La struttura amministrativa italiana si ispira al modello napoleonico di centralizzazione. A questo si è unito il modello di ispirazione inglese e di tipo parlamentare: ai Ministri è conferita la responsabilità anche dell’esecuzione. L'evoluzione dell'Alta burocrazia italiana, dalle origini a oggi

1. RIFORMA BASSANINI &
CO: POLITICA E ALTA
BUROCRAZIA.
ALCUNE PIETRE MILIARI
Giugno 2018

2. COSTITUZIONE DEL ’48:
MODELLI DIVERSI CHE SI SOVRAPPONGONO
La struttura amministrativa italiana si ispira al modello napoleonico
di centralizzazione, nel quale il direttore generale del ministero è la
figura principale dell’Amministrazione.
A questo però si è unito il modello di ispirazione inglese e di
tipo parlamentare. Nel nostro sistema ai Ministri è conferita la
responsabilità non solo della direzione amministrativa, ma anche
dell’esecuzione.
I Ministri provvederanno all’amministrazione
centrale dello Stato per mezzo dei loro uffici,
posti sotto la loro immediata direzione
disse Cavour nel 1852, illustrando al Parlamento subalpino la sua
proposta che diventerà la Legge 23 marzo 1853 n. 1483.

3. NASCONO I MINISTERI
NEL SENSO MODERNO DEL TERMINE
I motivi di questa scelta:
ridurre ad unità le varie amministrazioni preesistenti;
contenere opposizioni e dissensi, affermando la preminenza del
potere politico;
rendere il potere esecutivo responsabile dinanzi al Parlamento.
La commistione dei due modelli è il primo elemento di ambiguità.
Il primo necessita di un aumento dei Ministeri.
Il secondo funziona in una struttura piccola.

4. IL TERZO FATTORE DI AMBIGUITÀ...
La preoccupazione fondamentale
sembra essere quella dell’imparzia-
lità amministrativa e vengono intro-
dotte norme che cercano di evitare la
politicità creata dalla presenza del
Governo al vertice dell’Amministra-
zione.
... sono le incertezze della
Costituzionedel1948,cheper
un verso accetta il modello
parlamentare, per altro verso,
negli artt. 97 e 98, sembra
fare una scelta diversa,
dove l’Amministrazione è un
apparato pubblico al servizio
della collettività.

5. L’ ALTA BUROCRAZIA ITALIANA: LE ORIGINI
Nel ventennio fascista, la relazione tra il funzionario amministrativo e lo
Stato si trasformò in un vincolo di fedeltà politica al partito-Stato.
1923-1924, riforme De Stefani (l’allora Ministro delle Finanze)
Punto di svolta in materia di pubblico impiego.
L’intento fu quello di “coordinare la struttura amministrativa con quella
politica del Regime” (R.D. 2960 del 1923).
1924
Viene regolata la composizione dell’ufficio di gabinetto dei Ministri
(R.D. 1100 del 1924).
Testo Unico del 10 gennaio 1957
Consolida i princìpi tradizionali di rigidità e verticismo, impressi
nel sistema dei ruoli chiusi, che da sempre caratterizzavano
l’Amministrazione italiana.

6. IL DIRIGENTE MANAGER…
Nella seconda metà degli anni
Sessanta:
vi era il problema dell’e-
stensione delle garanzie
riconosciute ai dipenden-
ti nel settore del pubblico
impiego;
il rapporto di pubblico im-
piego, che sino ad allora
aveva trovato integrale
disciplina in atti unilate-
rali del potere pubblico,
iniziò ad aprirsi al siste-
ma dei sindacati (Legge
775/1970).
Nel 1972 il decreto n. 748 del Pre-
sidente della Repubblica riconosce
alla dirigenza “poteri decisionali pro-
pri” nell’ambito segnato dall’indirizzo
politico del Governo.
Venne fatta corrispondere una nuova
forma di responsabilità di carattere
manageriale, collegata sia al rispet-
to dei princìpi di buon andamento, im-
parzialità e legittimità nella conduzio-
ne degli uffici, sia al conseguimento
dei risultati ad essi imputati.

7. LA PRIMA “PRIVATIZZAZIONE”
Gli anni Novanta hanno visto un profondo mutamento del sistema
amministrativo grazie alla pubblicazione di una serie di provvedimenti.
Il D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, procede al riassetto del sistema della
dirigenza statale attraverso le seguenti linee fondamentali:
l’affermazione dell’autonomia gestionale e operativa del
dirigente, che attua il principio di distinzione funzionale tra politica e
amministrazione;
l’affermazione del principio di responsabilità;
nei rapporti con gli organi politici, la sostituzione della relazione di
tipo gerarchico con una forma di sovra-ordinazione denominata
“direzione”edintesacomepoterediindicarelelineeprogrammatiche.

8. LA SECONDA “PRIVATIZZAZIONE”:
LA RIFORMA BASSANINI
Le leggi conosciute come Ri-
forma Bassanini dal nome
dell’allora Ministro della fun-
zione pubblica Franco Bassa-
nini, continuarono la riforma
del sistema amministrativo
per rendere l’Amministrazio-
ne sempre più efficiente.
La Legge 15 marzo 1997, n.
59 (nota come Bassanini 1)
ha previsto l’estensione del
regime di diritto privato del
rapporto di lavoro anche ai di-
rigenti generali ed equiparati.
Il Dlgs. 31 marzo 1998, n. 80, frutto
della Legge delega n. 59/1997 ha ride-
finito in maniera più netta ed inequivo-
cabile la distinzione fra i compiti degli
organi politici e quelli della dirigenza
ed ha inserito la prima concreta forma
di spoils system.

9. È un meccanismo che conferisce agli organi politici strumenti di
sostituzionedeidirigentiinoccasionedelrinnovodelmandatopolitico
− per elezione o per nomina − e di conferire gli incarichi a dirigenti di
propria fiducia.
Sembra trarre origine dalla frase “To the victor belong the spoils”,
attribuita al Senatore statunitense William Learned Mercy, che
l’avrebbe pronunciata nel 1831.
COSA È LO SPOILS SYSTEM

10. UNA STORIA AMERICANA
Lo spoils system è applicato negli Usa per la particolare natura della
divisione dei poteri.
Il Presidente degli Stati Uniti è anche in un certo senso il Capo del
governo e questo meccanismo fa sì che la responsabilità politica
dell’Amministrazionevengaesercitatasecondolelineeprogrammatiche
ed operative fissate dal Presidente.
Si applica, innanzitutto, a quanti svolgono funzioni equivalenti a
quelle dei nostri sottosegretari e si estende più in profondità, ai livelli
immediatamente successivi dell’Amministrazione (ma sempre di
rilevanza politica), perché la mancanza di un vero Consiglio dei Ministri
impone una precisa governance della cosa pubblica.

11. UN SISTEMA ANGLOSASSONE?
NO!
In Gran Bretagna vige
semmai il principio contra-
rio, dell’assoluta neutralità
dell’Amministrazione rispetto
al potere politico.
Ad ogni cambio di governo
e di maggioranza, i funzionari
restano normalmente al loro
posto e anche quelli di nomi-
na più politica, come i capi di
gabinetto, continuano di re-
gola a servire i nuovi titolari.
Durante le campagne elettorali, i fun-
zionari pubblici sono obbligati a tenere
dei regolari briefing anche ai candi-
dati dell’opposizione perché, se questi
dovessero vincere, i nuovi ministri po-
tranno lavorare sin dal primo giorno.
In Francia la neutralità dell’Ammini-
strazione è esaltata come un valore
irrinunciabile.

12. La legge 15 luglio 2002, n. 145 (nota come legge Frattini) ha introdotto
diverse innovazioni:
modifica delle disposizioni su conferimento e revoca degli incarichi
dirigenziali;
regime di durata degli incarichi;
disciplina transitoria per la cessazione degli incarichi dirigenziali
già conferiti;
forme di mobilità del lavoro tra settore pubblico e settore privato;
potenziamento di alcune forme di spoils system.
LA LEGGE FRATTINI:
LO SPOILS SYSTEM ALL’ITALIANA

13. La Legge Frattini ha rinforzato gli elementi di spoils system
estendendoli a tutta la categoria dei dirigenti di prima fascia (o
dirigenti generali) e prevedendo la decadenza automatica degli
incarichi “decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo”.
La Corte si è pronunciata in termini di legittimità nella parte in cui è
previsto che gli incarichi dirigenziali apicali cessino decorsi novanta
giorni dal voto sulla fiducia al Governo, in considerazione del fatto
che tra dirigente apicale e organo politico vi è un rapporto diretto di
stretta collaborazione ed è, quindi, ammissibile un rapporto di tipo
fiduciario.
CORTE COSTITUZIONALE E SPOILS SYSTEM

14. All’insediamento di un nuovo Governo l’accetta cade su tutte quelle
figure di diretta collaborazione del Ministro: segretario generale, capo
di gabinetto, capo della segreteria tecnica, capo dell’ufficio legislativo,
consiglieri, portavoce e tutte le segreterie ad essi collegate.
Lo stesso vale per i consiglieri e le segreterie dei Vice-Ministro e dei
Sottosegretari.
L’ACCETTA SU CHI CADE REALMENTE?

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