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07 마상열 경남의 도시기본계획 운용실태와 개선방안

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07 마상열 경남의 도시기본계획 운용실태와 개선방안

  1. 1. 경남의 도시기본계획운용실태와 개선방안 2008. 5 연구책임 마상열(경남발전연구원 책임연구원) 연구보조 정유리(경남발전연구원 위촉연구원) 연구자문 김 영(경상대학교 도시공학과 교수) 문태헌(경상대학교 도시공학과 교수) 서유석(창원대학교 건축학과 교수) 김득수(김해시건축사회 회장) 안점판(경남도청 도시계획과 계장)
  2. 2. 발 간 사 우리나라는 도시로의 인구집중과 준농림지역제도 도입 등으로 인하여 도시 주변지역의 난개발을 초래하였으며, 이에 대한 대책으로 「국토의 계획 및 이용에관한 법률(‘국토계획법’이라고 칭함)」을 제정·공포하고 2003년 1월부터 시행하였다.인구 10만 이상인 비시가지 지역까지 도시기본계획을 수립하게 함으로써 도시기본계획의 위상은 강화되고, 도시기본계획이 ‘선계획-후개발’ 체계의 가장 핵심적인 수단으로서, 도시 전체의 종합적인 관리방향을 제시하는 마스터플랜 역할을수행하게 된 것이다. 그러나 현재 공간계획 체계는 상위계획의 지침역할이 미흡하고 하위계획과의연계가 결여되었으며 많은 대규모 개발 사업은 도시기본계획과는 무관하게 개별법으로 추진되고 있다. 계획수립방법에서도 지역 실정을 충분히 반영하지 않음으로써 지자체 간에도 내용의 차별화가 되지 못하고 서로 비슷한 내용을 담고 있는형식적인 계획 수립에 그치고 있는 실정이다. 이러한 문제인식을 바탕으로 본 연구에서는 경남내 시지역에서 수립되고 있는도시기본계획의 역할과 운용실태를 파악하고, 관련자(도시계획 관련공무원 및 전문가)의 의견을 토대로 문제점과 개선방안을 제시하고자 시도하였다. 도시기본계획에 대한 지역전문가의 의견을 바탕으로 제시한 개선방안이 향후 경남지역의 합리적이고 보다 실질적인 계획수립에 도움이 되기를 기대해 본다. 2008년 5월 경남발전연구원장 안 상 근
  3. 3. 요약 및 정책제언
  4. 4. 요약 및 정책제언 iiiⅠ. 요약1. 서 론○우리나라는 도시로의 인구집중과 준농림지역제도 도입 등으로 인하여 도시 주 변지역의 난개발을 초래하였으며, 이에 대한 대책으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하, 국토계획법)」을 제정‧공포하고 2003년 1월부터 시행하였음. 도 시기본계획이 ‘선계획-후개발’ 체계의 가장 핵심적인 수단으로서, 도시 전체의 종합적인 관리방향을 제시하는 마스터플랜 역할을 수행하게 되었음○그러나 현재 공간계획 체계는 상위계획의 지침역할이 미흡하고 하위계획과의 연계가 결여되었으며 실제 많은 대규모 개발 사업은 도시기본계획과 무관하게 추진됨으로써 유명무실한 계획으로 전락하고 있다는 지적이 있음. 이러한 문제 인식 하에 경상남도내 10개 시지역 도시기본계획의 역할 및 위상의 재정립을 통해 소위 ‘선계획-후개발’ 원칙을 유지할 수 있는 공간계획체계 마련이 필요함○본 연구에서는 도시기본계획의 역할과 국토계획법에 의해 새롭게 부여된 과제 를 검토하고, 현재 수립되고 있거나 이미 수립된 경상남도 시지역 도시기본계 획의 작성사례를 통하여 국토계획법상 도시기본계획이 가지는 한계와 도시기본 계획의 운용실태를 파악하고 이를 바탕으로 개선방안을 제시하는 것을 목적으 로 함2. 이론적 고찰○도시기본계획의 개념은 1910년대에 도시혼잡과 난개발의 대처수단으로 등장하였 지만, 미국을 비롯한 대서양 양안 국가들 모두 1950~60년대에 도시기본계획을 제도화하였음. 이것은 제2차 세계대전 이후의 사회경제적 상황의 유사성, 즉 급 격한 도시성장 및 전후 대책이라는 공통의 문제를 안고 있었기 때문이며, 일본도 마찬가지 사정으로 1969년에 제도화하였으며 한국은 1981년에 제도화하였음○공간계획에서의 위치와 도시계획의 집행을 전제로 한 도시기본계획은 상위계획 인 국토계획의 지침을 수용발전 시켜서 시행이 전제된 도시의 자기적인 발전방
  5. 5. iv 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안 향과 미래상을 제시하는 계획이라 할 수 있음. 따라서 공간계획체계 및 관계법 상 국토건설종합계획과 국토이용계획의 하위계획으로서 역할을 수행하며 도시 계획체계상 상위계획으로서 위치를 부여받고 있음○미국의 도시기본계획 개념은 켄트(T.J. Kent, Jr.)가 주도한 1955년의 버클리 도 시기본계획에 의해 변화하기 시작하여, 이후 도시성장관리에 초점을 맞춘 토지 분류계획(land classification plan)‧광역차원의 탄력적인 정책지침을 제시하는 정책계획(policy plan)‧전략적 이슈에 대응한 정책 및 입법수단을 제시하는 개 발관리계획(development management plan) 등 새로운 유형의 도시기본계획들 의 장점을 흡수하면서 1990년대에 디자인‧정책‧관리직 요소를 복합한 계획으로 진화되었음○영국의 도시기본계획은 1909년 주택‧도시계획법(The Housing, Town Planning etc Act)으로 제도화된 플래닝 스킴(planning scheme)으로 1932년 도시농촌계 획법 제정을 통해 전국으로 확대되었으나 중앙정부의 승인 등 계획수립에 많은 시간이 걸렸고, 스킴이 너무 상세하여 계획의 유연성이 매우 적었음. 이후 개발 계획의 경직성은 1968년 도시농촌계획법 개정을 통해 광역계획(structure plan) 과 도시기본계획(local plan)이라는 이층제의 새로운 개발계획 제도를 도입하게 하는 계기로 작용하였음○일본의 도시기본계획은 전후 복구 및 고도성장기에 사실상 국가차원의 인프라 정비를 목적으로 한 국가 및 지역계획을 뒷받침하는 계획으로서 개별 도시의 물리적 개발에 지침을 제시하는 기능을 확보하고 있지 못하였으나, 1980년대 후반 인구성장을 비롯한 사회변화가 안정화됨에 따라 기성시가지 및 주거환경 정비를 위한 지구차원의 도시계획에 대하여 장기적인 정책지침을 제시하는 도 시기본계획으로서 마스터플랜이 제도화되었음○한국의 도시기본계획은 미국과 영국이 과거에 경험한 바와 같이 토지의 평면적 용도배분을 위한 물리적 토지이용계획, 즉 도시관리계획과 차별성이 없는 계획 으로서 운용되고 있어 실효성에 대한 문제제기를 받고 있음. 한편으로 이러한 도시기본계획의 실효성에 대한 비판 속에서 도시기본계획이 도시정책의 방향을
  6. 6. 요약 및 정책제언 v 제시하는 정책계획으로 전환되어야 한다는 요구도 강하게 제기되고 있음○우리나라의 도시기본계획수립지침(2003년)에서는 도시기본계획의 역할을 ①시 군이 지향하여야 할 미래상과 장기적인 발전방향제시, ②환경·사회·경제적 측면 을 포괄하여 주민생활환경의 변화를 예측하고 대비하는 종합계획, ③시군 행정 의 주요지표, 토지의 개발·보전, 기반시설의 확충 및 효율적인 도시 관리 전략 등을 제시하여 도시관리계획 등 관련 계획의 기본이 되는 전략계획으로 규정하 였음. 여기서 큰 변화는 ‘시군’에서 ‘도시’로의 용어변경으로 계획권역이 기존의 도시계획구역에서 행정구역 전체로 확대되고 시군 도시뿐만 아니라 군급 도시 들까지 포함했음3. 도시기본계획의 위상○2000년 제4차 국토종합계획(2000~2020)의 수립과 함께 2002년에는 국토이용관 리법‧도시계획법을 폐지하고 ‘선계획-후개발’라는 기조 아래 국토기본법 및 국 토계획법이 제정되었음. 이번 국토계획법에 의해 인구 10만이상인 비시가지 지 역까지 도시기본계획을 수립하게 함으로써 도시기본계획의 위상이 강화되었음○국토계획법 제정이 도시기본계획 운용상에 제기하는 과제를 정리하면 다음과 같음. ①생활권별로 개발가능지‧재개발‧재건축 수요 등을 고려하여 적정 개발 밀도계획을 수립하고, 지구단위계획구역 및 기반시설부담구역으로 지정할 수 있는 요건 등 토지이용을 위한 실효성 있는 계획지침을 제시, ②광역녹지축과 연계된 도시 내 녹지네트워크를 제시, ③토지이용에 관하여 보다 구체적이고 입체적인 계획지침을 제시, ④계획공무원의 도시계획에 관한 전문성이 기본적 으로 필요하며, 폭 넓은 시민참여를 조정하는 기획조정 능력이 필요함, ⑤도시 기본계획을 심의 의결하여 조례로서 그 위상을 강화해 주어야 할 것임○도시기본계획은 물리적 공간계획뿐만 아니라 비물리적 계획을 포함하는 종합계 획의 성격을 가짐. 그래서 국토계획법에서는 도시기본계획의 내용에 물리적 공 간계획뿐만 아니라 경제·산업·사회·문화 등에 관한 계획내용이 포함되어야 한다 고 규정하고 있음
  7. 7. vi 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안○그러나 이러한 규정이 도시기본계획의 역할을 물리적 공간정책과 함께 사회정 책·경제정책까지도 제시하는 정책계획으로 규정하는 것인가에 대해서는 논쟁의 여지가 있음○도시기본계획에서 제시되는 정책이 도시관리계획에 대한 지침으로서 역할을 효 과적으로 담당하고 정책목표를 구체적으로 성취하기 위해서는 ①정책내용이 동 원할 수 있는 집행수단을 고려하여 제시되어야 할 것임, ②도시기본계획이 제 시하는 정책의 성격에 따라 도시기본계획수립지침을 포함한 도시기본계획수립 제도의 개선이 필요, ③사회정책이나 경제정책을 제시하기 보다는 이러한 정책 이 추구하는 목표가 성취되도록 지원할 수 있는 공간정책을 제시, ④도시기본 계획서의 형식이 정책내용과 이를 뒷받침하거나 설명하는 내용을 명료하게 구 분하는 형태로 작성되어야 할 필요가 있음4. 경남의 도시기본계획 운용 현황분석□ 도시기본계획의 수립현황○2008년 5월 현재, 경상남도 10개 시의 도시기본계획 관련부서의 인력은 토목직 이 가장 많은 것으로 조사되었으며, 현재 경상남도 시지역의 대부분은 도시기 본계획을 민간용역회사에 전적으로 위탁하여 수립하고 있는 것으로 조사됨○도시기본계획 수립을 위한 행정부서의 참여형태는 ‘도시기본계획(안)을 회람시 켜 의견을 취합하였다’가 90.0%로 가장 높았으며, 전체적으로 도시기본계획 수 립시 절차상의 협의 과정은 이루어지고 있으나, 계획수립 TF팀 구성과 같은 적 극적인 형태의 협의조정은 이루어지지 않은 것으로 조사되었음○도시기본계획서를 도시계획위원들에게 공식적으로 제공한 곳은 3개 시에 불과 했으며, 도시기본계획서에 관해서 일반시민은 물론 도시계획위원들도 정확한 내용은 파악하지 못하고 있는 것으로 판단됨□ 도시기본계획에 대한 공무원 및 전문가 인식○도시계획관련 공무원들이 업무에 있어서 도시기본계획의 내용 참고방법에 대하 여 조사한 결과 ‘참고할 내용은 있으나 사실상 법규나 전문지식‧경험에 의존’한
  8. 8. 요약 및 정책제언 vii 다는 의견은 52.7%(136명)로 가장 많았고, ‘담당부서 의견문의‧도시기본 계획에 대해 거의 모르고 있다’는 의견도 나와 도시기본계획이 공무원들의 업무와 관 련하여 활용도가 매우 낮다는 것을 알 수 있음○도시기본계획의 역할에 대해서 10개 도시의 관련공무원들은 전반적으로 각 항 목에 대해 높은 편이라고 평가를 하였으며, ‘택지개발계획‧지구단위계획의 위치 ‧규모‧밀도를 조정하는 기준이 되고 있다’(62%)‧‘제반도시정책결정의 지침이 되 고 있다’(59.5%)‧‘도시계획관련 조례 제정 시 기준으로 활용되고 있다’(56.2%) 등 도시계획공무원들이 도시기본계획의 운용실태에 대해 별다른 문제의식을 갖 고 있지 않은 것으로 조사되었음○경상남도 시‧군 도시기본계획 수립에 참여한 경험이 있는 전문가에게 자신의 참여가 계획수립에 어느 정도 영향을 주었다고 생각하는지를 묻는 질문에는 ‘적다’가 30.3%‧‘크다’는 24.3%로 나타나, 경상남도 시‧군 도시기본계획 수립에 참여한 도시계획가들은 계획수립과정에서 자기 이상을 크게 실현하지도 자기만 족감을 느끼지도 못하고 있는 것으로 해석할 수 있었음○경상남도 시‧군 도시기본계획서가 논리적인 체계성으로 일반인이 이해하기 쉬 운지에 대해서는 관련 전문가들은 ‘어렵다’가 62.1%로 응답하여 경상남도 시‧군 도시기본계획서가 일반시민이 이해하기 어렵다고 인식하고 있었음○도시계획위원들의 도시기본계획서 활용도에 대해서는 ‘참고할 내용은 있으나 사실상 법규나 전문지식‧경험에 의존’이(44.8%)로 가장 많았고, ‘거의 참고할 내 용이 없어 법규나 전문지식‧경험에 의존’(11.7%) 등 활용도가 낮았음○경상남도 시‧군 도시기본계획의 실효성에 대한 평가 결과는 전체적으로 낮은 것으로 나타났으며, 실효성 제고를 위해서는 ‘토지이용계획을 중심으로 한 부문 계획의 연계성 강화’가 가장 중요한 과제로 평가되었으며, ‘계획수립 기준의 탄 력운용과 승인절차의 간소화’‧‘개발과 규제에 상응하는 개발이익환수 및 손실보 상체계 마련’‧‘도시기본계획과 도시계획관련 조례제정의 연계’ 순으로 나타났음○도시기본계획의 실효성 제고를 위한 전문가들의 의견을 정리하면, ①관계 공무 원의 역할 및 도시기본계획 수립방법의 문제점, ②관계 공무원의 전문화와 전
  9. 9. viii 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안 문조직의 필요성, ③계획이 현실화되는 과정에 있어서의 과제, ④계획 수립기간 단축의 필요성, ⑤정보에 대한 보안의 필요성, ⑥주민참여 및 주민에 대한 홍보 의 강화의 필요성, ⑦계획인구가 차지하는 비중의 문제점으로 7가지로 정리됨5. 경남의 도시기본계획 내용평가○경상남도 시급 도시기본계획을 도시계획법령과 도시기본계획수립지침을 기준으 로 인구추정‧도시문제의 진단‧도시 특성 및 성격‧논리적 체계성‧부문계획과 토 지이용계획의 연계성 등의 항목을 평가한 결과, 다음과 같은 문제점과 개선방 안을 도출하였음○첫째, 과거의 인구추이에 무관한 계획인구 책정이므로 과거의 인구추이를 고려 하는 등의 현실성 부여가 필요함. 둘째, 도시문제의 진단이 제대로 이루어지지 않으므로 현황파악에서 그치지 않고, SWOT분석을 통해 세심한 진단이 필요함. 셋째, 상위계획에서의 당해 도시에 대한 기능 및 방향의 인식이 부족함. 넷째, 당해 도시의 향후발전을 위한 토지이용계획 및 공간구조 구상의 내용이 부족함. 상위계획 중 당해 도시에 해당하는 계획의 취지를 충분히 분석하여 구체적인 기능을 설정과 효율적인 이행방법을 강구해야 할 것임. 다섯째, 구역별‧단계별 이용계획이 미흡함으로 실천 가능한 계획이 되기 위해서는 부문별계획 간의 연 계성 강화와 단계별 이용계획이 반드시 고려되어야 할 것임Ⅱ. 정책제언○도시기본계획의 실효성 제고를 위한 개선방안으로 ①공무원의 전문성을 높임으 로서 계획의 수립‧집행에서의 효율적인 담당업무의 이행을 가능케 해야 함 ② 공무원의 전문화와 전문조직에 있어서는 순환보직제도의 철폐 및 도시계획 전 공자의 채용과 상임기획단 등의 전문적인 조직을 운영해야할 것임 ③계획이 현 실화되는 과정에 있어서는 계획과 집행의 일관성‧지역의 권력자와 일반시민간 의 집행의 공평성이 뒤따라야 할 것임 ④계획의 실효성 하락을 극복하기 위해 계획 수립기간의 단축이 필요함 ⑤정보누출로 인한 사익방지를 위해 정보에 대
  10. 10. 요약 및 정책제언 ix 한 철저한 보안이 필요함 ⑥주민참여 및 주민에 대한 홍보를 강화해야 함 ⑦계 획인구책정의 문제로서 보다 현실성을 높이기 위해서는 광역지자체의 인구지표 를 시군에 배분하는 방법이 가장 합당할 것임 ⑧도시기본계획서는 정책자문 등 을 위해 도시계획 전문가에게 제공되어야 하며, 관련공무원도 내용을 파악해서 업무간의 연계가 이루어지도록 해야 할 것임○도시기본계획의 내용에 관해서는 ①과거의 인구추이에 무관한 계획인구를 책정 함에 있어서는 과거의 인구추이를 고려하는 등 현실성의 부여가 필요함. ②도 시문제의 진단이 제대로 이루어지지 않고 있으므로 현황파악에서 그치지 않고, SWOT분석을 통한 장단점 파악과 기회요인이 무엇인지 세심한 진단이 필요함. ③상위계획에서의 당해 도시에 대한 기능 및 방향의 인식이 부족하므로 상위계 획 중 당해 도시에 해당하는 계획의 취지를 충분히 분석하여 구체적인 기능의 설정과 효율적인 이행방법을 강구해야 할 것임. ④토지이용계획 및 공간구조 구상의 내용에 있어서는 토지이용과 관련된 공원‧녹지‧교통 등의 계획 및 지구 의 기능을 잘 나타내어야 할 것임. ⑤구역별‧단계별 이용계획이 미흡하므로 실 천 가능한 계획이 되기 위해서는 부문별계획 간의 연계성 강화와 단계별 이용 계획이 반드시 고려되어야 할 것임○도시계획이란 지역의 현황을 고려하여 문제점을 파악하고 특색을 최대한 살림 으로써 우리들의 삶의 질을 향상시키는 수단이 되어야 함. 그러기 위해서는 지 역에 거주하는 전문가(Key Man)의 발굴‧활용, 지역현황에 밝은 관(官)‧학(學)‧ 연(硏)‧민(民)의 교류, 용역회사의 효율적이고 짜임새 있는 정리가 동반할 때 지역민들이 만족하는 계획이 수립될 것임.
  11. 11. 목 차 xi -목 차-제1장 서 론 ······································1 ····································· ·····································제1절 연구배경과 필요성 ································ 3 ································ ·······························제2절 연구목적 ······································ 3 ······································ ·····································제3절 연구수행방법 ··································· 4 ··································· ···································제2장 이론적 고찰 ··································5 ································· ·································제1절 도시기본계획의 개념 및 발전과정 ·······················7 ······················ ······················ 1. 도시기본계획의 개념형성과 발전 ·························· 8 ·························· ··························제2절 도시기본계획의 역할변화 ··························· 16 ··························· ··························· 1. 도시기본계획의 위상과 역할 ···························· 16 ···························· ··························· 2. 도시기본계획의 역할변화 ······························ 17 ······························ ·····························제3장 도시기본계획의 위상 ·························· 19 ·························· ·························제1절 국토계획과 도시기본계획 ··························· 21 ··························· ···························제2절 도시기본계획과 도시관리계획 ·························22 ························ ························ 1. 일원적 용도지역제와 행위제한 강화 ························ 22 ························ ······················· 2. 토지적성평가제 ··································· 24 ··································· ··································· 3. 개발행위허가제 ··································· 25 ··································· ··································· 4. 기반시설연동제 ··································· 26 ··································· ···································제3절 도시기본계획 운용상의 과제 ························· 27 ························· ························· 1. 도시기본계획 운용상의 과제 ···························· 27 ···························· ··························· 2. 도시기본계획 집행상의 과제 ···························· 29 ···························· ··························· 3. 선행연구에서 본 도시기본계획의 문제점 ······················31 ····················· ·····················
  12. 12. xii 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안제4장 경남의 도시기본계획 운용 현황분석 ·············· 33 ·············· ·············· 제1절 도시기본계획의 수립현황 ·························35 ························ ························ 1. 도시기본계획 운용현황 ······························· 35 ······························· ······························ 제2절 도시기본계획에 대한 인식 및 운용현황 ················· 40 ················· ················ 1. 조사개요 ······································· 40 ······································· ······································ 2. 도시기본계획에 대한 공무원 및 전문가의 인식 ·················· 40 ·················· ················· 제3절 설문조사로 나타난 문제점 및 개선방안 ················· 52 ················· ················제5장 경남의 도시기본계획 내용평가 ··················· 55 ··················· ··················· 제1절 평가 개요 ·····································57 ···································· ···································· 제2절 도시기본계획서 평가 결과 ···························59 ·························· ·························· 제3절 과제 및 개선방안 ································ 65 ································ ·······························제6장 결 론 ······································69 ····································· ·····································□ 참고문헌 ······································· 75 ······································· ·······································□ 부 록 ······································· 79 ······································· ·······································
  13. 13. 표‧그림 목차 xiii -표 목 차-(표2- 1) 도시계획 패러다임 변화의 주요 내용 ······················8 ····················· ·····················(표2- 2) 기본구상과 마스터플랜의 비교 ·························13 ························ ························(표3- 1) 용도지역제 개편과 행위제한의 변화 ······················23 ····················· ·····················(표3- 2) 선행연구에서 본 도시기본계획의 문제점 및 개선방안 ············ 31 ············ ···········(표4- 1) 담당부서 현황 ··································35 ································· ·································(표4- 2) 도시계획담당부서 인력현황 ·························· 35 ·························· ··························(표4- 3) 도시기본계획 수립방식 ····························· 37 ····························· ····························(표4- 4) 도시기본계획 수립용역비 ····························37 ··························· ···························(표4- 5) 도시기본계획 수립시 의식적으로 다룬 사항 ················· 37 ················· ·················(표4- 6) 도시기본계획의 실효성 별도평가여부 ····················· 39 ····················· ····················(표4- 7) 도시기본계획의 역할 ······························ 41 ······························ ·····························(표4- 8) 도시기본계획의 활용 ······························ 45 ······························ ·····························(표4- 9) 각종 택지개발에 대한 영향력이 낮은 원인 ·················· 46 ·················· ·················(표4-10) 재개발‧재건축 및 지구단위계획결정에 대한 영향력이 낮은 원인 ······ 47 ······ ······(표4-11) 도시기본계획의 실현성‧유효성‧실효성 평가 ·················· 48 ·················· ·················(표4-12) 도시기본계획의 실효성 저하에 미친 영향도 평가 ·············· 48 ·············· ··············(표4-13) 도시기본계획의 실효성 제고를 위한 과제 ·················· 49 ·················· ··················(표4-14) 자체적인 지방정부 계획수립에 대한 견해 ·················· 50 ·················· ··················(표4-15) 전문가의 의견 및 제안 ·····························51 ···························· ····························(표5- 1) 경상남도 시급 도시기본계획의 평가 항목 ···················57 ·················· ··················(표5- 2) 경상남도 시급 도시기본계획의 평가결과 ··················· 59 ··················· ··················· -그림목차-(그림1- 1) 연구의 진행과정 ································ 4 ································ ·······························(그림3- 1) 법제도상 현행 국토도시의 계획체계 ···················· 21 ···················· ····················(그림3- 2) 토지적성평가의 기본 틀 ··························· 24 ··························· ··························(그림4- 1) 도시계획담당부서 인력현황 ························· 36 ························· ·························
  14. 14. xiv 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안(그림4- 2) 도시계획상임기획단의 필요성 ························ 36 ························ ·······················(그림4- 3) 주민참여를 위해 채택한 방법 ························ 38 ························ ·······················(그림4- 4) 도시계획위원회에게 도시기본계획서의 제공여부 ·············· 38 ·············· ·············(그림4- 5) 도시기본계획의 내용 참고방법 ······················· 41 ······················· ·······················(그림4- 6) 계획수립참여 여부 ······························ 42 ······························ ·····························(그림4- 7) 대표적 참여 유형 ·······························42 ······························ ······························(그림4- 8) 정책결정 관련 자문여부 ··························· 43 ··························· ··························(그림4- 9) 계획수립참여의 영향력 ····························43 ··························· ···························(그림4-10) 도시기본계획서의 이해도 ·························· 44 ·························· ··························(그림4-11) 제반정책결정의 상관성 ··························· 45 ··························· ···························(그림4-12) 각종 택지개발 결정의 영향정도 ·······················47 ······················ ······················(그림4-13) 재개발‧재건축 및 지구단위계획 결정의 영향정도 ············· 47 ············· ·············
  15. 15. 제1장 서 론제1절 연구배경과 필요성 제2절 연구목적 제3절 연구수행방법
  16. 16. 제1장 서 론 3제1장 서 론제1절 연구배경과 필요성 우리나라는 급속한 도시로의 인구집중과 준농림지역제도 도입 등으로 인하여 도시주변지역의 난개발을 초래하였으며, 이에 대한 대책으로 2002년 2월 기존 도시계획법1)을 대신하여 ‘국토의 계획 및 이용에 관한법률(이하, 국토계획법)’을 제정‧공포하고 2003년 1월부터 시행하고 있다. 이 법에 의해 도시계획이 전 행정구역에 확대적용되는 ‘선계획-후개발’ 체계를 확립하였으며, 도시기본계획이 이와 같은 ‘선계획-후개발’ 체계의 가장 핵심적인 수단으로서, 도시 전체의 종합적인 관리방향을 제시하는마스터플랜 역할을 수행하게 되었다(문채, 2004). 도시기본계획은 지자체단위의 최상위, 20년 장기종합계획으로 2002년 관련법 개정시 비도시지역도 계획대상에 포함하여 계획의 위상을 높였고, 10만 이상 도시는 도시기본계획 수립을 의무화하고 있다. 그러나 현재 공간계획 체계는 상위계획의 지침역할이 미흡하고 하위계획과의 연계가 결여되었으며 실제 많은 대규모 개발사업은 도시기본계획과 무관하게 추진됨으로써 유명무실한 계획으로 전락하고 있다는 지적이있다(정희윤, 2006.12.). 이러한 문제인식 하에 경상남도내 10개 시지역 도시기본계획의 역할 및 위상의 재정립을 통해 소위 ‘선계획-후개발’ 원칙을 유지할 수 있는 공간계획체계 마련이 필요하다.제2절 연구목적 이처럼 도시기본계획은 종전과 달리 도시 내에서 매우 중요한 위상을 차지하게 되었으나 수립내용이 종전 도시계획법에서와 같이 도시지역을 주 대상으로 하는 분석틀에서 크게 벗어나지 못하고 있다. 따라서 본 연구에서는 도시기본계획의 역할과 국토계획법에 의해 새롭게 부여된 과제를 검토하고, 현재 수립되고 있거나 이미 수립된1)여기에서의 기존 도시계획법이란 2000년 1월 28일 법률 제6243호로 개정되어 ‘국토의계획및이용에관한 법’이 제정되기 전까지 도시의 주요관리수단으로 활용되던 도시계획법을 말하며, 이하 본 연구에서는 동일한 의미로 표현하고자 한다.
  17. 17. 4 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안경상남도 시지역 도시기본계획의 작성사례를 통하여 국토계획법상 도시기본계획이가지는 한계와 도시기본계획의 운용실태를 파악하고 이를 바탕으로 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다.제3절 연구수행방법 본 연구의 추진과정은 그림1-1과 같다. 연구배경과 목적 이론적 고찰 도시기본계획의 위상 국토계획과 도시기본계획과 도시기본계획의 도시기본계획 도시관리계획 운용상 과제 경남 도시기본계획 운용현황 조사 공무원 및 전문가 인식 설문조사 경남 시지역 도시기본계획 운용실태와 개선방안 시사점 및 정책제언 (그림1-1) 연구의 진행과정
  18. 18. 제2장 이론적 고찰제1절 도시기본계획의 개념 및 발전과정 제2절 도시기본계획의 역할변화
  19. 19. 제2장 이론적 고찰 7제2장 이론적 고찰제1절 도시기본계획의 개념 및 발전과정 종전의 도시계획법에 근거하여 도시기본계획의 개념을 유추하여 보면, 공간계획에서의 위치와 도시계획의 집행을 전제로 한 도시기본계획은 상위계획인 국토계획의지침을 수용발전 시켜서 시행이 전제된 도시의 자기적인 발전방향과 미래상을 제시하는 계획이라 할 수 있다. 따라서 공간계획체계 및 관계법상 국토건설종합계획과 국토이용계획의 하위계획으로서 역할을 수행하며 도시계획체계상 상위계획으로서 위치를 부여받고 있다. 또한, 켄트(T.J.Kent) 교수는 도시기본계획은 장래에 대한 자치제의 도시개발정책을 표명하며 계획도서는 자치제의 정책기반을 뜻하는 것으로 보고있다. 따라서 그 내용은 지역사회를 일체화 시킬 수 있는 물리적 계획을 포함하여야하고 물리적 개발정책과 사회‧경제적 목표 간의 관계성을 명확히 하도록 하고 있다.2) 19세기~20세기 중반까지의 계획목표는 도시의 쾌적성(amenity)‧편리성(convenience)‧안정성(safety)‧보건위생(sanitation)에 중점을 두었으며 적극적인 정부개입과 공익성을 중시하였다. 따라서 이 시대 목표는 물리적 패러다임으로 사회개혁을 이루고자 하였다3). 1990년대 이후 과제는 환경문제 해결과 환경관리로 전화되어 환경 패러다임이 주요 이슈가 되었고 지속가능한 개발‧환경친화적 도시의 패러다임은 환경문제에만 국한되지 않고 결국 살만한 도시(livable city)‧쾌적한 도시‧집약형 도시‧자연과 공생하는 도시를 추구하면서 사람을 위한 도시가 무엇인가 하는 본질적인 문제를 제기하고 있다. 한편 도시계획과 관련된 패러다임은 과거 물리적 결정주의가 도시환경을 결정한다는 전통적‧물리적 계획 패러다임에서 체계적 도시 토지이용과 과학적 합리성을 강조하는 합리적 계획 패러다임으로 변모하였고 이후, 협상과 규제계획으로서의 통제 메커니즘, 도시재생과 쇠퇴지역 활성화를 추구하는 재활 메커니즘 및 지속가능한 도시2)송영섭‧신학철, 1997.3)하해진 외, 2005.
  20. 20. 8 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안를 지향하는 환경 패러다임으로 발전하였고4), 이러한 경향은 당분간 변화하지 않을것이다. 최근 도시계획을 둘러싼 여건이 전반적인 맥락에서 변화하고 있는바, 그것은 크게세계화의 급속한 진전과 지방자치화시대의 분권화‧지속가능한 개발방식에 대한 새로운 인식의 확대와 환경영향평가의 중시‧정보화시대로의 진입‧대도시의 도시환경재생을 위한 도심재개발 확산‧고령화시대의 새로운 수요증대 등에 기인한다고 할 수 있다. 이러한 추세는 도시가 전반적으로 경제‧사회‧환경적인 불확실성에 직면케 함으로써 도시계획에 있어서도 근본적인 패러다임의 전환을 필요로 하고 있다.5)(표2-1) 도시계획 패러다임 변화의 주요 내용 성장위주개발전략 도시성장관리 및 중심 시설개발 중심 시민이용프로그램 개발 도시공간확대 중심 자연‧인간중심 환경생태도시 자동차교통중심 보행자‧자전거교통중심 장기적인 투자 중단기 투자 중심 ⇒ 장소적 번영 시민의 삶의 질 증대 대규모 투자 중심 적정규모의 투자 개발효과 중심 개발수익/경영 중심 성장거점 중심 네트워크체계출처)하해진 외, 2005.1. 도시기본계획의 개념형성과 발전6) 도시기본계획의 개념은 1910년대에 도시혼잡과 난개발의 대처수단으로서 등장하였지만, 미국을 비롯한 대서양 양안 국가들 모두 1950~60년대에 도시기본계획을 제도화하였다. 이것은 제2차 세계대전 이후의 사회경제적 상황의 유사성, 즉 급격한 도시성장 및 전후 대책이라는 공통의 문제를 안고 있었기 때문으로 보인다. 일본도 마찬4)고병호, 2000.5)정철모, 2000, p.21.6)김제국외, 경기도 시군도시기본계획의 운용실태와 실효성 평가, 2002.12.에서 발췌‧정리하였다.
  21. 21. 제2장 이론적 고찰 9가지 사정으로 1969년에 제도화하였으며 한국은 1981년에 제도화하였다.1) 미국의 도시기본계획 옴스테드를 비롯한 표준도시계획수권법 초안작성자들은 당초 도시기본계획을 ‘장래예상되는 도시의 물리적 개발에 대응하기 위한 기본적인디자인’으로 인식하였다. 도시기본계획은 어디까지나 물리적 개발에 대처하기 위한 토지이용계획이었다. 표준도시계획수권법은 도시기본계획이 확보해야 하는 종합성7)이 과연 무엇을 의미하는지,어떤 요소로 구성되어야 하는지에 대해 명확한 기준을 제시하지 않았다. 이러한 연유로 대부분의 도시계획가들은 도시기본계획을 여전히 지역제 계획과 혼동하였으며,8)701 프로그램 이후인 1960년대까지 지속되었다.9) 반면에 이러한 혼동은 일부에 불과하지만 각 지방정부로 하여금 자신들이 갖고 있는 정치행정구조와 문제의 특성을 감안하여 도시기본계획을 다양화하고 유연하게 변화시키는 계기로 작용하였다. 701프로그램은 도시기본계획이 담아야 할 내용으로 다음과 같이 네 가지 사양을제시하였다. ①주거‧상업‧공업‧교통‧공공목적의 용도로 활용할 토지의 양과 위치를나타내는 토지이용계획, ②상하수도 등 각종 라이프라인(circulation facilities)에 관한계획, ③여가 등 각종 공익 서비스(public utilities)에 관한 계획, ④학교나 도서관과같은 각종 공동체시설(community facilities)에 관한 계획이 그것이다. 이러한 도시기본계획의 구성요소에서 1950년대까지 미국의 도시기본계획 개념이 토지이용에 초점7)‘도시발전의 잠재력과 원인, 여러 발전요소의 상호작용 등이 파악된 연후에야 비로소 효과적인 계획을 수립할 수 있다는 논리가…중략…도시계획을 물적 계획에 한정시켜야 할 것인가에 대해서는 많은 논 란이 있다. 대체로 수렴된 견해에 따르면, 물적‧경제적‧사회적 행위의 상호불가분성에 입각하여 도시계 획도 역시 물적 측면에 국한되지 않고 종합적 성격을 갖는 것이…’(권원용, 상게서, p.2~4).8)‘… the federal Standard City Planning Enabling Act of 1928, shaped enabling acts passed by many states. however, the Act left many planners and public officials confused about the difference between a master plan and a zoning ordinance, so the that hundreds of communities adopted zoning plans without having created comprehensive plans as the basis for zoning.’(Black, ‘Alan. The comprehensive plan, in Principles and Peactice of Urban Planning’, edited by William I. Coodman and Eric C. Freund, Washington, DC: ICMA, p.353)9)‘Today, more than half a century later, … City Planners continually refer to the general plan, but they rarely define it or explain its purposes and uses. Although there are certain basic similarities in most of the published general plan documents, these similarities result from practices handed down from one city planner to another, rather than from the existence of any widely accepted conceptual basis.’(T.J. Kent, Jr., 상게서, p.1~2).
  22. 22. 10 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안을 맞춘 장기적이고 종합적인 물적 계획에 머물렀음을 알 수 있다. 도시기본계획 개념은 켄트(T.J. Kent, Jr.)가 주도한 1955년의 버클리 도시기본계획에 의해 변화하기 시작하였다. 이 계획서는 도시의 현황과 문제 진단, 이슈설정, 도시성장 시나리오 작성, 시나리오에 따른 계획목표와 정책진술로 구성되었으며, 이를 계기로 도시기본계획 개념은 공동체를 위한 유일한 물리적 디자인으로서 물리적 개발과 사회경제적 목표 간의 관계를 명확히 하는 계획으로서 지방정부의 정책결정에 지침을 제시하는 공식적인 진술(statements)로 확장되었다. 샤핀(F. Stuart Chapin, Jr.)은, 도시기본계획은 계획의 목표와 목적‧공간과 서비스 수요, 장래 도시개발의 방향‧위치‧규모‧디자인이 수반되는 구체적인 실천계획을 주요 구성요소로 하고, 실천계획은 해당 지방정부가 마련해야 하는 지역제 조례‧택지분할규제‧건축조례‧공공투자프로그램‧도시재개발프로그램‧기타 규제와 개발수단의 결정에 도움이 되는 정책지침을제시해야 한다고 지적하였다. 지방정부의 입법정책에 대한 지침을 제시하는 계획으로서 도시기본계획의 정책적 성격이 보다 명확해졌다고 할 것이다(Chapin, 1957:275~388). 이후 도시기본계획 개념은 도시성장관리에 초점을 맞춘 토지분류계획(land classificationplan)10), 광역차원의 탄력적인 정책지침을 제시하는 정책계획(policy plan)11), 전략적 이슈에 대응한 정책 및 입법수단을 제시하는 개발관리계획(development management plan)12)10)토지분류란 개발우선순위의 도면화를 의미하는데, 이런 의미에 시 토지분류계획은 어디에 어떤 조건 하에서 도시성장을 허용할 지를 특징하는 사전적 계획이라 할 수 있다. 즉, 도시성장의 속도와 시점 을 통제하고 관리하는 계획이다. 이를 위해 일반적으로 계획서는 각 토지용지별로 허용되는 개발의 형태‧시기‧밀도, 그리고 기반시설의 설치‧개발에 대한 인센티브와 조건을 제시한다. 아울러 개발을 장려하려는 지역에 대해 각종 자원을 집중하고 개발을 억제하려는 지역에 대해서는 기반시설공급을 보류하여 개발을 통제한다. 주로 메릴랜드주의 경우처럼 주 정부차원의 광역계획에서 활용되고 있거 나, 오레곤주처럼 중앙집권적 토지이용계획체계를 채택하고 있는 주 정부의 경우에는 카운티나 메트 로폴리탄 지역정부에서 활용하고 있다(Edward J. Kaiser and David R. Godschalk, ‘wentieth Century Land Use Planning-A Stalwart Family Tree’, JAPA, Vol.61, No.3, Summer 1995, p.365~385).11)정책계획은 정책플레임계획(policy frame plan)이라고도 하는데, 오레곤주의 주 계획목표(statewide planning goals)와 같이 토지이용계획 도면에 전혀 없는 정책진술 위주의 계획서로 주로 주 정부차원 에서 활용되어 왔다(Edward J. kaiser and David R. Godschalk, 상게논문, p.365~385).12)개발관리계획은 문제 진단과 목표설정에 의해 도출된 실천계획들은 유기적으로 종합하며 각 실천계 획에 대한 지방정부 내 각 부서의 책임영역을 분명히 하는 특징을 갖고 있다. 따라서 문제 진단 과정 에서 지방정부의 정치-행정적 맥락을 파악하고 기존 개발관리체계에 대한 비판적 검토를 수행한다. 아울러 관리-지향적 목표를 설정하면서 동시에 그에 수반하는 입법 장치를 마련하기 위한 기본방향
  23. 23. 제2장 이론적 고찰 11등 새로운 유형의 도시기본계획들의 장점을 흡수하면서 1990년대에 디자인‧정책‧관리직 요소를 복합한 계획으로 진화되어 왔다. 즉, 기존의 도시기본계획이 성장을 아무런 의문 없이 수용하였다면, 현행 도시기본계획은 성장의 양‧속도‧위치‧비용을 정책선택 사양으로서 제시하여 계획과정에서 결정한다는 것이라 하겠다.2) 영국의 도시기본계획 20세기 초기, 산업화와 도시화에 몸살을 앓고 있던 대부분의 국가들이 그랬던 것처럼 영국도 지역제(zoning)로 도시관리를 시작하였다. 1909년 주택‧도시계획법(TheHousing, Town Planning etc Act)으로 제도화된 플래닝 스킴(planning scheme)13)이그것이다. 당초 플래닝 스킴은 개발 중이거나 개발이 예상되는 교외지구에 한하여 책정되었으나 의무사항은 아니었다. 1919년에 인구 2만 이상의 지방정부에 대해서 수립이 의무화되었으며, 1932년 도시농촌계획법 제정을 통해 전국으로 확대되었다. 이 계획은 개발밀도‧형태‧외관‧특정지구에 허용되는 용도, 특별한 허가를 요하는 개발의종류 등 광범위한 사항을 규정할 수 있었다. 그러나 중앙정부의 승인 등 계획수립에많은 시간이 걸렸고, 스킴이 너무 상세하여 계획의 유연성이 매우 적었다. 또한 스킴결정에 따른 지가의 상승과 하락에 대해 각기 징수‧보상이 필요하였다(中井‧村木,1998:37). 따라서 대부분의 지방정부는 보상 문제에 휩싸이지 않기 위해 이미 이루어진 개발 실태를 추인하는 형식으로 계획을 마련하였다. 더 나아가 계획자체가 전혀없는 경우와 마찬가지로 플래닝 스킴은 개발자들에게 어떠한 의무나 부담을 주지 않았다. 1937년 당시 마련된 플래닝 스킴(안)들에 국한하여도 3억 5천만 인구를 수용할수 있는 주거지역이 설정되었다(日笠, 2000. 5). 1947년 도시농촌계획법은 도시기본계획으로서 개발계획을 제도화하였다. 이법에 따르면, 지방정부가 관할구역내의 모든 토지에 대해서 그 토지의 이용방법을 기술하는 을 설정한다. 실천계획은 각 부서 사이의 책임 및 협조와 관련된 사항과 지역적 범위‧시기를 구체적 으로 명시한다. 기존의 도시기본계획과 달리 단순히 일반적인 정책만을 제시하는 것이 아니라 실천계 획의 구체적인 실현과정을 강조하여 규제적 조례의 성격이 강하다(Edward J. Kaiser and David R. Godschalk, 상게논문, p.365~385).13)scheme은 zoning의 영국식 표현으로서 planning scheme은 zoning plan과 동의어라 할 수 있다.
  24. 24. 12 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안계획서로서 도시성장의 방향성‧그린벨트로서 보전해야 할 구역‧산업과 주택건설에할당해야 하는 구역 등을 제시하는 계획으로 정의되었다. 비록 개인 재산권을 직접구속하지 않으나, 개발계획은 개발신청에 대해 허가‧조건부허가‧불허가 처분을 하는계획허가제(planning permission) 운용의 중요한 근거가 되었다. 개발계획에는 계획서외에 카운티 계획도‧타운 계획도‧특별지구지정 및 계획도‧각 계획도면의 연차별 계획도가 첨부되었다. 한편, 카운티 차원의 광역적 토지이용계획과 광역시설계획 외에도시차원의 계획지역설정‧계획지역별 인구밀도‧주요도로‧학교‧병원‧문화시설의 배치계획을 제시하였다. 그러나 계획내용은 플래닝 스킴과 마찬가지로 개발계획을 매우경직되고 구속적으로 만들었다. 따라서 계획이 승인되었다 하더라도 대부분 실행되지못하였다. 개발계획의 경직성은 1968년 도시농촌계획법 개정을 통해 광역계획(structureplan)14)과 도시기본계획(local plan)15)이라는 이층제의 새로운 개발계획 제도를 도입하게 하는 계기로 작용하였다. 광역계획이 주택‧고용 등 기본적인 토지이용의 구조와 교통체계에 대해 장기의 전략적 방침을 제시하고, 도시기본계획은 광역계획의 틀 속에서개발허가제 운용의 근거가 될 수 없는 구체적인 개발규제의 방침을 제시하는 계획이다. 즉, 1960년대까지는 도시기본계획이 도면 중심으로 작성되어 시가지의 미래상을 직접적으로 제시하고 통제하려는 의도가 강하였다면, 이후에는 계획허가제 운용의 지침으로서 도면 중심에서 정책진술 중심으로 계획의 성격이 바뀌었다(김제국, 2006.).3) 일본의 도시기본계획 1888년 동경시구개정조례에서 시작된 오랜 도시계획사에도 불구하고 일본의 도시기본계획은 비교적 늦은 시기에 제도화되었으며 명확한 개념을 확보한 것은 1990년대에 들어와서다. 현재, 1968년 도시계획법 개정으로 도입된 도시계획구역의 정비 개발 보전에 관한 ‘방침’16)과 시‧정‧촌 건설에 관한 ‘기본구상’17), 그리고 1992년 도시계14)일반적으로 구조계획으로 해석되고 있으나, 주택‧고용 등 기본적인 토지이용의 구조와 교통체계 등 장기의 전략적 방침을 제시한다는 측면에서 광역계획으로 해석하였다.15)일반적으로 지방계획으로 해석되고 있으나, 광역계획과의 상호관계를 고려할 때 도시기본계획으로 해 석하였다.
  25. 25. 제2장 이론적 고찰 13획법 개정으로 제도화된 시‧정‧촌 도시계획에 관한 ‘기본적인 방침’(이하 마스터플랜18)이라 함)등의 세 종류의 도시기본계획이 있다.(표2-2) 기본구상과 마스터플랜의 비교 구 분 기본구상 마스터플랜 목적 사무처리 종합성, 계획성 도시계획결정의 종합조정 입안자 기초 지방정부 장 기초 지방정부 장 담당부서 기획부서 도시계획부서 대상구역 행정구역전체 도시계획구역(행정구역) 계획기간 10년 20~10년 1. 장래상 1. 전체구상 ◦인구 및 산업지표‧생활수준 ◦도시상 및 주요과제 ◦토지이용구상 ◦정비방침(도시구조‧토지이용‧시설‧환경‧경관 등) 2. 시책의 대강 2. 지역별 구상 계획내용 ◦교통 등 지역사회기반사항 ◦지역설정 ◦복지‧교육 등 인간형성사항 ◦시가지상 및 지역상 ◦산업진흥에 관한 사항 ◦실시시책방향(건축물용도‧형태‧시설‧녹지‧공지‧ ◦행‧재정 합리화사항 경관‧지구계획) 계획형식 원칙적으로 문어체 정책진술 도면 등 시각적 이미지 적극 활용 재정계획 포함 포함하지 않아도 됨 책정절차 의회 의결 의회 의견청취 주민참여 설문조사 공청회 등 지역구분 행정구역을 기준으로 지형지세 및 지역공간분석에 기초 입안방법 프로젝트팀에 의한 직원참여 프로젝트팀(계획컨설턴트 활용)상위정부관여 적극 개입 소극 개입출처)日本都市計画学会, 1996. 방침은 계획권한의 지방이양‧개발허가제의 도입‧공청회 개최와 의견서 제출‧도시계획 결정에 주민참여 확대 등과 함께 1968년 도시계획법의 골간을 이룬다. 광역지방정부가 수립하는 이 계획은 도시를 시가화구역과 시가화 조정구역으로 구분하고 각구역에 대한 정비‧개발‧보전에 관한 방침을 제시한다. 반면에 기본구상은 기초 지방16)일반적으로 정개보 방침으로 불리는 이 계획서를 도시기본계획으로 볼 수 있는 지에 대해서 상반되 는 견해가 존재한다. 필자의 견해로는 전자를 대변하는 학자는 히가사 다다시(日笠端)이고 후자를 대 변하는 학자는 와다나베 슌이치(渡辺俊一)이다. 그러나 히가사 다다시도 최근에 일본에 도시기본계획 에 대한 논의에서 도시기본계획의 충실화를 논하고 있다는 점을 감안할 때, 적어도 방침이 도시기본 계획으로서 제대로 역할을 하였다는 것만은 틀림없어 보인다.17)원래 기본구상은 도시계획법에 의해 창설되었으나 1969년에 제정된 지방자치법에 의해 지방의회가 의결하는 지방정부 독자의 계획으로서 위상을 확보하였다.18)1992년 제도도입 이래 일반적으로 마스터플랜으로 불리고 있어 본 연구에서도 이를 존중하여 마스터 플랜으로 표기하도록 한다.
  26. 26. 14 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안정부가 전체 행정구역을 대상으로 행‧재정 부문을 포괄하여 의회의 의결을 거쳐 정하는 행정계획이다. 기본구상이 일단 의회의결을 통과하면 이것을 토대로기본계획과 실시계획이 작성되게 되는데, 이 세 개의 계획이 시‧정‧촌 종합계획의 체계를 형성한다. 이러한 차이점에도 불구하고 법적으로는 양자 모두 도시계획 결정 등 하위계획 및 정책 결정의 판단기준으로 활용되도록 규정되었다. 그러나 방침은 도시기본계획으로서 위상을 명확하게 부여받지 못했고 단순히구역구분을 위한 설명서에 불과하였다. 이러한 방침의 공백을 1970년대 이후 도입된 일련의 부문별 기본계획, 즉 녹지기본계획(1976)‧시가지정비기본계획(1977)‧도시재개발방침(1979)‧지하이용가이드라인(1989)‧주택 및 택지공급기본계획(1990)‧도시교통체계마스터플랜(1991)이 메웠다. 이들 부문별 기본계획은 형식적이나마방침의 항목에 각각 대응하는 형태로 나타났는데, 1980년 건설성 통달에 의해방침의 내용이 보다 상세하게 규정되면서 부문별 기본계획에 대한 지침계획으로서 방침의 위상이 강화되었다. 기본구상 역시 방침과 비슷한 처지였으나 사회당과 공산당이 장악한 혁신적지방정부에 의해 전혀 예상하지 못한 방향으로 발전하였다. 즉, 혁신지방정부를중심으로 계획서를 지역별 내지 생활권별로 구성하여 실제적인 계획과제를 도출하고 해결대안을 모색하였다.19) 이것은 용도지역제의 결정권한이 광역지방정부에 있는 반면, 지구계획에 관한 결정권한이 기초지방정부에 있었다는 점과 무관하지 않은데, 이후 지구계획에 대한 지침계획으로서 위상을 확보하게 되었다. 한편, 도시계획의 주요이슈가 급격한 도시성장의 억제에서 주거환경정비로 전환됨에 따라 1992년 도시계획법 개정을 통해 마스터플랜이 제도화되었다. 이것은 개정법이 포함하고 있는 또 다른 주요내용이 용도지역세분화인 것과 1993년건설성 통달 제91호20)에서 확인할 수 있다. 즉, 기성시가지의 주거환경정비를19)사회당이나 공산당이 장악한 지방정부를 중심으로 해당 도시의 계획과제를 보다 구체화하기 위해 지 구카르테(일종의 주거환경평가서‧동경도의 도시공간성능평가 체계)를 작성하였다. 한편, 1970년대 후 반 자치성이 추진한 모델커뮤니티 시책도 한몫하여 기본구상은 공간적으로 보다 세분화되고 내용적 으로 보다 상세화 되었다.20)‘(마스터플랜은)도시계획 결정을 위한 구체성 있는 장래비전을 제시하고, 개별도시계획의 지침으로서
  27. 27. 제2장 이론적 고찰 15위한 용도지역 세분화의 계획지침으로서 혁신적인 지방정부에 국한되었던 기본구상을 전국적인 도시기본계획 제도로 확대하려는 의도라 할 수 있다. 일본 국토교통성의 발표에 따르면, 1998년 5월 현재 도시계획구역이 지정된 2,025개 시‧정‧촌중에서 343개 지역이 계획수립을 완료하였다. 마스터플랜의 특징은 다음과 같이 세 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 전체구상과 지구차원의 지역별 구상으로구성되며 지구의 대략적인 위치‧지구계획에서 정해야할 사항의 방침 등을 명시하는것이다. 둘째, 기득권의 조정이 불가피한 시가지 정비를 위해 바람직한 지구차원의도시상을 합의하기 위한 시민참여의 장이다. 셋째, 지역과 시민에 밀착한 생활중심의상향식 도시기본계획이다. 일본의 도시기본계획은 전후 복구 및 고도성장기에 사실상 국가차원의 인프라정비를 목적으로 한 국가 및 지역계획을 뒷받침하는 계획으로서 개별 도시의 물리적 개발에 지침을 제시하는 기능을 확보하고 있지 못하였으나, 1980년대 후반 인구성장을비롯한 사회변화가 안정화됨에 따라 기성시가지 및 주거환경정비를 위한 지구차원의도시계획에 대하여 장기적인 정책지침을 제시하는 도시기본계획으로서 마스터플랜이제도화되었다.4) 한국의 도시기본계획21) 1981년 중앙정부가 제정한 도시기본계획 수립지침은 도시기본계획을 도시전체의미래상 실현을 목표로 하는 장기적이며 종합적이고 미래 지향적인 계획으로 규정하고 사회변화에 적응할 수 있도록 창의적이고 포괄적이며 탄력적으로 작성하도록 요구하였다. 또한 그 구성에서도 도시기본계획의 종합성을 보다 확대 해석하여 물적 측면 외에 산업개발계획과 사회개발계획 등 사회경제적 측면을 대폭 포함하였다. 도시기본계획의 실제적 운용은 제도를 따라 가지 못하였다는 것이 현재까지의 평가이다.도시기본계획과 도시관리계획의 역할분담이 분명하지 않아 도시기본계획의 필요성에 지구별 장래의 바람직한 모습을 보다 구체적으로 명시하며, 도시계획의 과제와 이에 대응한 정비방침 등을 명확히 제시하는 계획으로서 제도화된 것이다. 따라서 그 적확한 책정 및 이에 기초한 도시계획 의 종합적인 추진이 필요하다’(1993년 6월 25일 건설성 都訂發 제91호 도시국장통달).21)김제국, 도시기본계획 인구지표의 설정실태와 관리방안에 관한 연구, 2006. 11.에서 일부 발췌하였다.
  28. 28. 16 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안대한 의문이 제기되어 왔다. 그 원인은 첫째, 각 도시의 규모나 문제에 관계없이 동일한 계획양식과 대동소이한 내용을 담는 획일적인 계획이었으며, 대부분이 현황설명에 할애되어 도시계획의 자료집 수준을 벗어나지 못하였다. 둘째, 각 부문계획에서제시하는 내용이 상호 관련성을 갖고 있지 못하였을 뿐만 아니라 정책지침은 물론실천계획을 제시하지 않았고, 제시된 사업계획의 경우에도 단계별 집행계획이 모호하여 담당공무원들에게는 무용지물에 불과하였다. 셋째, 토지이용계획은 평면적 용도배분에 불과하여 도시의 미적 측면을 고려한 디자인 개념을 제시하지 못하였다(노융희,1974:8~17). 그리고 무엇보다도 도시계획 결정과 전혀 차이가 없는 평면적 용도배분계획 외에는 어떠한 정책지침도 담지 못하였고, 집행수단은 물론 주체역량을 확보하지 못하였기 때문이다(박재길, 1993:2). 한국의 도시기본계획은 미국과 영국이 과거에 경험한 바와 같이 토지의 평면적 용도배분을 위한 물리적 토지이용계획, 즉 도시관리계획과 차별성이 없는 계획으로서운용되고 있어 실효성에 대한 문제제기를 받고 있다. 한편으로 이러한 도시기본계획의 실효성에 대한 비판 속에서 도시기본계획이 도시정책의 방향을 제시하는 정책계획으로 전환되어야 한다는 요구도 강하게 제기되고 있다.제2절 도시기본계획의 역할변화1. 도시기본계획의 위상과 역할22) 도시기본계획의 역할은 그 필요성에 의해 결정된다. 미국의 경우, 도시난개발과 지역제에 대한 위헌소송에 대응하기 위한 수단, 즉 토지이용규제와 경찰권 행사의 근거로서 그 필요성이 제기되었다. 영국의 경우에는 1947년 이전에는 미국과 같은 역할이부여되었는데, 이후에는 무질서한 도시 확산과 난개발을 제어하는 그린벨트(GreenBelt)와 개발허가제의 제도적 근거로서 그 역할을 수행하고 있다. 일본의 경우에는 기본적인 방침으로 도시성장을 관리하는 시가화조정구역의 실정근거를 제공하는 역할이 부여되었으나 1980년 이후 녹지 시가지정비‧재개발‧주택 및22)김제국, 2006. 11.에서 일부 발췌‧정리하였다.
  29. 29. 제2장 이론적 고찰 17택지개발‧교통정비 등 개별기본계획에 대한 지침을 제시하는 것으로 확대되었다. 한편, 기본구상은 행‧재정 부문을 포괄하는 종합계획이었으나 소수의 혁신지방정부에의해 지구단위계획수립지침, 즉 기성시가지의 정비지침으로서 기능이 특화되었다. 이어 도입된 마스터플랜은 방침과 기본구상의 기능을 통합흡수하고 구체화하여 개별기본계획과 지역별‧지구별 계획에 대한 구체적인 지침을 제시하는 기능을 갖게 되었다. 한국의 경우에도, 법제도상 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는정책계획이며 도시계획 수립의 지침이 되는 지침계획으로서 토지의 개발‧정비‧보전의 지침을 제시하는 것으로 도시기본계획의 역할을 명확하게 규정하고 있다.2. 도시기본계획의 역할변화23) 도시기본계획의 역할에 대하여 1981년 지침에서는 ①장기적 도시개발의 전략방향,②도시행정의 지표가 되는 각 부문별 도시개발지표의 설정, ③도시공간구조 및 질적기준의 3가지를 제시하였다. 이는 도시기본계획의 역할이 기본적으로 토지이용계획을위한 방향제시에 있었음을 알 수 있다. 1995년에는 4가지를 적시하였는데 ①도시의 장기적인 발전방향과 미래상 제시, ②사회경제적 측면을 동시에 포괄하는 종합계획, ③장기적 도시개발의 전략과 방향제시,④각종 계획의 기본이 될 수 있는 각 부문별 도시개발지표의 설정 등으로 사회경제적 측면을 포괄하는 종합계획으로서 토지이용계획에 대한 방향제시 외 도시행정에대한 정책지침 제시라는 역할을 강조하였다. 이는 1990년대에 도입된 도시교통정비기본계획‧도시재개발기본계획‧하수도정비기본계획 등 부문별 기본계획들에 대한 도시기본계획의 통합조정기능을 강화시킬 필요성이 있었기 때문이다. 1999년 도시기본계획수립지침에는 ①도시전체의 장기적인 발전방향과 전략제시, ②환경‧사회‧경제적 측면을 포괄하여 도시환경의 변화를 예측하고 대비하는 종합계획, ③도시기반시설 확충및 효율적인 도시 관리 전략 제시 등으로 명시하였다. 1994년에 이루어진 국토이용체계의 변화에 따라 사회적 이슈로 제기되었던 난개발문제에 대응하여 당시 도시기본23)이왕기, 21세기형도시기본계획, 2006. 11.에서 일부 발췌‧정리하였다.
  30. 30. 18 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안계획의 조기수립과 도시계획구역의 확대가 활발해졌다. 도시기반시설 확충 및 효율적인 도시 관리를 위한 도시기본계획의의 전략 계획적 역할이 크게 강조되었다. 2003년 도시기본계획수립지침에서 도시기본계획의 역할을 3가지로 규정하였다. ①시군이 지향하여야 할 미래상과 장기적인 발전방향제시, ②환경‧사회‧경제적 측면을포괄하여 주민생활환경의 변화를 예측하고 대비하는 종합계획, ③시군 행정의 주요지표, 토지의 개발‧보전, 기반시설의 확충 및 효율적인 도시 관리 전략 등을 제시하여도시관리계획 등 관련 계획의 기본이 되는 전략계획이다. 여기서 큰 변화는 ‘시군’이란 용어대신 ‘도시’가 사용되고 있다는 것으로 계획권역이 기존의 도시계획구역에서행정구역 전체로 확대되고 시군 도시뿐만 아니라 군급 도시들까지 포함해야 했기 때문이다. 가장 최근인 2007년의 수립지침 개정에서는 계획인구의 추정을 방법에 있어서, 생활권별로 배분된 계획인구를 동일한 계획단계 내에서 연접생활권간 10%범위내에서조정이 가능토록 하고, 특별시·광역시는 대생활권 범위내에서 계획인구를 운용하도록했다. 결국, 계획인구와 연계된 각 부문별 계획 수립시 탄력성 범위를 5%에서 10%까지 확대한 것이다. 이로써 각 부문별 계획수립 시 해당 계획의 성격에 따라 보다 탄력적인 계획여건 반영이 가능하게 되었다. 한편, 토지의 개발‧보전에 관한 지침을 제시하고 기반시설의 확충 및 효율적인 도시 관리 전략 제시 등 1999년 지침의 기조를 받아들이면서 관련계획의 기본이 되는전략계획이라 규정하여 국토계획법에 토지적성평가제‧기반시설 연동제‧제2종 지구단위계획‧개발행위허가제 등 도시성장관리수단에 대한 종합적 운영전략을 제시하는 역할을 새롭게 부여하였다. 도시기본계획의 역할변화는 미국에서 도시기본계획이 토지이용에 초점을 맞추어진개발계획(Development plan)에서 사회경제적 부문까지 포괄하는 종합계획(Comprehensiveplan)으로 전략적 이슈에 대응하는 개발관리계획(Development management plan)을 거쳐디자인‧정책‧관리적 요소를 복합한 계획(Hybrid Design-Policy-Management Plan)으로변천되는 과정과 궤를 같이하였다.
  31. 31. 제3장 도시기본계획의 위상 제1절 국토계획과 도시기본계획 제2절 도시기본계획과 도시관리계획 제3절 도시기본계획 운용상의 과제
  32. 32. 제3장 도시기본계획의 위상 21제3장 도시기본계획의 위상제1절 국토계획과 도시기본계획 2000년 제4차 국토종합계획(2000~2020)의 수립과 함께 2002년에는 국토이용관리법‧도시계획법을 폐지하고 ‘선계획-후개발’라는 기조 아래 국토기본법 및 국토계획법이제정되었다. 이에 따라 기존에 불분명했던 국토계획체계를 국토종합계획-도계획-시‧군 계획으로 일원화하였고, 개별적으로 수립되는 지역계획과 부문별 계획을 국토계획내로 통합하여 국토종합계획과의 연계성을 강화하였다. 또한 시‧군 계획은 국토계획법에 의한 도시계획으로 위임(국토기본법 제6조3항)함으로써 광역도시계획-도시기본계획-도시관리계획으로 체계화시켰다. 특히 이번 국토계획법에 의해 인구 10만이상인비시가지 지역까지 도시기본계획을 수립하게 함으로써 도시기본계획의 위상이 강화되었다.(그림3-1 참고) 국토종합계획 (국토기본법) 지역계획 부문별계획 도종합계획 ◦수도권정비계획 ◦특정장기부분에 대한 시군종합계획 (수도권정비계획법) 장기발전계획 (각종부문별계획관계법) ◦특정지역개발계획 국토의 계획 및 이용에 관한 ◦교통 ◦개발촉진지구계획 ◦광역권개발계획(지역균형발전개발 법률 ◦주택 및 지방중소기업육성에관한법률) ◦산업입지 ◦환경 ◦기타지역계획 (기타법률) 광역도시계획 ◦농어촌 -제주특별자치도설치및국제자유도시 ◦기타 조성을위한 특별법 도시기본계획 -신행정수도후속대책을위한연기공주 지역행정중심복합도시건설을위한특 별법 도시관리계획 -폐광지역개발지원에관한특별법 -고도보존에관한특별법 지구단위계획 -오지개발‧도서개발촉진법및접경지 역지원법 출처)이왕기, 2006. (그림3-1) 법제도상 현행 국토도시의 계획체계
  33. 33. 22 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안제2절 도시기본계획과 도시관리계획24) 기존 도시계획법에 비교할 때, 국토계획법의 가상 주목할 점은 도시기본계획의 수립대상 도시와 그 공간적 범위를 확대한 것이다. 이 법 시행 전에는 도시기본계획의수립의무가 시급 이상의 도시에 국한되었으나 인구 10만 이상의 시‧군으로 확대되었다(국토계획법 제18조 제1항). 그리고 국토계획법과 도시계획법이 통합됨에 따라 도시기본계획의 공간범위가 행정구역 전체로 확대되었다. 한편, 용도지역제 개편에 맞추어 도시재정비계획을 도시관리계획으로 명칭을 변경하였다. 기존 국토이용관리법상의 5개 용도지역(도시‧준도시‧준농림‧농림‧자연환경보전)중에서 그 동안 난개발의 온상이 되었던 준도시지역과 준농림지역이 관리지역으로 통폐합됨에 따른 조치이다. 이미 개발이 이루어져 도시지역으로 편입되는 준도시지역의 일부를 제외한 관리지역을보전관리‧생산관리‧계획관리지역으로 세분화하는 것이 도시관리계획의 당면과제이다(국토계획법 제36조). 당초 국토계획법 시행령(안) 제16조 제6호25)는 도시기본계획에대해서 도시관리계획을 수립할 때 토지용도 분류의 지침 내지 기준을 제시하도록 하였다. 따라서 도시기본계획에 생활권별로 개발가능지‧재개발 재건축 수요 등을 고려하여 적정 개발밀도계획을 수립하고, 지구단위계획구역 및 기반시설부담구역으로 지정할 수 있는 요건 등 시‧군의 토지이용 방향도 제시해야 하는 역할을 부여하였다(대한국토‧도시계획학회, 2002:4~5).1. 일원적 용도지역제와 행위제한 강화 용도지역제는, 국토이용관리법과 도시계획법의 이원적 체계가 일원적 체계로 바뀌었다. 앞서 기술하였듯이 용도지역은 크게 4개로 나뉘지만, 도시지역의 4개 용도지역을 포함하므로 주거‧상업‧공업‧녹지‧보전관리‧생산관리‧계획관리‧농림‧자연환경보전지역의 9개로 단일화되는 것이다. 물론, 도시지역의 주거‧상업‧공업‧녹지지역은 시행령에 의해 보다 세분화된다. 용도지구는 경관지구와 미관지구 등이 세분화되었을 뿐만 아니라26), 도시계획구역24)김제국, 경기도 시‧군 도시기본계획의 운용실태와 실효성 평가, 2002. 12.에서 발췌‧정리하였다.25)국회를 통과한 시행령에서는 제6호가 삭제되었다.
  34. 34. 제3장 도시기본계획의 위상 23확대에 따라 관리‧농림‧자연환경보전지역 등에까지 지정할 수 있게 되었다. 그리고주목할 것은, 이하에서 다루겠지만, 그 동안 비도시지역에 개발목적으로 지정되었던취락지구‧산업촉진지구‧시설용지지구와 도시계획법상의 개발촉진지구를 개발진흥지구로 통합하게 되었다. 그리고 개발진흥지구에 대해서 제2종 지구단위계획을 수립토록 하여 계획적 개발을 유도하려 하고 있다.(표3-1) 용도지역제 개편과 행위제한의 변화 종전의 용도지역 개편된 용도지역 용도지역 건폐율(%) 용적률(%) 용도지역 건폐율(%) 용적률(%)주거지역(도시지역) 70 700 주거지역(도시지역) 70 500상업지역(도시지역) 90 1,500 상업지역(도시지역) 90 1,500공업지역(도시지역) 70 400 공업지역(도시지역) 70 400녹지지역(도시지역) 20 200 녹지지역(도시지역) 20 100 준도시지역 60 200 계획관리지역 40 0 생산관리지역 20 80 준농림지역 40 80 보전관리지역 20 80 농림지역 60 400 농림지역 20 80자연환경보전지역 40 80 자연환경보전지역 20 80출처)김제국, 2002. 12. 각 용도지역에 대한 행위제한은, 기존과 비교할 때, 도시지역에서 주거지역과 녹지지역의 용적률이 강화되었고, 기타지역(미지정지역)에 대해서는 건폐율과 용적률이강화되었는데 행위제한이 가장 강한 용도지역, 즉 자연환경보전지역의 행위제한을 준용하게 되었다(국토계획법 제77‧78‧79조). 한편, 관리지역에 편입되는 기존의 준도시‧준농림지역은 각기 보전관리‧생산관리‧계획관리지역으로 나뉘어 각기 보전녹지‧생산녹지‧자연녹지 수준의 행위제한을 받을 뿐만 아니라 기존의 제한행위열거방식이 허용행위열거방식으로 전환되었다(국토계획법 시행령안 별표 18‧19‧20). 그 밖에 농림지역과 자연환경보전지역의 건폐율과 용적률이 모두 강화되었다. 이러한 용도지역제의 개편 및 행위제한의 강화는 도시기본계획에 매우 중요한 역26)경관지구는 자연경관‧수변경관‧시가지경관‧일반경관지구로, 미관지구는 중심지미관지구‧역사문화미관 지구‧일반미관지구로 세분화된다.
  35. 35. 24 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안할을 부여하는 것이다. 도시기본계획은 기존 도시계획법상의 4개의 토지이용유형이아니라 9개의 토지이용유형을 가지고 토지이용계획을 구상해야 할뿐만 아니라 각종용도지구 및 관리지역의 세분화와 관련해서 구체적인 계획지침을 도시관리계획에 제시해야 하는 커다란 부담을 지게 되었다.2. 토지적성평가제 국토계획법 제27조 제3항에 따르면, 토지의 토양‧입지‧활용가능성 등 토지의 적성에 의해 도시관리계획 수립대상구역에 포함되는 모든 토지를 필지별로 인문사회적환경‧자연환경‧공간 입지적 환경을 계량적으로 종합‧평가하여 보전할 곳과 개발할곳을 구분하는 토지적성평가제가 실시된다(그림3-2 참고). 국토자원 거시적 지역유형평가 미시적 토지적성평가 분석대상 : 전국 분석대상 : 시‧군‧구 분석단위 : 시‧군‧구 분석단위 : 동‧리 내 필지 분석주체 : 중앙정부 지역유형평가의 목표설정 토지 적성평가의 목표설정 평가항목 분석 및 선정 평가항목 분석 및 선정 지역유형구분 적성평가항목별 기준 작성 지역유형별가중치 도출 토지적성값 도출 적성등급구분 개발적성 농업적성 보전적성 출처)국토연구원, 2002. (그림3-2) 토지적성평가의 기본 틀 그러나 국토계획법 제27조 제4항에 의하면, 토지적성평가제는 관리지역의 세분화,
  36. 36. 제3장 도시기본계획의 위상 25즉 관리지역의 보전관리‧생산관리‧계획관리지역으로 재편하면서 강한 행위제한을 받게 되는 준도시‧준농림지 토지소유자의 반발을 최소화하기 위한 제도에 불과하다.1994년에 국토이용관리법 개정을 통해 준도시‧준농림지 토지소유자에게 부여한 개발권을 회수하기 위한 장치인 것이다. 현재까지 파악된 바로는 광역도시계획에서 개발제한구역 조정을 위해 도입한 조정가능지 설정방법과 같이 필지별로 계량화 될 수있는 변수만을 가지고 관리지역을 세분화할 것이다. 순전히 통계적 방법만으로는 소기의 보전할 지역과 개발할 지역을 구분할 수 없을 것이며, 토지적성평가제를 적용하는 과정에서 불가피하게 도시기본계획의 역할이 새롭게 부각될 것이다. 따라서 도시기본계획은 각 부문계획이 상호 연계되어 보다 구체적이고 실용적인 토지이용계획구상도를 제시하여 토지적성평가제를 보완해야 할 필요성이 있다.3. 개발행위허가제 개발행위허가제는 2000년 1월 28일 도시계획법 개정에 의해 처음 도입된 제도이다(국토계획법 제46조). 이 제도의 특징은 용도지역제에 기초한 건축자유주의, 즉 ‘법에의한 개발’에서 ‘계획에 의한 개발’로 도시계획행정의 패러다임을 전환하였다는 점에서 찾을 수 있다. 기존의 개발환경에서 개발은 관련법령에 위배되지 않으면 허가되었다. 그러나 이 제도에 의해 도시지역에서만큼은 계획상 문제의 소지가 있을 경우에는법령에 부합하더라도 허가하지 않을 수 있게 되었다. 국토계획법은 이러한 개발행위허가제를 전국토로 확대‧적용하고 아울러 대상이 되는 개발행위를 구체화하였다. 당초에는 ①도시계획에 부합하지 않거나, ②도시계획사업시행에 지장을 줄 개발행위들에 대해서 불허가‧조건부허가를 하고, ③녹지지역으로 보전이 필요한 지역이거나④개발에 의해 주변의 환경‧경관‧미관 등이 크게 오염되거나 우려될 지역, 또는 ⑤도시계획구역으로 편입이 예상되는 지역전체에 대해서 3년간 개발행위허가를 제한하도록 하였다(국토계획법 제49조). 국토계획법 하에서는 ①용도지역별로 일정규모 이상인 경우, ②도시관리계획의 내용에 위배되는 경우, ③도시계획사업 시행에 지장을 초래할 우려가 있는 경우, ④주변지역의 토지이용실태 및 계획‧환경 경관과 조화되지 않는 경우, ⑤기반시설용량과
  37. 37. 26 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안부합하지 않는 경우에 해당하는 개발행위들은 불허가 또는 조건부허가를 받게 된다(국토계획법 제58조). 또한 ⑥녹지지역 또는 계획관리지역으로서 보전할 필요가 있는지역, ⑦개발에 의해 환경‧경관‧미관‧문화재 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있는 지역, ⑧도시기본계획 또는 도시관리계획 수립이 예상되는 지역, ⑨농어촌정비사업‧지구단위계획이 수립되고 있는 지역, ⑩기반시설부담계획을 수립하고 있는 지역전체에 대해서는 개별행위허가를 3년간 제한한다(국토계획법 제63조).27) 다른 점은 제한되는 개발행위의 범위가 보다 명확해졌다는 것이고, 같은 점은 모든개발행위는 도시계획에 부합해야 한다는 것이다. 앞서 언급하였듯이, 이것은 ‘법령에의한 기계적 허가’에서 ‘계획에 의한 재량적 허가’로 토지이용관리의 패러다임이 전환되는 것이다. 그러나 이러한 제도적 전환에 비추어 볼 때, 과연 도시계획이 이러한재량적 판단을 가능케 할 만한 내용을 갖고 있느냐에 대해서는 회의적인 것이 사실이다. 더구나 도시관리계획에 그러한 역할을 기대하기 위해서는 도시기본계획이 제시해야 하는 계획지침이 보다 구체적이고 입체적이어야 하며 구속력을 가질 수 있을만큼 논리적 체계성을 갖추고 있어야 한다.4. 기반시설연동제 국토 및 도시 난개발에 직접적으로 대응하기 위한 제도로서 기반시설연동제가 도입되는데, 기성시가지에 대해서는 밀도관리구역을, 개발이 예상되는 지역에 대해서는기반시설부담구역을 지정하여 기반시설과 연계하여 도시의 성장을 관리하게 된다(국토계획법 제2절). 밀도관리구역의 경우에는 기반시설설치가 사실상 곤란한 점을 근거로 개발밀도를 최대 50%까지 강화하게 되며, 기반시설부담구역의 경우에는 기반시설총 설치비용을 토지용도 및 건축물용도 등을 고려하여 개별 개발행위별로 나누어 부담토록 한다. 그러나 지방자치단체장(특별시장‧광역시장‧시장 또는 군수)이 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 지정할 수 있도록 하고 있는데, 계획적 근거도 제시하지않고 있을 뿐만 아니라 의무조항도 아니라는 점에서 실효성을 갖게 될 지에 대해서27)⑧과⑨의 지역에 대해서는 1회에 한하여 2년간 개발행위허가 제한을 연장할 수 있다(국토계획법 제63 조 제2항).
  38. 38. 제3장 도시기본계획의 위상 27는 불투명하다(국토계획법 제66‧67조). 기반시설을 근거로 개발을 통제한다는 도시성장관리기법을 도입하였다는 점에서는 매우 혁명적이라 평가할 수 있다. 그러나 앞서 지적하였듯이 계획적 근거가없다는 점과 의무사항이 아니라는 점에서 실현여부는 시간을 두고 더 지켜보아야할 것 같다(최상철, 2002:13). 특히, 구역지정에 대한 도의 권한을 명시하지 않고시장‧군수가 지방도시계획위원회의 심의를 받는다고 모호하게 규정하고 있다. 그지정권한을 시장‧군수에게만 인정한 것은 토지소유자들이 지역정치를 장악하고있는 현실과 난개발이 도 단위 광역지방정부의 관할구역에서 발생하고 있는 현실을 충분히 감안하지 않은 것이다. 따라서 기반시설연동제의 시행초기에는 사실상 실효성을 확보하기 어려울 것이다.실효성을 확보하기 위해서는 도의 역할이 보다 구체적으로 명시되어야 하며 그 권한을 강화시켜야 한다. 아울러 구역지정을 위한 계획근거로서 도시기본계획의 역할을분명히 해야 할 필요성이 있다.제3절 도시기본계획 운용상의 과제1. 도시기본계획 운용상의 과제28) 1981년 도시기본계획의 법제화이후 우리나라의 도시기본계획은 당해 도시의 장기적인 도시의 개발방향 제시 및 도시계획입안에 지침이 되는 장기종합계획으로서의위상을 가지고 수립되어왔으나 2000년 1월 28일 전문개정 이전까지는 도시계획의 전단계에 수립되는 종합계획으로서의 형식적인 성격만을 가지고 있었다. ‘선계획-후개발’의 원칙과 국토난개발 방지를 위하여 2003년에 시행된 국토계획법에서 도시기본계은 몇 가지 측면에서 그 역할과 위상이 변화되었다. 첫째, 군단위 비도시지역도 장기적 발전방향과 미래상을 구상하는 도시기본계획을수립하도록 법적 의무가 규정되었고, 둘째, 국토기본법상 시군종합계획에 도시기본계획과 도시관리계획이 포함됨으로써 국토공간체계가 일원화되었고, 셋째, 타 법률에28)피석현‧이명훈, 도시기본계획의 법적위상과 역할에 관한연구, 대한국토·도시계획학회, 2002.에서 발췌‧ 정리하였다.
  39. 39. 28 경상남도 도시기본계획의 운용실태와 개선방안의한 부문별 기본계획의 내용과 개별법에 의하여 관리 변경되어오던 준농림지역‧농림지역등의 토지이용지정에 관한 사항이 국토계획법의 지정목적에 부합되어야 함을규정함으로써 도시기본계획이 개별법상의 각 부문별계획의 상위계획으로써의 위상을확립하는 지침적이고 종합적인 계획임을 법상에서 명시한 의미를 지니게 되었다. 건설교통부와 정부는 난개발 방지와 국토계획의 체계적인 개편을 위하여 2003년 1월 1일 국토기본법과 국토계획법을 시행하였다. 그러나 계획체계간의 규정과 법제의연구를 통하여 검토한바 도시기본계획과 관련한 조항들은 ①국토기본법 제6조에서명시된 시군종합계획이 도시기본계획인지 도시관리계획인지를 규정하지 않은 법 조항의 모호성, ②국토기본법상 지역계획이 도시기본계획과 어떠한 관계에 있는지를 명시하지 않은 체계규명의 불명확성, ③도시기본계획에 있어서 도지사의 권한과 역할을명시하지 않은 권한규정에 있어서 문제점을 가지고 있다. 계획의 취지와 목적을 실현하는데 있어서 법조항의 명확한 정의와 내용의 표현이선행되어 있지 않다면, 계획의 실현에 있어서 제약요소가 될 것이다. 의미가 분명하지 않은 법률로 인한 피해는 국민과 관련행정기관‧관련업무종사자와 도시를 연구하는 우리 모두에게 돌아올 것이므로, 이러한 문제는 꼭 개선되어야할 필요가 있다고본다. 국토계획법 제정이 도시기본계획 운용상에 제기하는 과제를 정리하면 다음과같다(김제국, 2002). 첫째, 생활권별로 개발가능지, 재개발‧재건축 수요 등을 고려하여 적정 개발밀도계획을 수립하고, 지구단위계획구역 및 기반시설부담구역으로 지정할 수 있는 요건 등토지이용을 위한 실효성 있는 계획지침을 제시해야 한다. 특히, 이것은 국토계획법제정의 근본취지와도 관련되는데, 도시전역에서 발생하고 있는 혼잡을 해결하는 수단으로서 용도지역의 세분화와 관련해서 도시기본계획에 반드시 담아야 할 사항이다. 둘째, 광역녹지축과 연계된 도시 내 녹지네트워크를 제시해야 한다. 이것 역시 국토계획법의 근본취지와 직접 연관되는 것인데, 기성시가지의 재정비는 물론 관리지역의 세분화를 위한 지침으로서 없어서는 안 될 계획요소이다. 현재 도시관리계획 입안시 필지별 토지특성이라는 계량적 데이터만으로 관리지역을 세분화하려고 하는데, 광

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