Il documento analizza il modello europeo di regolamentazione del lobbying, evidenziando il dialogo partecipativo tra istituzioni e gruppi di interesse attraverso la soft regulation e codici di condotta. Viene discussa l'importanza della responsabilità etica e delle regole di comportamento, oltre all'efficacia del registro per la trasparenza come strumento di autogoverno. Infine, si fa riferimento alla difficoltà di replicare questo modello in altri contesti nazionali, come in Italia, dove il processo decisionale è diverso.

1. REGOLAMENTARE
IL LOBBYING. UNO SGUARDO
ALL’UNIONE EUROPEA
Novembre 2018

2. UN CONFRONTO APERTO TRA ISTITUZIONI
E GRUPPI DI INTERESSE
Il modello europeo per la regolamentazione del Public Affairs si fonda
su un dialogo pragmatico, partecipativo e collaborativo tra i decisori
politici europei ed i gruppi di interesse. Rappresenta un’alternativa al
tradizionale schema normativo, vincolante e articolato in una logica
dall’alto verso il basso, diffuso negli Stati Uniti e in Canada.
Nel paper intitolato “Codici di Condotta e raccomandazioni pratiche
come strumenti di autoregolamentazione e soft regulation del Public
Affairs in Unione Europea”, dal quale abbiamo tratto i contenuti di
questo slideshare, gli autori Maria Cristina Antonucci, docente e
ricercatrice del CNR, e Nicola Stocchi di FTI Consulting, ci guidano
attraverso i princìpi, la natura e le funzioni di questo particolare modello
di regolamentazione del lobbying.

3. STIMOLARE, NON OBBLIGARE
Il modello europeo consiste in una particolare combinazione di
autoregolamentazione: codici etici e codici di condotta adottati dalle
associazioni professionali di Public Affairs;
regolamentazione non vincolante o soft regulation: promossa
dalle Istituzioni europee e basata su meccanismi di incentivazione
selettiva.
Un modello che consente di realizzare un dialogo trasparente e
responsabile tra i rappresentanti dei gruppi di interesse e i decisori politici
europei.
Antonucci M.C., Scocchi N., Codes of conduct and practical recommendations as a tool for self-regulation and
soft regulation in EU public affairs, in Journal of Public Affairs, 6 August 2018

4. Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
Il corretto funzionamento del
modello di soft regulation
dipende dalla capacità dei
gruppi di interesse di ela-
borare autonomi strumen-
ti di autoregolamentazione,
come i codici etici e i codici
di condotta, che svolgono
un ruolo chiave nella valoriz-
zazione della responsabili-
tà e dell’etica professionale.
CODICI ETICI E CODICI DI CONDOTTA
Codice etico. Insieme di princìpi
generali e di valori morali associati ad
un’attività professionale, il cui scopo è
fornire una guida alla corretta scelta
dei comportamenti in situazioni prive
di previsioni normative.
Codice di condotta. Lista di compor-
tamenti concreti e di procedure ope-
rative attese da chiunque sia consa-
pevolmente coinvolto in un contesto
professionale, nonché elenco specifi-
co di divieti e restrizioni.

5. Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
ETICA E PRATICA PROFESSIONALE
L’adozione di una dimen-
sione etica nelle attività di
lobbying ha condotto all’a-
dozione di regole, divieti e
procedure sanzionatorie per
i casi di inadempimento.
Nello svolgimento di questo compito, i
codici etici e i codici di condotta han-
no l’obiettivo di promuovere consape-
volezza professionale e valorizzare
una cultura basata sui pilastri della
responsabilità, della trasparenza e
della correttezza professionale.

6. Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
CODICI DI CONDOTTA
NEL PUBLIC AFFAIRS EUROPEO
Nell’Unione Europea si osservano due diversi tipi di codici di condotta:
i codici adottati dalle associazioni di professionisti del Lobbying e
delPublicAffairs,chehannoloscopodifornireaiproprisocidellelinee
guida concrete su come interagire con i decisori politici dell’Unione
Europea (modello dal basso verso l’alto);
il codice di condotta adottato da Parlamento Europeo e
Commissione Europea per i gruppi di interesse che aderiscono
al Registro per la Trasparenza dell’UE, che stabilisce gli standard
comportamentali ai quali devono attenersi i rappresentanti di
interessi (modello dall’alto verso il basso).

7. Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
UNA FORMA DI REGOLAZIONE IBRIDA ED EFFICACE
I due diversi tipi di codici di
condotta sono strettamente
collegati, e danno forma al
particolare modello euro-
peo di regolamentazione del
lobbying, sviluppato proprio
in funzione dei processi di
elaborazione delle politiche
dell’UE, che vengono model-
late dall’interazione costante
tra i decisori pubblici e i gruppi
di interesse.
I lobbisti, quindi, non adottano un
determinato comportamento perché
obbligati da norme vincolanti, ma
perché spinti da codici di autorego-
lamentazione e da una serie di in-
centivi mirati.

8. Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
La partecipazione degli interessi organizzati al processo decisionale
dell’UE è regolata principalmente da:
codici di condotta delle associazioni professionali europee SEAP e
EPACA;
Registro per la Trasparenza dell’UE (RT);
codici di condotta per i gruppi di interesse nell’UE;
codici di condotta per i Commissari e i parlamentari europei;
proceduredelSegretariatoCongiuntodelRegistroperlaTrasparenza
(SCRT);
listadellecosedafareedanonfarepromossadalMediatoreEuropeo.
STRUMENTI E PRATICHE

9. Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
La Società dei Professionisti Europei del Public Affairs (SEAP) e
l’Associazione delle Società di Consulenza del Public Affairs Europeo
(EPACA) sono due tra le più importanti associazioni professionali
del settore. I codici di condotta adottati da SEAP e EPACA condividono
tre caratteristiche principali:
princìpigenerali:integrità,trasparenza,professionalità,riservatezza
e correttezza;
requisitispecificienormecomportamentali:reputazione,rispetto
del ruolo istituzionale del personale di Commissione e Parlamento,
astensione dai conflitti di interessi;
meccanismi di attuazione di procedure sanzionatorie nei casi di
inadempimento.
I CODICI DI SEAP E EPACA

10. Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
I CODICI SEAP E OPACA
E IL REGISTRO PER LA TRASPARENZA
In entrambi i codici, possiamo
trovare diversi riferimenti alle
regoleealleproceduredicon-
dotta previste dal Registro
per la Trasparenza dell’UE.
Una convergenza che evidenzia la ca-
pacità delle associazioni di tenere in
considerazione la dimensione istituzi-
onale della regolamentazione UE e
di riformulare in modo coerente i codici
di condotta interni.

11. Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
Adottato nel 2008 dalla Commissione Europea, è stato affiancato nel
2011 da un Codice di condotta elaborato nell’ambito di un accordo
inter-istituzionale (IIAA3) tra Commissione e Parlamento Europeo.
Persegue un duplice obiettivo:
promuovere la partecipazione attiva e responsabile degli stakeholder
al processo di elaborazione delle politiche dell’Unione Europea;
prevedere una serie di incentivi mirati ai gruppi di interesse che
scelgono di registrarsi e di aderire al relativo codice di condotta.
E inoltre:
regolamenta l’attività dei funzionari dell’UE attraverso un insieme di
norme sulla trasparenza nelle loro interazioni con i gruppi di interesse.
IL REGISTRO PER LA TRASPARENZA DELL’UE (RT)

12. Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
GOVERNANCE PARTECIPATIVA
IlmodelloadottatodalRT,chetieneinsiemelenormeperlatrasparenza
delle attività dei funzionari UE e i meccanismi di incentivazione selettiva
per i gruppi di interesse, è
fondato su un approccio di governance partecipativa;
tipico delle istituzioni sovranazionali;
diverso rispetto ai modelli regolatori adottati dagli Stati nazionali,
caratterizzati da regole vincolanti, controlli e sanzioni.

13. Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
L’adesionealRegistroperlaTrasparenzadapartedeigruppidiinteresse
è, ad oggi, volontaria. È condizionata alla sottoscrizione del codice di
condotta IIAA3 e consente di ricevere una serie di incentivi mirati:
la possibilità di incontrare i Commissari Europei, i membri dei loro
staff e i Direttori Generali della Commissione;
la ricezione automatica di avvisi su consultazioni pubbliche e altre
attività della Commissione Europea;
l’accesso ai locali del Parlamento Europeo;
la possibilità di svolgere il ruolo di portavoce nell’audizioni pubbliche
delle Commissioni del Parlamento Europeo.
REGOLE E INCENTIVI

14. Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
GLI EFFETTI DELL’ADOZIONE DEL RT
Stimolato dai meccanismi di incentivazione selettiva, un sempre
maggior numero di gruppi di interesse ha scelto, negli anni, l’iscrizione
al Registro per la Trasparenza (+26% nel 2016).
La connessione tra la registrazione volontaria e la seguente
sottoscrizione del codice di condotta ha prodotto, tra i gruppi di
interesse, un’accresciuta consapevolezza dei comportamenti ritenuti
accettabili e di quelli invece proibiti nell’attività europea di Lobbying e
Public Affairs.

15. Il Codice di condotta IIAA3 collegato al Registro per la Trasparenza
prevede per i gruppi di interesse, da un lato, regole comportamentali:
la pubblicità dei rapporti istituzionali;
l’imparzialità nel fornire le informazioni;
il rispetto delle regole istituzionali;
il riconoscimento delle norme istituzionali relative al personale ex
istituzionale;
l’equità nel contattare membri degli staff;
il rispetto per i diritti e i doveri dei Commissari, dei membri degli
staff, del personale e dei Parlamentari europei.
IL CODICE DI CONDOTTA IIAA3

16. È infatti proibito:
esercitare pressioni o adottare un comportamento inappropriato
per ottenere l’accesso alle informazioni;
fingere con terzi di avere influenza sulle Istituzioni europee;
vendere a terzi documenti dell’Unione Europea;
violare prassi e regole europee con soggetti istituzionali e con
membri degli staff delle Istituzioni europee.
... E DALL’ALTRO, DIVIETI ESPLICITI

17. OBIETTIVI E STRUMENTI
Il Segretariato Congiunto del Re-
gistro per la Trasparenza (SCRT)
è un meccanismo di controllo che
monitora eventuali dati errati caricati
sul RT e reclami relativi a comporta-
menti scorretti da parte dei soggetti
iscritti al Registro.
I casi identificati dal SCRT vengono
pubblicati sul suo Rapporto Annuale,
che può essere consultato online.
Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
Ilprimoepiùimportanteobiet-
tivo del Codice di condotta
IIAA3 è quello di porre in evi-
denza divieti e regole comuni
per la condotta dei gruppi di
interesse.
Uno scopo che persegue ba-
sandosi su un importante
sistema di rapporti, controlli,
segnalazioni e reclami imple-
mentato dal Segretariato Con-
giunto del Registro per la Tra-
sparenza (SCRT).

18. LE TRE PROCEDURE DEL SCRT…
Quality check: effettua periodici controlli di qualità sui dati forniti dai
soggetti registrati, e può richiedere agli stessi soggetti di correggere
o aggiornare le informazioni presentate.
Segnalazioni: riceve segnalazioni di terzi sulla qualità dei dati forniti
dagli iscritti al Registro.
Reclami: riceve reclami da parte di terzi quando i gruppi di interesse
non rispettano le regole di condotta sancite nel Codice IIAA3.

19. Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
L’azione del SCRT può portare alla rimozione del gruppo di interesse
inadempiente dal Registro per la Trasparenza, una circostanza che può
avere un forte impatto sulle attività di advocacy condotte dal gruppo
stesso.
Ad esempio, i gruppi “espulsi” dal RT non hanno accesso al
Parlamento Europeo, non possono partecipare alle audizioni e non
possono incontrare i Commissari, il loro staff e i Direttori Generali
della Commissione.
In più, la rimozione dal RT seguita ad una condotta inadempiente ha
anche un impatto negativo sulla reputazione del gruppo oggetto della
sanzione.
… E LE POSSIBILI CONSEGUENZE

20. Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
Il meccanismo di gestione e controllo della corretta applicazione del
Codice IIAA3 prevede un quadro di riferimento istituzionale che ne
garantisca la concreta attuazione.
Il coinvolgimento di terzi nel meccanismo delle segnalazioni e dei
reclami è in linea con la natura partecipativa del modello regolatorio:
offre a tutti i diversi tipi di stakeholder e terze parti la possibilità di
essere coinvolte nell’attivazione dei sistemi di controllo.
In questo modo, la responsabilità è diffusa e condivisa tra tutti i
soggetti dell’intero sistema: i gruppi registrati, le Istituzioni, le terze parti
interessate, i cittadini, e lo stesso SCRT, da cui dipendono i sistemi di
controllo e segnalazione.
L’aumento delle iscrizioni al Registro per la Trasparenza e dell’uso
di segnalazioni e reclami dimostra che il sistema funziona, anche in
assenza di prescrizioni obbligatorie.
L’EFFICACIA DEL SISTEMA

21. È un ente istituito dal trattato di Maastricht.
Indaga su casi specifici di cattiva amministrazione da parte delle
Istituzioni europee (come discriminazione, abuso di potere, mancanza
di informazioni, ritardi ingiustificati).
Avvia indagini di propria iniziativa, o anche in risposta a segnalazioni
e reclami.
Svolgeunruolochiavealivellodell’UnioneEuropeaintuttelequestioni
relative alla trasparenza (Public Affairs incluso).
L’incarico è attualmente ricoperto da Emily O’Reilly.
IL MEDIATORE EUROPEO

22. Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
Il 24 Maggio 2017 il Mediatore Europeo ha pubblicato una lista di
raccomandazioni pratiche per i funzionari dell’UE che interagiscono
con i rappresentanti dei gruppi di interesse: la cosiddetta “Lista di cose
da fare e cose da non fare” per
garantire che i funzionari pubblici non infrangano regole etiche;
fornire ai rappresentanti dei gruppi di interesse esempi concreti su
quali interazioni sono considerate appropriate e quali no.
COSA FARE E COSA NON FARE

23. Antonucci M.C., Scocchi N., ibidem
II Mediatore esorta i funzionari UE a
non incontrare i rappresentanti di interessi non iscritti nel Registro
per la Trasparenza;
invitare i rappresentanti a registrarsi se le loro attività rientrano
nell’ambito di applicazione.
AD ESEMPIO

24. LA SPINTA DELLA REPUTAZIONE
Una cattiva reputazione:
comporta enormi difficoltà ad
interagire con altri stakeholder e
a costruire alleanze, fattore chia-
ve per riuscire ad avere un ruolo
nei processi legislativi e regolatori
dell’UE.
rappresenta un grave svantaggio
rispetto alla possibilità di azione
di altri stakeholder che possono
contare su una reputazione posi-
tiva e solida.
Violare le norme compor-
tamentali fissate dai codi-
ci, oltre alle sanzioni formali
previste, avrebbe un impatto
molto negativo sulla reputa-
zionedellobbistaosulgruppo
di interessi che rappresenta.

25. Regolare il lobbying è uno dei mantra del dibattito politico italiano.
Ma gli unici risultati di questi sforzi sono stati solo alcuni “registri delle
lobby”, per altro piuttosto deludenti.
In più, la politica cerca di guardare a come questa attività sia
regolamentata in altri Paesi e nell’Unione Europea, senza però
considerare che il processo decisionale, e la possibilità di avervi
accesso, differisce in modo radicale da un paese all’altro.
Se non si renderà più accessibile, e a tutti alla stessa maniera, il
processo decisionale in Italia, almeno tanto quanto lo è nell’Unione
Europea, ogni tentativo di regolamentazione sarà inutile.
Anzi potrebbe essere dannoso.
E IN ITALIA? IL PARERE DI TELOS A&S

26. Telos Analisi & Strategie
Palazzo Doria Pamphilj
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