고 있음
◦다만, 중국정부는 이들의 원만한 해결을 위해서 코디네이터의 역할만을 수행
하고 있는 실정
◦중앙정부의 EDC(Economic Development Commercial)를 통해서 계
획되고 조정되고 있음
○각 지방정부간 경제협력기구의 존재
◦각 지방정부간 경제협력을 위해서 특별히 기구를 두고 있지는 않고, 각 지방

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정부간 교류를 통해서 협력사항에 관한 논의가 전개되고 있음
○R&D와 관련하여 주강삼각주 지역내 공동 프로젝트의 수행
◦R&D와 관련해서는 중앙정부의 주도로 이루어지고 있으며, 지방정부의 주도
로 이루어지는 경우는 거의 없음
○PAN-PRD(범주강삼각주)
◦주강삼각주의 발전 모델을 확장한 최근 범주강삼각주(PAN-PRD) 경제협력
이 구체화되고 있음
◦이러한 움직임은 광역경제협력의 모델로 국내에서 전개되고 있는 광역 경제
협력과는 다른 형태이긴 하나 중앙집권체제가 유지되고 있는 중국내에서도
지역간의 협력이 주요한 이슈가 되고 있다는 점을 보여주는 사례

5) 시사점
○홍콩을 중심으로 광동성 지역을 포함하는 주강삼각주 경제권을 보다 확대된
범위에서 전개하고자 하는 범주강삼각주 경제협력에 대한 논의는, 기존의 한
계를 인식하고 보다 발전적인 미래를 준비하고자 하는 노력의 일환으로 전개
◦이러한 점에서 부산‧울산‧경남의 3개 광역시‧도간의 경제협력과도 유사한 부
분이 있음
◦특히, 주강삼각지역의 경제협력의 모습이 상호 부족한 부분은 채워주면서 공
동으로 경제 발전을 이룩해나간다는 점에서 부산‧울산‧경남의 경제협력에 시
사하는 바는 크다고 생각됨
○그러나 중국은 중앙정부의 주도로 경제정책이 운영되고 있는 바, 범주강삼각
주경제권 역시 중앙정부의 정책의 테두리를 벗어나고 있지 못하고 있으며, 무
엇보다도 미 개발지역에 대한 개발에 중점을 두고 전개되고 있다는 점에서 우
리와는 차이가 있다고 볼 수 있음
◦비록, 지역간의 경제협력을 추구한다는 점에서 유사한 점을 엿볼 수 있지만,
범주강삼각주 지역으로 꼽히고 있는 지역들이 기존의 지역과의 연관성이라고
할 수 있는 사안이 인접 지역이라는 점이외에 크게 부각되고 있지 않음

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◦이러한 점에서 자발적인 협력이라고 하기보다는 중앙정부의 경제정책적 방향
과의 연계성 등이 고려된 인위적인 차원이 강함
◦현재까지 이들 지역간 뚜렷하게 전개되는 협력 사례를 찾아보기가 어렵고 현
재까지는 계획의 수준에서 크게 벗어나고 있지 않다는 점에서 이러한 생각은
설득력 있어 보임
○또한 지역간 분쟁‧갈등‧중복투자 등 다양한 문제의 해결 방안에 있어서는 뚜
렷한 내용이 없으며, 분쟁의 발생시 뚜렷한 해결방안으로 모색되고 있는 것도
없다는 점에서 아쉬움
◦체제의 성격상 중앙정부의 계획단계에서 가급적 분쟁의 소지를 최소화하는
차원에서 추진되는 것이 일반적임
◦또한 분쟁이 발생하더라도 자체적인 해결방안을 찾을 수 있도록 하고 있지
만, 중앙정부의 위상을 고려할 때 눈에 보이지는 않지만 강력한 힘을 가질
수 있다는 점에서 중앙정부의 역할에 의한 조정이 일반적인 방향으로 생각됨
○주강삼각주 경제권도 우리가 경제개발과정에서 겪었던 중복투자의 문제와 지
역간의 갈등 및 분쟁 등 여러 문제에 직면하고 있으나, 이러한 문제의 해결에
있어 뚜렷한 방안이 제시되고 있지 않음
◦주강삼각주 경제권내 집중적으로 육성되고 있는 첨단과학기술산업의 시너지
효과가 뚜렷하게 나타나고 있지 않고, 각 지역의 편가르기식 산발경쟁으로
전체산업의 발전을 방해하고 있는 등 갈등과 분쟁의 소지가 있음

3. 장강(長江) 삼각주 경제권

1) 장강삼강주 경제권의 개요
○장강삼각주는 상해(上海)를 중심으로 장강(長江, 양쯔강)을 접하는 강소성(江
蘇省)과 항주(抗州)만 주변지역의 16개 도시로 구성된 경제권역으로 주강삼
각주 지역과 발해만지역과 함께 중국의 3대 발전지역임
◦세부적으로 보면, 상해(上海‧상하이)와 강소성(江蘇省‧쨩쑤)의 남경(南京‧난

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징)‧소주(蘇州‧쑤저우)‧무석(無錫‧우씨)‧상주(常州‧창저우)‧양주(揚州‧양저
우)‧진강(鎭江‧쩐지앙)‧남통(南通‧난통)‧태주(泰州‧타이저우), 그리고 절강
성(浙江省‧쩌짱) 동부지역인 항주(抗州‧항저우)‧영파(寧波‧닝뽀)‧호주(湖州‧
후저우)‧가흥(嘉興‧지아씽)‧소흥(紹興‧사오씽)‧주산(舟山‧저우산)‧대주(台州
‧타이저우)등 16개 지역으로 구성

○역사적으로, 장강삼각주 지역은 서기 4～6세기인 중국의 동진, 남북조 시기
와 서기 12～13세기인 중국 송나라 때의 총 2차의 대 이주를 거쳐 인구가
대폭 증가
◦서기 10세기에 와서 수로망을 건설하면서 장강삼각주는 중국의 중요한 지역
으로 발전
○장강삼각주는 중국 동부 연안 지역에서 가장 중요한 경제적 위상을 갖추고 있는
지역
◦경제규모는 중국 경제 전체의 약 1/5을 차지하고 있으며, 중국의 개혁개방

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정책이 실시된 이후 중국의 경제성장에 가장 큰 기여를 한 지역
◦경제성장이 매우 급속하게 이루어지고 있는 지역으로, 중국내 경제적 자원이
밀집된 지역으로 고급 신기술 발전의 중심지이자 세계화를 선도하는 지역
◦유리한 교통조건을 갖추고 있는 대외무역의 요충지로, 중국 최대의 강인 장
강의 하류에 위치하고 있어 내륙과 해상으로의 접근성이 매우 뛰어난 입지조
건을 갖추고 있음
○장강삼각주 지역의 경제적 위상
◦중국의 토지면적중 약 1%(약 10.43만㎢)를 차지하고 있는데 비해, 총인구
의 5.8%가 집중
◦2004년 장강삼각주의 지역총생산은 2조 8,775억 위안(중국 GDP의 약
21%), 2004년 장강삼각주의 1인당 지역총생산은 3만 5,040위안으로 주
강삼각주의 5만 4,639위안에 비해서는 낮으나 중국 전체의 1인당 GDP의
3.3배에 달하는 수준임
◦2000년~2004년 사이 장강삼각주의 연평 GDP성장률은 13.2%로 꾸준히
두자리수 증가율을 유지, 이는 중국전체의 8.6%보다 높은 수준
◦2004년 장강삼각주의 산업구조 비율은 “1차산업(4.6%):2차산업(55.9%)
: 3차산업(39.6)”로 최근 들어 3차산업의 비중이 크게 확대되고 있는 추세
◦2004년 장강삼각주의 수출입무역총액은 4,012억 3,000만 달러로 중국전
체의 34.8%임
◦2004년 장강삼각주의 고정자산투자총액은 1조 3,650억 7,000만 위안으
로 19.4% 차지
◦2004년 장강삼각주에서 유치한 외국인직접투자액은 2000년보다 87.4%
증가하여 전국에서 차지하는 비중이 27.5%에서 34.7%로 증가

2) 장강삼각주 경제발전과 과제
○장강삼각주 지역의 경제발전의 특징
◦장강삼각주 지역의 경제발전은 중요 현급 지역에서 중요 대도시로 발전해 나

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가는 방식으로 분산에서 점차 집중되는 모델
◦상해 푸동지역의 대대적인 개발 및 개방정책은 외국과 국내 기타지역의 기업
들로 하여금 상해투자 열기를 불러일으켜 전체 장강삼각주지역의 발전을 이
끄는데 많은 기여
◦장강삼각주에서 실시하고 있는 외향형 경제발전은 이미 통합화의 특징을 보
이고 있음
◦현재 장강삼각주는 외국인 투자자들이 선호하는 중국내의 새로운 투자지역이
되었으며 세계 500대 기업 중 400여 개의 기업이 이 지역에 투자를 실시하
고 있음
○장강삼각주 경제발전의 원동력
◦1980년대 주강삼각주는 개혁개방 정책과 홍콩에 인접한 지리적 우세에 근
거해 성공적으로 동아시아 산업을 유치할 수 있었던데 비해, 장강삼각주 지
역은 시장‧기술‧인력‧도시화 수준의 네 개 방면에서 후발주자로서의 우위와
발전잠재력을 구비하고 있었음
◦경제발전이 일정수준에 다다르게 되면 자본추진형에서 기술추진형으로 바뀌
게 되는데 장강삼각주는 인재와 기술 양 방면에서 모두 막대한 발전잠재력을
보여주었음
◦양산항의 개항으로, 심수항의 조건을 갖추지 못해 여타의 외국 항만과의 경
쟁에서 불리한 위치에서 벗어나 국제물류 분야의 새로운 강자로 부상할 가능
성이 높고, 물류망의 개선은 결국 장강삼각주 지역의 경제발전에 기여하게
될 것으로 전망
◦2010년 개최될 예정인 상해세계박람회를 통해서 상해를 비롯한 장강삼각주
경제권의 세계적인 인지도의 제고가 이루어질 전망
○향후 경제발전을 위한 과제
◦장강삼각주는 각 지역간의 생산구도가 중복돼 있고 산업구조 동화(同化)현상
이 심각하며, 또한 도시간의 합리적인 수직분공과 수평분공의 결여가 전체
산업의 발전을 가로막고 있는 등 경제발전과정에서 초래된 문제점의 해결이

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선결과제
◦이러한 문제점의 해결을 위해서는 체제개혁을 심화하고 지역내의 협력을 강
화해야 할 것임
◦산업구조의 고도화와 과학기술의 장려 등과 같은 선진화된 경제발전 모델을
구축해야 할 것임
◦지역간의 경제기술협력을 강화하고 공정경쟁모델을 구축해야 하는 등 권역내
각지역간의 자체적인 경제협력을 위한 방안의 마련이 요구

3) 장강삼각주 경제권의 확대 논의
○1992년 장강삼각주 15개 도시 협력부문은 연석회의 제도를 설립한 후
1997년 이를 장강삼각주 도시경제조정회로 승격
◦2003년 8월 제4차 회의에서 대주시(台州市)를 장강삼각주지역의 신규 회원
도시로 추가
○2004년 중국정부가 “제11차 5개년 계획”에서 지역 프로젝트를 중점화하면
서 국내에서 기초가 가장 잘 갖춰진 지역 중 하나로 장강삼각주지역 계획 편
성 사업을 앞서 시작하여 장강삼각주의 “지역계획”이 주목
○대주시(台州市)가 장강삼각주 회원도시 중 하나로 편입을 신청한 후 승인된데
힘입어 강소성‧절강성‧안휘성 등의 적지 않은 도시들도 장강삼각주 “조정회
의”에 가입하기 위한 활발한 움직임을 보임
◦이들 가운데 염성시(鹽城市)‧마안산시(馬鞍山市)‧금화시(金華市)‧회안시(淮
安市)‧합비시(合肥市)‧형주시(衢州市) 등 10개시는 가장 적극적으로 나서고
있음
◦대부분의 신청도시들은 장강삼각주 개념은 반드시 시장적이고 개방적이어야
한다고 인식하고 있음
○이 같은 상황에 따라 장강삼각주 도시에서는 기존의 “장강삼각주 조정회는 장
강삼각주 지역 15개 도시로 구성된다”는 문구를 “장강삼각주 지역도시와 기
타 地級이상 도시들로 구성된다”로 수정

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◦장강삼각주에 대한 기대는 장강삼각주 자체발전만이 아니라 그 확산에 보다
많은 희망을 걸고 있는 실정
○장강삼각주 발전은 반드시 상해를 중심으로 하되 현 주변도시를 기반으로 하
여 점차 소주, 절강, 안휘성 등 일부 발전가능성이 큰 도시들을 흡수하면서
주변지역에 대한 유도역할을 확대해야 한다는 인식 확산
◦현 단계에서 아직 장강삼각주의 지나치게 빠른 성장을 위한 조직은 적절하지
않으며, 장강삼각주 지역발전의 “점진성(漸進性)”을 추구해야 한다는 의견

4) 정부간 협력
○장강삼각주의 경제융합은 정부간 협력보다 선행되고 있으며, 이러한 움직임은
역으로 정부간 협력진전을 촉진하는 원동력이 되고 있음
○장강삼각주의 차기 통합과정에서 정부간 실무협력은 무엇보다 중요
◦반드시 정부가 각종 공공서비스 플랫폼을 구축해야 하며 이로 인해 경제요소
수준 향상과 함께 새로운 단계 진입이 가능하며, 그렇지 않을 경우 장강삼각
주 발전은 더 심도 있게 진행되기 어렵다는 인식
○장강삼각주는 일련의 구조적인 문제들에 직면해 있고 이러한 문제들은 경제요
소의 자연발생적 충격으로는 해결이 어려움
○산업구조의 동질화현상
◦장강삼각주 도시클러스터 배치를 보면 강소성과 절강성의 주요도시는 모두
상해주변을 둘러싸고 있으며 상해대도시권을 형성하면서 상해와 동질화 경쟁
◦산업구조의 동질화현상은 결국 외자유치경쟁으로 이어졌고 이에 따른 동질화
현상은 보다 높은 차원의 산업에서도 재연
◦따라서 장강삼각주 도시 간 과다한 소모적 경쟁으로 인한 각종 자원낭비와
우위상실을 초래
○경제성장 원동력 구조의 불균형
◦산업차원에서 최근 몇 년간 장강삼각주지역 공업의 외자유치는 가장 활발한
추세를 보인 반면, 3차산업 발전은 여전히 상대적으로 더딘 실정으로 15개

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도시 중 11개 도시의 3차 산업 비중이 40% 미만
◦장강삼각주지역의 공업생산은 다년간 고속성장추세를 유지해왔는데, 이는 경
제성장과정에서 에너지소모를 계속 높여가는 결과를 초래했고 전력‧석탄‧석
유 등 주요 원자재의 공급부족현상이 각 지방에서 초래
◦이는 에너지소모가 많은 중화학공업 급성장으로 인한 필연적인 결과
○투자에 의한 경제성장 추세가 매우 뚜렷
◦소위 ‘집약형 경제성장방식’이란 경제성장이 소비수요 혹은 과학기술진보로
인한 효율성 제고에 의해 촉진되는 것이나, 장강삼각주 지역의 실제상황을
보면 현재 여전히 주로 요소투입과 자본증가에 의존
◦GDP사용구조분석결과 1990년대 이후 강소‧절강‧상해 3개 지역의 총투자
율은 대체로 상승추세‧수요지표상황을 보면 지난해 장강삼각주 지역의 고정
자산투자는 24.4% 증가해 사회소비품 소매판매총액보다 9.5% 포인트 상
회, 이밖에 경제종합능력을 나타내는 지표인 사회전체 노동생산성 수준은 비
록 지속적으로 높아졌지만 그 폭은 오히려 하락세
◦일단 구조적 문제가 발생하면 경제발전에서 “루트에 의존하는” 경향이 나타
나고 있음을 의미, 이는 동시에 루트의 갱신 및 체제혁신이 필요한 시기임을
시사
○이 같은 기회포착에서 정부의 역할은 매우 중요, 정부협력 메커니즘은 최근
개최된 ‘장강삼각주 도시정부 정상회담’에서 획기적인 전환을 초래
◦정상회담에서는 장강삼각주 도시정부간 32개 협력 전문과제 중 6개를 두고
심층적인 논의를 가졌는데 단순한 회의교류에 머무는 차원과는 달리 “착실한
추진과 실무 착수”를 강조
◦즉, 각 도시는 동시발전(同步走) 대신 자체 상황에 맞게 6개 전문과제 중 하
나를 선택해 실시할 수 있으나, 일단 선택하였으면 기획‧절차‧진전‧검수 단
계를 거친 후 완성 단계까지 일관적으로 추진해나가야 하며, 이것이 바로 장
강삼각주 도시정부의 “해빙합작(破氷合作)”임

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5) 경제협력에 따른 이익조정 문제
○장강삼각주의 제도적 접목은 다년간의 심사 후 드디어 점(点)단계에서 면(面)
단계로 접어들고 있음, 다시 말하면 구체적 프로젝트 면에서 최종 제도적 완
성에 이르기까지 포괄적인 연결 관계를 이룩함
○장강삼각주의 정보‧기획‧과기‧재산권‧관광‧협력 등 6개 분야 협력과제의 실시
방안을 보면 모두 ‘받는 것’과 ‘주는 것’이 확실함
◦즉, 장강삼각주 협력을 통한 이익과 이에 상응하는 각 도시의 의무를 규명함
○경제협력 과정에서 발생할 수 있는 다양한 이익관계에 관한 문제들이 있으며,
이러한 문제의 해결이라는 과제를 남겨두고 있음
◦지역물류정보 일체화라는 전문과제에서는 상해중심의 국제해상운송 중심건설이
주변지역에 미치는 이익관계
◦상해항만‧영파(寧波)항만‧남통(南通)항만 등 다양한 레벨의 항만간 화물처리
및 물류수익배분을 위한 합리적 구조 형성문제
◦항만 간 협력‧지분출자‧상호이익을 위한 실시방안
◦각 지방 자원정보 공유의 원동력 문제
◦상해 통관 플랫폼을 표준플랫폼으로 합의하는 문제 및 합의 후 플랫폼 간 연계,
그리고 이에 따른 시스템 개선 원가부담문제

6) 소주공업원구관리위원회 방문 세미나 결과

□ 개요
○일시:2007. 9. 10 10:00~11:30
○장소:소주공업원구관리위원회 회의실
○참석자
◦소주공업원구관리위원회:招商局亞太處副處長金明哲, 招商局亞太處高級
頂目主辦金蓮玉
◦기타:경상남도상해대표부 민기식 대표, 김지강 부장

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□ 주요 내용
○중국의 3대 핵심공업지구에 관한 개요 설명
◦홍콩‧심천을 필두로 1980년대 집중 개발된 주강삼각주 지역‧등소평의 개혁
개방정책의 핵심지역으로 선정되어 상해를 중심으로 1990년대 집중개발된
장강삼각주 지역‧정치의 중심지인 북경과 천진을 중심으로 한 2000대 집중
육성되고 있는 발해만 지역
◦발해만 지역은 향후 동북 3성 개발과 연계되어 2000년대 집중적으로 육성
되고 있으며, 이를 토대로 동북 3성 지역의 발전으로 이어가기 위한 목적에
서 추진
◦그 가운데에서도 장강삼각주 지역의 발전 속도는 매우 급속하게 전개되고 있

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으며, 국가적으로도 대단히 중요한 위치를 차지하고 있음
○장강삼각주 지역내 광역경제협력 문제
◦장강삼각주의 발전적인 미래를 위해서 지역간 협력 및 확대 장강삼각주 등이
모색되고 있으나, 아직 실질적인 성과가 도출되고 있다고 보기는 어려운 수준
◦특히, “장강삼각주 경제 일체화”를 위한 중앙정부의 노력이 뒷받침되고 있긴
하나, 각각의 지역간 이기주의 등으로 쉽지 않은 문제
◦사례) 상해의 홍교공항을 대신하여 푸동국제공항이 개항함으로써 소주지역의
업체들의 푸동국제공항을 이용하기 위해서는 상해시내를 통과해야하는 이유로
물류시간이 대폭적으로 증가하게 되었으며, 이러한 이유로 소주와 상해간 마
찰이 심화, 소주는 홍교공항을 이용할 수 있도록 요구하였으나 이견이 존재
◦이를 비롯하여 다양한 방면의 지역간 이견으로 분쟁 등이 늘어나고 있는 추
세이며, 문제의 해결을 위해서라도 장강삼각주 지역의 경제 일체화가 조속히
추진되어야 한다는 입장
◦최근, 장강삼각주 경제 일체화 회의시 이러한 협력 분위기는 고취되고 있으
며, 이러한 분위기는 당시 원자바오 총리의 지시에 의한, 즉 중앙정부의 주
도로 이루어지게 됨
◦이로 인해 상해 당서기장 일행이 장강삼각주내 절강성‧강소성 등을 방문하여
협력을 강화하자는 분위기가 형성되고 있음
◦무엇보다 이 지역의 경제협력은 대외 경쟁력의 강화 차원에서 추진되는 것이
라고 볼 수 있으며, 이는 곧 국가경쟁력으로 연결된다는 시각
○장강삼각주의 확대문제
◦기존 장강삼각주 지역의 경제발전을 토대로 인근 지역까지 확대함으로써 궁
극적으로 국가경제발전에 크게 이바지한다는 차원
◦연해의 발전을 내륙의 발전으로 연계해나감으로써 당초 연해 개발을 우선적
으로 실시하고, 이를 바탕으로 내륙으로 그 발전의 폭을 확대한다는 계획의
실현

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◦이는 2003년 대주시(台州市)를 장강삼각주 지역으로 편입하는 등의 구체적
인 움직임으로 나타나고 있으며, 향후 본격적인 행보가 예상되고 있음
◦그러나, 앞서 지역간의 중복투자 문제와 인프라의 활용 등에 관한 갈등요소
들이 산적해 있어 이러한 문제의 해결이 장강삼각주 지역의 확대에 있어서
대단히 중요한 과제임
○확대되고 있는 물류 인프라
◦상해 푸동국제공항의 개항으로, 항공 물류처리능력의 증대되었으며, 또한 기
존에 사용되었던 홍교공항의 이용편리성을 주장하는 일부 지역의 요구에 의
해 홍교공항의 활용방안이 논의되고 있음
◦기존의 상해항만들은 낮은 수심으로 항만의 경쟁력이 낮았으며, 이를 극복하
기 위한 차원에서 심수항이 양산항을 개발
◦상해푸동국제공항과 심수항인 양산항의 개항으로 장강삼각주 지역의 국제물
류 측면에서의 경쟁력은 크게 제고될 수 있는 기반을 갖추게 됨

7) 상해푸동경제개발구 방문
○일시:2007. 9. 10 14:00~15:00
○장소:상해푸동개발구 전시실
○참석자
◦상해푸동신구:Xiao Hu

□ 방문내용
○장강삼각주의 중심지역인 상해의 현재와 미래를 한눈에 볼 수 있는 상해푸동
경제개발구 방문
◦장강삼각주의 중심지역인 상해 푸동지구의 발전상과 미래 발전방향 등에 대한
논의

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8) 양산항 방문
○지형상의 문제로 심수항을 보유하고 있지 못하여 인근 국가와의 경쟁에서 불
리한 입장에서 심수항인 양산항은 매우 중요한 위치
○향후 동북아 해상물류의 상당부문이 양산항에 집중될 경우, 우리나라의 부산
항‧광양항 등은 양산항과의 직접적인 경쟁에 직면하게 됨으로써 관심이 고조
되고 있음

(그림) 상해와 양산항을 잇는 32㎞의 둥하이대교 (그림) 양산항의 모습

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(그림) 교양산심수항임을 밝히는 글귀 (그림) 향후 계속적으로 확장될 예정인 양산항

9) 시사점
○장강삼각주 지역은 상해를 중심으로 인근의 15개 도시로 구성된 광역경제권
으로 볼 수 있으며, 급속한 경제개발과정에서 중복투자, 상호이해관계의 상충
등으로 인한 갈등이 나타나고 있음
◦이러한 갈등 문제의 해소는 향후 경제발전에 걸림돌로 작용할 가능성이 있
어, 이를 해소하기 위한 방안이 모색되고 있음
◦주강삼각주의 경우, 플러스 2인 홍콩과 마카오를 제외한 9개 도시가 모두
광동성내에 속해 있는데 비해, 장강삼각주의 16개 주요 도시는 두 개의 성
(강소성, 절강성)과 하나의 도시(상해)에 분산되어 있어 각각의 지방정부를
대표하는 이익주체간 분쟁이 더 심하게 발생
○장강삼각주 지역에 현존하는 문제로, 치열한 투자유치 경쟁‧산업배치 쟁탈전‧
그 밖의 불가피한 도시간 경쟁 등 갈등의 요소들이 산재하고 있으며, 이를 해
소하기 위한 협력방안의 모색이 불가피한 실정
◦상해가 173계획을 제출한 이후, 주변지역들이 그에 대해 4개 중심 발전목표
와 과학기술 발전전략을 확정하였으나 여전히 자동차‧철강‧화학공업 등 전통
산업을 보유하고 있어 분쟁이 극심한 상황

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◦각 성과 시 모두가 표면적으로는 명확한 분업체계가 갖추어지길 바라고 있지
만, 실제로는 자신의 지역이 핵심을 차지하기를 희망하고 있으며, 이러한 과
정에서 지역산업을 선진구조로 탈바꿈하기 위한 치열한 경쟁이 전개
◦이밖에 세수‧일자리 문제 등 경제 전반에 걸친 지역의 이익 극대화를 위한
노력으로 인해, 각 지역간 마찰과 분쟁이 빈번하게 전개되고 있으며, 아울러
협력과 협조도 동시에 이루어지고 있음
○이러한 현안 문제를 해소하고 향후 발전적 미래를 위한 차원에서 장강삼각주
일체화가 추진되고 있으며, 아울러 장강삼각주의 확대도 논의되고 있는 실정
◦어떻게 하면 이러한 갈등 문제를 봉합하고 지속적인 발전을 추진할 수 있을
지에 대한 논의는 계속되고 있지만, 지역들간의 자체적인 해결노력 없이는
근본적인 해결은 어렵다는 인식
○장강삼각주의 협력은 여전히 초기의 선언적인 수준에서 그치고 있으며, 상당
부분 중앙정부의 역할이 크게 자리잡고 있는 것이 현실임

4. 발해만 경제권

1) 발해만 경제권의 개요
○발해경제권은 요동반도와 산동반도에 둘러싸여 있는 발해만 연안에 위치한 북
경(北京, 베이징)을 중심으로 천진시(天津市, 톈진), 하북성(河北省, 허베이),
산동성(山東省, 산둥), 요녕성(遼寧省, 랴오닝) 등 5개 성․시를 포괄하는 지역
○발해경제권은 인구가 2억을 넘고 GDP는 845억 달러로 전국의 22.7%, 수
출은 19.9%로, 전국 경제력의 1/5 정도를 차지하고 있음
○이 지역은 에너지와 원료공업의 우위를 바탕으로 지역내 상호협력을 위하여
지역 차원에서 화북경제기술협력구가 비교적 이른 1981년에 설립되었으며,
1986년에는 발해경제구 구상이 표면화하였음
◦그 배경으로 풍부한 에너지 자원 및 천연자원‧공업도시들의 집단‧수많은 대
학‧연구기관의 활용 가능성 등을 들 수 있음

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◦이와 같은 움직임에 중앙정부가 적극적인 반응을 보이기 시작한 것은 1992
년 무렵인데, 당시 중앙정부는 2000년 올림픽 유치를 목표로 내걸고 화남경
제권(주강삼각주)과 장강경제권(장각삼각주)에 비견할 북부지역 경제권의 육
성을 적극적으로 지원하기 시작

○경제권 내부에 200여 개의 대학 800여 개의 연구소, 40여만 명의 과학기술
인력이 밀집해 있고, 중국에서 가장 성공적인 첨단기술개발구와 많은 우수한
과학기술기업이 소재한 지역

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◦이러한 과학기술자원의 우위에도 불구하고 환발해 전체지역의 경제발전 수준
은 그리 높은 편이 아님
◦2002년도 기준으로 지역 대표 도시인 북경시와 천진시의 GDP는 각각
3,000억 위웬, 2,000억 위엔으로 이 둘을 더해도 상해시 GDP 5,406억
8천 위엔을 넘지 못하는 수준
◦게다가 농업‧중공업‧화학공업 등이 발전해 있지만 현재 보유자원을 효율적으
로 배분하거나 활용하지 못하는 이유로 북경‧천진‧심양‧대련‧제남 등 대중형
도시를 제외한 기타 지역에서는 산업발전 속도가 매우 낮은 편
○발해경제권은 북경‧천진‧그리고 하북성을 묶는 지역과 산동성‧요녕성 등 3개
의 작은 권역으로 나누어 볼 수 있음
◦각 지역의 거점 항구는 천진‧청도‧대련임
◦이 지역은 1984년 개방한 14개 연해개방도시 중 청도‧연대‧천진‧진황도‧대련
등 6개 항이 포함되어 각각 경제기술개발구가 설치되고 1988년에는 산동반
도와 요동반도의 일부가 개방
◦이들 지역 중에서 북경과 산동성은 전국 상위 5위 이내의 고속성장을 보이는
지역임

2) 1990년대 후반부터 착수된 이 지역의 발전전략
○첫째, 자동차‧전자‧하이테크 산업을 집중 육성하여 산업구조를 현대화하고,
철강‧석유화학‧중형기계 등의 기술수준을 끌어올려 신제품을 개발하고, 산업
구조조정을 가속화하여 지식기술 집약형 산업을 발전시키는 형태로 진행
◦동시에 북경‧천진‧당산‧청도 등 대도시에 과도한 공업 집중 현상을 해결하
고, 비효율적이고 환경오염이 심한 공장을 정리, 전략적으로 지주산업을 육
성하면서 연해 대도시를 활용하여 발해종합경제권을 형성
○둘째, 석탄과 전력을 중심으로 하는 에너지 관련 건설을 강화
○셋째, 교통, 통신, 수리 등 주요 기반시설, 특히 물류관련 시스템 건설에 주력

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◦수리건설 및 절수형 산업을 강화하고 수자원 잠재력을 활용하여 장강의 수자
원을 끌어들이는 사업을 추진
○넷째, 북경과 천진지대는 여러 방식의 과학기술-교육-생산 연합과 하이테크
개발구 육성을 비롯하여 금융‧무역‧정보자문‧부동산‧관광 등 3차산업을 발전
시킴
○다섯째, 식량의 안정적 확보를 위하여 다양한 경영방식을 활용하는 등 농‧어
업 발전에 주력하면서 농공업‧건축업‧운수업 및 상업발전에 힘쓰는 한편, 농
업 노동력의 비농업부문 전환에 노력함

3) 북경시 투자촉진국 방문 및 세미나 결과
○일시:2007. 9. 13 11:00~12:00
○장소:북경시 투자촉진국 접견실
○참석자
◦북경시 투자촉진국 : Zhang Li, Liu Furong
◦연구진 : 경남(곽태열‧김진근)‧울산(김문연‧문상식)

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□ 주요내용
○북경시의 개요 설명‧북경의 경제적‧정치적 위상 등
○북경시의 외국인투자자의 원활한 투자활동을 촉진하기 위한 목적
◦현재 북경은 첨단산업에 집중적으로 투자유치를 벌이고 있으며, 이들 분야의
상당한 투자가 활발하게 전개되고 있으며, 이들의 지원하기 위한 노력을 기
울이고 있음
○북경의 산업구조 고도화
◦북경은 현재 풍부한 고급 인적자원을 바탕으로 첨단산업의 집중 육성을 도모
하고 있으며, 기존의 저부가가치 산업은 시의 외곽으로 이전시키고 있는 추세
○인근 지역과의 협력과 관련하여,
◦인근 천진 등과 연계성이 높아 다양한 분야에 협력이 이루어지고 있지만, 통
상적인 수준을 벗어나고 있지는 않음
◦기업들의 역외 이동과 관련하여 지역간 유치경쟁은 크지 않은 수준으로 갈등
이 크게 고조되고 있는 수준은 아니며, 따라서 이전 지역과의 마찰을 줄이기
위한 특별한 노력은 전개되고 있지 않음
◦기업의 유치를 위한 특별 인센티브 경쟁 등은 크지 않은 수준
◦기업의 입지의 선정에 있어서도 가급적 입주를 희망하는 기업의 의사를 존중
하고 있음
○현재 북경에는 한국‧일본‧미국 등의 기업들의 투자가 활발하게 전개되고 있으
며, 현재 현대자동차가 이곳 북경에 입지하고 있음

4) 시사점
○현재까지 북경과 천진을 중심으로 한 발해만 경제권은 주강삼각주 경제권이나
장강삼각주 경제권에 비해 그 발전상은 더디다고 할 수 있으나, 2008년 북
경올림픽을 계기로 한층 발전할 가능성은 높아지고 있음
○주강삼각주나 장강삼각주 지역에 비해 발해만 지역은 뒤늦게 개발된 이유로

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이들 두 지역에 비해 낙후된 측면이 있음
◦이러한 이유로 각 지역의 개발이 한창 진행중이며, 따라서 지역간 중복투자,
지역 이기주의 등으로 인한 갈등 문제는 크지 않은 수준인 것으로 짐작됨
◦그러나 경제발전이 더욱 진행되면 될수록 이러한 문제는 수면위로 부상될 가
능성이 높다고 할 수 있음
○주강삼각주와 장강삼각주 지역에 비해 정치적인 관심이 높고, 개방의 시기가
늦었던 관계로 사회주의의 잔재가 고스란히 묻어 있는 듯한 인상을 받았으며,
이러한 분위기는 경쟁이라는 측면에서 지역간 갈등문제는 주강삼각주와 장강
삼각주 지역과는 다른 양상을 보이는게 아닌가 하는 생각이 듦
◦북경의 분위기는 전반적으로 상해와는 달리 조심스럽고 딱딱하다는 느낌을
받을 정도로 경직된 분위기를 느낄 수 있었음

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2 장애인 중심기업
선진국 벤치마킹

□ 조사자 : 곽태열
□ 조사기간 : 2007.2.25～3.3
□ 조사지 : 영국․스웨덴
□ 연구과제 : 선진국의 장애인 중심기업에 관한 연구

2. 장애인 중심기업 선진국 벤치마킹

1. 조사목적과 개요
1) 조사목적
○사회적기업을 육성하기 위한 사회적기업육성법이 2006년 12월 국회를 통과
했으며, 2007년 7월부터 시행됨에 따라 장애인을 포함하여 사회적 취약계층
을 고용하는 사회적기업의 설립이 활성화될 전망임
○이에 따라 장애인을 대규모로 고용하고 있는 영국의 렘플로이(Remploy)와
스웨덴의 삼할(Samhall)에 대한 벤치마킹을 통하여 경남의 장애인 중심기업
설립의 정책자료로서 활용하고자 함

2) 조사의 개요
○영국 노동연금부(DWP) : 장애인 정책 및 장애인 중심기업 Remploy에 관한
사항 브리핑 및 질의응답 및 내부자료 요청
○스웨덴(스톡홀름) Liljeholmen(정신지체장애인작업장) : 장애인 작업장의 운영
및 현황에 관한 브리핑 및 질의‧응답
○스웨덴 삼할(Samhall) 장애인 중심기업 본부 : 스웨덴의 장애인 정책 및 장
애인 중심기업에 관한 사항 브리핑 및 질의‧응답 및 내부자료 요청
○스웨덴 MISA(장애인 구직 교육기관) : 장애인의 교육 및 교육프로그램, 운영
에 관한 브리핑 및 질의‧응답

2. 출장지 사례 및 현황
1) 영국의 장애인 정책

(1) 무능력 급여제도
□ 개요
○영국의 3대 주요 급여(Benefits)로는 실업급여(Unemployment Benefits)‧
무능력 급여 : 병자 및 장애인(Incapacity Benefits for Sick and Disabled)
∙독신부모 급여(Lone Parents Benefits)가 있으며, 전통적으로 특히

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1980년 이후로는 실업급여에 초점을 두고 왔음
◦대부분의 장애인이 포함된 무능력 급여 대상자는 1970년대 이래 특히 1990
년대 중반까지 증가함으로써 비장애인과 장애인간의 고용격차도 더 커짐
○그러나 1990년대 중반부터 이 제도에 여러 변화가 나타나기 시작함
◦무능력에 대한 조건이 강화되고, 급여 지급이 엄격해 짐
◦장애인 차별금지법(Disability Discrimination Act)과 장애인인권위원회
(Disability Rights Commission)의 도입
◦2004년 장애인을 위한 뉴딜정책(New Deal for Disabled People)이 도
입되어 최초의 프로그램에서 많은 장애인의 일자리 창출에 역점을 둠
◦2002 이후에는 통합된 고용센터(Jobcentre Plus)와 강제적인 근로에 초
점을 둔 인터뷰제도가 도입됨
○고용센터(Jobcentre Plus)는 고용연금부가 직접 설치한 집행기구이며 단순
한 지원보다는 고용을 위한 지원 중심으로 정책을 수행하고 있음
◦고용센터의 주요기능은 직업상담‧직업지도‧직업소개 및 사후 관리 등 장애인
취업 관련 모든 정책들을 총괄 담당하고 있음
◦특히 지역차원에서 장애인들의 요구에 부응하기 위한 각종 프로그램들을 관리함
◦물론 Jobcentre Plus 외에도 다른 정부 부처‧관련기구 및 자원봉사단체
등이 장애인들을 위한 지원사업을 하고 있음
○근로경로(Pathways to Work)의 도입 : 2003년에 고용촉진과 보다 많은
사람들이 일을 할 수 있도록 도입되었으나, 아직은 법적 강제성이 없는 자발
적인 제도임
◦2008년에는 현재의 급여들을 “고용 및 지원수당”과 함께 대체할 계획인데,
이는 강제적인 근로연계 활동으로 볼 수 있음
○최근추이
◦최근 무능력급여를 신청하는 사람들의 숫자가 크게 증가하고 있음
◦문제는 신청 첫해 이후 낮은 탈락률인데 지난 10년간은 상당히 일정하였으
나, 최근 떨어지기 시작함. 그리고 같은 기간 동안 일반 고용률은 증가하였으

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나, 일반 고용률과 장애인 고용률간의 격차는 70년대보다 더 커짐
◦무능력 급여 수혜자의 약 40%는 정신건강문제가 가장 큰 이유이며 또한 무
능력급여 신청자의 대부분은 장기 신청자임

□ 무능력 급여의 주요특징
○취업경력을 가진 사람들의 급여에 기초한 연금과 취업경력을 가지지 않은 사
람들의 재산조사에 의한 급여 모두가 해당되며, 양자가 상당히 유사성을 가짐
○급여 자격을 취득하기 위해서는 기능적 손상 정도를 산정하는 개인 능력사정
(Personal Capability Assessment)을 필요로 함. 보통 수년 단위로 반
복해서 받아야 하는데 주요 특징은 다음과 같음
◦객관적 판단기준의 설정:예를 들면 타인의 도움 없이 얼마나 걸을 수 있는
지, 또는 계단을 오를 수 있는지 등을 보고 판단함
◦과거에 무슨 일을 했는지 또는 장래에 무슨 일을 할 수 있을지에 관해서는
크게 관계하지 않을 뿐만 아니라 조회하지 않음
◦어떠한 일을 할 수 있을지 없을지에 대한 명확한 판단은 하지 않음. 그러나
“근로불가능(incapable of work)”의 의미를 폭넓게 해석함
◦심사는 민간분야에서 일하는 의사들에 의해 이루어지는데, 이들은 특별한 추
가적 훈련을 받게 됨
◦이러한 테스트의 세부사항은 고용연금부의 책임하에 이루어지며, 이에 관한
자문을 받기 위해 의료전문가를 고용함
○개인능력 심사는 12개월 내에 완료되며, 이 기간 동안 급여신청자는 급여자
격을 부여받으며 고용에 초점을 맞춘 인터뷰 외에는 다른 의무사항은 없음
○급여자격을 취득하기 위한 장기신청자 뿐만 아니라, 단기 신청자도 많음. 이
들은 고용되어 있지만 법정 병가수당 자격을 부여 받지 못하며 대신 다른 급
여를 받음. 따라서 다른 나라들과 비교하여 첫해에 약 50% 정도의 비교적
높은 탈락률을 보임. 그러나 현재 급여신청자의 절반 이상이 5년 이상의 급여
를 받고 있음

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○급여신청자들은 여러 경로를 통해서 급여를 받고 있음
◦고용(상태)에서 신청한 신청자의 1/5보다 적은 숫자가 28주간 병자수당을
받음
◦신청자 중에서 많은 사람들이 실업급여를 받고 있음. 그러나 급여를 받는 동
안 얼마나 많은 사람들이 무능력자로 되는지 또는 얼마나 많은 사람들이 처
음부터 무능력자가 될 수 있는지에 대해서는 명확하지 않음
◦또 다른 신청자 그룹은 그들의 아이들이 16세가 되는 독신부모인데, 이들
중 상당히 많은 숫자는 급여를 몇 년 빨리 신청할 수도 있음
○전체적으로 신규 급여신청자의 약 40%는 신청일 기준으로 지난 2년간 일을
하지 않았음. 급여신청비율은 남자와 노인들이 높았으나, 실제 급여를 받는
사람들은 여자와 젊은 사람들이 많은 양상을 보이며 정신건강 문제를 가진 사
람들의 비율이 증가하고 있음. 지역적으로 크게 다양성을 보이는데, 몇몇 작
은 지역에서는 성인인구의 20% 이상이 무능력급여를 받고 있음

□ 향후 무능력자 고용 정책
○목표
◦2015년까지 무능력 급여자수를 1백만으로 줄임과 동시에 2025년까지 취
업기회를 대폭 확대하는 것(현재 장애인 급여는 평균적으로 주당 80 파운드
로 연간 총 12억 파운드임)
◦전체 고용률 대비 장애인 고용률의 개선 : 장애인들을 위한 일자리를 더 많이
창출하고 그들의 수요에 적합한 일자리를 찾아주는 것
◦2025년까지 비장애인과 장애인간의 기회균등 달성
○달성 방안
◦무능력 급여수혜자의 숫자를 줄임. 즉, 급여수혜 대상에서 신속하게 벗어나
는 사람의 숫자를 증가시키고 그들의 욕구에 보다 적극적으로 대처하는 방안
을 모색
◦기존 신청자들과 함께 보다 적극적으로 협력함으로써 수혜대상자를 줄여 나감

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◦근로경로제도(Pathways to Work)의 확대 실시
∙7개의 자치구(광역자치단체의 9%)에서 2003년 10월 - 2004년 4월에
걸쳐 시작하여 현재는 광역자치단체(County)의 40%를 커버할 정도로 확
대 실시되고 있음
∙2008년까지 민간 및 자원봉사섹터를 활용하여 나머지 광역자치단체까지 확
대 실시할 계획
∙현재는 신규 무능력급여 신청자에 한하여 실시하고 있으나, 약간의 기존 신
청자에 대해서도 시험적으로 확대 실시할 계획
∙근로경로제도(Pathways to Work)의 핵심요소
․개인조언자(Personal Advisers:PAs)에 대하여 크게 개선된 훈련 실시
․단지 1회가 아닌 6회의 연속적으로 강제적 근로에 초점을 둔 인터뷰 도입
․국립보건국에 의하여 수행되는 새로운 건강상태 관리 프로그램 연계 활용
․기존의 전문가 프로그램의 합리적 평가
․개선된 재정적 인센티브 도입 : 장애인들이 상담에 적극 응하도록 첫해에
주당 40파운드의 근로 신용대출(Work Credit) 제공
◦고용 및 지원수당 도입 : 무능력급여의 개혁
∙현재 입법이 의회에 계류중인데, 2008년에 도입할 계획임
∙주요특징
․현재의 양대 급여를 단일급여인 고용 및 지원수당(Employment and
Support Allowance)로 대체
․급여신청 및 지급방법 등 급여체계 개선‧창구 등을 실질적으로 단순화
․노동과 관련된 활동을 수행하는 사람들의 의무사항 강화

(2) 주요 장애인 고용 프로그램
□ 프로그램
○취업준비(Work Preparation) 프로그램
◦건강문제 혹은 장애를 가진 사람들에게 적절한 근로형태 확인‧근로경험‧지원

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등의 도움을 제공하여 자신감을 회복하고, 그들에게 적합한 형태의 일을 찾
음으로써 근로현장에 되돌아 올 수 있도록 도와주는 프로그램
◦2001년 도입되었으며 취업단계(Workstep)에 대한 시금석으로 이용됨
◦제공자는 민간 또는 비영리조직들로 구성됨
○취업단계(Workstep) 프로그램
◦일자리를 발견하고 유지하는 데 보다 복잡한 장벽들을 가진 장애인들에게 지
원 또한 맞춤형으로 제공함
◦지원되는 서비스는 공개노동시장에서 항구적인 고용을 할 수 있도록 제공됨
◦렘플로이(대규모 장애인 중심작업장)에서도 활용되며 2001년 도입됨
○장애인을 위한 뉴딜(New Deal for Disabled People) 프로그램
◦서비스는 장애인들을 지원하고 자문하는 직업 브로커(Job Broker)의 네트
워크 형성을 위한 것임
◦제공자는 장애인들이 직업을 구하고 유지할 수 있도록 돕기 위해 무능력급여
를 받는 장애인들과 밀접히 연계하여 일을 함
◦종종3 최소한의 지원만 필요로 하는 장애인을 위한 구직활동도 함
○취업접근(Access to Work) 프로그램
◦장애인들이 그들의 장애로 인해 유발되는 근로활동에서의 추가적인 비용에
대해 재정적 지원을 제공함
◦예를 들면 IT장비 전문가 지원‧직장 적응 비용‧지원근로자의 출장비용 등 취
업에 추가적으로 필요한 비용을 지급함
○직업소개제도(Job Introduction Scheme)
◦장애인들과 개인이 특별한 일자리에 적당하다고 판단될 때, 장애인들이 일자
리를 찾거나 혹은 일을 시작하려고 할 때 보조금을 지원하는데 1977년도에
도입됨
◦사용자에게 추가적인 비용을 커버할 수 있는 최초 6주에서 13주간 주당 보
조금(75파운드)을 제공함
○장애상징(Disability Symbol) 프로그램

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◦장애인을 고용하면서 그들의 헌신을 보여주기를 원하는 사용자들을 위하여
사용됨
◦1990년에 도입되었으며, 상징은 구직 선전광고에서 시연됨

□ 프로그램간 상관관계
○영국의 장애인 고용 프로그램의 특징은 단계별로 2중 3중으로 중첩되어, 어
떤 형태로든지 그들의 고용에 가능하도록 실질적인 도움을 주고 있음

취업준비가 안됨 취업준비가 됨 취업지원 현재 취업 중

W o rk P re p a ra tio n ( D is a b ili t y S y m b o l)
(취 업 준 비 프 로 그 램 ) (장 애 상 징 프 로 그 램 )

A c c e ss to W o rk (취 업 접 근 프 로 그 램 )

W o rk S te p (취 업 단 계 프 로 그 램 )

직 업 소 개 제 도 ( J o b In t r o d u c t io n S c h e m e )

장 애 인 뉴 딜 프 로 그 램 ( N e w D e a l f o r D is a b le d P e o p le )

자료)National Audit Office, Report 2005.

(그림1) 장애인 고용 프로그램간 관계도

□ 프로그램 예산
○프로그램간 참가인원‧프로그램 비용 및 훈련비용이 크게 차이가 나고 있음

(표1) 장애인 고용 프로그램별 비용(2003/2004)

프로그램 비용 평균단위비용
프로그램 참가인원
(파운드) (파운드)
Work Prepavation(취업준비) 7,400 10.0 1,400
Work Step(취업단계) 23,000 189.2 8,200
New Deal for Disabled People(장애인 뉴딜) 57,800 37.5 1,100
Access to Work(취업접근) 34,800 55.8 1,600
Job Introduction Scheme(직업소개) 2,000 0.9 500
Disability Symbol(장애상징) 5,000 - -
자료)National Audit Office, Report 2005.

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(그림2) 영국 고용연금부의 (그림3) 영국고용연금부의 장애인정책
장애인정책 브리핑 담당자들과의 기념촬영

(3) 렘플로이(Remploy) 장애인 중심기업

□ 연혁
○렘플로이는 1943년의 톰린슨 보고서와 1944년의 장애인(고용)법(Disabled

Persons(Employment) Act)에 근거하여 1945년 4월 정부지원 하에 ‘장

애인고용공사’(Disabled Persons Employment Corporation Limited)
로 설립되었으며, 1년 후 ‘렘플로이 공사’라는 이름으로 개칭되면서 남웨일즈의

Bridgend에 가구와 바이올린을 만드는 첫번째 공장이 생산에 들어감

○그 이후 렘플로이는 영국 전역에 기업네트워크를 발전시켜 왔는데, 학교용 가구‧
자동차부품 그리고 영국과 해외에서 경찰과 군대에서 필요로 하는 화학적‧생물

학적 그리고 원자력 보호장비 등을 포함한 다양한 종류의 사업을 확장해 옴

○영국 제조업의 사양화에 대응하여 서비스 영역에 사업을 확장하여 컴퓨터 정
보산업인 E-Cycle과 50개 이상의 도시와 농촌에 CCTV를 모니터하는 관리

서비스와 같은 회사들을 설립함

○상호근로제도(Interwork)의 도입
◦1988년 각 사업장에서 일정수준의 기술을 축적한 장애인들이 원하는 바에

따라서 렘플로이 내의 사업장에 근무하지 않더라도 영국의 어느 사업장에서

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일할 수 있도록 하는 제도임

◦이 제도는 장애인들에게 조언‧훈련‧고용기회를 제공하는 한편 사용자들에게
도 장애 근로자의 고용과 유지에 관련된 문제들에 대한 조언을 제공함

◦또한 Jobcentre Plus(고용사무소)와 BT‧Asda‧Christain Salvesen‧

Tesco‧B&Q를 포함한 장애인들이 일자리를 찾을 수 있는 영국의 대기업들
과도 파트너십을 형성하고 있음

◦2005년에 이 제도를 통해 약 4,300명의 장애구직자들이 주류 기업에 고용

되었는데, 2010년까지 약 2만명의 고용을 목표로 하고 있음

□ 설립목적

○“모든 고객들에게 질 높은 서비스와 생산품을 제공함으로써 모든 유형의 장애
인들에게 적합한 고용기회를 창출하는 것”을 목적으로 하며, 사기업의 이윤추

구 보다는 장애인의 고용창출과 고용유지의 목적이 강함

□ 사업분야 및 규모

○렘플로이는 2003년 이후 기존의 6개 사업 분야를 10개의 사업 분야로 세분

화하였으며, 이는 자동차 분야‧가정용품 및 화장용품‧가구‧장애인 작업장 분
야‧포장 및 인쇄‧건강관리‧의류‧도서관 서비스‧재활용 분야 및 관리 서비스야

등임

○현재 렘플로이는 83개의 공장‧관리서비스산업(managed Services Business),
11개의 인터워크(Interwork) 영역을 포함한 14개의 영업단(Business Units)으

로 구성되어 있음

○렘플로이에 고용되어 있는 전체 근로자수는 연간 평균 10,000명 정도이며,
이 중 장애인근로자는 평균 약 9,000명 정도 수준으로 유지되고 있음

○보호공장 성격의 렘플로이가 중증장애인에게 취업의 기회를 제공할 수 있는가
의 여부는 필요한 작업량의 확보에 달려있음. 영국에서는 보호공장의 안정된
수주확보를 지원하기 위하여 보호공장에 대한 관공서의 우선 발주제도를 시행

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하고 있음

(표2) 렘플로이 소속 공장수 및 고용인원수

연도 공장수 고용인원수(명)
1946 4 270
1976 87 8,248
1990 146 12,000
2000 90 10,000
2003 79 10,000
2006 83 12,000
자료)Department for Work and Pensions(영국 고용 및 연금부), 내부자료(2007).

□ 고용대상 장애인
○일반 노동시장에서 취업이 불가능한 중증장애인으로 다음과 같은 조건을 충족
시켜야 함
◦등록(DRO) 장애인
◦자기 스스로 일하고 싶은 희망을 가진 자
◦일정 이상의 공장노동이 가능한 능력을 가진 자(1/3 이상의 노동능력의 소유자)
○렘플로이 공사에의 고용을 위한 능력측정은 장애종류에 관계없이 일정한 훈련을
받은 후의 결과로써 생산능력을 측정함
◦장애인의 1시간 생산능력(질과 양)을 보통 노동자의 20분(1시간의 1/3) 생
산능력과 같은 기준으로 측정함
○현재 렘플로이의 장애유형별 장애인 분포를 보면, 학습 정신 신경장애인 40%,
지장애인 27%, 시각 청각장애인 14%, 호흡 심장장애인 7% 그리고 기타 12%
로 구성되어 있음
◦장애인 고용 관련 부가적 서비스를 실시하고 있음. 맹인이 일할 경우 이를
도울 수 있는 사람을 고용하고 있으며, 장애로 인하여 출퇴근이 불편한 장애
인의 경우, 버스 혹은 택시와 협약으로 지원하고 있음. 기숙사는 운영하고
있지 않음
◦또, 장애인이 직장에서 불편하지 않도록 편의시설 설치를 하고 있고, 장애인

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의 접근성을 고려하여 새로운 사업을 착수하고 있음

□ 재원조달
○렘플로이는 고용연금부(Department for Work and Pensions)의 지원을
받는 비부처공공기구(Non-Departmental Public Body:NDPB)이며, 연
금고용부로 부터 재정적자에 대한 자금지원을 받고 있음. 그러나 정부는 가능
한한 운영에 개입하지 않음
○기반설비는 중앙정부가 투자하지만, 작은 회사의 경우 중앙정부와 지방정부가
함께 투자하기도 함
◦이와 같이 지방정부와 중앙정부 모두 렘플로이를 지원하고 있으나, 생산품이
불량이거나 질이 낮을 경우 제재를 받기 때문에 렘플로이 공장에서는 중증장
애인을 회피하고 어느 정도 일할 수 있는 장애인을 보다 선호하는 경향이 있
어 또 다른 문제점으로 제기됨
◦현재 운영되고 있는 83개소의 렘플로이 소속 회사들은 모두 독립적이며 각
회사마다 별도의 회사규정을 가지고 있음
○운영재정은 보조금과 생산품판매 수익금으로 구성됨
◦생산품판매 수익금과 보조금의 비율은 판매 수익금이 30-40%이고, 보조금
이 60～70%로 구성되어 있음
○보조금에는 두 가지 형태가 있음
◦제1형태 : 건물‧기계설비 등에 대한 무이자 대부금
◦제2형태 : 운영상 결손에 대한 보조금
○정부는 렘플로이공사에 대하여 건물‧기계‧설비 등에 소요되는 투자금을 대부
해 주고, 일반노동자에 비해 생산성이 낮은 중증장애인에게 최저임금 이상의
임금을 지불함으로써 운영상 발생하는 결손에 대하여도 일정한 한도까지 보전
하게 됨
◦그러나 보전액은 보호장애인의 임금총액을 넘지 않는 것을 원칙으로 함
○렘플로이가 정부로 부터 어떠한 보조금을 받기 이전의 경우, 즉 1999‧2000
년에는 1억35십만파운드(한화 약 1,966억5천만원)에서 2005‧2006년에

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는 1억2천9백4십 파운드(한화 약 2,458억8천6백만원)의 재정손실이 발생
했음
○2005‧2006년, 83개 자체 공장에서 9천5백9십만파운드, 관리서비스산업에
서 5백5십만파운드, 그리고 인터워크에서 1천5백5십만파운드의 손실이 발생
함. 또한 중앙사무소와 다른 비용(예를 들면 6백만파운드의 연금기여금)으로
1천2백5십만파운드의 비용이 발생함
◦그러나 같은 기간 동안 렘플로이에 의해 고용된 장애인의 숫자는 크게 늘지
않음
○따라서 전체적으로 볼 때, 렘플로이의 점증하는 재정적자는 고용연금부의 장
애인고용예산에 상당히 큰 부담으로 작용하고 있음

□ 당면과제
○렘플로이 고용 장애인 한명 당 투자되는 비용이 너무 과중함(아래표 참조)

(표3) 지원받는 근로자 당 사업단위 비용 (단위:파운드)

사업별 비용(지원받는 근로자 1인 기준) 2005/06
섬 유 (7.0)
건 강 관 리 (20.6)
전 자 (19.3)
가 사 및 화 장 실 관 리 (48.8)
환 경 재 생 (24.4)
인 쇄 및 포 장 (20.4)
건 축 자 재 (24.6)
자 동 차 (16.6)
도 서 관 서 비 스 (22.5)
사 무 기 기 (21.6)
가 구 (21.9)
공 작 기 기 (19.3)
사업 평균비용 (18.1)
(배분되지 않은 기본비용을 포함한) 사업 평균비용 (22.8)
관리서비스 비용 (12.9)
인터워크 (3.3)
자료)Department for Work and Pensions(영국 고용 및 연금부), Remploy - Riview of
Future Business Options, 2006.

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○영업손실을 증가시키는 요인들이 많음
◦같은 분야의 경쟁심화에 따른 이윤 손실과 일반적인 교역조건의 악화(특히
렘플로이가 운영하는 몇몇 산업들의 공장은 해외의 영향을 받음)
◦또한 렘플로이가 운영하는 일련의 산업들이 유럽연합의 규정에 얽매이기 때
문에 자유로운 재정지원도 곤란한 실정임
◦고정비용 기준으로 연간 3%에서 3.5%나 되는 임금 및 비용인플레이션이
재정적 압박 요인이 됨. 이는 연간 4～6백만 파운드 규모의 영향을 미침
◦렘플로이의 확정급여연금제도에 대한 지급부족과 관련된 연간6백만 파운드의
추가적 손실로 작용함
◦2006‧06년에 가사 및 화장실관리 분야의 재조직에 따른 추가적인 일회성
비용(2백만 파운드) 발생
◦공장이 가능한 한 활발하게 돌아가도록 하는 생산라인과 함께 업무 자체의
복잡성
○현재 장애인의 경우 관리직에 종사하는 비율이 낮은 실정임. 관리직은 장애인
보다 비장애인이 차지하고 있기 때문에 장애인 교육을 충분히 실시해서 일정
비율 관리직의 위치까지 오를 수 있도록 해야 하는 과제를 안고 있음
○노동자들에게 너무 편안하고 월급이 좋게 설정되어 있기 때문에 렘플로이를
떠나려고 하지 않고 계속 머물려고 하는 추세임. 그 이유는 만약 다른 직장을
찾게 되면 계속 사정하여 급여를 줄이거나 탈락시키는 조치가 취해질 수 있기
때문임
○만약 렘를로이 소속 회사를 폐쇄하는 경우, 다른 일자리를 찾아주도록 되어
있기 때문에 생산성이 좀 떨어져도 유지해야 하는 실정임. 그러나 재정문제
때문에 향후 렘플로이 회사를 늘릴 계획은 없으며, 오히려 줄여나갈 계획임

□ 주요특징 및 시사점
○렘플로이공사의 경우, 정부의 적극적인 투자와 개입이 가장 큰 강점으로서 장
애인의 안정된 고용유지를 위하여 막대한 경영손실을 정부보조금을 통해 보전
하고 있음. 그러나 최근 정부는 엄청난 재정 부담에 어려움을 겪고 있음

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○보호고용에서 일반고용으로 전직(transition)을 목적으로 하여 장애인 개인의
능력개발과 기술교육, 효율적인 인사‧직무관리 등을 통해 일반고용으로의 취
업알선체계를 확고히 갖추고 있음
○생산품의 안정적인 판로를 보장시켜 주기 위하여 생산되는 다양한 제품들이
소비될 수 있도록 범정부‧지자체 차원의 소비자 네트워크를 조직하여 운영하
고 있음
○보호고용과 경쟁고용의 중간단계로서 인터워크(Interwork)제도를 둠으로써 장
애인에게 지속적인 기회 제공과 함께 안정된 고용의 가능성을 높여 주고 있음

(그림4) 영국 고용연금부의 (그림5) 영국 고용연금부의 장애인정책
렘플로이회사의 정책 브리핑 책임자와 공창석 경상남도 행정부지사

2) 스웨덴의 장애인 정책

(1) 장애인 고용정책
□ 개요
○장애인의 개념
◦한국과 같이 장애의 종류에 따라 구분하지 않고 일하는 데 어려움이 있는 기
능장애인으로 판단하기 때문에 명확한 구별이 어려움. 중요한 것은 인간과
환경과의 관계 속에서 장애인의 개념을 규정하며 개인의 특성으로 정의하지
않음
◦직업상 장애는 지적‧육체적‧정신적 또는 사회-의학적 장애 때문에 직업을 찾

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는데 또는 유지하는데 어려움이 있는 구직자로 정의할 수 있음
◦현재 본인 스스로가 장애인으로 판단하는 사람수는 전체 인구의 18.8%인 1
백만명이나, 정부가 판단하는 장애인은 10.8%인 623,000명에 달함
○일반현황
◦스웨덴의 총인구는 약 900만명이며, 이 중 노동인구(16-64세)는 450만명임
◦실업자는 241,000명으로 실업율은 5.3%에 달함
◦일반 노동시장에서 프로그램(국가에서 일자리를 마련해 주는 프로그램) 가입
자는 123,000명(2.7%)에 달함
◦근로연령 인구 중 장애연금 수령자는 555,000명 정도임

□ 일반 노동시장 정책
○스웨덴의 노동시장정책은 노동시장국(AMV) 산하의 중앙노동시장위원회(AMS)
가 총괄하며, 그 산하에 주노동시장위원회(LAN)와 일선에 지방고용사무소와 장
애인 고용사무소가 취업알선과 직업상담 등을 수행하고 있음
○장애인 고용사무소는 전국에 300개 이상 있으며, 장애인에 대한 상담과 치료
를 통하여 노동시장에 진출할 수 있도록 도와주고 취업알선과 고용기업에 대
하여 장애정도에 따라 임금을 차등보조해 주는 기능도 담당하고 있음
○주요 정책내용
◦기본적으로 할당제(법적 의무고용)를 채택하고 있지 않음
◦장애인 차별금지법의 제정(장애인 옴부즈만 제도 실시) 및 강력 시행
․장애인 옴부즈만제도(Ombudsman) : 장애인의 권리와 관심사에 관계된
문제들을 감시하고, 정부를 대상으로 로비활동을 하며 관련 법률 개정에 관
한 의견을 제시하는 등 큰 역할을 수행하고 있음
◦고용안정법의 도입으로 장애인을 무분별한 해고로부터 보호
◦고용 관련 일반 주력 프로그램에 참여
◦25,000명의 비고용된 장애인을 공공서비스분야의 구직자로 등록
◦직업재활의 활성화

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□ (장애인)고용정책 프로그램
○장애인에게 일자리를 마련해 주는 것은 국가의 책무로 인식하고 있으며, 특히
중증장애인은 지방자치단체에서 책임을 지는 것이 장애인 고용정책의 특징임
◦지방자치가 발전한 스웨덴의 경우, 주정부(Lan)와 기초지자체(Kommun)
는 전통적으로 노동시장‧의료 및 사회복지‧교육분야 등을 책임지고 있음
○스웨덴내 장애인을 고용하는 프로그램은 다음과 같음
◦작업장 적응 프로그램:작업에 대한 기술적 원조‧작업지원 등
◦자력 고용 : 스스로 일자리를 찾는 경우
◦지원 고용 : 정부의 지원을 받아서 취업
◦임금 보조 : 고용주가 장애인을 채용했을 때 받는 임금 보조금으로 현재 이
숫자가 가장 많음(62,784명)
◦공적 보호고용 : 현재 4,900명이 참여
◦삼할 장애인중심기업(Samhall AB)에 취업:원래 계획목표는 30,000명인
데, 현재 21,200명이 고용되어 있음
○2006년 중도보수 노선의 정권 교체로 지원시스템이 바뀌고 있는 중이며, 일
반기업이 장애인 고용 시 받을 수 있는 보조금으로 인해 삼할공사와 경쟁관계
에 놓이게 됨
◦삼할에 주는 보조금과 일반기업에 주는 보조금을 같게 만들었기 때문인데,
정권 교체 후 국가보조금이 60%, 고용주 부담이 40%로 비중이 바뀌었음
○한번 임금보조를 받고 고용된 장애인에 대한 고용기간은 무제한이었으나, 현
재 조정 중에 있음. 그 이유는 보다 많은 장애인들이 노동시장에 나오게 하기
위한 것인데, 현재 최대 4년까지 한해서 연장할 수 있음

(2) 삼할(Samhall) 장애인 중심기업
□ 연혁
○삼할은 1980년에 당시 지방자치단체‧지방의회‧중앙노동시장국 등에서 운영
하던 370여개의 보호고용소‧사무근로자센터‧산업구호 등을 인수하여 설립되

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었음. 국가가 이를 통합해서 운영하려는 목적 중의 하나는 경제활동의 영역을
더 확대시키고 재정을 개선하며 국가 전체적으로 장애인을 포함한 직업의 공
정한 분배를 달성하려는 것이었음
○삼할(Samhall)은 스웨덴어로 “재활공장”이라는 말이 줄어서 만들어진 것이
며 공식명칭은 “스웨덴 사회복지 사업단 그룹”으로 법적 형태는 정부가 전액
출자한 유한책임주식회사(Limited Liability Corporation)임
○장애인 중 일반고용시장에서 근로가 불가능한 장애인들에게 고용기회를 제공
하며, 이들 장애노동자들에게 직업능력‧기능훈련‧직장적응능력을 갖출 수 있
도록 함으로써 궁극적으로는 일반고용으로의 전직(transition)을 유도하기
위하여 설립됨
○뿐만 아니라, 삼할은 소비자들의 요구에 맞는 제품을 생산하고 서비스를 제공
한다는 면에서, 즉 품질‧가격‧적기 납품 등 스웨덴에서의 자본주의적 시장경
제 원리로 규정되어 있는 제조‧판매‧서비스의 경쟁논리를 그대로 적용받고 있
는 자본주의적 기업임. 따라서 스웨덴 시장경제 내에서 여타의 다른 기업들과
동일한 조건 하에서 경쟁하면서도 그 노동자의 대부분을 장애인으로 고용하고
있는 기업임
○삼할이 처음 시작할 당시에는 약 27,000명이 고용되어 있었는데, 그 중 약
21,400명이 각종 장애인이었으며, 점차 증가하여 1990년대에는 30,400명
에까지 이르렀으나, 그 이후부터는 다시 감소하여 현재의 22,000여명 수준에
머물고 있음. 비장애인 고용자는 절대적인 숫적인 면에서나 비율면에서 점차
감소했는데, 1980년대의 약 5,400명에서, 현재는 약 1,800명에 불과함
○대부분 장애인 근로자들은 일정 기간 삼할에서 일을 한 후에는 다른 직장으로
전직할 수 있음. 1980년대 초에는 전체의 3%인 연간 약 300여명이 전직을
했음. 이와 같은 전직비율은 점차 증가하여 1988/89년에는 전체의 5.4%로
최고를 기록했는데, 1990년부터 2004년까지 전직 비율은 2.2%에서
5.7% 사이에 이르렀음

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○1980년대 초 삼할은 총 370개의 공장에서 다양한 형태의 제조업 관련 일자
리를 제공했음. 1980년과 1990년 사이에는 아주 소규모의 생산에서 가구
및 통신업과 같은 대규모의 수출업에 이르기까지 업종이 다양화되었음. 그러
나 대규모 구조조정 과정은 1990년대부터 시작되었는데 제조업에서 점차 서
비스업종으로 전환되면서 1990년대 초 이래 무려 10,000개 이상의 서비스
분야의 일자리를 창출하였음

□ 설립목적
○장애인을 위한 의미있고 발전적인 고용을 창출하기 위하여 수요가 있는 곳에
재화와 서비스를 생산하는 것이 그 목적임
○실천목표로는
◦확실한 숫자의 장애인을 고용하고
◦삼할 외의 괜찮은 일자리에의 전직을 유도하고
◦연간 고용하는 장애인 중에서 적어도 40%는 지적, 정신적 또는 복합 장애
인을 충원하며
◦가능한한 재정적 균형을 달성해야 함

□ 사업분야 및 규모
○제조업 분야
◦통신‧자동차 관련 부품‧자동차 정비‧배터리‧전자 및 전기 관련사업 등
◦스포츠용구‧완구류‧장애인용품‧의료기구 둥
◦가구 및 인테리어‧가구용품‧공장 및 사무용품 등
○서비스 분야
◦청소‧세탁, 가사관리(노인도우미 등), 식당‧점포관리, 부동산 관리, 산림‧농
원‧화초재배 등
◦청소용역업은 스웨덴내에서 3번째로 경쟁력을 보유하고 있음
○사업체 및 종사자 수

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◦초기에는 전국에 370개의 작업장이 있었으나, 현재 24개 지사와 약 700개
정도의 작업장을 운영하고 있음
◦현재 종사자 수는 약 22,300명이며, 이 중 장애인은 20,680명 정도임

□ 고용대상 장애인 및 고용방식
○삼할의 장애인의 장애현황 : 현재 고용된 2만여명의 장애인 중에서
◦35%:신체장애
◦30%:지적 및 정신장애
◦13%:시각장애
◦8%:사회의료 장애 등으로 신체장애인이 가장 많음(장애인을 정확하게 구분하기
어려운 이유는 한 장애인이 여러 종류의 장애를 가진 경우가 많기 때문임)
○고용방식
◦삼할에서 직접 고용하지 않고 지방고용사무소를 통하여 고용하는데, 그 이유
는 지방고용사무소가 장애인들의 기능장애를 판단하고, 어떤 일자리가 필요
한지를 판단하기 때문임
◦삼할은 지방고용사무소를 통한 장애인이 최소한 40% 이상이 되어야 하는
것을 기본원칙으로 삼고 있음. 즉 신규고용시, 정신지체장애인‧다중장애인‧
정신질환자 등을 대상으로 최소한 40% 이상을 받아들여야 함
◦삼할의 고용은 최근 협력회사인 스웨덴 대기업의 해외이전(예:Ericsson 생
산공장의 중국 이전)으로 감소하고 있는데, 이는 신규고용의 감소의 직접적
인 원인이 되고 있음
○전직(Transition) 현황
◦삼할에 고용되었다가 다른 기업으로 전직하는 전직율이 1980년대 초기에는
1%선(약 400여명)에서 2006년 현재 5%(1,600명 정도) 이상으로 증가함
◦이렇게 전직율이 높은 것은 현재 삼할의 주요 목표 중의 하나 이기도 한데,
이를 장려하기 위하여 임금보조를 병행하고 있음
◦그러나 현재 전직한 사람들 중에서 약 75%가 임금 외에 다른 식으로 보조

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를 받음으로써 고용사무소의 예산에 부담을 주고 있음

□ 재원조달
○1981년 설립 초기에는 장애인 총임금의 180%를 지원했으나, 점차 감소하
여 2006년 현재는 총임금의 90% 정도 수준에 머물고 있음
◦이는 국가의 지원이 무조건적이 아니고 일정한 상한선이 있음을 보여 주는
것으로, 삼할은 이 예산의 범위내에서 사업을 수행해야 함
○앞으로 운영상 흑자가 날 경우, 어떻게 해야 할지에 관해서는 현재 정부에서
논의되고 있는 중임. 왜냐하면 노동력이 취약한 장애인을 고용하는 것이 삼할의
사회적 책무인데, 흑자를 내게 될 경우 딜레마에 봉착할 수 있기 때문임

□ 당면과제
○정부의 재정부담으로 지원이 점차 줄어드는 추세이기 때문에 향후 흑자 기조
를 유지해야 하는 과제에 봉착함
○기존 사업 영역 및 새로 진출하는 사업영역에서 민간기업과 경쟁해야 하는 부
담감이 증대
○수익구조의 개선과 함께 개별 장애인 고용자의 잠재력을 바탕으로 강한 개인
적 비전을 결합시켜야 하는 사명을 가짐
○국제사회에서 장애인 고용 및 능력개발에 있어서 선도적 기업으로서의 인지도
를 높여 나가야 함

□ 주요 특징 및 시사점
○경쟁력 제고 및 운영‧관리 효율화 차원에서 하나의 회사로 통합되어 있으며, 스
웨덴의 세계적인 주력기업인 Volvo, Scania, IKEA 등의 기업들을 위한 조력
자 역할을 하는 산업공원(Industry Park)의 컨셉에 의해 운영됨으로써 현재
제조업 분야에서도 민간 업체와 크게 차이가 없을 정도의 경쟁력을 보유함
◦서비스분야에서 영업활동을 위한 탁월한 컨셉의 개발하여 현재 청소- 및 웰
빙용역업(건물 청소‧세탁음식배달 등)은 각 지방정부와의 긴밀한 협력관계로
경쟁력을 유지하는 데 도움이 됨

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◦특히 가격정책에 있어서는 민간기업과의 경쟁을 고려하여 매우 신중함
○자본주의적 시장시장경제체제하의 노동시장에서 고용되기 어려운 장애 노동자들
을 고용하여 민간기업들과 경쟁하면서 성공적인 경영성과를 이룩해 내고 있음
○장애인 노동자들에 대한 지속적인 훈련과 작업방식의 개선 등을 통하여 장애
노동자들을 일반기업으로 성공적으로 이직시켜 주고 있음
○삼할에 대한 스웨덴 국민들의 여론을 보면 84% 정도의 사람들이 삼할이 없
었으면 장애인의 취업이 불가능했을 것이라고 생각을 하고 있으며, 경제계 지
도자들의 89% 정도도 삼할에서 생산하는 제품과 서비스의 품질에 대하여 긍
정적인 반응을 나타내고 있는 등 스웨덴 사회에서 삼할은 대단히 긍정적으로
평가받고 있음
○정부의 전액보조금으로 설립되었으며, 지속적인 정부보조금을 통해 경영손실
을 보전하고 함으로써 안정적으로 장애인을 위한 여러 사업을 수행하고 있음
○사업과 인력개발을 조화시키기 위한 다양한 일자리가 창출되고 동시에 작업장
이 지역사회의 장애인들의 취업을 용이하게 하기 위하여 지역적으로 분산되어
있음
○기술개발 및 학습조직으로서의 삼할은 고용되어 있는 장애인의 개별행동계획
(Individual Action Plan)을 만들어 기술훈련이나 기술향상을 위한 프로그
램들을 진행하고 있으며, 1년간 장애인 근로자들은 기술향상프로그램을 받으
며 그 외에 현재의 직무와 관련하여 교육훈련을 의무적으로 시행하고 있음
○개별화된 작업장 환경을 마련(Individual Adaptation Workplaces)하여
장애유형별 특성에 맞게 작업장을 설계함으로써 작업능력을 배가시키고 있음
◦예를 들어 정신지체인이 직접적인 감독없이 컴퓨터를 통해 작업지시를 받고
독립적인 작업이 가능하게 되어 있음
○200개 이상의 공장에서 작업편성‧인력개발‧작업환경‧품질‧소재‧생산통제 등
모든 작업과정을 팀웍으로 진행하고 있음. 이는 보다 효율적인 생산활동을 할
수 있는 작업방식으로 장애인근로자들의 능력을 향상시킬 수 있는 기회를 제
공할 수 있기 때문임. 이를 통해서 경제적인 성과달성도 중요하지만, 개인의

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능력을 개발하는 것도 중요시 여기고 있음
○주요 업무 컨셉
◦지역업무에 적용가능하도록 함
◦환경친화적이어야 함
◦육체적으로 너무 과도하지 않으면서 장애인 혼자서 감당할 수 있는 생산과정을
면밀히 검토함(삼할에 고용된 장애인의 경우, 저학력자가 대부분이므로 간단
한 일을 찾는 것이 중요함)
◦어떤 장비를 가지고 질적 수준을 유지하는데 적합한 어떤 직업훈련을 할 것
인가를 고려함
◦민간기업과의 경쟁에 뒤지지 않게 질적 수준을 유지함
◦지속적인 고용 유지를 위하여 시장에서 기업과의 관계를 개선함

(그림6) 삼할회사가 위치한 스톡홀름의 (그림7) 삼할 홍보책임자의 브리핑
공공건물동

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