Download to read offline
![22 &Y h t e i s k u n t a
Ta l o u s
nä näin lasketulla työllisyydellä.1
Työt-
tömyys on sitä pienempi mitä korke-
ampi on tuotanto, alempi on työn
tuottavuus, lyhyempi on keskimääräi-
nen vuosityöaika ja pienempi on työ-
voima. Niinpä jos onnistutaan muut-
tamaan yhtä näistä tekijöistä oikeaan
suuntaan ilman, että muut tekijät muut-
tuvat, työttömyys olisi ratkaistavissa pe-
riaatteessa hyvin yksinkertaisesti.
Asiaa monimutkaistaa se, että muut-
tujat vaikuttavat toisiinsa. Jos yhden
tekijän muutos kumoutuu muutoksil-
la muissa tekijöissä, niin vaikuttamalla
johonkin avaintekijään ei voida ratkais-
ta työttömyyttä. Tästä on esimerkki
kasvua ilman työpaikkoja-perustelu,
jossa työn tuottavuuden muutos on
yhtä suuri kuin kasvu: kun kasvu no-
peutuu, ei työllisyys siksi parane. Toi-
nen esimerkki on väittämä, että työ-
ajan lyhentäminen nostaa työn tuotta-
vuutta ja hidastaa kasvua vähentäes-
sään työn määrää, jolloin työllisyys ei
parane työtä jakamalla.
Työllisyyden kehitys laman
jälkeen
Työttömien määrä saavutti huippun-
sa vuonna 1994. Presidentti Ahtisaa-
ren nimittämä työryhmä asetti tuol-
loin tavoitteeksi työttömyyden paina-
misen 200 000:een vuoteen 2000
mennessä, ja hallituksen vuoden
1995 työllisyysohjelma tähtäsi työt-
tömyyden puolittamiseen huhtikuun
1995 tasosta, työministeriön luvuin
460 000:sta ja Tilastokeskuksen silloi-
sesta 450 000:sta2
.
Työministeriön (1996) Työvoima
2010-raportissa nostimme esille eräi-
tä painotuksia ja tehostamistarpeita,
koska arvioimme, että esitetyllä linjal-
la työttömyys ei puolitu. Arvioimme
ensinnäkin työn tuottavuuden nouse-
van etenkin elektroniikkateollisuuden
ja muunkin vientiteollisuuden keskei-
syyden sekä maatalouden tilakoon kas-
vun takia. Tällöin nopea-
kin kasvu synnyttäisi vä-
hemmän työpaikkoja.
Toiseksi arvioimme työ-
voiman tarjonnan kas-
vun nopeammaksi, kos-
ka laman aikana kysyn-
nän lasku oli pudottanut
myöstarjontaa100000:lla
ja oli odotettavissa pa-
luuta työmarkkinoille.
Lisäksi eläkkeelle siirty-
misen rajoittaminen
näytti kohottavan ikään-
tyvien työttömyyttä. Kolmanneksi nos-
timme myös esiin rakennemuutoksen,
jossa olemassa olevia työpaikkoja me-
netetään vielä useampi kymmenen tu-
hatta.
Kaikki nämä kolme näkökohtaa to-
teutuivat. 1990-luvun loppupuoliskon
työn tuottavuuden nou-
su tehtyä työtuntia koh-
den oli huomattavasti
nopeampaa kuin puolit-
tamisarviossa, vaikka
talouskasvuarvio osui-
kin kohdalleen. Työn
tuottavuuden kasvu hi-
dastui koko vuosikym-
menen aikana vähem-
män kuin tuotannon
kasvu keskimäärin. Tä-
män seurauksena vuo-
situhannen vaihteessa
työpaikkoja oli 170 000 vähemmän
kuin 1990-luvun alussa. Työvoiman tar-
jonta puolestaan nousi vuoden 1994
pohjalukemista 125 000:lla. Vaikka
työllisten määrä olikin lisääntynyt sa-
maan aikaan yli 300 000:lla, oli työ-
paikkavajaus vuosituhannen taitteessa
työikäisen väestön kasvu huomioon ot-
taen osuutena 15–75-vuotiaista 280 000
ja osuutena 15–64-vuotiaista 250 000
(kuvio 1). Rakennemuutos aiheutti työ-
paikkojen hävikkiä.3
1
Siis työttömyys = työvoima-työllisyys =
työvoima-[tuotanto/(työn tuottavuus x
vuosityöaika)], missä työn tuottavuus on
tuotanto jaettuna tehdyillä työtunneilla.
Nämä avaintekijät eriteltiin Työvoima
2000-raportissa vuodelta 1991 (Työmi-
nisteriö 1991).
2
Uusituin luvuin taso on 410 000. Suu-
rin muutos oli niiden vähentäminen työt-
tömistä, jotka eivät kuukauden sisällä ole
hakeneet työtä. Työttömyyshuiput vuoden
1993 lopulla ja vuonna 1994 olivat kuu-
kausitasolla yli puoli miljoonaa ja vuonna
1994 vuosikeskiarvona työministeriön lu-
vuin 490 000, Tilastokeskuksen silloisin
luvuin460000jauusituinluvuin410000.
Työttömyyden
aleneminen hidas-
tui työn tuottavuu-
den ja työvoiman
tarjonnan kasvun
sekä rakenne-
muutoksen takia.
Kuvio 1. Työvoimatase vuosina 1989–2002 sekä peruslaskelma ja
tavoitevaihtoehto (katkoviiva) vuosilta 2003–2010.
Lähde: Työvoima 2020, Tiainen Pekka.](https://image.slidesharecdn.com/ty12003-151130072033-lva1-app6891/85/Talous-ja-Yhteiskunta-1-2003-24-320.jpg)
More Related Content
Talous ja Yhteiskunta 1/2003
- 1. &Ta l ou s Y h t e i s k u n t a 1/2003 HyvinvointivaltioHyvinvointivaltio Verotus Työelämä Terveydenhuolto Perhepolitiikka Eläkestrategia
- 2. &Ta l ou s Y h t e i s k u n t a 1/2003 HyvinvointivaltioHyvinvointivaltio Verotus Työelämä Terveydenhuolto Perhepolitiikka Eläkestrategia 31. vuosikerta 4 numeroa vuodessa Julkaisija: Palkansaajien tutkimuslaitos Pitkänsillanranta 3 A (6. krs) 00530 Helsinki P. 09–2535 7330 Fax: 09–2535 7332 www.labour.fi Toimitus: Päätoimittaja Jukka Pekkarinen Toimittaja Heikki Taimio P. 09–2535 7349 Heikki.Taimio@labour.fi Taitto ja tilaukset: Irmeli Honka P. 09–2535 7338 Irmeli.Honka@labour.fi Toimitusneuvosto: Sari Aalto-Matturi Ulla Aitta Peter J. Boldt Lea Haikala Tuomas Harpf Pekka Immeli Esa Mäisti Seppo Nevalainen Jari Vettenranta Tilaushinnat: Vuosikerta 20,00 € Irtonumero 6,50 € Painopaikka: Jaarli Oy Valokuvaus: Maarit Kytöharju Kansi: Graafikko Markku Böök Kannen kuvat: Pirjo Mailammi ja Markku Niemi ISSN 1236–7206 1 2003 Heikki Taimio Pääkirjoitus .................................................................................... 1 Matti Tuomala Verokeskustelua ............................................................................. 2 Hannu Tanninen Hyvinvointivaltion perinteiset perustelut ....................................... 6 Seppo Lindblom Kansankodin tuolla puolen ............................................................ 11 Reija Lilja Kestävään työllisyyteen työsuhteiden laatua parantamalla ............ 16 Pekka Tiainen Ovatko työttömät työllistettävissä? ................................................ 21 Juha Siltala Työelämän muutos ja työntekijöiden itsesäätelymahdollisuudet .... 27 Unto Häkkinen Onko terveydenhuolto kriisissä?.................................................... 31 Anita Haataja Lapset – vanhempien ja hyvinvointivaltion yhteinen projekti? ...... 37 Heikki Taimio Suomen eläkestrategia valmistumassa – toimitusjohtaja Puron haastattelu ...................................................................................... 42 Suhdanteet yhdellä silmäyksellä..................................................... 48
- 3. Tuskin koskaan ennenon julkistettu sellaista määrää erilaisia tutkimuksia ja selvityksiä vaalikeskustelun ja hallitus- neuvottelujen pohjaksi kuin nyt. Jot- kut selvitykset kuten valtiosihteeri Sai- laksen työllisyystyöryhmän loppura- portti eivät tosin ehdi vielä vaalikes- kusteluun. On hyvä, että asiantuntijat pannaan töihin. Julkisuudelle isot asiakokonai- suudet – hyvinvointivaltio, verotus, työllisyys – ovat kuitenkin monesti lii- an monimutkaisia. Niinpä huomio kiinnittyy helposti yksittäiskysymyksiin kuten mahdollisten tuloverokevennys- ten suuruuteen ja matalapalkkaisen työn työnantajamaksujen alentamiseen. Epäillä sopii myös, että monet kansa- laiset perustavat vaalivalintansa pikem- minkin iskulauseisiin ja imagoihin. Uusi hallitusohjelma tarjoaa tilaisuu- den uusiin avauksiin. Asiantuntijara- porteista niitä saa kuitenkin hakemal- la hakea. Ainakin tutkijalle niistä syn- tyy helposti vaikutelma, että kaikki on sanottu jo moneen kertaan, jopa ai- koja sitten. Tämä koskee mm. suur- ten ikäluokkien ikääntymisen tuomia menopaineita, verotuksen rakennetta ja pitkäaikaistyöttömyyttä. Sitten on kysymyksiä, joista ei vielä löydy riittävästi tutkimustietoa päätök- senteon pohjaksi. Erimielisyydet voi- vat rehottaa. Esimerkiksi veroalen työl- lisyysvaikutukset liikkuvat melko isos- sa haarukassa. Kukahan osaisi kertoa tarkemmin esimerkiksi, mitä vaikutuk- sia työttömien työllistymiseen olisi työs- sä olevien koulutuksen lisäämisellä? Mitähän sekin maksaisi, mihin parem- min koulutetut työllistyisivät, ja otet- taisiinko heidän tilalleen työttömiä? Niinpä uudet avaukset lienevät pi- kemminkin poliittisia. Vaalien voitta- jilla ja hallituksen muodostajilla on uusi mandaatti ja tilaisuus tarttua asiantun- tijoiden tarjoamiin erilaisiin vaihtoeh- toihin. Niillä on erilaisia vaikutuksia eivätkä ne ole yhtä hyviä. Olisikin mie- lenkiintoista nähdä vilkas asiantuntija- keskustelu myös näistä valinnoista heti tuoreeltaan. Uusia avauksia AJANKOHTAISTA Maaliskuun 2003 eduskunta- vaalien alla käytävään keskusteluun on viime kuukausina julkaistu taus- ta-aineistoa hyvinvointivaltiosta, ve- rotuksesta ja työllisyydestä. Kahteen ensiksi mainittuun aiheeseen tarjo- avat kirjallisuusviitteitä Hannu Tan- nisen ja Matti Tuomalan artikkelit tässä lehdessä. Palkansaajien tutki- muslaitoksen joulukuussa 2002 jul- kaisema kirjan ”Kriisistä nousuun – miten kävi kansalaisille?” esitteli sen toimittanut Pekka Sauramo leh- den viime numerossa. Se käsitteli työllisyyden ja työttömyyden lisäksi palkkoja, tuloja ja tulonjakoa. 15.1. julkistettiin Työministeri- ön Työvoima 2020-loppuraportti, johon Pekka Tiaisen artikkeli tässä numerossa perustuu. Työministeriö julkistaa helmikuun lopulla ’Maa- hanmuuttopolitiikan tulevat haas- teet’-projektin raportin ja maalis- kuun alkupuoliskolla ’Rakenteelli- sen työttömyyden purkaminen’-pro- jektin raportin. Valtiosihteeri Rai- mo Sailaksen johtama työllisyystyö- ryhmä julkisti väliraporttinsa 22.1. (Valtioneuvoston kanslian julkaisu- sarja 2003/2). Työryhmän loppu- raporttia odotetaan sen toimikau- den päättyessä 31.3. Talouspoliittista keskustelua vauhdittamaan julkaisi Työväen Si- vistysliitto tammikuussa Jukka Pek- karisen ja Ilja Kristian Kavoniuksen toimittama kirja ”Suomi, EU ja maailma – puheenvuoroja talous- politiikasta”. Helmikuun lopulla keskustellaan niin eurooppalaisesta kuin kotimaisestakin talouspolitii- kasta. Palkansaajien tutkimuslaitos järjestää 24.2. ”Euroalueen talous- politiikka valinkauhassa”-seminaa- rin, jossa alustavat Juhana Vartiai- nen (FIEF) ja Sixten Korkman (Ecofin). Seuraavana päivänä Kan- santaloudellisen yhdistyksen pane- elikeskustelun aiheesta ”Suomen talouden ja talouspolitiikan haasteet lähivuosina” alustaa Suomen Pan- kin pääjohtaja Matti Vanhala.
- 4. 2 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s Marraskuussa 2002 ilmestyneisiin Arvelan ja Leppäsen1 verotyöryhmi- en raportteihin kohdistui monenlaisia odotuksia. Helsingin Sanomien ta- loustoimitukselle odottaminen kävi jopa niin ylivoimaiseksi, että heidän oli vuodettava etukäteen Arvelan ryh- män ehdotukset. Juuri minkäänlaista verokeskustelua ei kuitenkaan synty- nyt. Kukin etujärjestö sanoi sen, mitä heidän odotettiin sanovan. Lähes kaikki kommentit olivat jo tulleet jul- ki etukäteen. Erityisen innokkaita – ennen ja jälkeen raporttien julkista- misen – olivat ne tahot, joiden vero- tuksellisesti edullista asemaa pelättiin horjutettavan. Mistä sitten ei keskusteltu? Vaikka verojärjestelmän roolilla tulojen uudelleenjakajana onkin perinteisesti ol- Artikkelissa tarkas- tellaan viime aikojen verokeskustelussa vähäiselle huomiolle jääneitä kysymyksiä ansio- ja pääoma- tulojen eriytetystä verotuksesta, varal- lisuus- ja yritys- verotuksesta sekä kansainvälisestä verokilpailusta. Vero- keskustelua Matti Tuomala Professori Tampereen yliopisto 1 Lasse Arvelan johtaman työryhmän muistio ”Kilpailukykyiseen verotukseen” julkaistiin valtiovarainministeriön vero- osastontyöryhmämuistiona,jaSeppoLep- päsen johtaman työryhmän raportin ”Ve- rotuskansainvälisessätoimintaympäristös- sä” julkaisi Talousneuvosto Valtioneuvos- ton kanslian julkaisusarjassa. Matti Tuomala on tutkimustoiminnassaan keskittynyt lähinnä tulojen uudelleenjaon teoreettiseen tutkimukseen. Lisäksi hän johtaa Suomen Akatemian SYREENi-projektia, jossa tutkitaan tulonjakoa ja köyhyyttä Suomessa.
- 5. 3&Y h te i s k u n t a Ta l o u s lut merkittävä paino veropolitiikassa, suomalainen verokeskustelu on joko ollut siitä visusti hiljaa tai leimannut sen osaksi johtavien sanomalehtien pääkir- joitustoimittajienjakolumnistienirvimää jakopolitiikkaa. Suomen lähiajan talo- ushistoria ei kuitenkaan tunne vastaa- vaa tuloverotuksen uudelleenjakovaiku- tuksen vähentymistä, mikä on tapah- tunut viimeisen 7 vuoden aikana (Rii- helä ym. 2002). Tulonjakotilaston tar- joaman aineiston avulla Ilpo Suoniemi (2002) on tehnyt laskel- man, jonka mukaan kes- kimääräinen veroaste (tuloverojen osuus brut- totuloista) nousi aikavä- lillä 1990–99 kaikissa tu- lokymmenyksissä2 paitsi suurituloisimmassa 10 prosentissa. Useimmissa tulokymmenyksissä se on kuitenkin alentunut 1990-luvun puolivälin jälkeen. Voimakkainta aleneminen on ollut suurituloisimmas- sa kymmenyksessä. Leppäsen ryhmän raportissa tämä tieto toki tuodaan esil- le. Arvelan ryhmä ei näytä tunnistavan koko asiaa, vaikka se analysoi muuten ansiokkaasti eriytetyn tuloverotuksen keskeistä ongelmaa, tulojen muuntami- sen mahdollisuutta. Eriytetty tuloverotus ja tulo- jen muuntaminen Pohjoismaissa omaksuttiin 1990-luvun alussa eriytetty tuloverojärjestelmä, lä- hinnä verokilpailun pelossa. Se erot- telee pääomatulojen verotuksen mui- den tulojen verotuksesta. Keskeinen kritiikki on kohdistunut ansiotulon ja pääomatulon erottelun hankaluuksiin erityisesti yksityisliikkeiden ja henkilö- yhtiöiden kohdalla. Tätä pidetään hal- linnollisesti hankalana. Lisäksi se kan- nustaa hyvin tuottavan yrityksen omis- tajaa siirtämään korkeamman veroas- teen ansiotuloja alhaisemman veroas- teen pääomatuloiksi. Tämä on ollut yksi tapa heikentää tuloverotuksen uudelleenjakavuutta. Suomea koskevaa suoraa tutkimus- ta tulojen muuntamisen laajuudesta ei ole. Juuri näiltä työryhmiltä olisi odot- tanut tällaista taustaselvitystä tai aina- kin tutkimuksen käyn- nistämistä. Tulonjakoti- laston perusteella uskal- taa kuitenkin sanoa an- siotulojen muuntamisen pääomatuloiksi olevan varsin huomattavaa. An- siotuloverotuksen alais- ten yrittäjätulojen trendi on nimittäin ollut laske- va vuodesta 1993 lähti- en. Samaan aikaan mui- den tulolajien ja erityises- ti pääomatulojen osuus on noussut. Kuvio 1 osoittaa, miten yrittäjien osuus palkka- ja yrittäjätuloista ei ole aina- kaan noussut 1990-luvulla. Yrittäjien osuus kaikista pääomatuloista taas on noussut huimasti. Vertailuksi tähän on hyvä muistaa, että kaikkien muiden ko- titalouksien paitsi työttömien reaaliset ansiotulot ovat kasvaneet. Vuoden 1993 verouudistus vauhditti selkeästi pääomatulojen kasvua ja sitä kautta tu- loerojen kasvua. Eriytetty verojärjestelmä ja työllisyys Tulonjakotilaston kanssa yhdenmukai- sen kuvan 1990-luvun tapahtumista antaa Kauppalehdessä (24.10.2002) ollut kirjoitus Balance Consultingin tekemästä selvityksestä. Sen mukaan vakiintunutta liiketoimintaa harjoitta- vissa yrityksissä oman pääoman tuot- to oli keskimäärin yli 20 prosenttia vuosina 1995–2001. Mielenkiintoise- na yksityiskohtana selvitys osoittaa, että samana ajanjaksona asianajotoi- mistoissa omistajan pääomat ovat 11- kertaistuneet, mutta palkkamenot ovat supistuneet, jopa yli 22 prosent- tia. On helppo yhtyä kirjoituksen esit- tämään ihmettelyyn, ”miksi näin hy- villä tuottoprosenteilla ei ole syntynyt enemmän uusia työpaikkoja. Onko 2 Tulokymmenykset eli -desiilit saadaan asettamalla tulonsaajat heidän tulojensa mukaiseen järjestykseen ja jakamalla hei- dät 10 %:n välein ryhmiin. Alimmassa kymmenyksessä ovat pienituloisimmat 10 % ja ylimmässä kymmenyksessä suuritu- loisimmat 10 % tulonsaajista. Kuvio 1. Yrittäjien osuus kaikista palkka- ja yrittäjätuloista ja yrittäjien omaisuustulojen osuus kaikista omaisuustuloista vuosina 1990–2000, %. Lähde: Tilastokeskus. Ansiotulojen muuntaminen alhaisemman veroasteen pää- omatuloiksi on ollut huomatta- vaa.
- 6. 4 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s hyvä tuotto valunut omistajien voiton maksimointiin?” Ekonomistit ovat jo kauan sitten esit- täneet matalapalkka-alojen sova-mak- sujen tai verojen alentamista työllisyyttä parantavaksi keinoksi. Hiljattain Pasi Holm ja Vesa Vihriälä (2002) toivat idean takaisin suomalaiseen keskuste- luun. Ekonomistien työ- kaluilla on helppo osoit- taa, missä tilanteissa matalapalkkatyöpaikko- jen subventointi on pa- rempaa politiikkaa kuin työttömyyskorvauksien maksaminen. Jos pää- omatuloja on mahdollis- ta verottaa samalla ta- valla kuin suurempia ansiotuloja, niin matala- palkka-alojen subven- tointi tuottaa työllisyy- den ja hyvinvoinnin kan- nalta paremman tuloksen kuin toi- meentulon turvaaminen tulonsiirroin. Kaikki tämä on tehtävissä tuloeroja kasvattamatta. Työllisyyden parantaminen ei siis edel- lytä tuloerojen kasvattamista kuten eräät entiset ja nykyiset pankinjohtajat näyttävät ajattelevan. Sen sijaan jos pääomatuloja ei veroteta ollenkaan tai niitä verotetaan – kuten nyt Suomes- sa – selvästi lievemmin kuin suurem- pia ansiotuloja, on luotu kannustin va- luttaa subventiot omistajien voittoihin. Onko näin jo käynyt ilman subventi- oitakin voimakkaan kasvun 1990-lu- vulla? Varallisuusverotuksen tarpeellisuus Suomen veropolitiikan “virallinen lin- ja” on ollut hyvin epämääräinen varalli- suusverotuksen suhteen. Varallisuus- veron periaatteellista merkitystä ei ole korostettu. Sitä on ehdotettu lak- kautettavaksi monessa yhteydessä. Ar- velan ryhmän ehdotus varallisuusveron lakkauttamiseksi jatkaa tätä perinnet- tä. 1980-luvulla Suomen verolainsää- däntöä muovailemassa ollut verojuris- ti Edward Anderson vaati varallisuus- veron lakkauttamista, koska sillä on niin vähäinen fiskaalinen merkitys. Pe- rustelu on vähintäänkin omituinen. Mikä hyvänsä vero voidaan tehdä fis- kaalisesti merkityksettömäksi. Erillisen varallisuusveron säilyttämi- selle löytyy perusteluja. Oli käytössä millainen tuloverotus hyvänsä, erityisesti varal- lisuuden omistajalle on verolakien ja verohallin- non puutteiden ja epä- tarkkuuksien vuoksi aina tarjolla mahdolli- suuksia verojen välttä- miseen. Pääomatulojen verotuksen porsaan- reikiä ei koskaan voida käytännössä täysin tuk- kia. Mitä useammassa kohdassa omistamisen verotus tapahtuu, sitä todennäköisempää on, ettei sitä voida joka vaiheessa kokonaan välttää. Eril- linen varallisuusvero voi osaltaan var- mistaa verotuksen tapahtumista. Tuottamastaan tulosta riippumatta va- rallisuus tuo omistajalleen yhteis- kunnallista valtaa ja riippumatto- muutta. Niinpä myös liberaali yhteis- kunta-ajattelu ainakin John Stuart Mil- listä lähtien on korostanut, että jos kahden henkilön tulot ovat samat, mutta toisella on enemmän varalli- suutta, edellyttää oikeudenmukaisuus ankarampaa jälkimmäiseen kohdistu- vaa veroa. Veron kohdistuminen pel- kästään varallisuudesta saatuun tuloon taas ei välttämättä pakottaisi siirtämään tuottamatonta varallisuutta tuottavaksi. Varallisuusvero pakottaisi tähän. Ehkä useimmin esitetty perustelu on varallisuuserojen tasoittaminen. Varo- jen uudelleenjako voisi tapahtua joko niin, että omistaja progressiivisen varallisuusveron pelossa jakaisi varo- jaan muualle tai että varallisuusvero it- sessään tekisi sen. Taustaksi varalli- suuserojen tasoittamismotiiville on syy- tä muistaa, että varallisuuserot ovat voimakkaasti kasvaneet Tilastokeskuk- sen varallisuuseroja vuosina 1988, 1994 ja 1998 koskevien selvitysten pe- rusteella (taulukko 1). Yritysverotus ja verokilpailu Kaikki verot ovat yksilöiden tai kotita- louksien maksamia. Miksi sitten yri- tysverotusta ylipäänsä tarvitaan? Eikö riitä, että yrityksen omistajat maksa- vat tuloistaan veroa? Erillistä yritysve- roa puoltava kanta näkee sen verona siitä edusta, joka syntyy osakkaan ra- joitetusta vastuusta. Tämähän suoje- lee osakasta erityisesti konkurssitilan- Lähde: Verotus kansainvälisessä toimintaympäristössä, taulukko 4.12.; Tilasto- keskus. Taulukko 1. Varallisuuden jakautuminen Suomessa varallisuusdesii- leittäin vuosina 1988, 1994 ja 1998, %. Varallisuusdesiili 1988 1994 1998 I (vähävaraisimmat) 0,1 0,0 0,0 II 0,6 0,3 0,2 III 2,2 1,2 0,9 IV 4,8 4,2 3,3 V 7,3 6,9 6,2 VI 9,2 8,9 8,2 VII 11,5 11,2 10,4 VIII 13,9 14,2 13,5 IX 18,0 18,6 18,3 X (varakkaimmat) 32,4 34,6 38,9 Varallisuus- ja yritysveroja tarvi- taan varallisuus- ja tuloerojen tasoittamiseen sekä estämään verojen välttä- mistä.
- 7. 5&Y h te i s k u n t a Ta l o u s teissa. Vastakkainen kanta taas katsoo, että antaessaan lainaa yritykselle luo- tonantaja (velkoja) on täysin tietoinen osakkaan rajoitetusta vastuusta, ja että hän voi näin sopeuttaa lainaehtonsa sen mukaan. Näin ei ole yleensä syytä verottaa yhtä osapuolta enemmän kuin toista. Monet puoltavat yritysverotusta eräänlaisena pääomatulojen ennakko- tai varmistavana verona. Sen katsotaan varmistavan, että pääomatuloja saavat maksavat ainakin tässä yhteydessä ve- roa pääomatuloistaan. Yritysverotuk- sen puuttuminen houkuttelisi teke- mään monia asioita yrityksen sisällä. Tuloja voisi kerätä ainakin tietyn ajan yrityksen sisällä ja siten voisi välttää verotuksen näistä tuloista joksikin ai- kaa. Yritysveroa on myös pidetty poliittisesti suo- sittuna, koska ei ole kovin selvää, kuka tuon veron loppujen lopuksi maksaa eli mikä on yri- tysveron kohtaanto. Erimielisyys ei koske vain sitä, kuka veron maksaa, (yrittäjä/omis- taja, työntekijät vai ku- luttajat), vaan myös sitä, kohdistuuko vero pääomaan vai voittoon. Juuri näistä syistä joh- tuen yritysverotuksen uudistaminen on ollut aina hankala asia. Omistajataho on vaati- nut voimakkaasti veron alentamista, koska se uskoo olevansa sen maksaja. Juuri samasta syystä työntekijäpuoli on vastustanut yritysve- ron alentamista, koska myös se uskoo omista- jan maksavan veron eikä sitä siksi ole syytä keventää. Uuden ulottuvuuden yritysverokeskusteluun on tuonut kansainväli- nen verokilpailu. Arve- lan ryhmä on omaksunut äärimmäisen kannan. Ilman sen kummempaa em- piiristä tai teoreettista analyysia ryh- mä ei näe muuta tulevaisuuden kuvaa kuin äärimmäisen ”race to bottom”- maailman, jossa kilpailu painaa vero- asteita yhä alemmas. Monet VM:n kannanotot edustavat myös tätä samaa yksioikoista näkemystä. Kanta on sii- nä mielessä helppo, ettei se jätä tilaa keskustelulle. Leppäsen ryhmän rapor- tissa on luvussa 6 monipuolinen kat- saus alan taloustieteelliseen tutkimus- kirjallisuuteen. Se ei ainakaan tyrkytä yksipuolista verokilpailukuvaa. Toisin kuin yksioikoisesta verokilpai- lunäkemyksestä voisi päätellä, talou- den avoimuuden ja kaikenlaisen kan- sainvälistymisen kasvuun voi reagoida, ja itse asiassa siihen on reagoitu muul- Matti Tuomala ei näe kansainvälisen verokilpailun johtavan veroasteiden painumiseen vääjäämättömästi yhä alemmas, koska kansainvälistymisen tuomat riskit aiheuttavat tarvetta hyvinvointivaltiolle ja sitä rahoittavalle verotukselle. lakin tavoin kuin veroja ja menoja su- pistamalla. Rodrik (1998) osoittaa laa- jalla maakohtaisella aineistolla, että vii- me vuosikymmeninä ylivoimaisesti tär- kein yksittäinen julkisen sektorin koon selittäjä on ollut talouden avoimuus (so. ulkomaankaupan laajuus). Mitä avoimempi talous on ollut, sitä voi- makkaampaa on ollut julkisen sekto- rin laajentuminen. Julkinen sektori on kansainvälistymisen tuomien riskien kasvaessa toiminut vakuutuksena. Eri- tyisesti kehittyneissä maissa avoimuus on korreloinut voimakkaasti sosiaali- turva- ja hyvinvointimenojen kanssa. Talouden kasvanut avoimuus ei näyt- täisikään merkitsevän supistuvaa hyvinvointivaltiota. KIRJALLISUUS Holm, P. & Vihriälä, V. (2002), Mata- lan tuottavuuden työn tuki – tarpeelli- nen keino työllisyyden parantamiseksi. Pellervon taloudellisen tutkimuslaitoksen työpapereita n:o 57. Kilpailukykyiseen verotukseen: Tulove- rotuksen kehittämistyöryhmän muistio 12/2002, VM:n vero-osasto. Riihelä, M. & Sullström, R. & Suonie- mi, I. & Tuomala, M. (2001), Recent trends in income inequality in Finland, teoksessa Kalela, J. & Kiander, J. & Kivi- kuru, U. & Loikkanen, H.A. & Simpura, J. (toim), The 1990s economic crisis in Finland. The Research Programme of the Academy of Finland: Down from the heavens, up from the ashes. The Finnish economic crisis of the 1990s in the light of economic and social research, VATT- julkaisuja 27:6. Rodrik, D. (1998), Why do more open economies have bigger governments? Journal of Political Economy 106, 997– 1032. Suoniemi, I. (2002), Verotus ja tulon- jako: Eräitä havaintoja Suomen kehityk- sestä, Talous & Yhteiskunta 3/2002. Verotus kansainvälisessä toimintaym- päristössä, Työryhmäraportti, Talous- neuvosto, Valtioneuvoston kanslian jul- kaisusarja 2002/5.
- 8. 6 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s Keskustelu hyvinvointivaltiosta käy kii- vaana. Mistä muusta aiheesta on syk- syn aikana ilmestynyt niin laaja kirjo puheenvuoroja?1 Voisi jopa sanoa, että keskustelu hyvinvointivaltiosta on krii- siytynyt: osa etsii keinoja hyvinvointi- valtion pelastamiseksi, osa perustelee tarvetta hyvinvointivaltion purkamisel- le, ja osa pohtii hyvinvointivaltion tu- levaisuuden haasteita. Käytyä keskus- telua ovat dominoineet huolet hyvin- vointivaltion kustannusten kasvusta, julkisen budjettitalouden tasapainon järkkymisestä, väestön ikääntymisen tuomista paineista sekä globalisaation ja siihen liittyvän verokilpailun vaiku- Hannu Tanninen Lehtori Kuopion yliopisto Hyvin- vointivaltion perinteiset perustelut Viime aikojen vilkkaassa keskustelussa hyvinvointivaltiosta ovat sen perinteiset mikrotalous- teoreettiset perustelut jääneet varjoon. Artikkeli muistuttaa niistä tehtävistä, jotka hyvinvointivaltiolle on mielekästä asettaa. Hannu Tanninen työskenteli projektitutkijana Palkansaaji- en tutkimuslaitoksessa 1.6.–31.12.2002 osallistuen Sosi- aali- ja terveysministeriön rahoittamaan Hyvinvointipalve- lujen rahoitusperiaatteet -tutkimushankkeeseen. 1 Esimerkkeinä viimeaikaisesta hyvin- vointivaltiokeskustelusta tai hieman laa- jemmin julkisen sektorin koosta käydystä keskustelusta voidaan mainita Kerola ym. (2002), Valtionvarainministeriön työryh- mä (2002), Puoskari & Taimio (2002), Kiander & Lönnqvist (2002), Kanniainen (2002), Kantola & Kautto (2002) ja Lind- blom (2002).
- 9. 7&Y h te i s k u n t a Ta l o u s tuksista. Näiden erilaisten uhkakuvien puristuksessa ovat hyvinvointivaltion perinteiset mikrotalousteoreettiset pe- rustelut kuitenkin jääneet lähes huo- miotta. Tarkoitukseni on tässä yhteydessä kiinnittää huomio kolmeen seikkaan. Ensinnäkin hyvinvointivaltiokeskuste- lussa sekoitetaan usein keskenään mik- ro- ja makrotalousteoreettinen argu- mentaatio. Toiseksi keskustelu keskit- tyy hyvinvointivaltiomenojen taloudel- lisiin vaikutuksiin unohtaen niiden al- kuperäiset tavoitteet lähes täydellises- ti. Kolmanneksi modernin julkistalous- teorian mukaan hyvinvointivaltion kes- keinen perustelu on tarve suojautua epätäydellisen informaation tuottamilta riskeiltä ja epävarmuudelta. Mikro- ja makronäkökulmat hyvinvointivaltioon Mihin julkista sektoria tarvitaan? Kan- santaloustieteen klassisessa, Richard Musgraven (1959) luomassa jaottelus- sa julkisen sektorin keskeisiä tehtäviä ovat resurssien kohdentaminen, tulo- jen uudelleenjako ja talouden vakau- desta huolehtiminen. Resurssien koh- dentamistehtävä – siis pyrkimys re- surssien parempaan käyttöön vaihto- ehtoisten kohteiden välillä – voidaan jakaa julkishyödykkeiden tarjontaan ja meriittihyödykkeiden tarjontaan. Jul- kishyödykkeillä tarkoitetaan maanpuo- lustusta ja yleistä hallintoa ja meriitti- hyödykkeillä mm. koulutus- ja terveys- palveluja. Tulojen uudelleenjakotehtä- vää on hoidettu lähinnä sosiaaliturva- menoin. Meriittihyödykkeiden ja sosi- aaliturvan on perinteisesti katsottu kuu- luvan hyvinvointivaltiomenoihin. Kol- mannen tehtävän, talouden vakaudesta huolehtimisen on yleensä nähty tapah- tuvan julkisten menojen ja tulojen ero- tuksen säätelyllä. Mirrlees (1994) on kuvannut osu- vasti taloustieteen sisällä tapahtuneita painopisteiden muutoksia ja julkisen sektorin kolmen tehtävän eriytymistä julkistalouden (mikrotalousteorian) ja makrotalousteorian kesken. Erikois- tumisen myötä julkistalous on keskit- tynyt resurssien kohdentamis- ja uu- delleenjakokysymyksiin talouden va- kauttamiskysymyksen jäädessä mak- rotaloustieteen oppikirjoihin. Makro- talousteorian kehittyessä keynesiläinen vakauttamis- eli stabilisaatiopolitiikka syrjäytyi oppikirjaesityksessä ja paino- piste siirtyi politiikan uskottavuusky- symyksen myötä julkisen sektorin vel- kaantumisen pitkän aikavälin kestä- vyyden pohtimiseen. Tämä makrota- loudellinen puoli on esitetty mm. Kianderin ja Lönnqvistin (2002) kir- jassa. Hyvinvointivaltio ja taloudel- linen kasvu Vaikka julkisen budjettitalouden tasa- paino-ongelmat ovat olleet mukana talouspoliittisessa keskustelussa 1970- luvun lopulta lähtien, niin vasta Eu- roopan talous- ja rahaliitto ja siihen liittyvä vakaus- ja kasvusopimus ovat nostaneet EU-maiden budjetit keskei- simmäksi talouspoliittiseksi kysymyk- seksi. Aluksi budjetin tiukentunut ta- sapainovaatimus painotti ensisijaises- ti menojen karsimista, mutta asetet- tujen työllisyys- ja kasvutavoitteiden puitteissa on nyttemmin ryhdytty huo- mioimaan menojen karsimisen lisäksi niiden ’laatu’. Tämä ’laatu’ on liitet- ty menojen makrotaloudellisiin vaiku- tuksiin. Esimerkiksi Euroopan komis- sion (2002) mukaan eri julkisilla me- noilla on toisistaan poikkeavia vaiku- tuksia taloudelliseen kasvuun ja työl- lisyyteen. Euroopan komissio (2002) jaottelee eri menoryhmien kasvuvaikutuksia kuvion 1 ja taulukon 1 mukaisesti. Ha- vaitsemme, että osa julkisista menois- ta omaa pelkkiä negatiivisia kasvuvai- kutuksia (kategoria 1), kun taas osal- la julkista menoista on aluksi positiivi- sia kasvuvaikutuksia, jotka alkavat vä- hetä tietyn BKT-osuuden jälkeen ja kääntyvät lopulta kokonaan negatiivi- siksi (kategoria 2). Osalla julkisista me- noista (kategoria 3) kasvuvaikutukset ovat pienillä määrillä negatiiviset, mutta ne käyttäytyvät muuten kategorian 2 menojen kaltaisesti. Joidenkin julkis- ten menojen positiivinen vaikutus kas- vuun alkaa mahdollisesti vähetä vasta suurilla menojen BKT-osuuksilla (ka- tegoria 4). Taulukon 1 mukainen jaottelu perus- tuu laajaan empiiriseen materiaalin, jossa on tutkittu eri menoluokkien ja taloudellisen kasvun välistä yhteyttä (ks. Euroopan komissio 2002 sekä Bénabou 1996 ja Atkinson 1999). Taloudellinenkasvu Kategoria 3Kategoria 2 Kategoria 4 Kategoria 1 Menot/BKT Kuvio 1. Julkisten menojen ja taloudellisen kasvun välinen suhde. Lähde: Euroopan komissio (2002, 85).
- 10. 8 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s Katsauksista nousee esiin yhteisinä piir- teinä kaksi seikkaa. Ensinnäkin mai- den välisiin aineistoihin perustuva em- piirinen evidenssi hyvinvointivaltiome- nojen ja taloudellisen kasvun välisestä vuorovaikutuksesta on hyvin ristiriitais- ta. Lisäksi lähes kaikki tutkimukset tar- kastelevat lineaarista re- laatiota eli kuvion 1 ka- tegorioiden 1 tai 4 mu- kaista suhdetta, mutta vain muutamassa tutki- muksessa on etsitty mahdollista aidosti epä- lineaarista yhteyttä hy- vinvointivaltiomenojen ja taloudellisen kasvun välillä eli kategorioiden 2 tai 3 kaltais- ta suhdetta (ks. Tanninen 2000). On todettava, että nykyisen kirjallisuuden valossa on vaikea perustella (liian suur- ten) hyvinvointivaltiomenojen karsin- taa niiden negatiivisilla vaikutuksilla ta- loudelliseen kasvuun. Keskeisintä on hyvinvointi Hyvinvointivaltion keskeinen tehtävä ei kuitenkaan ole taloudellisen kasvun edistäminen vaan ensisijaisesti sosiaa- liturvan ja väestön hyvinvoinnin luo- minen ja edistäminen. Koska useat tutkimukset tukevat näkemystä, jon- ka mukaan eurooppalaiset hyvinvoin- tivaltiot ovat kärkisijoilla useimmilla in- himillisen kehityksen samoin kuin kes- tävän kehityksen mittareilla arvioitu- na, voidaan hyvinvointivaltioita pitää menestyneinä (ks. esim. Atkinson 1999, Kiander & Lönnqvist 2002). Ta- loudellisten tavoitteiden lisäksi meidän on arvo- tettava hyvinvointivalti- oon liittyvät oikeuden- mukaisuusnäkökannat mm. köyhäinhoidon, tu- loerojen tasaamisen, so- siaalisen yhteenkuuluvuuden vahvista- misen ja syrjäytymisen estämisen osal- ta. Suomalaisessa keskustelussa nämä näkökannat ovat tulleet varsin vaisusti esille arvioitaessa laman aikaisten tur- vaverkkojen toimintaa ja niiden pur- kamiseen kohdistuneita paineita 1990- luvulla. Edellä tarkastelimme dominoivaa makrotaloudellista näkökulmaa hyvin- vointivaltiomenoihin erityisesti julkisen sektorin koon ja siihen liittyvän me- norakenteen näkökulmasta. On teh- tävä selkeä ero koon ja menojen ra- kenteen välillä. Koossa on kyse anne- tun hyvinvointitavoitteen vaatimasta menojen määrästä, mikä vastaa vain osittain edellä esitettyä vallitsevaa mak- rotaloustieteellistä kysymyksenasette- lua. Rakenteessa on puolestaan kysy- mys siitä, voidaanko haluttu hyvinvoin- titavoite saavuttaa tehokkaammin jul- kisen vai yksityisen sektorin toimesta. Alussa viittaamieni Mirrleesin (1994) havaintojen mukaan julkisen sektorin tehtäväjaottelussa rakennekysymys on nykyään mikrotaloustieteen ja erityi- sesti modernin julkistalouden keskeis- tä ongelmakenttää. Keskeinen mikro- taloudellinen perustelu hyvinvointival- tiotehtäville on markkinoiden epäon- nistumisten korjaaminen. Perinteisen oppikirjamäärittelyn mu- kaan markkinoiden epäonnistuminen syntyy, kun markkinamekanismi ei kykene tuottamaan paretotehokasta voimavarojen kohdentumista.2 Mark- kinoiden epäonnistuminen – siis pare- totehoton resurssien allokaatio – voi olla seurausta kasvavista mittakaava- eduista, julkishyödykkeistä, ulkoisvai- kutuksista tai epäsymmetrisestä infor- maatiosta. Joskus markkinoiden tuot- tamaa tulemaa halutaan muuttaa tu- lonjaollisista syistä. Tätä ei yleensä pi- detä markkinoiden epäonnistumisena, sillä markkinamekanismin katsotaan ideaalissa tilassa tuottavan tehokkaan ratkaisun. Markkinamekanismin tuot- tamaan tehokkaaseen ratkaisuun ei liity lupausta oikeudenmukaisuudesta (ks. esim. Tuomala 1997). Ei ole osoitettu, että hyvinvointi- valtiomenot hei- kentäisivät ta- louskasvua. 2 Ollakseen paretotehokas talouden on toteutettava kolme eri tehokkuusehtoa. Ensinnäkinvaihdontehokkuusvaatii,että kukinkuluttajasaamarkkinamekanismin puitteissa hankituksi mielestään parhaan mahdollisen hyödykejoukon. Toiseksi tuo- tanto pitää järjestää pienimmin mahdolli- sinvoimavaroinjakolmanneksivaaditaan ns. tuotos/valintatehokkuutta eli sitä, että tuotetaan juuri niitä hyödykkeitä, joita kuluttajat haluavat kuluttaa (ks. Tuoma- la 1997, 20–22). Taulukko 1. Kuinka julkisten menojen eri komponentit vaikuttavat kas- vuun. Lähde: Euroopan Komissio (2002, 85). Menokategoria Vaikutus (1) Korkomenot Aina haitaksi taloudelliselle kasvulle (2) Vanhuus ja lesket, työntekijöiden Hyväksi, mikäli menoja on rajoitettu, työkyvyttömyys- yms. turva, kollek- muutoin haitaksi tiivinen kulutus (3) Työttömyystuki, muut menot Hyväksi, mikäli eivät ole liian alhaiset sosiaaliturvamenot tai liian suuret (4) Koulutus, T&K, julkiset inves- Aina hyväksi, edellyttäen kuitenkin toinnit, terveydenhuolto, aktiiviset ettei käytetä erittäin suuria summia työmarkkinatoimenpiteet
- 11. 9&Y h te i s k u n t a Ta l o u s Hyvinvointivaltion säästöpos- sutehtävä Useimmille meistä tuleekin hyvinvoin- tivaltion päämääristä puhuttaessa en- simmäisenä mieleen juuri hyvinvointi- valtion uudelleenjako- eli ns. Robin Hood -tehtävä: jakaa varallisuutta rik- kailta (onnekkailta) vähemmän varak- kaille (onnekkaille). Nicholas Barr (2001) on kuitenkin jo pitkään argu- mentoinut hyvinvointivaltion vakuutus- roolin puolesta. Se mahdollistaa tulo- jen uudelleenjaon yksilön elinkaaren aikana eli hyvinvointivaltio on erään- lainen säästöporsas. Näyttäisi siltä, että hyvinvointivaltion säästöporsastehtävä on suhteellisen huonosti huomioitu ja ylipäätään ym- märretty käynnissä olevassa keskuste- lussa (ks. esim. Lindblom 2002 tai Kiander ja Lönnqvist 2002). Kuiten- kin eräiden arvioiden mukaan yli kak- si kolmasosaa kaikista hyvinvointime- noista on uudelleenjakoa yli yksilöiden elinkaaren. Epätäydellisen informaati- on aiheuttama markkinoiden epäon- nistuminen kulutuksen tehokkaassa ta- sauksessa yli ajan nostaa esiin hyvin- vointivaltion roolin kulutuksen tasaa- jana ja vakuutusten tarjoajana. Julki- nen sektori voi halutessaan pyrkiä pa- rantamaan markkinoiden epäonnistu- mista: sääntelyllä, rahoituksella, julki- sella tuotannolla ja/tai tulonsiirroin. Kulutuksen tasauksessa on pitkälti kysymys koulutusmenoista ja eläkkeis- tä – siis yksilöiden pyrkimyksestä ja mahdollisuuksista tasoittaa säästämi- sen avulla kulutusta eri elämäntilantei- den välillä. Vakuuttautumisessa on ky- symys varautumisesta mahdollisiin tu- lonmenetyksiin eli riskien karttamises- ta. Tyypillisesti taloustieteellisessä tar- kastelussa tällaisia tulonmenetyksiä ai- heuttavat joko sairaus tai työttömyys. Rajoitun tässä yhteydessä vakuutusky- symykseen. Miksi julkisen sektorin tulisi puuttua vakuutusmarkkinoiden toimintaan? Kenneth Arrow (1963) totesi klassik- koartikkelissaan, että kilpailullisten va- kuutusmarkkinoiden epäonnistuessa syntyy epävarmuuden voittamiseksi so- siaalisia instituutioita. Tällaiset julkiset tai yksityiset instituutiot toimivat va- kuutusten kaltaisesti riskin vähentäji- nä, vaikka ne eivät täytä yksityisten va- kuutusten aktuaarisuusvaatimusta sen kapeassa merkityksessä.3 Sosiaalivakuutus on yksi tällainen instituutio.4 Yksityisten vakuutusten tapaan sosiaalivakuutuk- sessakin edut riippuvat ai- kaisemmasta maksuker- tymästä sekä määrätyn ehdon (esimerkiksi työt- tömyyden tai sairauden) toteutumisesta. Sosiaali- vakuutukset eroavat kui- tenkin yksityisistä vakuu- tuksista kahdessa suh- teessa. Ensinnäkin sosiaalivakuutus on pakollinen, jolloin estyy yksi vakuutus- markkinoiden epäonnistumisen kes- keinen syy, asiakaskunnan epäedulli- nen valikoituminen vain korkean ris- kin omaaviin. Tällöin vakuutusyhtiöt voivat hinnoitella vakuutus- maksut koko väestön keskimääräisen riskin mukaan edullisemmak- si kuin vapaaehtoiseen vakuutukseen liittyvän korkeamman riskin omaavan asiakaskun- nan tapauksessa. Va- kuutuksen pakollisuus mahdollistaa myös maksuosuuden ja yksi- lön riskin välisen kyt- kennän heikentämisen. Mitä vähem- män maksuosuus ja etuisuus vastaa- vat toisiaan, sitä enemmän sosiaaliva- kuutus on uudelleenjakavan veron kal- tainen. Edelleen julkinen sektori voi tarvittaessa järjestää myös vakuutuk- seen liittyvän tuotannon ja jakelun (esim. julkinen terveydenhuolto). Toiseksi sosiaalivakuutukseen liittyvät sopimusehdot voivat olla yksityistä va- Yli kaksi kolmas- osaa hyvinvointi- menoista jakaa tuloja uudelleen yli yksilöiden elinkaaren eikä niinkään yksilöi- den välillä. Hannu Tanninen haluaa suunnata keskustelua hyvinvointivaltion kasvuvaikutuksista sen perimmäisiin tehtäviin eli hyvinvoinnin, oikeudenmukaisuuden ja tehokkuuden edistämi- seen. 3 Aktuaarisuusvaatimus tarkoittaa yksin- kertaisesti sitä, että kerättävät vakuutus- maksut on kytketty maksettaviin vakuu- tuskorvauksiin. 4 Suomessa käytettyjä sosiaalivakuutuk- sia ovat mm. kansaneläkevakuutus, saira- usvakuutusjatyöeläkevakuutus.Myösam- mattiliittojenhallinnoimassavapaehtoises- satyöttömyysvakuutuksessaonsosiaaliva- kuutuksen piirteitä (ks. Barr 2001).
- 12. 10 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s kuutusta väljemmin määri- tellyt. Siten sosiaalivakuu- tus on joustavampi kuin yk- sityinen vakuutus, jossa etuuden ehdot ja maksujen suuruudet ovat täsmällisesti määritellyt. Julkinen valta voi sosiaalivakuutuksen puitteissa muuttaa ehtoja, vähentää ja poistaa etuuk- sia tai lisätä niitä kattaak- seen ilmenneitä tarpeita. Parhaimmillaan sosiaaliva- kuutus auttaa suojautu- maan riskin lisäksi myös epävarmuutta vastaan, mi- hin aktuaarinen vakuutus ei kykene (Atkinson 1989, Barr 2001).5 Huomioimalla hyvinvointivaltiome- nojen mikrotalousteoreettiset peruste- lut voimme asettaa monet makrotalo- udelliset huolenaiheet oikeaan valoon: meillä on olemassa huoli julkisen bud- jettitalouden kestävyydestä pitkällä ai- kavälillä, mutta sen syy ei ole hyvin- vointivaltiomenojen taloudellista kas- vua heikentävissä tekijöissä. Päinvas- toin monet hyvinvointivaltiomenot pa- rantavat talouden tehokkuutta tuomal- la helpotusta epätäydellisen informaa- tion tuottamiin markkinoiden epäon- nistumisiin. Nicholas Barria (2001, 272) lainaten ”ne syyt, joiden perus- teella hyvinvointivaltiota tarvitaan, ei- vät ole hävinneet; hyvinvointivaltion instituutiot ovat vakaat ja vastaanotta- vaiset; kehittyvissä muodoissaan hyvin- vointivaltio säilyy 21. vuosituhannen haasteissa.” KIRJALLISUUS Arrow, K. (1963), Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care, American Economic Review 53:5, 941– 973. Atkinson, A.B. (1989), Poverty and So- cial Security, New York: Harvester Wheatsheaf. Atkinson, A.B. (1999), The Economic Consequences of Rolling Back the Wel- fare State, Cambridge, MA: MIT Press. Barr, N. (2001), The Welfare State as a Piggy Bank. Information, Risk, Uncer- tainty, and the Role of the State, Ox- ford: Oxford University Press. Bénabou, R. (1986), Inequality and Growth, National Bureau of Economic Research Working paper 5658. Euroopan Komissio (2002), Public Fi- nances in EMU – 2002, European Economy. Kanniainen, V. (2002), Puhtia hyvin- vointiyhteiskunnan purjeisiin – Perus- palveluja uudella tavalla, Helsinki: EVA. Kantola, A. & Kautto M. (2002), Hy- vinvoinnin valinnat – Suomen malli 2000-luvulla, Sitra 251, Helsinki: Edi- ta. Kerola, H. & Mäkitalo, R. & Putko- nen, C. (2002), Parempaa halvemmal- la? Valtiovarainministeriö, Kansantalo- usosasto, Keskustelualoitteita nro 68. Kiander, J. & Lönnqvist, H. (2002), Hyvinvointivaltio ja talouskasvu, Porvoo: WSOY. Lindblom, S. (2002), Kansankodin tuolla puolen – Hyvinvointivaltion tilivel- vollisuuden tarkastelua, VATT-julkaisu- ja 34, Helsinki: Valtion taloudellinen tut- kimuskeskus. 5 Yksi esimerkki tällaisesta on vuoden 2001 syyskuun 11. päivän terroristi-iskun aiheuttama vakuutusongelma lentoyhti- öille. Lentoyhtiöt voivat vakuuttautua yk- sittäisiä, normaaliajan todennäköisyyttä vastaavia onnettomuuksia vastaan, mut- ta terrorismin aiheuttamien uhkien seu- rauksena vakuutusmaksut nousivat niin korkeaksi, että tarvittiin muunlaisia jär- jestelyjä. Mirrlees, J.A. (1994), Op- timal Taxation and Govern- ment Finance, teoksessa J.M. Quigley, J.M. & Smo- lensky, E. (Eds.), Modern Public Finance, Cambridge MA: Harvard University Press. Musgrave, R.A. (1959), Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill. Puoskari, P. & Taimio, H. (2002). Suomen julkisen sektorin tila ja tulevaisuu- den näkymät, Palkansaajien tutkimuslaitos, Tutkimuksia 86. Tanninen, H. (2000), Jul- kisten menojen vaikutus ta- loudelliseen kasvuun. Ta- lous & Yhteiskunta 28:4, 8– 12. Tuomala, M. (1997), Jul- kistalous, Tampere: Gaudeamus. Valtiovarainministeriön työryhmä (2002), Kohti tehokkaampaa ja laaduk- kaampaa julkista taloutta. Valtiovarain- ministeriö, Kansantalousosasto, Keskus- telualoitteita nro 70. Kuva:KimmovonLüders/Kuvaario
- 13. 11&Y h te i s k u n t a Ta l o u s Eurooppalaisen hyvinvointivaltion ajankohtaiseen tilaan liittyy senkaltai- nen vilkastunut tutkimus, jota voi kut- sua aikalaisdiagnoosiksi. Sosiologias- sa se on alettu ymmärtää omana tie- teellisen kirjoittamisen lajinaan tutki- musteorian ja yleisen yhteiskuntateo- rian rinnalla. Aikalaisdiagnostinen ovi avautuu kaikkine mahdollisuuksineen ja vaaroineen, kun elettävä aika koe- taan voimakkaasti taitekohdaksi ja kun odotusten ja kokemusten välille syn- tyy huomattavaa jännitettä. Väitöskirjassani (Lindblom 2002) tällainen viritys liittyy kahteen keske- nään ristiriitaiseen tendenssiin ja nii- den törmäyspaikkaan. Yhtäältä epävar- muuden kasvu on tuonut mukanaan yhteiskuntapolitiikan koko odotusho- risontin järkkymisen ja uudelleen muo- toutumisen. Toisaalta on nähtävissä yh- teiskuntapolitiikan ohjausvajeen kasvu. Se johtuu hyvinvointivaltion symboli- sen vetovoiman ylivoimaisuudesta ja tähän liittyvästä puolueiden samaistu- misesta, liimaantumisesta toinen toi- siinsa ja reformikilvasta. Näiden kah- den ristiriitaisen tendenssin kohtaus- paikassa hyvinvointivaltio varmuuden konseptina, ylimittaisine hallittavuuden vaatimuksineen ja reformipaineineen kohtaa epävarmuuden maailman. Nykyisessä epävarmuu- den sävyttämässä maail- massa on vähemmän tilaa suurille aatteille ja teorioille hyvinvointi- valtion puolustamisessa ja kehittämisessä. Kan- sankodin tuolla puolen etsitään maltilliselle yhteiskuntapolitiikalle eettisiä eikä pelkästään resurssien rajallisuuteen perustuvia argumentteja. Seppo Lindblom Valtiot.lis. (väit.) Kansankodin tuolla puolen Seppo Lindblom toimi Palkansaajien tutkimuslaitoksen (ent. Työväen taloudellisen tutkimuslaitoksen) ensimmäisenä esimiehenä v. 1971–73. Hän on osallistunut aktiivisesti yhteiskunnalliseen keskusteluun ja väitellyt yhteiskuntapolitiikasta Hel- singin yliopistossa marraskuussa 2002.
- 14. 12 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s Hyvinvointivaltion katkos Kyse on sellaisesta hyvinvointipolitii- kan ekspansiivisen kehityksen katkok- sesta, jossa monistakin tekijöistä joh- tuen alkaa tuntua epärelevantilta tar- kastella joitakin perinteisiä yhteiskun- tapolitiikan aatteellisia jännitteitä. Sa- nottu koskee niin yksilöllisyyden-yh- teisöllisyyden, edistyksellisyyden-kon- servatiivisuuden kuin oikean-vasem- man välistä virtaviivaista vastakkain- asettelua. Tällaiset perinteiset erotte- lut detraditionalisoituvat. Uusi aika vaatii uuden erottelun ja modernit koordinaatit. Rakennan tutkimukses- sani nelikentän, jossa yhtäältä epävar- muuden-varmuuden ja toisaalta yh- teiskuntapolitiikan intervention suo- tavuuden määrittelemässä maastossa tarkastellaan kolmea erilaista politiik- kakäsitystä. Niitä kutsun ekspansiivi- seksi, turhautuneeksi ja tilivelvolliseksi (ks. kuvio). Ekspansiivinen politiikkakäsitys on varmuuden maailmassa syntynyt kon- sensus. Sitä voi luonnehtia kansalli- sen suvereniteetin ja kasvuhakuisen yhteiskuntapolitiikan varaan rakentu- vaksi ajatteluksi. Se ei tunnista uusia epävarmuuden elementtejä ja on sen vuoksi iskevällä kielellä ilmaistuna var- muuden petos. Turhautunut politiik- kakäsitys puolestaan voidaan ymmär- tää ajattelutapana, joka hyväksyy epä- varmuuden ilmaston aina hurmioitu- miseen saakka. Sitä voidaan kutsua postmodernin lumoksi ja epävarmuu- den petokseksi. Nämä vaihtoehdot seurustelevat tietyllä tavalla keske- nään. Mitä enemmän yhteiskuntapo- litiikkaa karakterisoi ekspansiivisen ajattelun hallittavuuden vaatimus ja re- formikilpa, sitä todennäköisemmin se törmää rajoihinsa. Sitä varmemmin taas yhteiskuntaan leviää demokrati- aa ja luottamusta nakertava frustraa- tio, hiljaa ja huomaamatta kuin häkä huoneeseen. Tilivelvollinen politiikkakäsitys on vaihtoehto suvereenin kansankodin tuolla puolen. Se tarkoittaa epävar- muuden, ambivalenssin ja keskeneräi- syyden viileää hyväksyntää sekä kon- tingenssin eli pelivaran tunnistamis- ta. Henkisten ja aineellisten voima- varojen pelivara on tarpeen niin yllät- tävien koettelemusten sietämiseksi kuin yllättävinä avautuvien mahdolli- suuksien hyödyntämiseksi. Tämä on volatiilissa tieto-taidon hyvinvointiyh- teiskunnassa tärkeä sosiaalisen turval- lisuuden näköala. Tilivelvollisuutta pohtimalla etsin epävarmuuden maa- ilmassa pragmaattiseesti ja toivotto- muuteen lannistumat- ta poliittisen luotta- muksen puhetapaa. Haen maltilliselle yh- teiskuntapolitiikalle eettisiä eikä pelkästään voimavarojen rajalli- suuteen perustuvia ar- gumentteja. Miksi sitten käytän otsikossa kansankodin käsitettä, joka ei ole eri- tyisen syvälle juurtunut suomalaiseen kielen- käyttöön? Yhteiskun- tatieteen käsitteet ovat itseensä viittaa- via. Tämä tarkoittaa sitä, että tiede ke- rää aineistonsa kansalaisten ja yhteis- kunnan arjesta, samalla kun se jäsen- tää tätä arkea teorioillaan ja käsitteil- lään. Käsitteet siis paitsi kuvaavat asioi- ta niin myös muokkaavat mieliä. Näin voivat liian viehkeät ja anteliaat, sym- boliselta merkitykseltään ylivoimaiset ja loukkaamattomat käsitteet tuoda mu- kanaan ongelmia. Kansankodin tuolla puolen on siis kä- sitteellinenkin ulottuvuus: kansanko- din turvallisuus, hyvinvointitavoitteen itsestäänselvyys ja valtiovallan kaikki- voipaisuus synnyttävät yhdessä jotain perin varmaa, pyhää ja kai- ken kritiikin ulkopuo- lella olevaa. Kansan- kodin tuolla puolen tätä pyhää kuvaa ra- vistellaan ja maalliste- taan tilivelvollisuuden tarkastelun avulla. Se tarkoittaa itsekriittistä ja refleksiivistä suh- tautumista hyvinvoin- tivaltion hienon idean mukanaan tuomiin ja itse tuottamiin ongelmiin. Viestini on, että suuren konsensuksen vallassa ra- kennettu hyvinvointivaltio ei ole koh- dannut poliittista vihollista vaan laa- Nyt on aika pohtia kriittisesti hyvin- vointivaltion mukanaan tuomia ja itse tuottamia ongelmia epävar- maksi käyneessä maailmassa. Kuvio 1. Politiikkakäsitykset. Yhteiskuntapolitiikan aktiivisuus
- 15. 13&Y h te i s k u n t a Ta l o u s jan ystäväpiirinsä hämmentyneen kat- seen. Sosialidemokratian haaste Hämmennyksen tila koskee ennen muuta hyvinvointipoliittisen reformis- min lyhdynkantajaa, sosialidemokrati- aa. Donald Sassoon (1997) päättää eu- rooppalaisen sosialidemokratian sata- vuotista taivalta käsittelevän teoksen- sa ei välttämättä vallan pessimistisiin mutta vähintäänkin epävarmoihin tun- nelmiin. Ensimmäistä kertaa toisen maailmansodan jälkeen sosialidemo- kraattinen liike katsoo tulevaisuuteen todella huolestuneena. Sosialidemo- kratian ongelmat eivät kuitenkaan merkitse markkinatalouden suurta voittoa. Päinvastoin epävarmuuden haasteet ovat pitkälti samoja kuin markkinataloudenkin, aivan kuten hyvinvointivaltion kul- ta-aika nopean talouskasvun vuosina oli markkinatalou- denkin voitonkulkua. Yksi ja sama turbulenssi koskettaa nyt kumpaistakin. Mutta eikö sosialidemo- kraattisen maailmankuvan pitäisi mieluumminkin avau- tua ekspansiivisena ja hyvin- vointivaltion kannalta aiem- paa myönteisempänä, kun Neuvostoliiton reaalisosialis- mi on murtunut? Olihan kommunismin eteneminen sosialidemokraattisen refor- mismin ankara aatteellinen vihollinen läntisissä hyvin- vointivaltioissa. Sosialide- mokratian kasvoilla ei kui- tenkaan ole voittoisa vaan it- setutkiskelun ilme. Syynä on se, että reaalisosialismin mu- rensi sama epävarmuuden, refleksiivisyyden kasvun, kyseenalaistumisen ja prag- matisoitumisen dynamiikka, joka kuuluu elimellisesti glo- balisoitumisen kulttuuriseen kokonaiskuvaan. Näihin sa- moihin haasteisiin sosialide- mokratia on juuri nyt etsimässä vas- tauksiaan olosuhteissa, joissa vasem- man ja oikean välinen vastakkainaset- telu on kuihtumassa. Sosialidemokra- tia tarttuu taikapeiliin ja kysyy, ken on maassa mahtavin. Se näkee peilistä omat kasvonsa ja suuntaa sen jälkeen kriittisen katseen itseensä. Siitä on hyvinvointivaltion tilivelvollisuuden ref- leksiivisessä pohdinnassa kyse. Orastava itsekritiikki Nostan esiin kolmen merkittävän so- sialidemokraatin, Mauno Koiviston, Kalevi Sorsan ja Paavo Lipposen vii- me aikoina käyttämät kriittiset ja konstruktiiviset puheenvuorot sosiali- demokratian uusiutumisen tarpeista. Mauno Koivisto on hänelle ominaisel- la puhetavallaan kysynyt, voiko sosia- lismi olla muutakin kuin kasvavaa vel- kaantumista. Tätä tiukemmalla taval- la ei juuri voitane herättää keskustelua siitä hyvinvointipolitiikasta, jossa sosia- lidemokraatit ovat olleet keskeisenä vai- kuttajana mukana. Kalevi Sorsa puo- lestaan käytti tärkeän kriittisen pu- heenvuoron tuoreimman sosialidemo- kraattisen periaateohjelman valmiste- lutyön yhteydessä. Viitaten hyvinvoin- tivaltion kokemiin uusiin haasteisiin ja kansalaisten oikeuksista ja velvolli- suuksista käytyyn keskusteluun hän kirjoitti, että myös sosialidemokratian on otettava oppia kokemuksistaan. Hän jatkoi, että vain hitaasti ja tuskal- lisesti, ristiriitojen ja vastakkainasette- lujen kautta alkaa syntyä uuden vuosi- sadan sosialismi. Donald Sassoon (1997) taas on sosialidemokratiaa kos- kevassa historiikissaan nostanut uuden ajattelun yhtenä näkyvimpänä esimerk- kinä Paavo Lipposen vaati- muksen yhteiskuntapolitii- kan paradigman muutokses- ta. Tämä ilmaisu viittaa sii- hen, ettei sen enempää tie- teellä kuin aatteellakaan ole ajatonta, loukkaamatonta pätevyyttä. Elettävä aika asettaa nyt omat erityiset ky- symyksensä niin yhteiskun- tatieteille kuin poliittisille liik- keillekin. Tässä on kolme itsekritii- kin dimensiota, jotka muo- dostavat yhdessä peittävän ja laaja-alaisen kokonaisuuden. Sen taustalla on merkittävä määrä yhteiskuntatieteellistä, aatteellista ja käytännöllispo- liittista tietoutta sekä koke- musta. Se on niin syvältä kouraisevaa kritiikkiä, että siitä pitää ryhtyä keskustele- maan. Minulla oli tilaisuus olla jäsenenä siinä toimikun- nassa, joka laati valmistelu- työn vuonna 1999 hyväksyt- tyyn SDP:n tuoreimpaan periaateohjelmaan. Toimi- kunnan työn ollessa loppu- suoralla toin yhtenä viimei- simmistä kokouksista esille Kuva:HeikkiTabell/Kuvaario
- 16. 14 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s havainnon, ettei toimikunnan työssä ollut havaittavissa merkkejä sellaisesta tuskasta, mihin Kalevi Sorsa oli viitan- nut. Katsoin, että jompi kumpi arvioi tilannetta väärin, joko toimikunta tai Kalevi Sorsa. Vedin johtopäätöksen, ettei se ollut Sorsa. Yhden merkittävän muutoksen uusi periaateohjelma toi mukanaan. Sosia- lismi ei siinä esiinny enää kapitalistisen talousjärjestelmän aatteellisena ja sys- teemisenä vaihtoehtona, vaan sosiali- demokratia määritellään yhteiskunnal- liseksi uudistustyöksi sosialismin arvo- jen perustalta. Ohjelmaan kirjattiin näin periaate, jonka mukaan jo vuosikym- meniä oli toimittu. Oli koettu kehitys, missä kapitalismin vastavoimat olivat suunnattomasti kasvaneet. Muista maista oli saatu dramaattisia ja veri- siäkin havaintoja siitä, miten perusta- vanlaatuiset ongelmat eivät olleet muuttaneet muotoaan, vaikka yksityi- nen omistus oli poistettu. Suomalai- sesta pragmaattisesta valtio-omisteises- ta teollisuuspolitiikasta taas oli käytet- tävissä kokemuksia siitä, miten valtio oli ollut moderni toimija ensin omis- tusta rakentaessaan ja sitten sitä pur- kaessaan. Oli siis mitä perustelluinta, että sosia- lismi talousjärjestelmän vaihtoehtona jäi pois periaateohjelman sanastosta. Tilanne ei ole kuitenkaan aatteellisesti vailla pulmia. Samanai- kaisesti sosialidemo- kraattinen liike käy vil- kasta keskustelua niistä esteistä, joita ns. uusli- beraali kapitalistinen vir- taus on asettamassa kansallisille hyvinvointi- politiikan pyrkimyksille. Ei näytä oikein johdon- mukaiselta kokonaisuu- delta, jos sosialidemo- kratia ensin maanittelee esiin uusliberalismin glo- baalin peikon, luopuu samalla järeimmästä his- toriallisesta aseestaan ja alkaa sitten hä- tistellä tuota peikkoa jollakin Tobinin veron kaltaisella risulla. Ei tunnu oi- kein hyvältä ajatukselta jättäytyä ylei- sin sanankääntein sosi- alismin arvojen varaan, jättää sosialismi elää ki- tuuttamaan tällaisessa uusliberalistisessa ahdis- tuksessa. Joku tässä asetelmassa mättää. Mielestäni se on globaa- lin uusliberalismin uh- kakuva. Uusliberalismin uhkakuva Sanat ovat sopimuksia. Mitä uusliberalismista on ymmärrykseni mu- kaan hyvinvointivalti- oon liittyvässä keskus- telussa sovittu, se on mitä eriskummallisin yhdistelmä ristiriitaisia ainesosia. Ensiksi siihen liittyy patakonservatii- vista suvaitsematto- muutta niin rodullises- ti, sukupuolisesti kuin uskonnollisestikin. Toi- seksi siihen kytkeytyy ääriliberaalia markkina- paikan aggressiivisen yksilöllisyyden ihannointia. Kolman- neksi se tarkoittaa sokaistunutta var- muutta talous- ja raha- markkinoiden omista autonomisista tasapai- nottavista voimista. Kun tähän keitokseen vielä li- sätään hyppysellinen amerikkalaista kulttuuri- imperialismia, niin näin täydentyy uusliberalis- min moni-ilmeinen ja moneen suuntaan veny- vä käsite. Samalla syn- tyy yhtä moni-ilmeinen ja sisäisesti epäjohdon- mukainen modernin eu- rooppalaisen hyvinvoin- tivaltion oikeistolainen ja globaalinen uhkakuva. Kun uusliberalismi on saanut tällai- sen sekavan oikeistolaisen painolastin, siitä ei ole käsitteeksi tutkimuksessa- ni, joka hylkää oikean ja vasemman välisen aatteellisen jännitteen ja koros- taa pragmatismin nousua. Tutkimuk- sessani tarjoan joka tapauksessa uusli- beraalin fundamentaalikritiikin tilalle ti- livelvollista politiikkakäsitystä paitsi kriittisenä niin sisäisesti johdonmukai- sena hyvinvointivaltiollisena ajatteluta- pana. Se tarjoaa konservatiivisen su- vaitsemattomuuden sijaan näkemyk- sen siitä, että epävarmuus, suvaitsevai- suus ja demokratia kulkevat käsi kä- dessä, kun taas varmuus, suvaitsemat- tomuus ja demokratian uhkatekijät kul- kevat yhtä jalkaa. Markkinapaikan yk- silöllisyyden asemesta se puolestaan näkee modernin individualisoitumisen globalisaatioon kytkeytyvänä sosiaali- sen refleksiivisyyden kasvuna sekä kaikkinaisten traditioiden ja dogmien kyseenalaistumisena. Se ei tarkoita yk- Tilivelvollisen politiikkakäsityk- sen refleksiivinen ja pragmaattinen itsekritiikki on vaihtoehto hyvin- vointivaltion uus- liberalistiselle kritiikille. Seppo Lindblomin mielestä hyvinvointivaltio ei ole kohdan- nutvihollistavaanlaajanystäväpiirinsähämmentyneenkat- seen.
- 17. 15&Y h te i s k u n t a Ta l o u s silön itsekkyyden vaan kompetenssin kasvua. Edelleen sen epävarmuuden konsepti pitää sisällään ajatuksen, että usko suuriin teorioihin on ylipäätään horjunut olipa sitten kyse yhteiskun- ta- ja talouspolitiikan hallittavuuden teo- rioista kuten keynesiläisyydestä tai markkinoiden itse tasapainottuvista voimista kuten ääriliberalismista. Epä- varmuuden maailmassa, kaikkinaisten esteiden kasvaessa, pragmaattinen vir- taus voimistuu niin yhteiskuntatieteis- sä kuin -politiikassakin. Luovuuden ja maltillisuuden merkitys korostuu yh- täaikaisesti. Luottamuksen puhetapaa etsimässä Tämän päivän sosialidemokratia kai- paa laajaa yhteiskuntatieteellistä syvä- luotausta, jotta se voisi vastata Koivis- ton, Sorsan ja Lipposen heittämiin haasteisiin ja kertoa, mitä sosialistis- ten arvojen toteuttami- nen globaalissa epävar- muuden maailmassa tar- koittaa. On vaikea ku- vitella, että tähän haas- teeseen voitaisiin vasta- ta muutoin kuin para- digmaattisesti, toisin sa- noen pohtimalla, millä tavalla ajallemme ominaiset aatteellis- ten painotusten muutokset kytkeyty- vät elettävän ajan yhteiskuntatieteen mukanaan tuomiin kysymyksenasette- lujen muutoksiin. Sanotunlaiset kysymykset kosketta- vat luonnollisesti reformistisia liikkeitä ylipäätään. Erityisen haasteen ne kui- tenkin heittävät tasa-arvon ja korkean työllisyyden merkitystä perinteisesti korostaneelle sosialidemokratialle, jon- ka tulisi lähestyä avoimella ja rehelli- sellä tavalla yhteiskunnan ja työmark- kinoiden muuttunutta dynamiikkaa ja tähän kytkeytyviä modernin maailman tasa-arvokonflikteja. Miten siis olisi yh- den hyvinvointivaltion kantavan aat- teellisen voiman asetettava sanansa, jotta ne epävarmana ja oikullisena Työllisyyspolitiik- ka perustuu eri- laiseen tasa- arvoperiaattee- seen kuin jako- politiikka. avautuvan tulevaisuuden turbulens- seissa olisivat omiaan kasvattamaan eikä vähentämään kansalaisten poli- tiikkaa kohtaan tuntemaa luottamus- ta? Hyvinvointivaltion myöhäismoderniin tilaan liittyy työllisyyspolitiikan ja jako- politiikan välinen dramatisoitunut ris- tiriita. Se on erityisen tuntuva yhteis- kunnissa, joiden kehityshistoriaan kuu- luu laaja julkisen sektorin työllisyys. Po- liittisen luottamuksen kannalta on olennaista, että tämä kahden tasa-ar- voperiaatteen välinen arvopunninta tunnustetaan. Liian kevytmieliset lupa- ukset työllisyyden paranemisesta voi- vat olla kohtalokkaita. Avoin voimat- tomuuden osoitus voi puolestaan pi- tää paradoksaalisesti sisällään poliitti- sen vahvuuden ja luottamuksen ele- mentit. Ehkä aika ei ollut vuonna 1999 lo- pultakaan vielä kypsä tuskallisille, mut- ta luottamuksen kannal- ta keskeisille yhteiskun- tatieteellisille ja aatteel- lisille syväluotauksille. Kenties periaateohjel- man tapainen valmiste- lutyö ei ole edes sopivin muoto tähän tarkoituk- seen. Tarve ei ole kuiten- kaan näillä huomautuk- silla poistunut. Kolmen sosialidemokraatin suul- la esitetty kriittinen viesti on näin muo- doin vielä vailla sen ansaitsemaa kes- kustelua. Usein kuulee lausuttavan, että puo- lueitten pitää olla yhtä niin sanoissa kuin teoissa ja että tekojen pitää vastata sitä, mitä sanotaan. Oltuani mukana SDP:n periaateohjelman valmistelutyössä oli- sin valmis kääntämään asian toisin päin: sanojen pitää vastata tekoja. Pi- tää kyetä yhteiskuntatieteelliseen ana- lyysiin ja poliittiseen kokemukseen no- jautuen ilman häpeää kertomaan, mik- si pitääkin tehdä sitä, mitä käytännös- sä päivästä päivään tehdään. Epävarmuuden analyysin ja siihen liittyvän tilivelvollisuuden itsekriittisen pohdinnan tulisi kulkeutua riittävän vahvasti arkiseen poliittiseen puheta- paan. Sellaiset poliittiset liikkeet ja kansalaisyhteiskunnan eri ryhmittymät laajasti ottaen, jotka osaavat tuoda nämä argumentit esiin kyvykkäästi ja uskottavasti, ovat avainasemassa, kun hyvinvointipolitiikalla haetaan lähi- vuosina kansalta niin vallan kuin vas- tuunkin mandaattia. Maltin ja prag- maattisuuden etiikkaa korostaessani olen pyrkinyt antamaan rohkaisua en- nen muuta sosialidemokraattiselle liik- keelle, joka tässä oikullisessa, kesken- eräisessä, ei koskaan valmiiksi tulevas- sa maailmassa aivan aiheettomasti jou- tuu kantamaan näköalattomuuden ja aatteellisen alistumisen ristiä. KIRJALLISUUS Lindblom, S. (2002), Kansankodin tuolla puolen – Hyvinvointivaltion tilivel- vollisuuden tarkastelua. Helsinki: VATT. Sassoon, D. (1997), One hundred years of socialism. The West European left in the twentieth century, Scotland: Fontana Press.
- 18. 16 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s 1990-luku oli Suomen taloushistori- assa monin tavoin poikkeuksellista ai- kaa. Syvä lama johti joukkotyöttömyy- den syntyyn ja yli 450 000 työpaikan häviämiseen. Samaan aikaan – mutta osittain lamasta riippumatta – tieto- ja viestintäteknologian läpimurto muutti tuotantorakennetta voimakkaasti. Tek- nologinen kehitys kasvatti osaavan työ- voiman kysyntää, ja pelkän peruskou- lutuksen varassa olevien työttömien työllistymisnäkymät heikkenivät.1 Talouden muutosten ristiaallokossa talouspolitiikka oli vakavan paikan edessä. Laman aikana valtio velkaan- tui rajusti. Elpymisen käynnistyttyä ta- louspolitiikan keskeiseksi tavoitteeksi asetettiin valtiontalouden vahvistami- nen ja tulopolitiikan keinoin saavutet- tava kotimaisten kustannusten nousua Reija Lilja Tutkimusjohtaja Palkansaajientutkimuslaitos Kestävään työllisyyteen työsuhteiden laatua parantamalla Talouskasvu on työllistänyt hyvin, ja työmarkkinat ovat muuttuneet jousta- vammiksi. Väestön ikääntyessä työlli- syysastetta on nostettava panosta- malla erityisesti työn laatuun. Reija Lilja toimii Suomen edustajana Euroopan komissiota avustavassa työmarkkina-asian- tuntijoiden verkostossa. 1 Kirjoitus perustuu osin Palkansaajien tutkimuslaitoksen julkaisuun Sauramo (2002).
- 19. 17&Y h te i s k u n t a Ta l o u s hillitsevä palkkamaltti. Palkkojen muu- tokset piti asettaa tasolle, joka tuki ta- louden kasvua ja työllisyyttä. Nimel- lispalkkojen muutokset seurasivatkin 1990-luvulla hyvin läheisesti työttö- myyden kehitystä (kuvio 1). Lamasta toipuminen lähti liikkeelle viennin vedolla. Viennin voimakas kas- vu johti myös kokonais- tuotannon ripeään nou- suun. Nokian johdolla sähköteknisestä teolli- suudesta tuli uusi mer- kittävä vientiala 1990- luvulla. Lamaan ja sen synnyttämään joukko- työttömyyteen sopeudut- tiin valitsemalla elvytys- strategia, joka oli paitsi kasvuhakuinen myös poikkeuksellisen suures- sa määrin viennin vetoon tukeutuva. Viennin kasvua tuki historiaan verrat- tuna ainutlaatuisen hyvä kilpailukyky. Merkittävä osuus tässä oli vuonna 1991 tapahtuneella markan devalvaatiolla ja seuraavan vuoden kellutuspäätöksen jälkeisellä devalvoitumisella. Viime vuo- sikymmenellä markka heikentyi noin 30 prosenttia. Talouskasvu paransi työlli- syyttä Voimakas talouskasvu yhdessä kasvua tukevan talouspolitiikan kanssa paransi työllisyyttä merkittävästi. Vuosina 1994–2001 työllisyys kasvoi 313 000 hengellä eli 15,2 prosentilla. Tänä ai- kana työllisyyden kasvu oli Suomessa teollistuneiden maiden nopeimpia. Sa- mana ajanjaksona työllisyys lisääntyi OECD-maissa keskimäärin 7,6 pro- senttia, mikä on vain puolet siitä vauh- dista, millä meillä työllisyys koheni. Vuosina 2001–2002 talouskasvu hi- dastui merkittävästi, eikä Suomessa si- ten päästy testaamaan, missä voimak- kaan talouskasvun tuottaman työllisyy- den kasvun rajat loppujen lopuksi ovat. Työttömyysaste aleni nopeammin kuin EU-maissa keskimäärin, mutta 9,1 %:ssa se oli vielä vuonna 2001 jon- kin verran EU-maiden keskimääräistä tasoa korkeampi. Suomalaisessa kes- kustelussa tätä tilannetta onkin yleisesti pidetty epätyydyttävänä, ja työttömyy- den on sanottu alentuneen liian hitaasti. Vaikka talouskasvu lisäsikin työllisyyt- tä selvästi, kertovatko korkeat työttö- myysluvut siitä, että kasvu ei työllistä- nyt samalla tavalla kuin aiemmin? Suomessa on perintei- sesti tarvittu noin 2,5 prosentin talouskasvu työllisyyden ennallaan pitämiseksi. Tätä nope- ampi kasvu parantaa työllisyyttä, hitaampi kasvu puolestaan huo- nontaa sitä. Kokonais- tuotannon muutokseen suhteutettuna ajanjak- solla 1992–1994 – erityisesti vuonna 1993 – työllisyyden heikkeneminen oli poikkeuksellisen rajua. Työpaikkoja menetettiin enemmän kuin yksinker- taisten, tuotannon ja työllisyyden vä- listä suhdetta kuvaavien peukalosään- töjen avulla olisi saattanut päätellä. Näi- hin lamavuosiin liittyi raju rakennemuu- tos. Tehottomat toimipaikat menivät konkurssiin, ja työpaikkoja hävisi rut- kasti myös laman yli selvinneissä toi- mipaikoissa. Tämä toimipaikkaraken- teen muutos näkyi myös työn tuotta- vuuden voimakkaana nousuna. Lama- vuosina tuotannon ja työllisyyden suh- de oli siten poikkeuksellinen. 1990-lu- vun loppupuolella talouskasvun työl- listävyys palautui aiemmalle uralle. Parin viime vuoden kohtalaisen hi- taan talouskasvun aikana talouskasvun ja työllisyyden välinen totuttu suhde on jälleen horjunut. Siitä huolimatta, että talouskasvu on ollut hidasta, työllisyys on pysynyt yllättävän korkealla tasol- la. Parempien talousnäkymien toivos- sa suomalaiset yritykset ovat pyrkineet välttämään irtisanomisia ja pitämään kiinni osaavasta työvoimastaan. Tätä on edesauttanut yritysten hyvä kannat- tavuus. Joidenkin arvioitsijoiden mie- lestä työmarkkinat ovat myös tulleet joustavammiksi, mikä on parantanut niiden kykyä vastata taloudellisiin shokkeihin. Epätyypillisten työsuhteiden kasvu lisäsi joustavuutta Laman jälkeen yhä useampi uusi työ- suhde solmittiin joko määrä- tai osa- Kuvio 1. Työttömyysaste ja nimellisansion vuotuinen muutos 1990–2001. Lähde: Tilastokeskus, Ansiotasoindeksi, Työvoimatutkimus. Talouskasvun ja työllisyyden välinen suhde oli poikkeuksellinen vuosina 1992– 1994 ja 2001– 2002.
- 20. 18 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s aikaisena. Vuonna 2001 joka viides naispalkansaaja ja joka kahdeksas mies- palkansaaja oli määräaikaisessa työsuh- teessa. Osa-aikaisena työskenteli noin 17 prosenttia työllisistä naisista ja kah- deksan prosenttia työllisistä miehistä. 1990-luvulla määräaikaisten työsuh- teiden määrä nousi lähes sadalla tu- hannella. Kiristyvän kilpailun, lisään- tyvän epävarmuuden ja nopean tek- nologisen kehityksen ympäristössä epä- tyypilliset työsuhteet ovat tarjonneet työnantajille irtisanomisia helpomman tavan sopeuttaa työvoiman käyttöä suh- dannevaihteluihin ja kysynnän muu- toksiin. Julkisen sektorin voimakkaat sääs- tötoimenpiteet 1990-luvulla johtivat siihen, että määräaikaisuus lisääntyi etenkin naisten työsuhteissa. Määrä- aikaisten työsuhteiden käytön suosi- on jatkuminen laman jälkeenkin näyt- täisi viittaavaan siihen, että työnanta- jien tavoissa käyttää työvoimaa on ta- pahtunut pysyvämmän kaltaista muu- tosta. Osa-aikatyön kasvuun on Suo- messa vaikuttanut voimakkaimmin elinkeinorakenteen muuttuminen yhä palveluvaltaisemmaksi. Runsas 80 prosenttia osa-aikatyöstä tehdään pal- velualoilla. Osaamisvaatimukset kasva- neet työmarkkinoilla Laman yhteydessä tapahtunut tuotan- torakenteen muutos yhdessä yleisen teknologisen kehityksen ja yritysten kansainvälistymisen kanssa on johta- nut osaamisvaatimusten kasvuun suo- malaisilla työmarkkinoilla. Koulutettu- jen ja ammattitaitoisten työntekijöiden kysyntä on kasvanut. Laman jälkeen työllisyys alkoikin elpyä korkeasti kou- lutetuilla nopeammin kuin alemman koulutuksen saaneilla. Tähän yleensä liittyvää koulutuksen tuoton kasvua eli koulutettujen keskimääräistä korkeam- paa palkkojen nousua ei kuitenkaan näyttäisi tapahtuneen.2 Tähän on osasyynä ollut koulutetun työvoiman hyvä saatavuus lamanjälkeisessä Suo- messa. Vähiten koulutetut työt- tömät eivät ole pystyneet täyttämään uusien työ- paikkojen edellyttämiä korkeamman koulutuk- sen vaatimuksia. Työttö- mien keskuuteen on syn- tynyt ryhmä, jonka työllis- tyminen on vaikeaa. Tä- män ryhmän kovan yti- men muodostavat ikään- tyneet ja alhaisen koulu- tustason omaavat pitkäai- kaistyöttömät. Tässä suh- teessa nykyistä työttö- myysongelmaamme voi- daan pitää rakenteellise- na. Lähivuosina tällä sei- kalla on merkitystä, sillä yrityksillä on uusia työ- paikkoja täyttäessään ai- empaa vähemmän vaihto- ehtoja käytettävissään. Jollei mitään tehdä, vaa- rana on, että työttömyy- den alenemisen asemasta työmarkkinoilla alkavat yhä selvemmin tulla esiin työvoimapulaa kuvasta- vat pullonkaulat. Uusi näkökulma työ- markkinoiden uudistuksiin Työmarkkinoiden uudistusten keskei- senä tavoitteena 1990-luvun Euroo- passa oli säätelyn purkaminen. Niin Suomessa kuin muuallakin korostet- tiin työmarkkinoiden rakenteellisten uudistusten tarvetta. Työn verotusta kevennettiin. Suomessa laman seu- rauksena myös sosiaaliturvaetuuksiin tehtiin leikkauksia, ja osa indeksiko- rotuksista jätettiin toteuttamatta. Tu- loloukkuja purettiin erilaisilla pieni- tuloisten vero- ja sosiaaliturvauudis- tuksilla, ja edellytyksiä matalan tuot- tavuuden työpaikkojen syntymiselle pyrittiin parantamaan. Eurooppalaiset päätöksentekijät ovat viime vuosina havahtuneet, että väes- tön ikääntyminen ja sen seurauksena häämöttävä työvoimapula edellyttävät uutta näkökulmaa työmarkkinoiden uudistuksille. Vuoden 2002 työllisyys- katsauksessaan Euroopan komissio korostaa, että työllisyys- ja sosiaalipo- litiikan suunnittelussa joustavuuden ja työn turvallisuuden välille tulisi löytää tasapaino (European Commission 2002) Erityistä huomiota tulisi kiinnit- tää työn laatuun. Toimenpiteitä, jotka nostavat joko työn määrää tai sen laa- tua, ei pitäisi nähdä vastakkaisina vaih- toehtoina. Molemmat vaihtoehdot li- säävät työllisyyttä, toinen lyhyellä ja toinen pidemmällä tähtäimellä. 2 Tämä tulos viittaa työpanoksella va- kioitujen palkkojen muutoksiin. Korkeasti koulutettujen vuosiansiot ovat paremman työllisyydenkasvunmyötänousseetjonkin verran enemmän kuin vähemmän koulu- tettujen vastaavat ansiot. Reija Liljan mielestä työn laadun yleinen nostaminen ja erityisesti parantuneet mahdollisuudet siirtyä kor- kean laadun töihin ovat keskeisessä asemassa kestä- vän työllisyyden luomisessa.
- 21. 19&Y h te i s k u n t a Ta l o u s Työn laadulla kestävämpään työllisyyteen Työn korkeaan laatuun kuuluvat työn pysyvyys sekä mahdollisuus koulutuk- seen ja urakehitykseen. Siihen yhdis- tyy myös korkea työn tuottavuus.3 Ma- talan laadun työstä puuttuvat nämä ominaisuudet. Työn laadun ja subjek- tiivisen tyytyväisyyden omaan työhön on havaittu parantavan työsuoritusta ja työmarkkinoille osallistumista. Työn laatu vaikuttaa merkittävästi ikäänty- neiden työssä pysymiseen. Euroopassa matalan laadun töissä ole- viksi luokitellaan noin neljännes koko- päiväisistä työntekijöistä ja enemmän kuin kaksi kolmesta vastentahtoisesti osa-aikatyössä olevista. Verrattuna kor- kean laadun työsuhteisiin näissä on kol- minkertainen riski joutua työmarkki- noiden ulkopuolelle ja viisinkertainen riski jäädä työttömäksi (taulukko 1).4 Työttömäksi jääneillä on selviä vaike- uksia saada töitä työttömyysjaksoa seu- raavalla periodilla. Vain joka kymme- nes työtön päätyy korkean laadun töi- hin. Siten matalan laadun töistä on suu- ri riski joutua matalan laadun töiden ja työttömyysjaksojen kierteeseen. Työllisyyden pysyvyyden näkökul- masta on tärkeää, että tuetaan mata- lan laadun töissä olevien mahdollisuuk- sia saada korkean laadun töitä. Vaik- ka matalan laadun työn vastaanotta- nut työtön on paremmassa asemassa kuin pitkään työttömänä pysyvä työ- tön, on selvää, että hänen asemansa on huomattavasti heikompi kuin sellaisen henkilön, joka on saanut korkean laa- dun työpaikan. Korkean laadun työs- sä oleva henkilö on 90 prosentin to- dennäköisyydellä seuraavanakin vuon- na vastaavanlaisessa työssä. Paranta- malla työn pysyvyyttä ja työssäkäyvi- en koulutus- ja urakehitysnäkymiä luo- daan kestävää työllisyyttä. Työmarkkinoiden dynamiik- kaan vaikuttaminen keskeis- tä työllisyyden parantamises- sa Työmarkkinoiden dynamiikkaan vai- kuttamisella on suuri merkitys kestä- vän työllisyyden luomiseksi. Jos ihmis- ten siirtymiset työmarkkina-asemasta toiseen pysyisivät taulukon 1 kaltaisi- na5 , Euroopan työmarkkinat olisivat 10 vuoden kuluttua lähes samassa tilassa kuin ne ovat nykyäänkin. Työllisyys- aste nousisi 1,5 ja työttömyysaste las- kisi 1,2 prosenttiyksikköä alkuperäi- sestä tasosta (taulukko 3). Väestön ikääntyminen kuitenkin edellyttää, että työllisyysaste nousisi selvästi tätä enem- män. Passiivisuuteen ei siten ole va- raa, vaan tarvitaan aktiivisia toimenpi- teitä, jotka pitkällä aikavälillä nostavat työllisyyttä. Erilaisten toimenpidevaihtoehtojen karkeaksi arvioimiseksi tarkastellaan seuraavaksi Euroopan komission te- kemiä esimerkkilaskelmia, joissa on kolmen eri toimenpiteen avulla muu- tettu työmarkkinoiden dynamiikkaa ja laskettu, miten nämä muutokset vai- kuttavat 10 vuoden tähtäimellä työl- lisyyteen ja työttömyyteen. (Europe- an Commission 2002) Laskelmien pe- ruslähtökohtana pidetään taulukon 1 työmarkkina-aseman keskimääräisiä muutoksia, jotka perustuvat todelli- siin lukuihin EU:n jäsenmaissa. Ole- tetaan, että eri toimenpiteiden avulla nämä luvut muuttuvat seuraavasti (taulukko 2). 1) Matalan laadun töistä siirrytään entistä suuremmalla todennäköisyydel- lä korkeamman laadun töihin (esimer- kiksi tukemalla matalan laadun töissä olevien koulutusta). Oletetaan, että toi- menpiteiden ansiosta matalan laadun töissä pysytään 40 prosentin todennä- köisyydellä ja niistä siirrytään 40 pro- sentin todennäköisyydellä korkean laa- dun töihin. 2) Vähennetään työttömyysriskiä matalan laadun töissä parantamalla matalan laadun työssä olevien työsuh- teiden pysyvyyttä (esimerkiksi muun- tamalla määräaikaisia työsuhteita py- syviksi). Toimenpiteiden ansiosta työt- tömyysriskin oletetaan putoavan 7,5 prosenttiin ja todennäköisyyden pysyä matalan laadun työssä oletetaan nou- sevan 55 prosenttiin. 3) Parannetaan työttömien työl- listymistä matalan laadun työpaikkoi- hin. Tällaista tavoitetta pyritään tu- kemaan muun muassa matalapalk- kaisten töiden työnantajamaksujen alennusten avulla. Oletetaan, että täl- 3 Katso tarkemmin European Commis- sion (2002). 4 Taulukon luvut perustuvat havaittui- hin 25–54 -vuotiaiden työmarkkina-ase- man muutoksiin vuosien 1997 ja 1998 välillä (Eurostat, ECHP). Taulukko ku- vaa, kuinka suuri prosenttiosuus hetkellä t-1 tietyssä työmarkkina-asemassa olevis- ta on eri työmarkkina-asemissa hetkellä t. Kukin rivi summautuu sataan. 5 Alkutilanteessa 25–54 -vuotiaista työ- ikäisistä 60% on työllisinä ja 10% työttö- minä. Työllisistä 75% on korkean laadun ja 25% matalan laadun työsuhteissa. Lähde: European Commission (2002). Taulukko 1. Työmarkkinasiirtymät työn laadun mukaan. Tilanne hetkellä t-1 Tilanne hetkellä t Työvoiman Työtön Matalan Korkean ulkopuolella laadun työ laadun työ % % % % Työvoiman ulkopuolella 87,5 5,0 5,0 2,5 Työtön 17,5 52,5 20,0 10,0 Matalan laadun työ 7,5 12,5 50,0 30,0 Korkean laadun työ 2,5 2,5 5,0 90,0
- 22. 20 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s laisten toimenpiteiden ansiosta työt- tömistä enää 47,5 prosenttia pysyy työttömänä ja 25 prosenttia työllistyy matalan laadun työsuhteisiin seuraa- valla periodilla. 4) Yhdistetään toimenpiteet 1–3. Erilaiset toimenpidevaihtoehdot vai- kuttavat hyvin eri tavoin työmarkki- noiden dynamiikkaan ja johtavat siten pitkällä aikavälillä erilaiseen työllisyys- kehitykseen. Taulukossa 3 on kuvattu työllisyysastetta ja työttömyysastetta 10 vuoden kuluttua siitä, kun toimenpi- teet (dynamiikan muutokset) tulivat voimaan. Aiemmin jo todettiin, että jos mitään erityistä ei tehdä, työllisyysaste nousee 1,5 prosenttiyksikköä 10 vuo- dessa. Panostamalla kuhunkin yksittäi- seen toimenpiteeseen voidaan työlli- syysastetta nostaa tästä vielä runsaalla prosenttiyksiköllä. Esitetyt laskelmat ovat hyvin herkkiä sille, muuttuvatko todennäköisyydet siirtyä toisiin työmarkkina-asemiin toi- menpiteiden myötä. Esimerkiksi jos työsuhteiden laadun parantamiseen liit- tyy työttömien aiempaa alhaisempi to- dennäköisyys työllistyä, työllisyysvaiku- tukset jäävät oletettua pienemmiksi. Toisaalta jos työsuhteiden laatua ei pa- ranneta muiden toimenpiteiden ohel- la, työllisyyden kasvu jää alle sen, mi- hin se parhaimmillaan voi nousta. Pa- ras vaihtoehto näyttääkin syntyvän sii- tä, että laadulliset parannukset tehdään yhdessä sellaisten toimenpiteiden kans- sa, jotka vähentävät matalan laadun työsuhteiden työttömyysriskiä ja lisää- vät työttömien työllistymistä näihin töi- hin. Toimenpiteitä yhdistelemällä työl- lisyysaste saadaan nousemaan huomat- tavasti enemmän kuin yksittäisten toi- menpiteiden summa pelkästään antai- si ymmärtää. Edellä olevat laskelmat puhuvat sel- vää kieltä siitä, että tulevaisuuteen on otettava aktiivinen ote. Viime aikoina julkisuudessa esillä olleet erilaiset työn verotuksen keventämismallit ovat vain osa tarvittavaa kokonaisuutta. Jatkos- sa työn laadun yleinen nostaminen ja erityisesti parantuneet mahdollisuudet siirtyä korkean laadun töihin ovat kes- keisessä asemassa kestävän työllisyy- den luomisessa niin Suomessa kuin muuallakin Euroopassa. KIRJALLISUUS European Commisssion (2002), Emp- loyment in Europe 2002, Recent Trends and Prospects, July 2002, Brussels. Sauramo, P. (toim.)(2002), Kriisistä nousuun – miten kävi kansalaisille? Hel- sinki: Edita. Taulukko 3. Työllisyys ja työttömyys 10 vuoden kuluttua eri toimenpidevaihtoehdoissa. Lähde: European Commission (2002). Ilman toimen- Matalan laadun Matalan laadun Työttömyydestä Toimenpiteiden piteitä töistä suurempi töistä pienempi suurempi osa yhdistelmä (taulukko 1) osa korkean osa työttömäksi matalan laadun laadun töihin töihin (1) (2) (3) (1)–(3) Työllisyysaste 61,5 62,6 63,2 62,6 65,1 Työttömyysaste 8,8 8,4 7,7 8,1 6,8 Korkean laadun työpaikkojen osuus 81,3 84,6 80,5 80,7 83,7 Matalan laadun työpaikkojen osuus 18,7 15,4 19,5 19,3 16,3 Lähde: European Commission (2002). Taulukko 2. Työmarkkinasiirtymät eri toimenpidevaihtoehdoissa. Tilanne hetkellä t-1 Tilanne hetkellä t Työvoiman Työtön Matalan Korkean ulkopuolella laadun työ laadun työ 1) Matalan laadun töistä suurempi osa korkean laadun töihin Matalan laadun työ 7,5 12,5 40,0 40,0 2) Matalan laadun töistä pienempi osa työttömäksi Matalan laadun työ 7,5 7,5 55,0 30,0 3) Työttömyydestä suurempi osa matalan laadun töihin Työtön 17,5 47,5 25,0 10,0 4) Edellisten yhdistelmä Matalan laadun työ 7,5 7,5 45,0 40,0
- 23. 21&Y h te i s k u n t a Ta l o u s Työttömyyden alentamiskeinoja voi- taisiin lähestyä tarkastelemalla sen ra- kennetta ja arvioimalla erilaisten työt- tömien työllistymismahdollisuuksia. Tämä on tarpeellista muttei kuiten- kaan riittävää, ja onkin pohdittava, mi- ten työttömyyden purku on hoidetta- vissa osana työllisyyspolitiikan koko- naisuutta. Avaintekijöitä ovat tällöin ta- louskasvu, työn tuottavuus, työaika ja työvoiman tarjonta. Kun halutaan et- siä ratkaisuja työttömyyteen, on riittä- mätöntä tarkastella vain yhtä niistä. On otettava huomioon kukin tekijä ja nii- den vuorovaikutus. Työllisyyden nostamisen ja työttö- myyden alentamisen politiikan eri te- kijöiden merkitys ja rajat tulevat pa- remmin konkretisoiduiksi, kun ensin käsitellään kutakin avaintekijää erik- seen. Tästä päädytään johtopäätök- seen, joka on avaintekijöiden ja niihin vaikuttavien keinojen yhdistelmä. Puhtaan matemaattisena identiteet- tinä työllisten määrä on tuotanto jaet- tuna työn tuottavuuden ja keskimää- räisen vuosityöajan tulolla, jolloin työn tuottavuus mitataan tuotantona tehtyä työtuntia kohden. Työttömyys on puo- lestaan työvoiman määrä vähennetty- Pekka Tiainen Neuvotteleva virkamies Työministeriö Ovatko työttömät työllistettävissä? Suomen työttömyysaste on yhä korkea, yli 9 %. Millaisella strategialla se saadaan alenemaan kohti täystyöllisyyttä? Pekka Tiaista on viime aikoina eniten työllistänyt työministe- riön tammikuussa 2003 julkaisema Työvoima 2020-loppu- raportti, johon oheinen kirjoitus pitkälti perustuu.
- 24. 22 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s nä näin lasketulla työllisyydellä.1 Työt- tömyys on sitä pienempi mitä korke- ampi on tuotanto, alempi on työn tuottavuus, lyhyempi on keskimääräi- nen vuosityöaika ja pienempi on työ- voima. Niinpä jos onnistutaan muut- tamaan yhtä näistä tekijöistä oikeaan suuntaan ilman, että muut tekijät muut- tuvat, työttömyys olisi ratkaistavissa pe- riaatteessa hyvin yksinkertaisesti. Asiaa monimutkaistaa se, että muut- tujat vaikuttavat toisiinsa. Jos yhden tekijän muutos kumoutuu muutoksil- la muissa tekijöissä, niin vaikuttamalla johonkin avaintekijään ei voida ratkais- ta työttömyyttä. Tästä on esimerkki kasvua ilman työpaikkoja-perustelu, jossa työn tuottavuuden muutos on yhtä suuri kuin kasvu: kun kasvu no- peutuu, ei työllisyys siksi parane. Toi- nen esimerkki on väittämä, että työ- ajan lyhentäminen nostaa työn tuotta- vuutta ja hidastaa kasvua vähentäes- sään työn määrää, jolloin työllisyys ei parane työtä jakamalla. Työllisyyden kehitys laman jälkeen Työttömien määrä saavutti huippun- sa vuonna 1994. Presidentti Ahtisaa- ren nimittämä työryhmä asetti tuol- loin tavoitteeksi työttömyyden paina- misen 200 000:een vuoteen 2000 mennessä, ja hallituksen vuoden 1995 työllisyysohjelma tähtäsi työt- tömyyden puolittamiseen huhtikuun 1995 tasosta, työministeriön luvuin 460 000:sta ja Tilastokeskuksen silloi- sesta 450 000:sta2 . Työministeriön (1996) Työvoima 2010-raportissa nostimme esille eräi- tä painotuksia ja tehostamistarpeita, koska arvioimme, että esitetyllä linjal- la työttömyys ei puolitu. Arvioimme ensinnäkin työn tuottavuuden nouse- van etenkin elektroniikkateollisuuden ja muunkin vientiteollisuuden keskei- syyden sekä maatalouden tilakoon kas- vun takia. Tällöin nopea- kin kasvu synnyttäisi vä- hemmän työpaikkoja. Toiseksi arvioimme työ- voiman tarjonnan kas- vun nopeammaksi, kos- ka laman aikana kysyn- nän lasku oli pudottanut myöstarjontaa100000:lla ja oli odotettavissa pa- luuta työmarkkinoille. Lisäksi eläkkeelle siirty- misen rajoittaminen näytti kohottavan ikään- tyvien työttömyyttä. Kolmanneksi nos- timme myös esiin rakennemuutoksen, jossa olemassa olevia työpaikkoja me- netetään vielä useampi kymmenen tu- hatta. Kaikki nämä kolme näkökohtaa to- teutuivat. 1990-luvun loppupuoliskon työn tuottavuuden nou- su tehtyä työtuntia koh- den oli huomattavasti nopeampaa kuin puolit- tamisarviossa, vaikka talouskasvuarvio osui- kin kohdalleen. Työn tuottavuuden kasvu hi- dastui koko vuosikym- menen aikana vähem- män kuin tuotannon kasvu keskimäärin. Tä- män seurauksena vuo- situhannen vaihteessa työpaikkoja oli 170 000 vähemmän kuin 1990-luvun alussa. Työvoiman tar- jonta puolestaan nousi vuoden 1994 pohjalukemista 125 000:lla. Vaikka työllisten määrä olikin lisääntynyt sa- maan aikaan yli 300 000:lla, oli työ- paikkavajaus vuosituhannen taitteessa työikäisen väestön kasvu huomioon ot- taen osuutena 15–75-vuotiaista 280 000 ja osuutena 15–64-vuotiaista 250 000 (kuvio 1). Rakennemuutos aiheutti työ- paikkojen hävikkiä.3 1 Siis työttömyys = työvoima-työllisyys = työvoima-[tuotanto/(työn tuottavuus x vuosityöaika)], missä työn tuottavuus on tuotanto jaettuna tehdyillä työtunneilla. Nämä avaintekijät eriteltiin Työvoima 2000-raportissa vuodelta 1991 (Työmi- nisteriö 1991). 2 Uusituin luvuin taso on 410 000. Suu- rin muutos oli niiden vähentäminen työt- tömistä, jotka eivät kuukauden sisällä ole hakeneet työtä. Työttömyyshuiput vuoden 1993 lopulla ja vuonna 1994 olivat kuu- kausitasolla yli puoli miljoonaa ja vuonna 1994 vuosikeskiarvona työministeriön lu- vuin 490 000, Tilastokeskuksen silloisin luvuin460000jauusituinluvuin410000. Työttömyyden aleneminen hidas- tui työn tuottavuu- den ja työvoiman tarjonnan kasvun sekä rakenne- muutoksen takia. Kuvio 1. Työvoimatase vuosina 1989–2002 sekä peruslaskelma ja tavoitevaihtoehto (katkoviiva) vuosilta 2003–2010. Lähde: Työvoima 2020, Tiainen Pekka.
- 25. 23&Y h te i s k u n t a Ta l o u s Työvoima 2010-raportissa esitettiin lista tehostamistoimia siitä lähtökoh- dasta, että työllistävämmällä kasvulla ja ohjaamalla tarjonnan kasvua mm. koulutukseen pitäisi toimenpiteitä saa- da lisää 80 000:lle henkilölle. Työttö- myyden puolittamistavoitteesta jäätiin noin 100 000 henkilöä. Työttömyyden ollessa edelleen kor- kealla ajauduttiin 2000-luvun alussa viennin laskusuhdanteeseen. Talous- kasvun putoaminen keskimäärin pro- senttiin vuosina 2001–2002 merkitsi samanlaista romahdusta kuin vuoden 1989 jälkeen. Nyt ei tuotanto kuiten- kaan ole laskenut. Odotus elpymises- tä ja tulevan työvoimaniukkuuden en- nakointi sai yritykset varovaisiksi työ- voiman vähentämisessä. Keskimääräi- nen työaika lyheni, ja työn tuottavuu- den nousu hidastui suhdanneluontei- sesti. Nämä kaksi tekijää yhdessä pe- lastivat noin 70 000 työpaikkaa vuon- na 2001. Työttömyyden ratkaisustrate- gia Kun tästä eteenpäin hoidetaan työlli- syyttä ja alennetaan työttömyyttä, on tarpeen havainnollistaa pelkistetyt pe- rusasetelmat. Tämän teemme tarkas- telemalla vaihtoehtoja työttömyyden pudottamiseksi 200 000:lla sen lisäk- si, että peruskehityksessä työttömyys alenee jonkin verran muutenkin (ku- vio 2). Tuotanto lisääntyy 0,7 %:lla jo- kaista työllisyyden lisäyksen prosent- tiyksikköä kohden, joten parempi työl- lisyys lisää myös kansantalouden jako- varaa. Budjettitalous Jos otetaan lähtökohdaksi, että bud- jettitalouden rahalla hoidetaan työttö- myys ja työpaikan hinta on 23 000 euroa vuodessa työllistettyä kohden, saadaan bruttomenoksi 4,6 miljardia euroa, vajaat 4 % nykyisestä kansan- tuotteesta. Nettovaikutus on tietenkin pienempi, mikäli tällainen summa ote- taan jostakin muusta pois. Jos se taas katetaan alijäämää lisäämällä, kerta- luontoisena se lisää julkista velkaa, mutta se pitää julkisen sektorin vel- kaantumisen kohtuullisella tasolla. Sen sijaan lisättäessä velkaa joka vuosi sa- malla summalla ajaudutaan kestämät- tömälle raiteelle. Nyt on kuitenkin huomattava, että tällaisen rahasumman käytöllä tulee li- sää verotuloja ja säästyy työttömyys- turvamenoja työtöntä kohti 16 000 euroa verrattuna työssäoloon (Tiainen 2000), eli säästöjä tulisi 3,2 miljardia euroa, jolloin nettokustannus yhden vuoden tasolla olisi 1,6 miljardia eu- roa. Edelleenkin pulmallista on, jos täl- laisella summalla kasvatetaan julkista velkaa joka vuosi. Tämä asia on sitä- kin suurempi, kun otetaan huomioon, että parhaassa tapauksessakaan kaik- ki näin perustetut työpaikat eivät lisää työllisyyttä, vaan aina tapahtuu jonkin mittaista syrjäytystä. Tämä kasvattaa nettomenoa. Toisaalta pidemmällä ai- kavälillä tulee paremmasta työllisyydes- tä lisähyötyjä, jotka eivät ole mukana tällaisessa laskelmassa. Joka tapauksessa on selvää, että kun otetaan huomioon työttömyyden kus- tannukset ja paremmasta työllisyydes- tä tulevat lisäverotulot, työllisyyden hoito alkaa näyttää edullisemmalta kuin pelkässä menojen laskemisessa. Toinen kysymys liittyy siihen, minkä- laiseen alijäämään tai velkatasoon on kestävällä tavalla varaa. Työttömyys on velkaa toisessa muodossa, ja sen kustannukset tulevat maksettaviksi myöhemmin. Siksi on tarpeen laittaa vaakakuppiin työttömyysvelka, joka hoitamattomana haittaa myöskin jul- kisen velan hoitoa. Budjettirahoittei- nen linja ei tarkoita pelkkiä työllisyys- tukia yms. vaan myös julkisia palve- luita tai julkisella osarahoitteisuudella tuettua työllisyyttä, joka leikkaa yo. kustannuksia. Jos kehitys on muuten hyvää ja verotulot kasvavat, liikkuma- tila paranee tätä kautta. Seuraava kysymys liittyy budjettime- nojen rakenteeseen eli voidaanko niitä kohdentaa työllistävämpään suuntaan paisuttamatta kokonaismenoja. Myös verotuksen rakennetta voitaisiin kor- jata työllistävyyttä paremmin suosivaan suuntaan. Kun nämä eri tekijät laite- taan vaakakuppiin, johtopäätös on, että työllisyyden hoitoon on paljon enem- 3 Arviointia on esitetty sen jälkeen julkis- tetuissa työvoimaraporteissa (Työministe- riö 1999; Tiainen 1999). Kuvio 2. Työttömät työnhakijat vuosina 1989–2010. Lähde: Työvoima 2020, Tiainen Pekka.
- 26. 24 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s män liikkumatilaa kuin asetettaessa pääasiaksi velan alentaminen. Talouskasvun mahdollisuudet 200 000 työpaikan lisäys merkitse noin 9 %:n lisäystä työllisyyteen. Millä ai- kavälillä tuollainen tasonousu pitäisi saada aikaan? Otettakoon lähtökoh- daksi, että työllisyyden pysymiseksi ennallaan tarvitaan keskimäärin 2,5 %:n talouskasvua vuoteen 2010 saak- ka. Kasvua olisi kiihdytettävä tästä noin prosenttiyksiköllä eli noin 3,5 %:iin, jotta tuona aikana saataisiin tarvittava lisäys. Nopeampaan talouskasvuun voi liittyä myös nopeampi työn tuottavuu- den nousu. Jos kasvun lisäyksestä puo- let näkyy työllisyydessä, kasvun olisi oltava 4,5 %. Työvoiman tarjonta myös joustaa ylöspäin, kun työvoiman ky- syntä nousee. Jos työvoiman kysynnän lisäyksestä neljännes menee tähän, tar- vitaan liki viiden prosentin talouskas- vu. Siihen päästiin vuosina 1993–2000, mutta päästäänkö vuosien 2001–2002 laskusuhdanteen jälkeen vuosina 2003–2010? Nyt on vaikeutena se, että maailman- talouden kasvu näyttää aiempaa hi- taammalta, sekä se, että 1990-luvulla oli kyse syvästä lamasta, kun taas nyt lähdetään korkeammalta eteenpäin. 1990-luvulla matkapuhelinbuumi aut- toi, mutta jatkossa hyväkään kehitys ei liene niin hurjaa. Hankaluutena on myös se, että työttömyys on rakenteel- taan vaikeampaa. Nopea kasvu voisi siis purkautua työvoiman kysyntänä merkittävästi paitsi työvoiman ulko- puolisiin henkilöihin myös ulkomaiseen työvoimaan. Kustannuskehityksenkään vaikutusta ei voi sivuuttaa, jos kasvu on pitkään nopeampaa. Kasvun työllistävyys ja työn tuot- tavuus Jos kasvu on nopeampaa mutta työn tuottavuuden kasvu ei ole, niin kasvu on työllistävämpää, ja työttömyyden alentaminen on helpompaa. Entä jos kasvu on vain vähän nopeampaa kuin 2,5 %, esimerkiksi runsaat 3 %? Sil- loin työn tuottavuuden kasvun olisi pai- nuttava alle kahteen prosenttiin. Sen pitäisi toteutua niin, että kullakin toi- mialalla työn suhteellinen osuus lisään- tyisi sekä siten, että kasvu painottuisi työvoimavaltaisempiin toimialoihin. Iso kysymys on pääomavaltaisen tuotan- torakenteen muuttuminen enemmän työpanoksen käyttöä painottavaksi. Sitä voidaan edistää mm. rakenteelli- silla verokorjauksilla. Kuitenkin tämä kehitys olisi aika hidasta. Työvoimavaltaisten alojen kohdalla iso kysymys on työn verokiila. Voidaanko tätä hoitaa budjettitalouden kautta syn- tyvällä liikkumatilalla, velan alentamis- tavoitetta höllentämällä tai rakenteel- lisilla verokorjauksilla? Tiettyyn rajaan asti voidaan. Kysymys liittyy ns. mata- lan tuottavuuden työlli- syyden edistäminen. Kun reunaehdoksi ase- tetaan työehtosopimus- ten yleissitovuus, niin palkkauksen on ylitettä- vä työn tuottavuus tai oltava vähintään se, jol- loin kate jää nollaksi tai negatiiviseksi. Tässä ei ole muuta keinoa kuin työvoimavaltaista toi- mintaa tukevat verokor- jaukset4 tai työvoima- subventiot. Ne voivat olla tilapäisiä ja poistua, kun työkokemuksen karttu- essa tuottavuus nousee, tai vajaakun- toisten osalta ne voivat olla pysyviä. Työvoiman koulutuksella voidaan toi- saalta saada työssä olevia vaativampiin tehtäviin, jolloin raivautuu tilaa niiden- kin työllistyä, joiden henkilökohtainen tuottavuus on alempi. Tilannetta voidaan helpottaa myös ehkäisemällä virtaa työttömyyteen. Kuitenkin työvoiman tarjonnan ja ky- synnän epätasapaino matalan tuotta- vuuden puolella on niin suuri, että asia ei ole ratkaistavissa luomatta lisää yri- tystoiminnan näkökulmasta matalan tuottavuuden työpaikkoja. Yritystoi- minnan näkökulmalla tarkoitan tällöin sitä, että tuotanto (tässä arvonlisäys) jaetaan tehdyillä työtunneilla tai työlli- syydellä tai työpanoksella, joka ottaa huomioon myös osaamisen. Tällainen yrityksen tulovirrasta lähtevä ja kan- santalouden tilinpidossa sovellettava mittari on sikäli oikea, että se ohjaa yritysten toimintaa. Mittari on sikäli va- javainen, että se jättää ottamatta huo- mioon työn yhteiskunnallisen hyödyn osatekijöitä. Esimerkiksi matalan tuot- tavuuden hoivatehtäviä tarvitaan, jot- ta työvoimaa vapautuu tuottavampaan työhön, ja näin matalan tuottavuuden työ edistää muuta tuottavuutta, eli sen hyödyllisyys on suu- rempi kuin mitattu tuot- tavuus. Se on perustel- tua ottaa huomioon myös palkkauksessa, joka tällöin ylittää työn tuottavuuden. Matalan tuottavuuden käsitettä voidaan siten perustel- lusti syyttää puutteellises- ta mittaustavasta, mutta käsitteen tai mittaustavan muuttami- nen ei poista itse kysymystä, tarvitaanko tällaista työtä. On myös tärkeää torjua väite, että matalan tuottavuuden työpaikkoja pe- rustetaan hyödyttömään työhön. Osa niistä – kuten vanhuspalvelujen työ- paikat – on perusteltuja myös pysyvi- nä vaikka työttömyys hoituisikin. Osa olisi luonteeltaan siirtymävaiheen työ- paikkoja. Toisin sanoen ei luoda ma- talan tuottavuuden työmarkkinoita, vaan rakennetaan väylää työelämään ja siten, että työllisyys toteutuu ilman tukea. Kaikkein vaikeimmin työllistyvillä tie on pitkä. Työvoimakoulutuksella voi- daan täydentää työmarkkinakelpoi- suutta. Subventoidut työpaikat voivat olla avoimilla työmarkkinoilla mutta myöskin sosiaalisissa tai sosiaalistyyp- Työssä olevien koulutus parantaa työttömien mah- dollisuuksia työl- listyä matalan tuottavuuden tehtäviin. 4 Tästä näkökulmasta eri tyyppiset ar- vonlisäverokevennykset, työhön perustu- vien verojen tai sosiaaliturvamaksujen ke- vennykset, porrastukset tai palautukset matalimmissatulotasoissataityövaltaisessa toiminnassa vaikuttavat samaan tapaan eikä tässä ole tarpeen mennä eri mallien erojen vertailuun.
- 27. 25&Y h te i s k u n t a Ta l o u s pisissä yrityksissä, joissa osa kustan- nuksista katetaan myyntituloilla ja lop- pu eri kanavia pitkin tulevalla muulla rahoituksella. Budjettitalouden näkö- kulmasta tästä voidaan päästä hyvin- kin edullisella tavalla eteenpäin. Sub- ventiopaikoissa tuen ei tule johtaa va- kinaisen henkilöstön syrjäyttämiseen, ja tämä voidaan ehkäistä, kun subven- tiolla kompensoidaan henkilökohtai- nen tuottavuusvajaus sen aikaa, kuin työn tuottavuus karttuu. Aina ei ole kyse tuottavuusvajauksesta vaan osaa- misen kohdistumisesta sellaiseen työ- hön, josta ei ole kysyntää. Työn uudelleen jakaminen ja työ- aika Työaikatekijää voidaan havainnollistaa siten, että jos 200 000 nykyistä ko- koaikatyöllistä muutetaan osa-aika- työllisiksi ja erotus katetaan vastaa- valla määrällä osa-aikatyöllisiä, niin vii- meksi mainittujen määrä nousee 300 000:sta 700 000:een ja työllisyys li- sääntyy halutulla tavalla ilman, että kasvu nopeutuu, tai kasvu on työllis- tävämpää mitattuna tuotannolla teh- tyä työtuntia kohden. Yleistä työaikaa lyhennettäessä tämä tarkoittaisi kes- kimäärin 140 tuntia vuodessa. Tätä voidaan verrata Pekkas-vapaiden 100 tuntiin, jotka tosin kohdistuivat vain osaan työllisistä.5 Työajan lyheneminen kummalla ta- valla tahansa nostaisi työn kysyntää mutta samalla osittain työn tarjontaa, joten työajan pitäisi lyhentyä enemmän. Yleisessä työajan lyhentämisessä pul- mana on myös, että se nostaa työn tuot- tavuuden nousuvauhtia ja voi vaikut- taa tuotannon kasvuun hidastavasti. Si- ten sataprosenttisen tehokasta vaiku- tusta työllisyyteen ei saataisi, ja lyhen- tämistä pitäisi tehdä vastaavasti enem- män. 6+6-työaikamallissa ongelma olisi pienempi, koska tuotantokapasi- teetin käyttö tehostuisi ja syntyisi sääs- töä pääomakustannuksiin. Työn uusilla organisointitavoilla voidaan myös pa- rantaa tulosta. Työllisyyden kannalta parhaalla tavalla toteutettuna työajan lyhentämisellä voidaan saada aikaan tuloksia, mutta on vaikea nähdä, että koko kysymys ratkeaisi sillä tavalla. Vaihtuvuus työttömien joukossa on yksi tekijä, koska silloin ei juututa py- syvään työttömyyteen. Se merkitsee työn jakaantumista ta- saisemmin. Jos se to- teutuu ilman työttö- myyttä, se merkitsee työajan lyhentymistä. Työvoiman tarjon- nan rooli Jos työttömiä ohjataan koulutukseen ja vai- keimmin työllistyviä ikääntyneitä vapaute- taan eläkkeelle, niin työttömyys alenee. Kou- lutuksessa nettokustannus on karke- asti kolmanneksen suurempi kuin ol- taessa työttömyysturvalla, ja puhutaan pienemmästä kustannuslisäyksestä kuin työllistettäessä. Koulutuksella pa- rannetaan osaamista ja nostetaan tuot- tavuutta, millä helpotetaan työhönot- tokynnyksen ylittämistä. Tämä tuo sa- man tuloksen kuin työvoimatuet tai ve- rokevennykset, jotka kohdistuvat työt- tömien työn kysyntään, mutta osaa- misen lisäys hankitaan etukäteen, kun se työllistämismallissa saadaan työko- kemuksen kautta. Molemmat tavat ovat järkeviä. Silloin kun koulutus koh- distuu työssä oleviin, työvoiman tar- jonta vähenee, jolloin avautuu mahdollisuus työn kysynnän lisäämi- seen muiden kohdalla. Työvoiman tarjonnan näkökulmasta tulevai- suuden iso kysymys on suurten ikäluokkien poistuminen eläkkeelle, mikä vapauttaa ajankoh- dasta riippuen huomat- tavan määrän työpaik- koja. Vuoteen 2010 men- nessä tämä ei kuitenkaan ehdi ratkaista kuin kym- menesosan työttömyyden alentamis- tarpeesta. Jos työvoimaosuudet olisi- vat ikäryhmittäin samat kuin vuonna 2001, vaikutus olisi suurempi. Työvoi- ma 2020-loppuraportin (Työministe- riö 2003) arviossa työvoima on vakio- 5 Työvoima 2020-raportissa (Työminis- teriö2003)käsitelläänosa-aikatyötämyös 75 %:n työllisyysastetavoitteen näkökul- masta. Työttömyysvoidaanpainaahyvinalas,muttaseedellyttääkokonaisvaltaistatyöllisyyspo- litiikkaa, painottaa Pekka Tiainen. Suurten ikäluok- kien siirtyminen eläkkeelle ratkai- see vain kymme- nesosan työttö- myyden alenta- mistarpeesta vuoteen 2010 mennessä.
- 28. 26 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s työvoimaosuuksiin perustuvaa lähtö- kohtaa 60 000 henkilöä korkeampi vuonna 2010. Tarjonnan lisäys johtuu siitä, että sen niukentuessa ja suurten ikäluokkien siirtyessä vanhempiin ikä- ryhmiin työvoimaosuudet nousevat. Jos tämä vaikutus halutaan eliminoi- da, koulutuksen lisääminen on vaih- toehto sen rinnalla, että vähäisemmässä määrin käytetään eläkkeitä. Mitään au- tomaattista työvoimapulaa ei tästä ai- heudu, koska työllisyys ja työttömyys riippuvat eri tekijöistä, joita tässä on käsitelty, mutta työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohtaaminen tulee suu- reksi kysymykseksi. Jos työvoiman kysyntä kohdistuu te- hokkaammin työttömiin, se merkitsee, että vähemmän työvoiman ulkopuoli- sia työllistyy. Tosin sanoen työvoiman tarjonta on alempi. Jos työn tarjontaa nostetaan lisäämällä työvoiman ulko- puolisten osallistumista, työttömyyden alentaminen vastaavasti kohtaa vaike- uksia. Siksi on tärkeää kohdistaa toi- met korkean työttömyyden oloissa si- ten, että työttömät työllistyvät ja tar- jontaa ohjataan koulutukseen ja koti- työhön, pienemmässä määrin eläkkeel- le. Täystyöllisyyspolitiikka ja työttömyyden ratkaiseminen Työttömyys on painettavissa hyvin alas, kun hyödynnetään talouskasvun, kasvun työllistävyyden vahvistamisen, työajan lyhentämisen ja työvoiman tar- jonnan säätelyn tarjoamia mahdolli- suuksia järkevänä kombinaationa pai- nottaen edullisia tapoja ja karsien haittoja. Talouskasvun ollessa nope- aa tarvitaan vähemmän muuta ja päinvastoin. Keinovalikoimassa ovat rakenteelliset verokorjaukset, budjet- timenot, työmarkkinoiden toimivuu- den parantaminen ja myöskin työvoi- man tarjontaa tukevat toimet sekä kei- not, joilla autetaan työvoiman kysyn- nän kohdistumista työttömien jouk- koon. Budjettitalouden näkökulmasta järke- vää on tinkiminen liian tiukoista velan alentamistavoitteista. On tärkeä ottaa huomioon, että verotulot kasvat ja työttömyyden kustannukset alenevat työllisyyden parantuessa, jolloin avau- tuu mahdollisuus myöskin hyvinvoin- tivaltiomenojen turvaamiseen. Korko- politiikan suuntaan on tarpeen sanoa se, että inflaatiotavoitteen ylikorosta- minen matalan inflaation oloissa hait- taa parempaa kehitystä tarpeettomas- ti. Kysyntää voidaan vahvistaa tuke- malla vientimarkkinoiden edistämistä itään ja länteen. Se ei tarkoita pääsään- töisesti rahallista subventointia, mutta silloin kuin muualla subventoidaan, on siihen pakko vastata. Rakennemuutok- sen kautta häviäviä työpaikkoja on tar- peen turvata ensisijaisesti uudistamal- la toimintaa, mutta on myös aiheellis- ta hillitä uusien työpaikkojen syntymi- seen nähden liian nopeaa häviötä. Millainen sitten on tulevaisuuden kas- vumalli? Taloudellisen kasvun tekijöi- tä ovat työvoima, pääoma, luonnon- varat ja kokonaistuottavuus, ja kaikis- sa tuotannontekijöissä on laatu- ja määräkomponentti. Tulevaisuuden kasvustrategiassa pääpaino tulee olla kokonaistuottavuudessa ja osaamises- sa eli työpanoksen laatukomponentis- sa. Tämä mahdollistaa vähemmän pää- omavaltaisen ja vähemmän uusia luon- toresursseja käyttävän kehityksen eli resurssituottavuuden ja sen osina pää- oma- ja luonnonvaratuottavuuden ko- hottamisen. Kasvustrategia raivaa tilaa suurem- malle työtulojen kansantulo-osuudel- le, mikä tarvitaan, että työpaikkoja olisi enemmän, ja koska korvausta on tar- peen maksaa myös osaamisesta. Pa- nostus työvoiman kehittämiseen kou- lutuksella, työvoimasubventioilla ja työ- kokemuksella merkitsee investointia inhimilliseen pääomaan. Kun ymmär- retään rahoituspanostukset tällä tavoin sekä se, että hyvässä investoinnissa in- vestointikustannukset katetaan tulevilla tuotoilla, osaamisvetoisessa kasvumal- lissa ei pitäisi olla ongelmaa. Entistä selvempää on, että muuttu- vassa maailmassa jäykkyydet ovat hai- taksi ja kaikkinainen työelämän liikku- vuus eduksi. Kun jäykkyyksien pois- tamisella tarkoitetaan joustavuuden li- sääntymistä, siinä tulee mieleen vaati- mus, että henkilöstön on aina tingittä- vä, kun tulee ongelmia ja on venyttä- vä työajoissa tekemällä palkatonta ko- tityötä tai luovuttava korvauksesta työstä tai lisättävä työn voimaperäisyyt- tä jaksamisen rajoille asti. Pidemmän aikavälin seurauksena tästä on sairas työelämä sekä pako työelämästä eli työ- voiman tarjonnan väheneminen, vaik- ka kysyntää olisikin. Tuottavuutta on tarpeen kohottaa sopivassa suhteessa työn kysyntään, ja se auttaa talouden kehitystä, mutta ei lisäämällä työn voi- maperäisyyttä. Osaamis- ja innovaati- ovetoinen työllistävä kasvu, joka on samalla resursseja säästävää ja ottaa huomioon ekologiset reunaehdot sekä huomioi inhimillisen tekijän ja tasa-ar- von on työllistävän hyvinvointimallin ja täystyöllisyyteen johtavan kehityksen strategia. KIRJALLISUUS Tiainen, P. (1999), Employment and welfare in Finland in the years 1860- 2030, Työministeriö, Labour policy stu- dy 211. Tiainen, P. (2000), Työttömyyden kus- tannukset 1990-luvun Suomessa, Yh- teiskuntapolitiikka 3/2000. Työministeriö (1991), Työvoima 2000. Työvoiman kysynnän ja tarjonnan kehi- tys vuoteen 2000 ja arvioita vuoteen 2030. Työministeriö (1994), Työttömyys 200 000:een, Presidentin työllisyystyö- ryhmä. Työministeriö (1995), Suomen työlli- syysohjelma 1996–1999. Työttömyyden puolittaminen. Työhallinnon julkaisu 114. Työministeriö (1996), Työvoima 2010. Integroituva Eurooppa ja Suomen työlli- syysnäkymät. Työpoliittinen tutkimus nro 130. Työministeriö (1999), Työvoima 2017. Työllisyys ja hyvinvointi uuden vuositu- hannen alkaessa. Työpoliittinen tutkimus nro 200. Työministeriö (2003), Osaamisen ja täystyöllisyyden Suomi. Työvoima 2020. Loppuraportti. www.mol.fi/julkaisut/ tyovoima2020.html.
- 29. 27&Y h te i s k u n t a Ta l o u s Toisen maailmansodan jälkeistä ta- louskasvun, täystyöllisyyden ja 1960- luvulta lähtien myös hyvinvointivalti- oiden aikaa on luonnehdittu työnte- kijän “kulta-ajaksi”. Vapaakauppaka- pitalismin seisahtuminen 1930-luvul- la ja sodan motivoiminen paremmal- la yhteiskunnalla johtivat tinkimisase- telmaan, jossa työntekijät saivat en- tistä suuremman osan kansantuloka- kusta. Tavoitteena oli paitsi yhteiskun- tarauha myös talouden pitäminen vauhdissa kysyntää luomalla, joka oli inhimillisyysnäkökohtien ohella myös tuloeroja tasaavan hyvinvointivaltion peruste. Niin kauan kuin talous länsimaissa kasvoi 4–5 %:n vuosivauhtia, koulut- Juha Siltala Professori Helsingin yliopisto Työelämän muutos ja työntekijöiden itsesäätelymahdollisuudet Viime vuosikymmeninä työn- tekijöiden asema työelämässä on heikentynyt selvästi samalla kun säädelty kansantalous on tullut osaksi kilpailullista globaali- taloutta. Miten nämä muutokset kytkeytyvät toisiinsa? Juha Siltala toimii Helsingin yliopiston Suomen histori- an professorina ja on erikoistunut psykohistoriaan. Hän tutkii työelämän muuttumista hyvinvointivaltioajasta hy- perkilpailun aikaan työntekijöiden itsesäätelymahdolli- suuksien kannalta.
- 30. 28 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s tamattomankin työvoiman kysyntä teki mahdolliseksi vaihtaa työpaikkaa, jos edellinen kävi epämiellyttäväksi. Julki- sen sektorin laajeneminen 1960-luvulla loi puolestaan akateemiselle työvoimalle koulutusta vastaavia vakinaisia virko- ja. Elämän käsikirjoitus oli lineaarinen nousu niin tulojen, asumistason kuin vapaa-ajankin osalta. Jälkikasvun odo- tettiin yltävän automaattisesti vanhem- piaan ylemmäs. Ei voitu kuvitella, että saavutettuja etuja voitaisiin ottaa pois: työelämän suhteet oli politisoitu insti- tutionaaliseksi konfliktiksi, jossa tun- nustettuja intressieroja säädeltiin työ- markkinaneuvotteluissa. Lisätyön määrääminen samalla pal- kalla tai työvoiman supistaminen tuot- tavuuden noustessa ei ollut hoidetta- vissa puhtaasti tuotantotaloudellisena kysymyksenä, koska lakkoja ja vallan- kumousta pelättiin aivan oikeasti. Työ- elämän muutokset koodautuivat hel- posti ihmisoikeuskysymyksiksi. Työmarkkinaneuvotteluihin kytkeytyi yhteiskunnallinen makropolitiikka, joka välitti enemmistön toiveet talou- den toimintaehdoiksi. Kytkentä oli mahdollinen kansallisissa talouksissa, joissa keskuspankki sääteli kansainvä- listä rahaliikennettä. Täystyöllisyys ja työvoiman keskiluokkainen elintaso voitiin asettaa poliittisina tavoitteina ta- louden kansainvälisten tehostamis- ja keskittämispaineiden edelle. Palkkatyöntekijän reviiri hyvinvointivaltion työ- elämässä Yksittäinen työntekijä saattoi näissä oloissa saavuttaa tunnustetun reviirin, joka Matti Kortteisen mukaan merkit- see kokemusta työn vaihtosuhteen jon- kinasteisesta hallinnasta oman osaami- sen avulla. Reviiri saattoi metallimie- helle olla siinä, että hän osasi käyttää sorvia nopeammin kuin työnjohtaja huomasi vaatia ja pystyi osaamisellaan voittamaan itselleen löysää aikaa, tai pankkitoimihenkilölle reviirin saattoi muodostaa omien asiakkaiden piiri. Suomalaisten suuri tarina kirjallisuu- dessa on ollut pääsy torpparista isän- nän mielivallan alta isännäksi omalle maalle. Palkkatyöläisen selviämiskoke- mus on ollut pätevöityminen oman reviirin haltijaksi ja vapautuminen vä- littömästä kontrollista ja hierarkkisista nöyryytyksistä. Psykologisesti reviiri on ilmeisesti merkinnyt separaatio- ja individuaatio- tematiikan kertaamista työyhteisössä, toimivaa ratkaisua kaikista kehityspa- tologioista riippumatta toistuvaan ky- symykseen omista rajoista suhteessa toisten vaatimuksiin. Reviiri on ollut se tur- vallinen tukikohta, jos- ta käsin on voitu olla kanssakäymisissä tois- ten kanssa omaa itseään menettämättä. Reviirien ansiosta ih- miset ovat voineet olla asiallisessa yhteistyössä vaikka eivät ole pitäneet toisistaan saati kokeneet, että työto- verit ymmärtäisivät heitä. Samalla ta- voin kuin hyvinvointivaltion universaalit oikeudet vasta mahdollistivat yksilölli- set elämäntyylivalinnat (“byrokraatti- nen individualismi”), samalla tavoin ns. jäykät rakenteet työelämässä mahdol- listivat joustot ihmisten kesken: kun oli tarpeeksi löysyyttä, ei syntynyt hiertä- viä kiistoja taakan jakamisesta. Työssä jaksaminen ja ennenaikainen eläköityminen nousi ongelmaksi, kun löysät otettiin työelämästä pois. Hyperkilpailu kriisiyttää työelämän Säädeltyjen kansantalouksien ja mak- ropolitiikan aika päättyi USA:ssa jo 1970-luvulla ja Euroopassa myöhem- min, kun nousevia palkkoja ja hyvin- vointivaltiota kannatellut kasvu taittui massakulutusmarkkinoiden saturoitu- miseen. Entisellään jatkuneet palkka- vaatimukset johtivat inflaatioon, jota alettiin lääkitä monetaristisella talous- politiikalla keskiluokkaisen palkkatason ja hyvinvointivaltion hinnalla. Kun in- flaatio ja työttömyys ryöstäytyivät val- loilleen samanaikaisesti vastoin keyne- siläistä oppia, pyrittiin parantamaan markkinamekanismin toimivuutta työ- voiman osalta ja suosimaan pääomien kertymistä voittoasteen laskun paik- kaamiseksi. Uusklassiset talousopit edellyttivät pääomaliikkeiden vapauttamista siinä toivossa, että talous itseään säätelevä- nä järjestelmänä kohdentaisi yhteiskun- nan varallisuuden tuottavimmalla ta- valla. Vapautetut pääomat loivat kui- tenkin kansainvälisen sijoituskasinon, joka alkoi kilpailuttaa niin yhtiöitä kuin niiden sijain- tipaikkoja vertailukelpoi- sia pääomatuottoja stan- dardina käyttäen. Tämä johti globalisaatiokriiti- koiden mukaan palkko- jen ja työehtojen polke- miseen (“race to the bot- tom”) ja globalisaation luonnonvoimaisuutta epäilevienkin tutkijoiden mielestä aino- an vaihtoehdon politiikkaa ruokkiviin puhetapoihin (“disabling myth”) Työvoima menetti pitkälti kollektii- visen tinkimisvoimansa ja työmarkki- noista tuli yksilöllistä kilpailua. Työhön jäi vain tuottavimmaksi katsottu työ- voima, muut alityöllistyivät tai syrjäy- tettiin taloudellisesta vaihdosta. Yritysten ja organisaatioiden vakinai- nen avainhenkilöstö on joutunut jous- tamaan työajoissa, kun pienempi po- rukka tekee isomman porukan työt tu- los- ja laatumittausten puristuksessa. Itsesäätelylle oleellinen raja oman ajan ja työajan välillä katoaa niiltä, joilla palkka vielä riittää. Ylitöistä tulee jo- kapäiväinen normi eikä erillisillä kor- vauksilla korostettu poikkeus. Toisella tapaa työajoissa joustaa mää- räaikaisesti työllistetty puskurityövoi- ma, joka otetaan tarvittaessa käyttöön mutta on sidoksissa henkisesti työhön myös muulloin ollessaan lähtövalmii- na tai päivittäessään osaamistaan. Vä- hiten koulutetut yli 45-vuotiaat pois- tuvat käytännössä työvoimasta koko- naan jos joutuvat työttömiksi. Vaikka heidänkin osaamiselleen olisi käyttöä Oman työn hallin- ta on merkinnyt palkkatyöläiselle reviiriä, jossa itsesäätely on mahdollista.
- 31. 29&Y h te i s k u n t a Ta l o u s esimerkiksi kotitalous- ja hoivatyössä, markkinaehdoilla näistä töistä ei muo- dostu tarpeeksi tuottavia työpaikkoja. Työpaikka sosiaalisesti omistettuna reviirinä ja oikeuksien järjestelmänä on kriisiytynyt. Entisessä järjestelmässä työpaikka oli paljon muutakin kuin markkinasopimus tiettyjen tehtävien hoitamisesta; se oli sosiaaliturvan, iden- titeetin, elämänkaaren ja päiväjärjes- tyksen normalisoiva rakenne. Kun pää- omatuottojen vertailu – nyt myös jul- kisen puolen yrityskirjanpidossa – pa- kottaa ohentamaan organisaatioita ja verkottamaan tehtäviä alihankkijoille, kiinteät sitoumukset katsotaan yrityk- selle tai organisaatiolle sopeutumisra- sitteeksi. Reviiri – ymmärrettynä psykologi- seksi sopimukseksi työn vaihtosuhtees- ta ja rajoista itsen ja toisten välillä – on entistä vaikeampi luoda oloissa, joissa markkinat tulevat talon sisään ja panevat työntekijät valvomaan toi- siaan itseohjautuvissa tulosyksiköissä (“tiimeissä”). Työn mittaus personoi- tuu konkreettisten suoritusten arvioin- niksi ja työehtoneuvottelut epäpoli- tisoituvat henkilötasolle, jolloin kyse onkin työntekijän riittämättömyydes- tä eikä enää rakenteellisesta ristiriidas- ta. Asiat mielletään itsestä riippuviksi eikä konfliktia viitsitä nostattaa omas- sa tiimissä. Työvoimalta viedään se suojakelmu, jonka sosiaalivaltiollisesti kesytetty ka- pitalismi antoi vapautta- essaan työn myynnin osittain markkinaris- keistä. Aggressiot ja tur- hautumat aikoinaan ka- navoinut kollektiivinen työmarkkinakonflikti on paljolti muuttunut työn- tekijöiden väliseksi ih- missuhdekysymykseksi ja sairasteluk- si (“henkilökemiat”, työpaikkakiusaa- minen). Konfliktia äidyttää organisaatioiden ja tuloslaskentamallien pysyvä muutos, sillä se estää työntekijöitä saamasta kovaa maata jalkojensa alle. He eivät voi keskittyä työhönsä joutuessaan jat- kuvasti taistelemaan asemastaan suh- teessa toisiin. Ilmiö ei ra- joitu vain välittömästi sa- neerausuhan alaisiin työ- paikkoihin, vaan työn ar- vostettavat piirteet, ni- menomaan oman tahdin säätely, ovat katoamassa myös vakinaisista virois- ta ja asiantuntijatöistäkin. Kun työelämässä ei voi saavuttaa tilannetta, jos- sa voisi vaatia osaamisen- sa ja ansioituneisuutensa nojalla kunnioitusta, haa- ve reviiristä siirretään työ- elämän jälkeiseksi. “Työ- paikkojen kahvipöytäkes- kusteluissa vertaillaan vuorotteluvapaan ja osa- aikavapaan eroja ja etu- ja. 50-vuotisjuhliaan viet- tävää onnitellaan: enää kuusi vuotta ja voit hakea osa-aikaeläkkeelle. Yksi- lölliselle varhaiseläkkeel- le päässyttä juhlitaan ai- van kuin hän olisi saavut- tanut jotakin. Kolme- kymppiset, juuri työelä- mään päässeet nuoret säästävät eläkevakuutus- ta. 35-vuotias pankkiiri suosittelee naistenlehdessä muillekin ratkaisuaan: nopeasti miljonääriksi ja sen jälkeen koti-isäksi. Enää vain yksi kymmenestä suomalaisesta aikoo jak- saa työelämässä 65-vuo- tiaaksi, vaikka suurten ikäluokkien poistumi- nen työmarkkinoilta edellyttäisi julkisen kes- kustelun mukaan aivan päinvastaista trendiä. Suurista ikäluokista vain joka viides mies ja joka kolmas nainen ei v. 1998 ollut harkin- nut ennenaikaista eläkettä. Itsesäätely välittävänä meka- nismina Suuntausta ei voi kääntää pakolla vaan ottamalla paremmin huomioon se, että työssä tuotetaan myös kokemusta mi- nän jatkuvuudesta ja koherenssista sekä tavoitellaan autonomiaa säätele- mällä eri tavoin ansioiden ja palkinto- jen suhdetta. Jos itsesäätely ei onnis- tu, pako jää ainoaksi keinoksi. Suomessa kiire, uupumus ja suora- nainen pahoinvointi työyhteisöissä kas- voi koko 1990-luvun ajan. Työtahdin kiristymisen ja työn epävarmuuden myötä työuupumuksesta on tullut kaikkia ammattialoja ja molempia su- kupuolia koskeva terveysriski. Tekniik- ka ei näytä keventäneen vaan tehosta- neen työtä. Kiire on selkeimmin kas- vanut työympäristön haittatekijä. Use- ampi oli vuonna 2000 kuin 1988 ja 1994 sitä mieltä, että työtä on enem- män kuin ehtii tehdä, se on henkisesti raskasta ja työtahti on kireä. Vuonna 1997 julkaistu Raija Kalimon tutkimus 2300 työssä olevasta osoitti, Kilpailun myötä työntekijä menet- tää reviirinsä ja itsesäätelykykynsä. Oman työn hallinta ja erityisesti mahdollisuus vaikut- taa omaan työtahtiin ovat avaimia työhyvinvoinnin pa- rantamiseen, sanoo Juha Siltala.
- 32. 30 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s että yli puolet tunsi jonkinasteista työ- uupumusta. Noin joka viides oli erit- täin väsynyt, ja noin seitsemän prosen- tin työuupumus luokiteltiin vakavaksi kaikkine oireineen. Pohjattoman väsy- nyt työntekijä kyynistyy työlleen ja ka- dottaa itsetuntonsa. Uupumusasteises- ta väsymyksestä kärsivä ei virkisty va- paa-aikana, vaan uupumus jatkuu löy- sempinäkin jaksoina. Kyyninen työn- tekijä ei saa sisäistä palkintoa tekemäs- tään, eikä työ näin ollen yhdistä häntä työtovereihin eikä asiakkaisiinkaan. It- setunnon heikkeneminen kielii epäilys- tä, ettei enää hallitse työtään. Hän ei saa töitään aikaiseksi, takertuu yksi- tyiskohtiin, tulee epävarmaksi ja lopulta piittaamattomaksi. Uupunut on ärtyi- sä, tyytymätön melkein kaikkeen, ah- distunut, huolestunut, kärsii unihäiri- öistä ja epämääräisistä toiminnallisista vaivoista. Uupumusriskiä kasvattavat ylipitkä työviikko, työajoiltaan epäsään- nöllinen työ, irtisanomiset ja lomau- tukset sekä sijaiskielto. Vakavasti uu- puneet miehet haaveilevat eläkkeelle pääsystä. “Pelkästä rahan laskemises- ta pitäisi siirtyä työvoimasta huolehti- miseen”, totesi Kalimo (Helsingin Sa- nomat 5.12.1993). 28.10.1997 Hel- singin Sanomat kirjoitti: “Joka viides työntekijä tuntee olevansa pahasti uu- punut. Väsynyt ja kyyninen työntekijä sairastaa ja mielii eläkkeelle”. Työntekijä lakkaa olemasta subjekti kun ei enää voi ahkeroimalla eikä op- pimalla vaikuttaa työtahtiinsa. Hänes- tä tulee ulkoisten paineiden uhri, ja re- aktio on sen mukainen. Kun ponnis- tuksen ja palkinnon välinen suhde koe- taan epäreiluksi, työntekijät koettavat minimoida sitä mitä antavat vähentä- mällä sisäistä sitoutumistaan työhön ja kyynistymällä. Se puolestaan johtaa ristiriitaan ammattieettisen minäihan- teen kanssa etenkin hoito- ja opetus- aloilla. Työterveyslaitoksen tutkijat Jussi Vah- tera ja Mika Kivimäki tutkivat henki- löstöleikkausten vaikutusta Raision kaupungin henkilöstön sairastavuuteen 1990-luvulla,1 He totesivat odotetusti suurimmat sairauspoissaolot niillä am- mattialoilla, joilta väkeä oli leikattu eni- ten. Kaikkiaan henkilöstöä oli supis- tettu 14 prosenttia, ja sairaslomat oli- vat lisääntyneet naisilla 2,5-kertaisik- si, miehillä kaksinkertaisiksi. Sairaus- poissaolot söivät säästöistä 10–15 %. Monissa kaupungeissa niitä oli enem- män kuin Raisiossa, Nokialla peräti 22 päivää vuodessa. Ylivoimaiseksi selit- täjäksi osoittautui työmäärän lisäänty- minen. Seuraavaksi eniten vaikutti se, ettei työntekijä enää voinut vaikuttaa työhönsä entiseen tapaan. Myös yksi- puolisuus ja epävarmuus olivat lisään- tyneet. Yksityiselämän muutokset ei- vät lisänneet poissaoloja merkittäväs- ti, mutta suhde puolisoon kärsi ja tu- pakointi lisääntyi. Kyse ei ollut moraa- lisen ryhdin repsahtamisesta, sillä al- koholinkäyttöä hillittiin ja lenkillekin ponnistauduttiin entistä kurinalaisem- min. Vielä kiintoisampi oli havainto, että työmäärän lisäys näyttää murtavan vastustuskyvyn vasta siinä vaiheessa, kun työntekijät joutuvat kiireessä te- kemään huonompaa jälkeä kuin työ itse asiassa vaatisi – tai sitten työ vaatii enemmän kuin työntekijä osaa. Näyt- tää siltä, että ammatti-identiteetin ra- piseminen heikentää vastustuskykyä. Mahdollisuus vaikuttaa omaan työ- hön parantaa työssä jaksamista ratkai- sevasti. Kun työntekijältä puuttuu sekä esimiehen/työtovereiden antama tun- nustus että työn itsensä antama koke- mus osaamisesta, elimistö reagoi stres- sillä ja terveys pettää. Stressi liittyy kahteen kolmasosaan sairauspoissaoloista, ja stressin taustalla on useimmiten työn hallinnan mene- tys. Empowerment, suoritusportaan valtuuksien lisääminen, on päivän is- kusana. Suoritusportaan vastuuta on lisätty, jotta työ rikastuisi ja palkitsisi sisällöllisesti. Mutta yksi puuttuu ja sen mukana kaikki: mahdollisuus vaikuttaa omaan työtahtiin. Se on työolobarometrien- 1 Työterveyslaitoksentutkijatolivathaas- tatelleet Raision palkolliset 1990, juuri la- man kynnyksellä. Uusintahaastattelu teh- tiin ja sairaslomat katsottiin 1995. kin mukaan heikentynyt 1990-luvulla selvästi, etenkin julkisella sektorilla. Työolobarometrien mukaan toivo ka- tosi julkiselta sektorilta 1993, kun su- pistusten kierre alkoi ja pienemmälle porukalle sälytettiin isomman porukan työt keskinäisen syyttelyn ilmapiirissä. Kuntasektorilta leikattiin 8 % työvoi- masta 1991–1994, ja 1997 alle 35-vuo- tiaiden osuus kuntasektorilla oli 24 %, yksityisellä 37 %. Kunta-ala jäi ylikuor- mitettujen, ikääntyvien kutsumusnais- ten alueeksi. Näillä ei ollut edes lak- kovoimaa, koska he eivät työvaltaisilla aloillaan voineet estää suurten pääoma- investointien tuottoa paperityöläisten tavoin.
- 33. 31&Y h te i s k u n t a Ta l o u s Terveydenhuollon kysymykset ovat viime aikoina olleet keskeisenä puheen- aiheena julkisuudessa. Syitä tähän on useita. Esimerkiksi vuoden 2001 lää- kärilakon jälkeen leikkausjonot kun- nallisissa sairaaloissa kasvoivat. Tähän pyrittiin vastaamaan kansallisessa ter- veyshankkeessa. Syksyllä 2002 uurten kaupunkien tulopohjan muutokset ki- ristivät terveydenhuollon rahoitusta. Seuraavassa tarkastelen Suomen ter- veydenhuollon tilaa laajemmasta näkö- kulmasta kansainvälisten vertailujen ja uusimpien tutkimusten perusteella. Lopuksi esitän eräitä terveydenhuol- tomme kehittämistä koskevia ajatuk- sia, jotka ovat jääneet taka-alalle vii- meaikaisessa keskustelussa. Väitettäessä Suomen terveyden- huoltojärjestelmän olevan kriisissä on viitattu vain joihinkin yksittäisiin ongelmiin. Koko- naisvaltainen tarkastelu paljastaa vakavia puutteita itse järjes- telmässä. Unto Häkkinen Tutkimusprofessori Stakes Onko terveyden- huolto kriisissä? Unto Häkkinen työskentelee Terveystaloustieteen keskukses- sa (Centre for Health Economics at Stakes, CHESS) useissa hankkeissa, joissa arvioidaan terveydenhuollon tuottavuut- ta, saatavuutta ja vaikuttavuutta.
- 34. 32 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s Terveydenhuollon voimavarat ja tuottavuus Terveydenhuoltoon sijoitetaan Suo- messa tällä hetkellä bruttokansantuo- teosuudella mitattuna vähemmän kuin useassa muussa maassa (Stakes 2002b). Osuus oli 6,6 % vuonna 2000, ja kun siihen lisätään vanhusten pitkäaikainen laitoshoito kokonaisuu- dessaan (joka kansainvälisissä vertai- luissa vaihtelevassa määrin luetaan mukaan terveydenhuoltomenoihin), kasvaa osuus 7,2 %:iin. Voimavarojen suhteelliseen vähäisyyteen kansainvä- lisessä vertailussa päädytään myös, kun menot suhteutetaan asukaslukuun (OECD 2002)(kuvio 1). Kiinteähintaisten kansantuotteen ja terveydenhuoltomenojen pitkän aika- välin tarkastelun perusteella terveyden- huollon volyymin kasvu oli 1980-lu- vulla merkittävästi koko kansantalou- den kasvua nopeampaa (kuvio 2). Tässä suhteessa tilanne muuttui 1990- luvulla siirryttäessä järjestelmään, jos- sa rahoitus- ja päätösvaltaa voimava- roista siirrettiin kunnille. Lamaa edel- tävä taso kansantuotteessa asukasta kohti saavutettiin vuonna 1996, kun terveydenhuollossa tämä taso saavu- tettaneen vasta tällä vuosituhannella. Terveydenhuollon supistukset ilme- nevät myös työvoimakehityksessä. Kunnallisessa terveydenhuollossa mies- työvuodet asukasta kohti olivat vielä vuonna 2000 noin 5 % alhaisemmat kuin lamaa edeltävinä vuosina. Tämä ei kuitenkaan kerro koko totuutta: kunnallisella sektorilla toimivien lääkä- reiden ja sairaanhoitajien määrä kas- voi 1990-luvulla yli 20 %, ja näiden henkilöstöryhmien kasvu oli erityisen nopeaa erikoissairaanhoidossa 1990- luvun lopulla (Stakes 2002a). Tervey- denhuollon leikkaukset saatiinkin vä- hentämällä määräaikaisten ja erityisesti vähimmin koulutetun henkilöstön mää- riä. Useiden tutkimusten (Linna 1999, Luoma 2000) mukaan sairaaloiden ja terveyskeskusten tuottavuus lisääntyi lamavuosina, eli olemassa olevilla ja osittain vähäisemmilläkin voimavaroilla pystyttiin tuottamaan suurempi mää- rä palveluja. 1990-luvun lopulla tuot- tavuuden kehitys hidastui kuitenkin jälleen ja kääntyi jopa laskuun. Meneillään olevan vertailututkimuk- sen mukaan vuonna 1998 suomalai- set sairaalat olivat noin 30 % tuotta- vampia kuin norjalaiset sairaalat. Täs- tä erosta kaksi kolmasosaa selittyy Norjan korkeammalla palkkatasolla. Noin 10 prosenttiyksikköä tuottavuus- erosta voinee selittyä sillä, että norja- laisten sairaaloiden ei maan öljytulo- jen takia tarvitse olla yhtä huolissaan tuottavuudesta kuin kuntien rahoituk- sen armoilla olevien suomalaisten sai- raaloiden. Terveydenhuollon rahoitus Viime vuosina terveydenhuollon rahoi- tusrakenne on muuttunut, koska val- tio on siirtänyt rahoitusvastuuta kun- nille. Lisäksi laman alussa korotettiin terveydenhuollon asiakasmaksuja, ja Kuvio 1. Terveydenhuoltomenot asukasta kohti Euroopan maissa US $ (PPP) käyvin hinnoin. Kuvio 2. Terveydenhuoltomenot ja BKT asukasta kohti kiintein hinnoin, 1980=100.
- 35. 33&Y h te i s k u n t a Ta l o u s niiden osuus terveydenhuollon koko- naismenoista kasvoi 14 %:sta 20 %:iin. Osuus on kehittyneiden maiden korkeimpia. Muutokset näkyvät myös terveyden- huollon rahoituksen tulonjakovaiku- tuksissa, jota voidaan tarkastella prog- ressiivisuus/regressiivisyys-ulottuvuu- della kuten verotusmuotoja on totuttu arvioimaan. Terveydenhuollon rahoi- tusmuodoille taulukkoon 1 lasketut progressiivisuusindeksit kuvaavat sitä, miten eri tulotasolla olevat kotitalou- det rahoittavat terveydenhuoltoa suh- teessa tuloihinsa. Indeksi on negatiivi- nen rahoitusmuodon ollessa regressii- vinen, jolloin köyhemmät kotitaloudet rahoittavat terveydenhuoltoa suhtees- sa tuloihinsa enemmän kuin rikkaam- mat kotitaloudet. Indeksi on vastaa- vasti positiivinen silloin kuin rahoitus on progressiivista. Suomen terveydenhuolto on muut- tunut regressiivisemmäksi ennen kaik- kea sen takia, että käyttäjämaksujen osuus rahoituksessa on lisääntynyt. Kehitykseen on vaikuttanut myös se, että kaikki rahoitusmuodot ovat muut- tuneet regressiivisemmiksi. Huomion- arvoista on se, että verorahoituksessa painopisteen siirtyminen valtion verotuksesta kunnallisverotukseen ei sinänsä ole lisännyt reg- ressiivisyyttä, koska mer- kittävä osa valtion rahoi- tuksesta perustuu reg- ressiivisiin välillisiin ve- roihin. Kansainvälisten vertai- lujen mukaan verora- hoitteisissa järjestelmissä terveydenhuollon koko- naisrahoitus on joko progressiivista tai neutraalia, sairausvakuutukseen perus- tuvissa järjestelmissä lievästi regressii- vistä ja enemmän yksityiseen rahoituk- seen perustuvissa järjestelmissä huo- mattavan regressiivistä (Wagstaff ym. 1999). Vaikka Suomen järjestelmä on muuttunut hieman regressiivisemmäk- si, sijoittuu se vielä progressiivisuusin- deksin perusteella muiden verorahoit- teisten järjestelmien (Englanti, Italia, Pohjoismaat) ryhmään, eli järjestel- määmme on selvästi progressiivisem- pi kuin eräät sairausvakuutukseen (Saksa ja Hollanti) tai enemmän yksi- tyiseen vakuutukseen (Sveitsi ja Yh- dysvallat) perustuvat terveydenhuolto- järjestelmät. Toisaalta käyttäjämaksut ovat kaikkein regressiivisin rahoitus- muoto kaikissa järjestelmissä, ja niiden osuuden lisääminen kasvattaa tuloeroja ja siirtää terveydenhuol- lon rahoitustaakkaa rik- kailta ja terveiltä köyhil- le ja sairaille. Oikeudenmukai- suus, vaikuttavuus ja alueelliset erot Terveyspalvelujen käyt- töön liittyvää oikeuden- mukaisuutta on arvioitu sen perusteella, ovatko yhtäläisessä tar- peessa olevat henkilöt saaneet yhtäläis- tä hoitoa riippumatta heidän maksu- kyystään tai sosioekonomisesta ase- mastaan. Yleisesti voidaan todeta, et- tei palvelujen yhtäläinen käyttö suh- teessa tarpeeseen ole toteutunut Suo- messa sen paremmin kuin muuallakaan (van Doorslaer ym. 2000). Suomessa on havaittavissa tässä suhteessa pola- risoitumista: alemmat sosioekonomi- set väestöryhmät käyttävät muita enemmän terveyskeskusten avohoito- palveluja ja ei-toimenpiteellisiä (kon- servatiivisia) sairaalapalveluja, kun taas ylemmässä sosioekonomisessa ase- massa olevat käyttävät muita enem- män yksityisen sektorin erikoislääkä- ripalveluja, työterveyshuoltoa sekä toi- menpiteellisiä (operatiivisia) sairaala- palveluja (Arinen ym. 1998, Keskimäki 2003). Palvelujen sosioekonomiset käyttöerot selittyvätkin pitkälti Suomen järjestelmän erityispiirteillä: sairausva- kuutuksella, yksityissektorin lähetteil- lä, erikoismaksuluokalla sekä kattavil- la työterveyshuollon palveluilla. Terveydenhuollon toimintaa tulisi ar- vioida ennen kaikkea sen perusteella, miten se vaikuttaa väestön terveyden- tilaan. Tällaisessa tutkimuksessa ollaan ottamassa vasta ensi askelia. Kansain- välistä vertailutietoa on rajatusti vain yksittäisten sairauksien hoidosta: jois- sakin sairauksissa (mm. syövässä) hoi- totulokset ovat Suomessa parhaita Eu- roopassa, kun taas joissakin tapauk- sissa (sydäninfarktipotilaat) vaikutta- vuus saattaa olla huonompaa kuin eräissä muissa maissa. Terveydenhuoltomenoissa ja terveys- palvelujen käytössä on suuria alueelli- sia eroja. Esimerkiksi vuonna 2000 Helsingin terveydenhuollon menot asu- kasta olivat 30 % korkeammat kuin Käyttäjämaksut siirtävät kaikkein eniten terveyden- huollon rahoitus- taakkaa rikkailta ja terveiltä köy- hille ja sairaille. Taulukko 1. Terveydehuollon rahoitusmuotojen progressiivisuus- indeksit 1990 ja 1996. 1990 1996 Rahoitus- Progres- Rahoitus- Progres- osuus % siivisuus osuus % siivisuus Valtion verotus 36 0,044 25 0,029 – välittömät verot 14 0,285 10 0,249 – välilliset verot 24 -0,097 15 -0,127 Kunnallisvero 37 0,068 39 0,039 Sairausvakuutus 11 0,094 14 0,053 Julkinen rahoitus yhteensä 86 0,060 78 0,039 Käyttäjämaksut 14 -0,242 22 -0,270 Rahoitus yhteensä 100 0,018 100 -0,035
- 36. 34 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s koko maassa keskimäärin, kun tarve- tekijöiden (mm. ikärakenteen ja sai- rastavuuden) vaikutukset on otettu huomioon. Useat merkit viittaavat sii- hen, etteivät Helsingin korkeat kus- tannukset selity ainakaan sillä, että helsinkiläiset käyttäisivät muuta maa- ta enemmän kunnallisia terveyspalve- luja. Yleisemminkin korkeat kustan- nukset eivät näytä välttämättä merkit- sevän sitä, että palvelujen laatu ja vai- kuttavuus olisi parempaa tai väestö saisi muuten parempia palveluja. Esimer- kiksi sydäninfarktipotilaita koskevassa tutkimuksessa eivät hoidon kustannuk- set selittäneet alueellisia eroja kuollei- suudessa yhden vuoden seuranta-aika- na (kuvio 3) (Häkkinen ym. 2002). Myös vanhusten pitkäaikaista laitoshoi- toa koskevan tutkimuksen alustavat tu- lokset viittaavat siihen, ettei hoidon laatu olisi selvässä yhteydessä kustan- nuksiin tai henkilöstömääriin. Kriisi osin liioittelua Makrotason tarkastelun perusteella puheet terveydenhuollon kriisistä ovat osittain liioittelua. Myöskään mielipi- detutkimukset eivät tue kriisiajattelua: vajaat 80 % suomalaisista on tyytyväi- siä omaan terveydenhuoltojärjestel- määnsä, mikä on korkein osuus kai- kista EU-maista (Eurostat 2000). Tämä ei merkitse sitä, etteikö suoma- laisessa järjestelmässä olisi suuria puut- teita ja ongelmia. Kansainvälisten ver- tailut opettavat sen, ettei missään ole pystytty luomaan sellaista järjestelmää, joka takaisi koko väestölle kohtuulli- sin kustannuksin pääsyn hoitoon ja laa- dukkaisiin ja kustannusvaikuttavuudel- taan korkeatasoisiin palveluihin ja joi- hin kaikki olisivat tyytyväisiä. Suoma- lainen järjestelmä on tosin kustannuk- siltaan edullinen, mutta muulta osin parantamisen varaa on paljonkin. Ter- veydenhuolto tuli Suomessa pysyväk- si keskeiseksi julkisuuden keskustelu- aiheeksi muutama vuosi sitten. Use- assa muussa maassa tämä on tapahtu- nut useita vuosia aikaisemmin. Terveydenhuollon julkiset kustan- nukset ja niiden kansantuoteosuus ovat Suomessa kehittyneiden maiden pienimpiä, joten tältä osin rahoitusta voitaneen jossain määrin lisätä. Mui- den vaihtoehtoisten rahoitusmuotojen kuten käyttäjämaksujen ja/tai yksityi- sen vakuutuksen lisäämisellä tuskin ratkaistaan terveydenhuollon ongel- mia vaan todennäköisesti lisätään nii- tä. Toisaalta terveydenhuollossa on yhä vieläkin tehostamisen varaa, eikä lisärahoitus sellaisenaan ratkaise on- gelmia. Kansallinen projekti terveydenhuol- lon tulevaisuuden turvaamiseksi esit- teli laajan kirjon lähinnä nykyjärjestel- män hienosäätöön liittyviä toimenpi- de-ehdotuksia, jotka ovat olleet tyy- pillisiä myös aikaisemmille terveyden- huoltomme kehittämishankkeille. Kuvio 3. Yhden vuoden kuolleisuus ja kustannukset alueittain. Unto Häkkisen mielestä Suomen terveydenhuoltojärjestelmän rahoitusongelmien rat- kaisun avaimet löytyisivät arvioimalla kokonaisvaltaisesti kaikki niihin liittyvät talou- delliset ja toiminnalliset kannusteet
- 37. 35&Y h te i s k u n t a Ta l o u s Hankkeessa ei haluttu ottaa selvää kan- taa useisiin rakenteelliseen kysymyk- siin eikä terveydenhuollossa vallitseviin hyvinkin ihmeellisiin taloudellisiin kan- nusteisiin. Perusterveydenhuollon kehittäminen Järjestelmää kehitettäessä olisi ymmär- rettävä riittävästi terveydenhuollon eri- tyispiirteitä, joista tärkeimmät ovat tie- don epäsymmetria (tuottaja tietää aina enemmän kuin rahoittaja erityisesti eri- koissairaanhoidossa), palvelujen käyt- töön liittyvä epävarmuus, hoidon ko- konaisuuden muodostuminen useista palveluista sekä käytön keskittyminen (5 % väestöstä kuluttaa yli 60 % ter- veyspalveluista, 10 % väestöstä yli 80 % palveluista, 15 % yli 90 % palve- luista ja 20 % väestöstä yli 95 % pal- veluista). Koska potilaan/asiakkaan on usein vaikea arvioida annetun hoidon tarvet- ta, vaikuttavuutta ja laatua, on asiak- kaan aseman kannalta erittäin tärke- ää, että hänellä on käytössään asian- tuntija (omalääkäri ja/tai omahoitaja), joka voi avustaa häntä päätöksenteos- sa. Jotta hoitoketjut ja koko järjestel- mä saadaan toimimaan, on oleellista, että on joku taho, joka “vastaa” hoi- don kokonaisuudesta. Kunnan asuk- kailla tulisi olla mahdollisuus valita itse omalääkäri (ja -hoitaja), joka voisi olla myöskin esimerkiksi työterveys- lääkäri, jonka kanssa hoidon järjestäjä (kun- ta) olisi tehnyt sopimuk- sen. Väestövastuuta ja koko perusterveyden- huoltoa on Suomessa toteutettu kiinnittämät- tä huomiota näihin sisäl- löllisiin ja toiminnallisiin kysymyksiin. Erityisesti perustervey- denhuollon rahoitusmuotoja ja työoloja olisi kehitettävä siten, että ne saatai- siin houkutteleviksi sekä lääkäreille että hoitajille ja ne kannustaisivat heitä oh- jaamaan potilaita käyttämään vaikut- tavia ja kustannuksiltaan edullisia hoi- tovaihtoehtoja. Monikanavarahoitus Suomalaisen terveydenhuollon eritys- piirre on se, että toimintaa rahoittaa usea julkinen taho (kunnat, Kela ja RAY). Tämä merkitsee myös sitä, että terveydenhuollossa on useita eri päät- täjiäjaerillisiäpäätöksen- tekoprosesseja. Rahoi- tusratkaisujen kirjo an- taa palvelujärjestelmän eri osapuolille yllykkeitä oman näkökulman ko- rostamiseen. Monikana- vainen rahoitusjärjestel- mä sisältää sekä koko- naisuuden että asiakkaan kannalta yllykkeitä te- hottomaan ja epäoikeu- denmukaiseen toimintaan. Kukin taho halua siirtää kustannusvastuuta toisil- le. Tehottomuus ilmenee päällekkäisi- nä investointeina, riitoina hoidon mak- samisesta, hoitokokonaisuuden mure- nemisena ja ongelmina pyrittäessä hal- litsemaan rahoituksen määrää ja ra- kennetta. Monikanavaisen rahoituksen ongel- mista on useita käytännön esimerkke- jä. Kunnat ovat eriarvoisessa taloudel- lisessa asemassa terveyspalvelujen jär- jestämisessä, koska kuntien valtion- osuuksissa ei oteta huomioon muuta kunnassa toimiville palvelujen tuotta- jille tai kunnan asukkaiden palvelujen käyttöön suuntautuvaa julkista rahoi- tusta (kuten sairausvakuutuskorvauk- sia ja RAY:n tukea). Erityisesti saira- usvakuutuksen osittain rahoittama eri- koismaksuluokka- eli EML-käytäntö sisältää sosioekonomista eriarvoisuut- ta lisääviä piirteitä: mm. jonotusajat useissa toimenpiteissä ovat EML-po- tilailla lyhyemmät kuin muilla potilail- la. Sairausvakuutuksen olemassaolo luo vääränlaisia kannusteita kunnille ja muille osapuolille. Koska sairausva- kuutus ei kata laitoksissa olevien lää- kekustannuksia, pyritään etsimään rat- kaisuja, joilla lääkekulut voidaan siir- tää Kelan rahoitettaviksi. Tämä saat- taa lisätä hoidon kokonaiskustannuk- sia. Potilaan hoitovalintaan ei vaikuta Suomen tervey- denhuoltojärjes- telmä on halpa, ja siihen ollaan laajalti tyytyväi- siä. Kuva:KimmovonLüders/Kuvaario
- 38. 36 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s hoidon tarve, vaikuttavuus tai koko- naiskustannukset vaan hoidon rahoi- tuslähde. Sairausvakuutuksen olemassaolo es- tää myös kunnallisen palvelutuotannon kehittämisen ja ylläpidon. Kunnallisis- sa sairaaloissa pullonkaulana on jo use- an vuoden ajan ollut lääkärityövoiman määrä ja sen joustava käyttö. Viime aikoina tämä ongelma on levinnyt pe- rusterveydenhuoltoon. Yksityiselle sek- torille kohdentuvat sairausvakuutus- korvaukset osaltaan pahentavat julki- sen sektorin työvoimapulaa ja työvoi- man joustavaa käyttöä. Vaikka kilpailulla onkin rajallinen merkitys terveydenhuollossa, muo- dostaa nykyinen monikanavainen jär- jestelmä esteen sen järkevälle käytöl- le tuotannon tehostamisessa. Kilpailu ei toimi, mikäli lääkärit kilpailevat it- sensä kanssa toimiessaan samanaikai- sesti eri sektoreilla (virassa julkisessa sairaalassa ja yksityispraktiikkaa har- joittavana yrittäjänä). Säädellyllä kil- pailulla voitaneen kuitenkin lisätä tuot- tavuutta, mikäli tuottajat ja ostajat ovat samanvertaisessa asemassa. Tällä hetkellä ei kunta (eikä myöskään po- tilas) saa sairausvakuutuskorvausta, mikäli kunnalliset lääkäripalvelut os- tetaan yksityiseltä sektorilta. Samoin sairausvakuutuskorvauksia ei makse- ta, jos kunnallinen laboratorio myy palveluja yksityiselle asiakkaalle. Yk- sityisessä laboratoriotoiminnassa on nykyinen sairausvakuutuksen korva- uskäytäntö aiheuttanut huomattavaa ylihinnoittelua, joka merkittävässä määrin katetaan sairausvakuutuksen maksamilla korvauksilla (Miettinen ym. 1998). Potilaan kannalta monikanavainen järjestelmä merkitsee palvelujärjestel- män epäselvyyttä: eri osien keskinäi- set yhteydet eivät ole selviä, ja koko- naisuus hahmottuu heikosti. Tervey- denhuollon asiakasmaksuja koskee kaksi maksukattoa, joista toinen kos- kee lääkemenoja ja toiseen kuuluvat kunnallisen sektorin asiakasmaksut. Monikanavaisen julkisen rahoituksen ongelmat olisi järkevintä ratkaista kah- dessa vaiheessa. Lyhyellä aikavälillä (välittömästi) voitaisiin edellä mainit- tua kuntien taloudellista eriarvoisuut- ta aiheuttavaa seikkaa korjata siten, että kuntien valtionosuuksissa otettai- siin huomioon kunnissa toimiville tuot- tajille sekä kunnan asukkaille suuntau- tuva muu terveydenhuollon julkinen rahoitus. Hieman pitemmällä aikavälillä olisi arvioitava kokonaisvaltaisesti kaikki terveydenhuollon rahoitukseen liittyvät taloudelliset ja toiminnalliset kannus- teet. Tällaisia asioita ovat monikana- vaisen julkisen rahoitusjärjestelmän rooli ja tarpeellisuus suomalaisessa ter- veydenhuollossa sekä myös kunnalli- sen terveydenhuollon keskeiset kysy- mykset kuten pienet kunnat palvelu- jen rahoittajina ja järjestäjinä sekä sai- raanhoitopiirien asema ja tehtävät. KIRJALLISUUS Arinen, S. & Häkkinen, U. & Klaukka, T. & Klavus, J. & Lehtonen, R. & Aro, S. (1998), Suomalaisten terveys ja terve- yspalvelujen käyttö. Terveydenhuollon väestötutkimuksen 1995/96 päätulokset ja muutokset vuodesta 1987, Helsinki: Gummeruksen Kirjapaino. http:// www.stakes.fi/palvelut/tst/tindex.html Eurostat (2000), Key data on health 2000, Luxembourg: European Comissi- on. Häkkinen, U. & Idänpään-Heikkilä, U. & Keskimäki, I.A.R. & Kalukka, T. & Teit- to, E. (2002), Akuutin sydäninfarktin hoitokäytäntöjen, kustannusten ja vaikut- tavuuden vertailu, Stakes-aiheita 2002/ 3. http://www.stakes.fi/verkkojulk. Keskimäki, I. (2003), How did Finland’s economic recession in the ear- ly 1990’s affect socio-economic equity in the use of hospital care, Social Scien- ce Medicine (painossa). Linna, M. (1999). Measuring Hospital Performance: the Productivity, Efficien- cy and Costs of Teaching and Research in Finnish Hospitals, Stakes Research Reports 98, Jyväskylä: Gummerus Prin- ting. Luoma, K. (2000), Terveyskeskusten tuottavuus ja panosten käytön tehok- kuus 1990-luvulla, Sosiaalilääketieteel- linen aikakauslehti, 37, 207–215. Miettinen, A. & Seppälä, E. & Moila- nen, L. & Mattelmäki-Rimpelä, U.& Will- man, K. (1998), Monikanavaisen rahoi- tuksen vaikutukset kliinisten laboratorio- tutkimusten hinnoitteluun, laboratorio- organisaation tuotantorakenteeseen ja kokonaiskustannuksiin, Sosiaalilääketie- teellinen Aikakauslehti, 35, 94–102. OECD (2002), OECD Health data 2002, Paris: OECD. Stakes (2002a), Kuntien ja kuntayh- tymien sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstö 1990–2000, SVT Sosiaali- turva 2002:1. Stakes (2002b), Sosiaali- ja terveys- menot 2000. SVT Sosiaaliturva 2002:2. Wagstaff, A. ym. (1999), Equity in the finance of health care: some further international comparisons, Journal of Health Economics, 18, 263–290. van Doorslaer, E. ym. (2000), Equity in the delivery of health care in Europe and the US, Journal of Health Econo- mics, 19, 553–583.
- 39. 37&Y h te i s k u n t a Ta l o u s Suomessa vanhempainvapaaseen (vanhempainrahakauteen) sisältyy äi- tiysvapaa, jota ei voi siirtää isälle (äiti- kiintiö), isän ja äidin kesken jaettava jak- so sekä osa, jonka vain isä voi pitää (isä- kiintiö). Lisäksi vanhempainvapaisiin kuuluu isyysvapaa, joka pidetään äidin ollessa äitiys- tai vanhempainvapaalla. Se ei pidennä vapaan kokonaispituut- ta. Vuoden 2003 alusta isillä on oikeus pidentää isyysrahakautta kahdella lisä- viikolla, jos he pitävät myös kaksi vii- Anita Haataja Erikoistutkija Turun yliopisto Lapset – vanhempien ja hyvinvointivaltion yhteinen projekti? Artikkelissa vertaillaan pohjois- maisia perhevapaita ja tarkas- tellaan valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa sekä vanhem- pien valinnanmahdollisuuksia. Lopuksi arvioidaan myös empiiri- sesti, miten hypoteettinen, kuukauden mittainen isäkuukausi vaikuttaisi vanhempien tuloihin ja julkisiin kustannuksiin. Anita Haataja työskentelee tutkijana Suomen Akatemian rahoittamassatutkimushankkeessa“Sukupuoli,perheraken- nejasosiaalipolitiikka”.
- 40. 38 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s meistä viikkoa nykyisestä vanhempain- vapaasta. Jos isä käyttää tämän lisäkiin- tiönsä, vanhempainvapaan kokonaispi- tuus kasvaa kahdella viikolla. Lapsi voi olla 9 ja ˚ kuukauden, 10 kuukauden tai noin 11 kuukauden ikäi- nen, ennen kuin kunnan vastuu lap- sen päivähoitokustannuksista alkaa. Tähän ajankohtaan vaikuttaa, pitääkö isä oman kiintiönsä ja onko vapailta karttunut palkallista vuosilomaa. Van- hempainrahakausi on Suomessa Poh- joismaiden toiseksi lyhin. Vastaavasti kuntien vastuu hoidon järjestämisestä alkaa täällä muita aikaisemmin. Kunnat tarjoavat ja kustantavat kol- me lakisääteistä päivähoidon vaihtoeh- toa: päivähoitopaikka päiväkodissa tai perhepäivähoidossa, yksityinen päivä- hoito yksityisen hoidon tuen turvin ja kotihoidon tuki, jolloin lasta hoidetaan yleensä hoitovapaalla kotona. Lapsel- le on samantekevää, onko häntä hoi- tava vanhempainvapaalla vai hoitova- paalla. Lasta hoitavan kannalta kysy- mys ei ole samasta asiasta, koska va- paiden sosiaalietuudet ovat erilaiset. Hoitovapaan aikana työsuhde-edut ei- vät kartu ja tulot pienenevät palkkaan ja vanhempainrahaan verrattuna. Ti- lastokeskuksen tulonjakotilastosta las- kettu nettokorvausaste kotihoidon tu- elle oli vuonna 2002 noin 22 prosent- tia ja vanhempainrahalle noin 72 pro- senttia naisten keskiansiosta. Lasten hoito on jakautunut sukupuo- len mukaan. Tämä ei voi olla vaikut- tamatta naisten asemaan työelämässä. Sellainen politiikka, jolla edistetään isi- en suurempaa osuutta lasten hoidos- sa, on tasa-arvonäkökulmasta tärkeim- pien joukossa. Sama politiikka lisää myös isien sosiaalisia oikeuksia van- hempana ja lasten oikeuksia vanhem- piinsa. Viisi pohjoismaista perhe- vapaamallia Miten paljon ja millä keinoin hyvin- vointivaltion pitäisi tukea pienten las- ten hoitoa? Missä määrin hyvinvointi- valtion tulisi puuttua vanhempien työnja- koon? Missä tulisi kul- kea raja vanhempainva- paan ja lasten päivähoi- don eli valtion ja kunnan vastuun välillä? Pohjois- maissa näitä kysymyksiä on 1970-luvulta lähtien ratkaistu tavoilla, jotka ovat sittemmin erotelleet pohjoismaisen ’naisystä- vällisen’ hyvinvointivaltiomallin ehkä selvimmin muista hyvinvointivaltiomal- leista (Esping-Andersen 1999; Bor- chorst & Siim 2002). Pohjoismaiset hyvinvointivaltiot ovat ottaneet paljon vastuuta pienten las- ten hoidosta. Julkiset päivähoitopalvelut ovat lähes kaikkien saatavilla. Äitiys- vakuutusta alettiin varhain kehittää kohti vanhempainvakuutusta. Politiik- ka on tukenut kahden työssäkäyvän ja kahden lasta hoitavan vanhemman perhemallia, työ- ja perhe-elämän yh- teensovittamista. Tultaessa 1990-luvulle useimmissa Pohjoismaissa oli käytössä isyysvapaat ja puolisoiden kesken jaettavat van- hempainvapaat. Vuosituhannen vaih- tuessa Norjaan, Ruotsiin, Tanskaan ja Islantiin oli säädetty myös vanhempai- nvapaan kokonaispituutta lisäävät (va- paaehtoiset) isäkiintiöt. Vuonna 2002 Tanskassa luovuttiin 2 viikon isäkiinti- östä, mutta vapaan kokonaispituutta lisättiin 6 kuukaudella. Isäkiintiöllä jat- kettu vanhempainvapaa on Ruotsissa ja Norjassa myös yksin- huoltajaäitien oikeus. Pisin vanhempainva- paa on Ruotsissa. Vii- meisen, vanhempien kesken jaettavan kol- men kuukauden ajalta maksetaan tosin vain vä- himmäispäivärahaa. Muuten vanhempainva- pailta maksettava korva- us on tavallisesti 80 pro- senttia palkasta, kun se Suomessa on noin 60 prosenttia. Tanskassa päivä- rahan ansiokatto on matala mutta Nor- jassa ja Ruotsissa korkea (Nososco 2002). Suomen ’äitikiintiö’, jota ei voi siirtää isälle, on pisimpiä. Isyysvapaa, jolloin vanhemmat ovat yhtä aikaa kotona, on Suomessa kolme, muissa Pohjoismaissa kaksi viikkoa. Isäkiintiöt ovat toistaiseksi modernein strategia isien oikeuksien ja lastenhoi- don tasapuolisemman jaon puolesta. Sen sijaan hoitovapailla on taipumus vahvistaa enemmän naisten ja miesten perinteistä työnjakoa. Isän oikeus olla osallistumatta lasten hoitoon on kui- tenkin laajasti hyväksytty kaikissa Poh- joismaissa. Suomi oli ensimmäinen maa, jossa vanhempainvapaan jälkei- nen lapsen hoito kotona otettiin julki- sen tuen piiriin. Tanskaan ja Norjaan kehitettiin hoitovapaat 1990-luvulla. Tanskassa tosin vapaaseen ovat oikeu- tettuja vain työlliset tai työttömät. Poh- joismaat ovat siis kulkeneet 1990-lu- vulla jossain määrin eri suuntiin työn ja lastenhoidon yhteensovittamista kos- Vanhempainvapaat Suomessa. Aikaisemmin vanhempainvapaa = äitiysvapaa (n. 4 kk) + jaettava vanhempainva- paa (n. 6 kk). 1.1.2003 lähtien vanhempainvapaa = äitiysvapaa (n. 4 kk) + jaetta- va vanhempainvapaa (n. 6 kk – 2 viikkoa) + 2 viikkoa vanhempainvapaan isäkiin- tiötä + 2 viikkoa uutta isyysvapaata (= vanhempainvapaan isäkiintiö). Isäkiintiön pidennys on mahdollinen vain, jos isä pitää vähintään kaksi viimeistä viikkoa van- hempainvapaasta. Edellisten lisäksi niin ennen kuin nytkin äitiys- ja vanhempain- vapaan aikana äidin ollessa vapaalla voi isä pitää neljässä eri jaksossa 3 viikkoa isyysvapaata. Vuoden 2003 alusta lähtien työsuhteessa olevat vanhemmat voivat jakaa vapaata myös osa-aikaisesti, mikäli he saavat neuvoteltua työnantajiensa kanssa sopivat jaksot. Äitiys- ja isyysrahat maksetaan vähimmäispäivärahana tai ansioon suhteutettuna työtulokorvauksena. Lapsiperheiden eduista kerrotaan tar- kemmin Kelan ja sosiaali- ja terveysministeriön Internet-sivuilla. Lisäämällä isien osuutta lasten hoidossa voidaan parantaa naisten asemaa työelä- mässä.
- 41. 39&Y h te i s k u n t a Ta l o u s kevissa poliittisissa valinnoissa (Leira 2002). Lastenhoidon kustannusten ja hoidon jaosta Suomessa on useissa työehtosopimuk- sissa sovittu palkallisista 3–4 kuukau- den äitiysvapaista, mutta isyysvapaista sopimuksia on tehty hyvin harvoin. Mitä paremmin päivärahat korvaavat ansi- onmenetyksen, sitä vähemmän työnan- tajat kustantavat palkoista ja niistä pe- rittävistä sosiaalivakuutusmaksuista. Työnantaja saa valtiolta korvausta van- hempainvapaan ajalta karttuvasta vuo- silomapalkasta. Hoitovapaan ajalta työnantajille ei synny välittömiä kustan- nuksia, koska aika ei kartuta työsuh- de-etuja. Koska työmarkkinat ovat ja- kautuneet jyrkästi sukupuolen mukaan, jakautuvat myös työnantajien intressit sen suhteen, miten vanhempainvapaita tulisi jakaa (PEVA II 2001). Hyvinvointivaltiolle ei ole sama, missä vanhempainvapaan ja kunnallisen päi- vähoidon raja kulkee: mitä lyhyempi vanhempainvapaa, sitä enemmän kun- nilla on taloudellista vastuuta lasten hoidosta, ja päinvastoin. Perhevapail- ta maksettavat tulonsiirrot pienentävät verotuloja palkkoihin verrattuna. Val- tio menettää enemmän kuin kunnat, koska pienimmistä tu- loista ei peritä valtionve- roa. Kunnat taas saavat ansiotulovähennyksen johdosta enemmän ve- rotuloja tulonsiirroista kuin samansuuruisista palkoista. Pätkätöillä päivähoidossa kunnat siirtävät vastuuta henki- lökunnan toimeentulosta välillä valtiolle ja työttömyyskassoille. Vanhempainvakuutuksen etuudet ovat universaaleja, sillä ne määräyty- vät yhdenmukaisin periaattein. Lain- säädäntö takaa myös yhtäläiset mah- dollisuudet tehdä valintoja kuntien vas- tuulla olevista hoitomuodoista. Päivä- hoitopalvelujen laatu ja tukien taso vaihtelevat kunnittain. Vuoden 2002 tammikuussa 64 kuntaa maksoi koti- hoidon ja/tai yksityisen hoidon tuen kuntalisää Kelan kautta. Muuten kuin Kelan kautta 29 kuntaa maksoi lisiä kotihoidon tukeen ja 33 kuntaa yksi- tyisen hoidon tukeen (Rojo 2002). Näillä kunnilla oli erityisiä ehtoja lisän saamiseksi. Esimerkiksi joissakin kun- nissa lisiä maksetaan vain niille (äideil- le), joilla on työsuhde tai jotka opiske- levat (Helsingin Sanomat 2002). Kuntalisät olivat harvinaisia, kun nais- ten työllisyysaste oli matalimmillaan 1990-luvun puolivälissä. Lisät yleistyi- vät, kun naisten työllisyysaste parani. Pienten lasten äitien työllisyys ei kui- tenkaan ole 1990-luvun puolivälistä juuri kasvanut (STM 2002, 129). Kuntien taloudellinen asema vaihtelee, eivätkä tasa-arvopoliittiset tavoitteet ohjaa päivähoidon järjestämistä. Kun- talisien tavoitteena on säästää päivä- hoidon kustannuksissa eikä kannustaa isiä hoitovapaille. Näin julkiselle val- lalle on syntynyt keskenään ristiriitai- set työllisyystavoitteet. Valtio tavoitte- lee korkeaa työllisyysastetta naisille ja miehille. Kunnille olisi edullisempaa, jos äidit olisivat kotona eivätkä vaatisi laa- dukkaita päivähoitopalveluita. Suomessa on hoidettu vähemmän lapsia kunnallisessa päivähoidossa kuin muissa Pohjoismaissa. Päivähoidossa olevien osuus on yhtä alhainen vain Norjassa, jossa on suuri päivähoitopaikkojen vaje (Nososco 2002). Suo- messa oikeus päivähoi- topaikkaan on subjektii- vinen, mutta äitien työl- lisyystilanne on heikom- pi, ja kotihoidon tukijär- jestelmä on ollut voi- massa pitkään. Noin puolet alle kou- luikäisistä lapsista hoidetaan kotona. Perhevapailla hoidetaan usein myös etuuteen oikeuttavan lapsen sisaruk- set. Vuonna 2000 alle yksivuotiaiden lasten perheissä oli runsaat 90 000 alle kouluikäistä lasta. Näistä kunnallises- sa päivähoidossa oli vajaat 17 pro- senttia. Perheissä, joiden nuorin oli 1– 2 -vuotias, asui noin 150 000 alle kou- Kuvio 1. Pohjoismaiset vanhempainvapaat vuoden 2003 alussa1 1 Äiti- ja isäkiintiön sekä jaettavan vanhempainvapaan lisäksi voivat isät pitää 2– 3 viikon isyysvapaan äitiys- tai vanhempainvapaan aikana. Islannissa äiti- ja isä- kiintiötä voi pitää yhtä aikaa. Norjassa voi valita 52 viikon ja 80 %:n korvauksen sijasta 42 viikon vanhempainvapaan 100 %:n korvauksella. Lähteet: Nososco (2002) ja päivitetyt tiedot eri maiden lainsäädännöstä. Ks. myös MISSOC -tietopankki (http://europa.eu.int/comm/employment_social/mis- soc2001/missoc_info_en.htm ). Pienten lasten hoidon järjestämi- sessä valtiolla ja kunnilla on risti- riitaiset intressit.
- 42. 40 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s luikäistä lasta. Näistäkin vain reilu kol- mannes (37 %) käytti kunnallista päi- vähoitoa. Vasta kun nuorimman lap- sen ikä nousee kolmeen, yleistyy kun- nallinen päivähoito yli 80 prosenttiin kouluikäisistä lapsista. Vuonna 2000 kunnallisessa päivähoidossa oli vajaa 200 000 lasta. Näistä oli alle yksivuo- tiaita noin 850 eli 1,5 prosenttia ikä- luokasta.1 Kaikilla ei ole valinnan- mahdollisuutta Ennen 1990-luvun alun lamaa useim- mat pienten lasten äidit kuuluivat työ- voimaan (Sauli ym. 2000). He pystyi- vät valitsemaan työn ja perhevapaan välillä. Kahden työssäkäyvän vanhem- man lapsiperheet ovat vähentyneet ja yhden työssäkäyvän lisääntyneet. Ny- kyisin äideiltä puuttuu usein työ johon palata. Tilastokeskuksen vuoden 2000 tulonjakotilaston mukaan vanhempai- nrahaa saaneista äideistä 37 prosentil- la oli ollut vakituinen ja 13 prosentilla tilapäinen työsuhde työssä ollessaan. Kotihoidontukea saavien tilanne oli suunnilleen sama. Äideistä, joiden nuo- rin lapsi oli 3-6–vuotias, oli vakituisessa työsuhteessa 63 prosenttia. Sen sijaan isistä pysyvä työsuhde oli 85-90 pro- sentilla, olipa nuorin alle tai yli 3 vuot- ta. Heikkoon työmarkkina-asemaan ja pitkiin vapaisiin liittyvät pienet päivä- rahat. Tulonjakotilaston mukaan vä- himmäispäivärahaa saavien äitien osuus on 1990-luvun puolivälin jälkeen jää- nyt pysyvästi 25 prosentin yläpuolelle, kun se vielä vuosikymmenen alkupuo- lella oli alle 10 prosenttia. Vähimmäis- päivärahaa saavista äideistä pysyvä työ- suhde oli vuonna 2000 vain parilla pro- sentilla. Suuri osa äideistä hoitaa kuitenkin pie- nimmät lapset kotona riippumatta sii- tä,mitävaikutuksiaratkaisullaonomalle sosiaaliturvalle ja työuralle. Osa on teh- nyt aitoja valintoja, osalla taas ei ole ol- lut muuta valinnanmahdollisuutta. Kun äidillä ei ole työtä, ei isäkään voi siirtyä vanhempainvapaalle, sillä hän veisi sa- malla puolisoltaan tulolähteen. Jos vanhempainrahakautta jatkettai- siin molemmille eikä vain isille, käyt- täisivät sitä myös vähimmäispäivärahaa saavat äidit kotihoidon tuen sijasta. Äideille, joilla on muitakin alle 3-vuo- tiaita lapsia kuin vastasyntynyt, erotus vanhempainrahan ja kotihoidon tuen välillä korvataan, jos sisarukset hoide- taan kotona. Vaikutus olisi siis tulo- neutraali. Sen sijaan ensimmäisestä lap- sesta ei makseta erotusta kotihoidon tuen mahdollisesti korkeampaan ta- soon verrattuna. Nämäkään äidit ei- vät häviäisi, jos vanhempainvapaan pi- dennys ei olisi pakollinen, eli jos van- hempainvapaata olisi pidennetty isä- kiintiöllä. Valtiolle vanhempainvapaan pidentäminen isäkiintiöllä on edulli- sempi kuin vanhempainvapaan piden- täminen molemmille vanhemmille. Isäkuukausi vanhempain- vapaaseen? Vanhempainvapaan kokonaispituuden jatkaminen isäkiintiöllä ei siis vaikuta huonolta vaihtoehdolta. Mutta mitä taloudellisia seuraamuksia isäkiintiön käyttöön otosta olisi niille perheille, jotka haluavat valita? Kuinka monet voivat valita? Nykyistä, pohjoismaisit- tain lyhyttä vanhempainvapaata jakaa vain pari prosenttia isistä, vaikka talo- udellisesti kahden työssä käyvän per- heille ei juuri menetyksiä koituisi (Pal- velutyönantajat 2002). Isäkuukauden toteuttamista analysoi- tiin tuoreimman käytössä olevan eli vuoden 2000 väestöä ja tulorakennet- ta edustavassa Tilastokeskuksen tulon- jakotilaston aineistossa. Muutokset vanhempainrahakaudessa ja verotuk- sessa laskettiin saman vuoden lainsää- däntöä edustavalla sosiaali- ja terveys- ministeriön SOMA–mallilla. Lähtöti- lanne oli seuraava: äitiys-, isyys- ja van- hempainrahaa sai vuoden aikana noin 100 000 äitiä ja 43 000 isää. Laskel- mista suljettiin pois ne perheet, joissa vastasyntynyt oli vuoden loppuun men- nessä alle viiden kuukauden ikäinen. Taulukko 1. Puolisoiden tulojen muutokset, jos isä voi käyttää kuukauden vanhempainvapaan ja äiti mennä työhön vuonna 2000, mmk. Mmk Yhteensä Äidit Isät Puolisot yht. / Tulot ja menot Julkinen yht. Valtio Kunnat Kaikki veronal. tulot 7 989 249,3 -164,1 85,3 85,3 85,3 Palkkatulot 5 539 306,4 -389,9 -83,6 Vanhempainraha 1 013 225,8 225,8 -225,8 Kotihoidon tuki 409 -57,0 -57,0 57,0 Valtionvero 704 38,1 -34,9 3,2 3,2 Kunnallisvero 1 138 37,9 -25,7 12,3 12,3 Muut maksut 408 20,2 -23,9 -3,8 -3,8 Nettotulot/Kustannukset verojen jälkeen 5 540 150,6 -77,9 72,7 -226,4 69,3 1 Tiedot ovat peräisin Tilastokeskuksen tulonjakotilastosta ja Riitta Säntiltä sosi- aali- ja terveysministeriöstä.
- 43. 41&Y h te i s k u n t a Ta l o u s Isäkuukausi oletettiin vain niille pareil- le, joiden äitiä voitiin ”työllistää” pysy- vän tai vapaan jälkeen alkavan työsuh- teen perusteella. Ensimmäiseksi tulokseksi saatiin, että maksimissaan noin 30 000 paria olisi voinut hyödyntää isäkuukauden. Pää- osalle parien äideistä oletettiin työkuu- kausi, joka lyhensi saman verran hoi- tovapaata. Pienessä osassa perheistä äiti oli siirtynyt jo työhön. Näissä perheissä isäkuukausi olisi pienentänyt päivähoi- tomaksuja yhteensä noin 9 miljoonalla markalla. Maksujen alenemaa ei otettu huomioon perheen nettotuloissa. Isäkuukausi olisi lisännyt useimpien puolisoiden yhteenlaskettuja nettotu- loja. Lopputulos johtuu siitä, että vaik- ka isän tulot pienenevät, korvaa äidin siirtyminen kotihoidontuelta palkalle useimmiten nämä menetykset. Hyö- tyjiksi luokiteltiin ne, joiden nettotulot lisääntyivät yli 600 mk, ja häviäjiksi ne, joiden tulot pienenivät yli 600 mk vuo- dessa. Jos muutos oli pienempi, luo- kiteltiin lopputulos neutraaliksi. Näin isäkuukaudesta olisi hyötynyt 86 pro- senttia, 5 prosenttia olisi menettänyt, ja muille lopputulos olisi ollut neutraali. Isäkuukausi olisi lisännyt perheiden nettotuloja noin 73 miljoonalla markal- la. Isien nettotulot olisivat pienentyneet 78 miljoonalla markalla ja äitien kasva- neet 150 miljoonalla markalla. Valtion nettomenot olisivat kasvaneet noin 226 ja kuntien nettomenot olisivat vähenty- neet noin 69 miljoonaa markkaa. Tietoisuus siitä, että ansiosidonnai- nen tulolähde on turvattu perheelle vaikkapa vuodeksi, jos vanhemmat ja- kavat lastenhoidon, saattaisi muuttaa äidin ja isän suunnitelmia siitä, miten vuorotella työlle ja perheelle annetta- vaa aikaa. Vapaiden pidentäminen ja vuorottelu parantaisi kummankin ve- ronmaksukykyä, ja verotuloja palau- tuisi enemmän valtiolle sekä kunnille. Hoivan jakamista edistävät ja univer- saalia kohtelua tukevat tavoitteet to- teutuisivat paremmin, kun valtion vas- tuu lastenhoidon kustannuksista kas- vaisi. Kunnille tästä koituisi säästöjä ja verotulojen kasvua, ja nämä hyödyt voitaisiin kohdentaa päivähoidon ke- hittämiseen. Eduskunta ja hallitus ovat merkittä- vien haasteiden edessä, jos tavoitteena on parantaa lapsiperheiden taloudel- lista asemaa sekä edistää naisten ja miesten välistä tasa-arvoa. Edellä on keskusteltu yhtäältä äitien heikosta työmarkkina-asemasta ja toi- saalta isien vähäisestä osallistumisesta lastenhoitoon. Äidit ja osittain sen seu- rauksena lapsiperheet ovat jakautuneet kahteen ryhmään. Toisissa perheissä äideillä ja isillä on valinnan mahdolli- suuksia, koska ovet työelämään ovat auki. Toisissa perheissä valinnanmah- dollisuudet ovat vähäiset, ja kotona ole- van tulot muodostuvat usein vähim- mäispäivärahasta tai kotihoidon tues- ta. Ryhmien intressit perhevapaiden ja etuuksien suhteen voivat olla vastak- kaiset. Suunniteltaessa vaihtoehtoja tulisi kahtiajakautumista pyrkiä lieventä- mään. Vanhempainvapaan jatkaminen isäkiintiötä kasvattamalla on tähän yksi vaihtoehto. Se hyödyttäisi useimpia kahden työssäkäyvän vanhemman lap- siperheitä ja olisi taloudellisilta vaiku- tuksiltaan neutraali muille lapsiperheil- le. Lapsiperheiden köyhyyttä voitaisiin poistaa arvioimalla uudelleen pienitu- loisille perheille suunnattujen etuuksi- en tasoa – ja tukemalla erityisesti äi- tien työllisyyttä ja työllistymistä. KIRJALLISUUS Borchors A. & Siim B. (2002), The women-friendly welfare states revised, NORA 10 (2), 90–98. Esping-Andersen G. (1999), Social Foundations of Postindustrial Econo- mies, Oxford: Oxford University Press. Helsingin Sanomat (9.11.2002), Ra- joitetut kuntalisät suututtavat lapsiper- heitä. Leira A. (2002), Updating the “gen- der contract”? Childcare reforms in the Nordic countries in the 1990s, NORA 10 (2), 81–89. Nososco (2002), Social Protection in the Nordic Countries. No 18. Nordic Social Statistical Committe. Palvelutyönantajat (2002): Työhyvin- vointi, http//www.palvelutyonantajat.fi. PEVA II (2001), Työ- ja perhe-elämän yhteensovittamista selvittäneen työryh- män (PEVA II) muistio, Sosiaali- ja ter- veysministeriön Työryhmämuistioita 28. Rojo M (2002), Tilastokooste kotihoi- dontuen kuntalisistä 6.8.2002, Kelan AT-osasto. Sauli H. & Savola L. & Haataja A. (2000), Käyvätkö äidit töissä vai eivät? Hyvinvointikatsaus 1/2000, 63–66. STM (2002), Sosiaaliturvan suunta 2002, Sosiaali- ja terveysministeriön Jul- kaisuja 2. Anita Haatajan mielestä vanhempainvapaan pidentäminen kasvattamalla isäkiin- tiöitä olisi hyvä strategia monesta näkökulmasta.
- 44. 42 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s Voisitko näin aluksi kuvailla lyhy- esti rooliasi Suomen eläkeuudistuk- sen vetäjänä? “Työeläkkeiden synty ja kehitys on aina ollut työmarkkinoiden keskusjär- jestöjen käsissä – heidän neuvottele- maansa, heidän sopimaansa, ja heidän rahoittamaansa. Tämäkin uudistus pe- rustuu työmarkkinoiden keskusjärjes- töjen sopimukseen. Olen lähinnä ollut tekninen avustaja näissä neuvotteluis- sa. Olen myös koettanut ohjailla val- mistelua Eläketurvakeskuksessa ja työ- eläkelaitoksissa. Valmistelussa on ol- lut mukana kymmeniä ellei satoja ih- misiä, joille on pitänyt välittää tietoja siitä, mitä keskusjärjestöt haluavat sel- vittää ja tutkia, ja toisaalta neuvottelu- ryhmälle on kerrottu näiden selvitys- Heikki Taimio Vanhempi tutkija Palkansaajientutkimuslaitos Suomen eläkestrategia valmistumassa – toimitusjohtaja Kari Puron haastattelu1 Mittava yksityis- alojen eläkeuudistus- paketti on menossa lainsäädäntövaiheeseen. Uudistuksen vetäjän mielestä kaikki tie- dossa olevat ongelmat on ratkaistu yhteis- ymmärryksessä, mutta uusia ongel- mia tulee aina vastaan sitä mukaa kun työelämä muuttuu. Eläkevakuutusyhtiö Ilmarisen toimitusjohtaja Kari Puro on toiminut yksityisalojen työ- eläkeuudistusta valmistelevan, työmarkkinoiden keskusjärjestöjen asettaman neuvotte- luryhmän puheenjohtajana. 1 Haastattelu on tehty 4.12.2002.
- 45. 43&Y h te i s k u n t a Ta l o u s ten tuloksista. Kun on ollut erimieli- syyksiä, niin olen yrittänyt vaikuttaa neuvotteluihin siten, että haetaan yh- teisymmärrystä.” Eikö missään vaiheessa harkittu asi- an ottamista pois työmarkkinajärjes- töiltä, ja sitä valmistelisi yksinomaan esimerkiksi sosiaali- ja terveysminis- teriö ja maan hallitus? “On selvää, että maan hallitus voi aina asettaa komiteoita valmistelemaan asi- oita. Itse asiassa niitä on paljon käy- tettykin. Silloinkin kun työeläkesopi- mus alun perin tehtiin, se syntyi ko- miteassa, jonka Fagerholmin hallitus oli asettanut v. 1956. Komiteoiden käyttäminen ei kuitenkaan ole merkin- nyt sitä, että työmarkkinoiden keskus- järjestöt olisivat missään vaiheessa an- taneet neuvottelumandaattiaan pois. Jos komiteoissa on syntynyt hyviä rat- kaisuehdotuksia, niin niistä on voitu sopia ja ne ovat muuttuneet lainsää- dännöksi. Ellei komiteoiden ehdotuk- sista ole syntynyt yhteisymmärrystä, ei niitä yleensä ole toteutettu. Viime vuo- sina keskusjärjestöt ovat pitäneet neu- votteluryhmää sopivana valmisteluta- pana.” Miksi eläkeuudistusta tarvi- taan? Mistä eläkeuudistuksessa pohjimmil- taan on kysymys? “Ensisijaisesti tavoitellaan, että työ- eläkejärjestelmän taloudellinen kanto- kyky kestää ikärakenteen muutoksen ja eliniän pitenemisen. Kun eläkeme- nojen tasapainotila ennen uudistusta oli noin 34 prosentissa palkoista v. 2050, niin nämä ratkaisut pudottavat sen 28– 30 prosenttiin (kuvio 1). Eläkemaksu nousi nykylainsäädännön perusteella 31–32 %:iin palkoista, ja uudistus pu- dottaisi sen 26–27 %:iin. Bruttokan- santuotteen kasvuksi on tässä oletettu keskimäärin 1,75 % vuodessa ja elä- kerahastojen keskimääräiseksi vuotui- seksi reaalituotoksi 3,5 %. Nämä maksuennusteet perustuvat keskeiseltä osin olettamukseen keski- Yksityisalojen eläkeuudistus pähkinänkuoressa Vuoden 2005 alusta voimaan astuvaksi tarkoitetussa yksityisalojen työeläkeuu- distuksessa eläkettä alkaa karttua jo 18 vuoden iässä nykyisen 23 vuoden sijasta. Vuotuinen karttuma on 1,5 % palkasta 18–52-vuotiailla, 1,9 % 53–62-vuotiailla, ja 63–68-vuotiaat saavat 4,5 %:n ns. superkarttuman. Vuosittain karttuneet elä- kepalkat nostetaan eläkkeellelähtövuoden tasoon palkkakertoimella, jossa palk- kaindeksin paino on 80 % ja hintaindeksin 20 %. Näin laskettu eläke on riippuma- ton siitä, monessako työsuhteessa se on ansaittu. Vanhuuseläkeikä on joustava, 63–68 vuotta. Eläkettä karttuu myös palkattomilta jaksoilta sekä ajoilta, joilta maksetaan ansiosidonnaista etuutta, myös alle 3-vuotiaan lapsen hoitovapaan ja tutkintoon johtaneen opiskelun ajalta. Yli 53-vuotiaiden työntekijöiden eläkemaksu muodostuu noin 27 % korkeammaksi kuin nuoremmilla. Uudistukseen sisältyy suojasäännös henkilöille, jotka siirtyvät eläkkeelle ennen vuotta 2012 työsuhtees- ta, joka on ollut voimassa ennen vuotta 2005. Heille lasketaan sekä nykyisten että uusien sääntöjen mukainen eläke, ja parempi eläke myönnetään. Yksilöllinen varhaiseläke poistuu 1944 ja sen jälkeen syntyneiltä, ja osa-aika- eläkkeen ikäraja nousee v. 2003 58 vuoteen 1947 ja sen jälkeen syntyneillä. Työt- tömyyseläke poistuu 1950 ja sen jälkeen syntyneiltä, ja sen tilalle tulee ikäänty- neen työntekijän työttömyysturva, jonka alaikäraja on 57 vuotta. Varhennetulle vanhuuseläkkeelle voi siirtyä aikaisintaan 62-vuotiaana, mutta vain työtön voi siir- tyä sille ilman varhennusvähennystä, joka on 0,6 % jokaista varhennettua kuu- kautta kohti ennen 63 vuoden ikää. Työkyvyttömyyseläkkeisiin tulee ns. viiden vuoden malli, jossa eläke lasketaan työkyvyttömäksi tuloa edeltäneiden viiden vuoden ansioiden perusteella ottaen huomioon myös palkattomien jaksojen ansioperuste. Tulevan ajan karttuma on 1,5 % vuodessa 50 vuoden ikään saakka ja 1,3 % vuo- dessa 50–63-vuotiaille. Tuleva aika liitetään kaikkiin työkyvyttömyyseläkkeisiin. Nykyinen työhistorian korkeimpaan eläkepalkkaan suhteutettu 60 %:n eläke- katto poistuu. Vuodesta 2009 lähtien otetaan käyttöön elinaikakertoimet, jotka lasketaan jokaiselle ikäluokalle 62 vuoden iässä ja jotka pienentävät eläkettä elin- ikäodotteen kasvaessa. Pienennyksen voi kompensoida jatkamalla työntekoa. Uu- distukseen sisältyy eläkkeiden lisärahastointi (7,5 % palkkasummasta) v. 2003– 2013. Tarkoitus on myös yhdistää yksityisalojen työeläkelait, TEL-, LEL- ja TaEL- lait yhdeksi eläkelaiksi 1.1.2005 alkaen tai niin pian kuin se on teknisesti mahdol- lista. Valtion ja kuntien eläkkeistä neuvotellaan erikseen. määräisen eläkkeellejäämisiän nouse- misesta 2–3 vuodella seuraavan 30– 40 vuoden aikana sekä elinaikakertoi- men käyttöönottoon. Keskimääräisen eläkkeellejäämisiän myöhentämiseksi luodaan ikääntyneille työntekijöille merkittäviä taloudellisia kannustimia, mikäli he jatkavat työntekoa, ja saman- aikaisesti varhaiseläkkeiden saamiseh- toja hieman kiristetään. Keskimääräisen eläkkeellejäämisiän nosto tähtää myös työvoiman saata- vuuden turvaamiseen tulevaisuudessa. Meillä tapahtuu työvoiman kysyntä- tarjonta-tilanteessa dramaattinen muu- tos lähivuosina. Kun aikaisemmin työ- markkinoille on tullut vuosittain kes- kimäärin noin 10 000 henkilöä enem- män kuin sieltä on lähtenyt eläkkeelle, niin nyt asia kääntyy päinvastoin: tästä eteenpäin seuraavat 30–40 vuotta työ- markkinoilta lähtee eläkkeelle 10 000 ihmistä vuodessa enemmän kuin sin- ne tulee. Meillä lähdetään myös eläk- keelle poikkeuksellisen varhain esimer- kiksi muihin Pohjoismaihin verrattu- na. Se on kestämätön tilanne sekä eläk- keiden rahoituksen että koko kansan- talouden kannalta. Työntekijäin eläkelaki säädettiin py- syvässä, vakituisessa työsuhteessa ole- van työntekijän eläkejärjestelmäksi – siinä oli alun perin 6 kuukauden työs- säoloehto. Nyt työsuhteet ovat pätkit- tyneet, ja on syntynyt oma lainsäädän- tö lyhytaikaisia työsuhteita varten. Alunperin ajateltiin, ettei pitkiä työsuh- teita olekaan maatalous-, metsä-, sa-
- 46. 44 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s tama- ja rakennusaloilla, joille LEL-lait säädettiin. Siellä kuitenkin työsuhteet ovat pidentyneet. Työsuhteiden pi- tuuksien erot alojen välillä ovat lähes haihtuneet. Perusteet näiden alojen erillisille eläkejärjestelmille ovat työelä- män muuttuessa hävinneet. Lisäksi työeläkkeiden 40 vuoden his- torian aikana on työolosuhteissa ja elä- kejärjestelmässä tapahtunut sellaista kehitystä, joka on tuonut eläkejärjes- telmään lukuisia teknisiä epäkohtia. Pahin ehkä on ollut se, että vuoden 1976 indeksiuudistuksen jälkeen täs- mälleen samoja eläkemaksuja maksa- neiden ja täsmälleen samaa palkkaa saaneiden eläkkeet – riippuen siitä, onko ollut yhden vai useamman työn- antajan palveluksessa – lähtivät eriyty- mään niin, että se on pahimmillaan voinut merkitä useiden kymmenien prosenttien eroa eläkkeessä. Muut olennaisemmat ongelmat ovat liittyneet työkyvyttömyyseläkkeiden tulevan ajan sattumanvaraisuuteen ja palkattomien jaksojen eläkekertymien epäjohdonmu- kaisuuksiin. Uudistuksessa on yritetty korjata kaikki tiedossa olevat tekniset epäkoh- dat ja on modernisoitu ja yksinkertais- tettu eläkejärjestelmä vastaamaan tä- män päivän työelämää. Perusajatus on, että työnantaja maksaa kaikesta työs- tä aina saman vakuutusmaksun ja elä- kettä kertyy tietty prosentti palkasta toi- mialasta tai työsuhteen pituudesta riippumatta. Myös työkyvyttömyys- eläkkeen tulevaan aikaan liittyvät epäkohdat kor- jataan ja palkattomien jaksojen eläketurvaa pa- rannetaan.” Suomessa väestön ikääntymisen aiheutta- mat ongelmat – ikära- kenteen muutos sekä erityisesti eläkemenojen kasvu – tulevat vastaan aikaisemmin ja jyrkem- min kuin useimmissa muissa maissa, EU:ssa vain Italian jälkeen. Mistä tämä joh- tuu? Meillä on siis aikaisemmin syn- tyneet suuret ikäluokat, ja ne ovat poikkeuksellisen suuria verrattuna myöhemmin syntyneisiin ikäluok- kiin? “Ei siihen tosiaankaan ole mitään muuta selitystä. Meillä ikärakenne on ollut ja on vielä nytkin eurooppalaisit- tain poikkeuksellisen edullinen. Meillä on ollut paljon työtätekeviä ja vähän eläkeläisiä. Sitten ikärakenne muuttuu hyvinnopeastieurooppalaisittaintoiseen ääripäähän: eläkeläisiä on paljon suh- teessa työssä oleviin. Tilanne tasaantuu taas vähitellen lähestyttäessä tämän vuo- sisadan puoliväliä. Ikärakenteen huo- noneminen johtuu siitä, että meillä ikä- luokkien kokoerot ovat suurempia kuin muualla Euroopassa. Suuret ikäluokat ovat meillä suhteellisesti suurempia, kun taas syntyvyys on alentunut meillä no- peammin kuin muualla Euroopassa, jo- ten nuoremmat ikäluokat ovat vastaa- vasti suhteellisesti pienempiä.” Näetkö, että kyseisten ongelmien laa- juus on jo tajuttu ja sisäistetty pää- töksentekijöiden keskuudessa? “Kyllä eläkepolitiikan osalta. Jos neu- voteltu ratkaisu toteutuu, asia on hoi- dettu siltä osin kuin se on hoidettavis- sa eläkepolitiikan avulla. Mutta on sel- vää, ettei tätä ongelmaa voida hoitaa pelkästään eläkepolitiikalla. Työnteki- jöiden pysyminen pitempään työelä- mässä edellyttää työelä- män kehittämistä niin, että ikääntyneet viihtyvät ja jaksavat töissä. Ja se on työelämän kehittä- mistä, ei eläkepolitiik- kaa. Eläketurvakeskus, eläkeyhtiöt, TELA ja Työterveyslaitos voivat edistää asiaa, mutta vii- me kädessä on kysymys työpaikoilla tapahtuvas- ta toiminnasta ja työan- tajien aktiviteetista. Siel- lä asia ei ole vielä men- nyt riittävästi läpi. Kui- tenkin tämä työvoiman kysyntä-tarjontatilan- teen muutos panee työnantajatkin en- nen pitkää tarttumaan asiaan.” Eläkkeelle jääminen jousta- vammaksi ja myöhemmäksi 1980- ja 1990-luvuilla voimaan as- tuneiden, erilaisten varhennetulle Kuvio 1. Eläkemeno % palkoista 2005–2050. Lähde: Eläketurvakeskus Uudistuksessa eläkejärjestelmän taloudellinen kan- tokyky nostetaan kestävälle poh- jalle, se saate- taan vastaamaan tämän päivän työelämää ja kor- jataan sen tekni- siä epäkohtia.
- 47. 45&Y h te i s k u n t a Ta l o u s eläkkeelle siirtymisen mahdollista- vien järjestelyjen vaikutuksista on jää- nyt sellainen kuva, että tavattoman suuret joukot ihmisiä tarttuvat uuteen tilaisuuteen aina kun sellainen tar- joutuu. Onko näin, ja jos on, niin mistä se johtuu? Sanottiinhan jopa hieman ilkeästikin, että nämä järjes- telyt olivat keino siivota työttömyys- kortistoja. Onko toisaalta suomalai- sessa työelämässä jotakin vikaa, kun sieltä halutaan pois yhä aikaisem- min? “Varhaiseläkejärjestelyitä on ollut monenlaisia. Niillä on ollut erilaisia taustahistorioita. Yksilöllinen varhais- eläke on ollut ennen muuta vastaus vaa- timukseen alentaa eläkeikää raskaissa ammateissa. Tutkimukset ovat osoit- taneet selvästi, että raskaissa amma- teissa tullaan työkyvyttömäksi nope- ammin kuin siisteissä konttoritöissä, mutta yksilöllinen vaihtelu on suurta. Toiset tulevat konttoritöissäkin työky- vyttömiksi. Tämän takia kaavamaiset eläkeiän alentamiset ja ammatilliset elä- keiät, joita erityisesti julkisella sekto- rilla oli ja joita haluttiin 1970- ja 1980- luvuilla tuoda yksityiselle sektorille, ovat huonoja ratkaisuja. Tämän on- gelman ratkaisemiseksi kehiteltiin yk- silölliset varhaiseläkkeet, joissa saatet- tiin päästä eläkkeelle yksilöllisesti ke- vyemmin perustein kuin työkyvyttö- myyseläkkeelle. Toisaalta työttömyyseläke on ollut vastaus haasteeseen, jonka on aiheut- tanut elinkeinorakenteemme muuttu- minen 1950-luvulta lähtien nopeam- min kuin missään muualla Euroopas- sa. Suomi on teollistunut nopeammin, tietotekniikka on otettu käyttöön muita nopeammin, ja vielä väki on muutta- nut maassa enemmän kuin missään muualla Euroopassa. Lisäksi sodan jäl- keinen inflaatio-devalvaatio-sykli ja ta- louden rakenteellinen suhdanneherk- kyys heiluttivat rajusti työvoiman ky- syntää. Nämä makrotalouden heilah- telut ovat merkinneet sitä, että yrityk- set ovat välillä lisänneet, välillä vähen- täneet työvoimaa, yrityksiä on men- nyt konkurssiin ja uusia on syntynyt. Kaiken tämän aiheuttama paine pal- kansaaja-työntekijöitä kohtaan on ol- lut varsin suuri. Työttömyyseläke on vastannut oikeaan tarpeeseen eli ra- kennemuutoksen aiheuttamiin ikään- tyneiden työntekijöiden toimeentulo- ongelmiin. Ongelmana on ollut, että yritykset ovat – usein työntekijöidensä myötävaikutuksella – voineet käyttää työttömyyseläkettä työvoimansa nuo- rentamiseen ja sopeuttamiseen kysyn- tää vastaavaksi muiden yritysten ja pal- kansaajien kustannuk- sella. Meillä on myös useita muita ongelmia hoidet- tu alennetulla eläkeiällä, esimerkiksi maatalou- den ylituotantoa ja rin- tamaveteraanien kun- niavelkaa. Kaikki nämä tekijät ovat osaltaan joh- taneet siihen, että tosi- asiallinen eläkkeellesiir- tymisikä on jatkuvasti laskenut ja on kansainvälisesti verrattuna varsin ma- tala.” Keskimääräinen eläkkeellejäämi- sikähän on nyt noin 59 vuotta. Elä- keuudistuksen keskeinen elementti on kannustinmekanismi 63–68-vuotiail- le, joiden eläke kasvaa mitä myöhem- min he jäävät pois työelämästä. Mil- laisilla toimenpiteillä ihmiset saa- daan pysymään työelämässä 63-vuo- tiaiksi asti? “Oletamme työvoiman kysyntä-tar- jonta-tilanteen radikaalin muutoksen ja kaikkien eläkepoliittisten toimenpitei- den vaikuttavan niin, että vuoteen 2030 tai 2040 mennessä tämä 2–3 vuoden nousu keskimääräisessä eläkeiässä saa- vutetaan. Lisäksi ikääntyneiden työn- tekijöiden kuntoutukseen ja koulutuk- seen ja työympäristön kehittämiseen tullaan varmasti panostamaan. Realis- tisuudesta voi sanoa, että tämä ikä on jo saavutettu muissa Pohjoismaissa.” Uudistuksessa poistetaan eläkekatto. Aiheuttaako tämä yksityisellä sekto- rilla minkäänlaista hajontaa eläkkei- siin? Julkisella puolellahan on jo kes- kusteltu, että siitä voi tulla ongelmia. “Tämä on erilainen ongelma julki- sella ja yksityisellä sektorilla. Yksityi- sillä aloilla yhteensovituksen poisto merkitsee sitä, että ne jotka haluavat ja jaksavat olla pitkään työssä voivat saada eläkkeitä, jotka ovat selvästi yli 60 %. Julkisella sektorilla tätä yhteen- sovitusta vanhojen ansaittujen eläkkei- den osalta ei voida poistaa, koska siel- lä karttuma oli 90-luvulle asti 2,2 % vuodessa. Näiden vanhojen ansainta- prosenttien osalta on osapuolten neuvotteluis- sa löydettävä tarkoituk- senmukainen ratkaisu.” Keskimääräisestä elin- iänodotteesta muodos- tetaan päivitettyjä arvi- oita, ja ne otetaan huo- mioon eläkkeissä? “Näin tehdään vuodes- ta 2009 alkaen. Jos elin- ikä pitenee, elinaikakerroin pienentää kokonaiseläkekertymää. Palkansaajalle jää valittavaksi joko nykyinen eläkeikä ja hieman pienempi eläke tai hieman pitempi työura ja nykytasoinen tai ny- kyistä parempi eläke.” Eläkerahastojen tuotto ja kil- pailu Millaiseksi on sitten ajateltu työelä- kerahastojen sijoitusstrategia eli kuin- ka pystytään saamaan aikaan ennus- tettu 3,5 %:n tuotto ja voiko siihen vaikuttaa jollain tavalla? “Tältä osin tehtiin työmarkkinoiden keskusjärjestöjen kanssa paljon töitä 1990-luvun puolivälissä. Työeläkeyh- tiöihin luotiin kohtuulliset toimintapää- omat, eräänlaiset sijoituspuskurit, jot- ka tekivät mahdolliseksi lisätä osake- sijoituksia. Pitkällä aikavälillä histori- assa osakkeiden tuotto on ollut parem- pi kuin muiden sijoituskohteiden. Tällä strategialla on arvioitu, että tulevaisuu- dessa työeläkerahastojen tuottoja voi- daan parantaa. Kukaan ei tietenkään pysty sanomaan, onko varmaa, että osakkeet tuottavat tulevaisuudessakin pitkällä aikavälillä paremmin kuin muut Realistinen tavoite on, että keskimää- räinen eläkeikä nousee 2–3 vuotta seuraavien 30–40 vuoden aikana.
- 48. 46 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s sijoituskohteet. On kuitenkin perustel- tua odottaa, että siitä riskinotosta, joka osakesijoittamiseen liittyy, täytyy tule- vaisuudessakin maksaa enemmän kuin riskittömistä korkopapereista. Mark- kinatalouden perusfundamentit johta- vat siihen ajatukseen, että tämä olet- tamus on realistinen.” IT-kuplan puhjettua pörsseissä men- tiin aika roimasti alaspäin. Miten tällaisiin nousuihin ja laskuihin pi- täisi suhtautua? Eihän esimerkiksi eläkkeensaajien kannata huolestua siitä, jos lyhyellä aikavälillä menee huonosti. “Meidän eläkejärjestelmämme hyvä puoli on, että sijoitusriski kannetaan kollektiivisesti ja vielä niin, että se hei- jastuu maksuun eikä eläkkeisiin. Jos sijoitustuotot nousevat, niin maksu ale- nee. Toisaalta jos sijoitustuotot laske- vat, niin maksut nousevat. Eläkeläisen ei tarvitse olla nykyjärjestelmässä huo- lissaan, tuottavatko sijoitukset enem- män tai vähemmän – se heijastuu vain maksutasoon.” Miten luonnehtisit kilpailua eläkeyh- tiöiden välillä Suomessa? “Kun työeläkejärjestelmä luotiin 1961 lähtökohtana oli se, että työn- antaja voi kilpailuttaa työeläkeyhtiöi- tä, ja sen lisäksi säätiö- ja kassavaih- toehto olivat myös työnantajien käy- tettävissä. Tuohon ai- kaan missään muualla maailmassa ei lakisää- teisessä sosiaalivakuu- tuksessa ollut kilpailua, ja näin suomalaiset työ- eläkejärjestelmän luojat olivat tosi ennakkoluu- lottomia ja edellä ai- kaansa. Takaisinlaina- usjärjestelmästä ja luo- tonsäännöstelystä johtuen kilpailulla ei tosin ollut kovin suurta taloudellista merkitystä, koska työeläkeyhtiöiden sijoitusten tuotto ja siten hyvitykset eli vakuutusmaksun alennukset olivat käytännössä kaikilla yhtiöillä saman- suuruisia. Kilpailla voitiin lähinnä pal- velujen laadulla. Lakisääteisessä sosiaa- livakuutuksessa kilpailu on aina rajoitettua. Tuo- te on sama, yhtiöillä on yhteisvastuu ja osallistu- minen työeläkevakuu- tusten hoitamiseen edel- lyttää laajaa tietojärjestel- mää, markkinat ovat kyllästettyjä. On siis sel- vää, että kilpailu sosiaa- livakuutuksessa on eri- laista kuin esimerkiksi ravintoloitten välinen kil- pailu. Kuitenkin viime vuosina kilpailu on saa- nut myös taloudellista sisältöä. Työeläkeyhtiöi- den sijoitussalkut ovat eriytyneet, ja se on mer- kinnyt sitä, että sijoitus- tuotot ovat myös erilai- sia. Erilaiset sijoitustuo- tot johtavat erisuuruisiin hyvityksiin eli työnanta- jan vakuutusmaksun alennuksiin.” Vapaaehtoisessa eläke- vakuutuksessahan kil- pailu näkyy luonnolli- sesti paljon selvemmin mm. siinä, kun pankit markkinoivat niitä ihmisille. Mutta tässä ei ole mahdollista se, että työn- antajat kääntyisivät kil- pailuttamaan ulkomai- sia eläkeyhtiöitä. “Silloin kun Suomi sol- mi sopimuksen EU:hun liittymisestä, sovittiin, että työeläkevakuuttami- nen jää Euroopan unio- nin vakuutusalan yhteis- markkinoiden ulkopuo- lelle. Kuitenkin mikä ta- hansa eurooppalainen yhtiö voi tulla ja perustaa työeläkevakuutusyhtiön Suomeen. Ala on siis periaatteessa avoin kansainväliselle kilpailulle, mut- ta ulkomaisten kilpailijoiden pitää tul- la Suomeen ja perustaa suomalainen vakuutusyhtiö, ja ne ovat suomalaisen vakuutustarkastuksen ja valvonnan alai- sia. Tämä johtuu lähinnä siitä, että yti- meltään meidän pakollinen työeläke- vakuutuksemme on jakojärjestelmä, ja se edellyttää mm. viranomaisten vah- vistamia maksuja, joita yli rajojen ta- pahtuvassa vapaassa vakuutusten tar- jonnassa ei voida toteuttaa.” Yhteisymmärrystä tarvitaan Julkisuuteen on välittynyt kuva, että työmarkkinajärjestöt ovat riidelleet eläkestrategian yksityiskohdista pit- kään ja hartaasti, mm. ns. eläkepal- kan määräytymisperusteista. Tämä on tietysti vähän arka asia, mutta mistä nämä riidat ovat pohjimmil- taan johtuneet? “Kysymys oli siitä, että tämä nykyi- nen järjestelmä suosii niitä, jotka te- Eläkkeensaajan riskit liittyvät eläkemaksujen tasoon mutteivät eläkkeisiin. Eläkeuudistus alentaa kustannuksia ja parantaa eläkkeitä 95%:llapalkansaajista.Mitäänsystemaattisiaerojaeriam- mattikuntien välillä ei ole löydetty, painottaa Kari Puro.
- 49. 47&Y h te i s k u n t a Ta l o u s kevät saman työnantajan palvelukses- sa uran, jossa palkka nousee nopeam- min kuin palkat keskimäärin. Mikäli työpaikka vaihtuu, ansaittu eläkepalk- ka kehittyy kuitenkin vain indeksillä, jossa hintojen paino on 50 % ja palk- kojen paino 50 %. Puhtaassa keski- palkkamallissahan eläkettä karttuisi kaikilta vuosilta sen mukaan kuin palk- kaa on ansaittu ja saman prosentin pe- rusteella. Saavutettu neuvottelutulos on kompromissi näiden kahden järjes- telyn välillä. Keskipalkkamallista on periaate, että vain todelliset ansiot ovat eläkekarttuman perustana. Loppu- palkkamallista tulee taas se, että myö- hempinä vuosina eläkkeen karttuma on korkeampi. Tämän kompromissin vaikutuksia eläkkeisiin on tutkittu Eläketurvakes- kuksen aineistolla, joka sisältää 36 000 vuonna 1998 eläkkeelle jäänyttä hen- Kuvio 2. Ammattien jakautuminen häviäjien kannalta (henkilöt, joilla TEL, LEL, TAEL-työskentelyä). Lähde: Eläketurvakeskus kilöä. Eläkkeet nousisivat uudella las- kukaavalla keskimäärin noin 15 %. Tuntuu vähän oudolta, että maksut alenevat ja eläkkeet nousevat, mutta se on mahdollista. Se johtuu siitä, että kun eläkkeellesiirtymisikä nousee, niin ihmiset ovat pitempään töissä, mak- suja maksetaan pitempään ja eläkkeellä ollaan lyhyemmän aikaa. Vaikka eläk- keensaajat saavat korkeampaa eläket- tä, niin silti kokonaiskustannukset ale- nevat. Noin 95 % saisi paremman eläkkeen ja noin 5 % saisi huonom- man eläkkeen, ja heistäkin enemmän kuin 5 % huonomman saisi vain 2–3 %, mikäli työurat olisivat samanlaisia kuin vuonna 1998 eläkkeelle jääneillä. Mi- tään johdonmukaisia ammattiryhmit- täisiä eroja ei aineistossa tullut esiin (kuvio 2). Tämä on hyvin tasapainoi- nen ratkaisu. Kaikki sopimukseen liittyvät eläkkeitä koskevat asiat sisältyvät eduskunnassa käsiteltävänä olevaan hallituksen esi- tykseen. Ne tulevat voimaan vuoden 2005 alusta, jos eduskunta hyväksyy esityksen. Sopimukseen sisältyy myös vakuutusten yksinkertaistaminen. Kaikki yksityisen sektorin työeläkelait yhdistetään yhdeksi laiksi, ja tulevai- suudessa kaikkien työsuhteiden va- kuuttaminen voidaan hoitaa yhdellä vakuutuksella. Tämä uudistus pyritään saamaan voimaan niin pian kuin mah- dollista. Sen jälkeen on ratkaistu kaikki tällä hetkellä tiedossa olevat eläkepoliittiset ongelmat. On selvää, ettei tässä mon- taakaan vuotta mene ennen kuin niitä tulee, sillä eihän eläkejärjestelmä kos- kaan ole valmis.”
- 50. 48 &Y ht e i s k u n t a Ta l o u s Suhdanteet yhdellä silmäyksellä Suhdannetilanne Suomessa barometrien mukaan 1995:01–2002:12 Lähde: Teollisuus ja Työnantajat, Tilastokeskus Korot 1997:01–2002:12 Lähde: Suomen Pankki Kansainvälisiä suhdanneindikaattoreita 1995:01–2002:12 Lähde: Conference Board, Euroopan komissio Inflaatio Suomessa ja euroalueella 1997:01–2002:12 Lähde: Eurostat, Tilastokeskus Työttömyysaste Suomessa 1995:01–2002:12 Lähde: Tilastokeskus Suomen kokonaistuotannon kuukausikuvaaja 1995:01–2002:10 Lähde: Tilastokeskus
- 51. &4/2002 Ta l ou s Y h t e i s k u n t a Aluepolitiikka Maaseutu Kasvukeskukset Muuttoliike Yhdyskuntarakenne Kunnat ja valtio Työhyvinvointi Aluepolitiikka Maaseutu Kasvukeskukset Muuttoliike Yhdyskuntarakenne Kunnat ja valtio Työhyvinvointi Alue- ja kunta- talous Alue- ja kunta- talous P a l k a n s a a j i e n t u t k i m u s l a i t o k s e n j u l k a i s u t T a l o u s & Y h t e i s k u n t a - l e h t i Talous & Yhteiskunta -lehteä julkaisee Palkansaajien tutkimuslaitos neljä kertaa vuodessa. Lehden tavoit- teena on välittää tutkimustietoa, valottaa ajankohtai- sen kehityksen taustoja sekä herättää keskustelua kansantaloudellisista ja yhteiskunnallisista kysymyk- sistä. Vuosina 1972–1993 lehti ilmestyi nimellä TTT Katsaus. Lehden toimitus p. 09-2535 7349. Tilaukset p. 09-2535 7338. Tu t k i m u k s i a Tutkimuksia-sarjassa ilmestyvät valmiiden tutkimus- ten laajat ja perusteelliset loppuraportit. Valmistuvis- ta tutkimuksista lähetetään lehdistötiedotteet, joiden välityksellä tutkimustuloksia esitellään tiedotusvälineille ja suurelle yleisölle. Hinta 13,46 €. Tilaukset: p. 09-2535 7338. Ty ö p a p e r e i t a Työpapereita-sarjassa esitellään meneillään olevien tutkimushankkeiden väliraportteja sekä kansain- väliselle tutkijakunnalle suunnattuja keskustelualoitteita. Työpaperit julkaistaan kokonaisuudessaan myös verkossa laitoksen kotisivuilla. Tilaukset: p. 09-2535 7338. WWW.LABOUR.FI Palkansaajien tutkimuslaitoksen kotisivuilla on ajankohtaista tietoa laitoksen henkilökunnasta, tutkimuksista, talousennusteista ja seminaareista. Siellä julkaistaan myös Talous & Yhteiskunta -lehden pääkirjoitukset ja sisällysluettelot, laitoksen lehdistötiedotteet sekä kuukausittain vaihtuvia kolumneja. Lisäksi laitoksen tutkijat kommentoivat kotisivuilla ajankohtaista talouskehitystä. Laaja taloustietopaketti sisältää aikasarjoja lukuina ja kuvioina mm. tuotannosta, työmarkkinoista, inflaati- osta, ulkomaankaupasta, koroista ja julkisesta taloudesta.
- 52. Pitkänsillanranta 3A, 6.krs00530 Helsinki Finland p. 09-2535 7330 (Tel. +358-9-2535 7330) fax 09-2535 7332 (Fax +358-9-2535 7332) www.labour.fi Palkansaajien tutkimuslaitos harjoittaa kansantaloudellista tutkimusta, seuraa taloudellista kehitystä ja laatii sitä koskevia ennusteita. Laitos on perustettu vuonna 1971 Työväen taloudellisen tutkimuslai- toksen nimellä ja on toiminut nykyisellä nimellä vuodesta 1993 lähtien. Tutkimuk- sen pääalueita ovat työmarkkinat, julkinen talous, makrotalous ja talouspolitiikka. Palkansaajien tutkimuslaitosta ylläpitää kannatusyhdistys, johon kuuluvat kaikki Suomen ammatilliset keskusjärjestöt, SAK, STTK ja AKAVA sekä suurin osa näiden jäsenliitoista. 72 h Vuosikerta20,00 € Irtonumero 6,50 € ISSN 1236-7206