醫師公會全聯會醫療政策建言書
- 1. 陳總統 水扁閣下：
輓近社會的急遽變遷、疾病型態的改變、健保制度的實施、醫療品質提
升的相關計劃陸續推出，民間消費者相關的監督團體日益壯大、醫病關係的
複雜化、醫療糾紛的層出不窮、因健保違約被移送檢調導致醫師同仁犯罪率
增加，帶給醫師執業及醫療品質巨大的衝擊。
今年適逢台灣醫學會總會開辦第 100 週年，及中華民國醫師公會全國聯
合會成立 60 週年，兩會特別聯合舉辦「台灣醫療百年之變遷—醫療政策」
特別專題研討。在這個重要的關鍵時刻，醫療專家學者及醫事服務同仁，利
用本此研討會，群策群力，共同透過多年來的經驗回顧，積極面對實務問
題，針對醫療政策提出討論與建言，期待能同心協力，建構優質的醫療藍
圖，以共同促進國民健康，營造以「人為中心，家庭為單位，社區為基礎」
的連續性高品質醫療照護。
素仰 總統閣下一向關心全民健康，全聯會同仁在本 2007 年醫師節慶祝
大會，特邀總統蒞臨訓辭，本人謹代表全國醫師恭陳本醫療政策建言書，期
盼提供政府施政之參考，共同提昇人民的健康品質。
中華民國醫師公會全聯會理事長 李明濱 謹陳
2007 年 11 月 12 日
- 2. 醫 療 政 策 建 言 書 — 2007
壹、醫療政策的總目標 1、以人為中心 ／2
2、整合性醫療照顧 ／2
3、全人照顧模式 ／2
4、保障全民健康 ／2
貳、建議政府與全聯會 1、尊重全聯會的專業屬性 ／3
建立溝通平台及醫 2、聘邀全聯會全程參與醫療法規之規劃與研究 ／ 3
療政策協商機制
參、建議政府掌握醫療 1、掌握各專業人才的數量、品質與分布 ／4
體系的人力結構 2、促進醫師人力之均衡發展 ／5
3、落實醫師繼續教育 ／5
肆、健全健保財務結構 1、健全健保財源 ／6
2、開放多元的保險模式 ／6
3、三級醫療體系的財務收入來源的創新規劃 ／6
伍、醫療服務過程及 1、加強注重品質審核 ／8
保險給付 2、增加建置適當公務預算 ／8
3、強調醫療品質與就醫安全 ／8
陸、醫 療 處 置 結 果 方 1、設置專業法庭與專業醫療鑑定人才 ／ 10
面，應加強醫療糾 2、落實設置醫療事故基金 ／ 10
紛的適當作為
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- 3. 醫 療 政 策 建 言 書 — 2007
壹、未來的醫療政策目標是期待國家可以建構一個「以人為中
心」，提供整合性醫療照顧的全人照顧模式，以保障全民健
康。
1. 以人為中心
以人文關懷為基礎，尊重人權，強調病人的權利；保護隱私權，注重醫療安全維
護，病人對病情的瞭解與診治的程序的權利得到說明與尊重。有選擇診療方式的權利。
先由居家護理，居家安寧療護著手，進而逐步推動、包括在宅醫療，居家醫療，保障
病患拒絕臨床試驗的權利、取得病人病歷資料的權利，以及反映意見與申訴的權利。
2. 整合性醫療照顧
醫療科別由基層醫師（含家庭醫師）與各專科的橫向整合；以及，由基層的社區
醫療到社區醫院、地區醫院、區域醫院，以致於醫學中心的縱向整合。整合的模式是
雙向的轉介，而非單向的轉診或轉檢。醫療機構的醫療相關資源是公共財，其使用：
要破除醫療機構之間的藩籬界線，在醫界做好規劃與規則設定的前提下，半開放或開
放式的提供給所有符合資格的執業醫師做合理的醫療使用。
3. 全人照顧模式
全人照顧包括了以下的面向：持續性、協調性、周全性、全責性、可近性。妥善
的醫療照顧。重視並提昇醫師的核心價值，就是人的價值，就是尊重生命的價值。各
級醫療機構的對醫療資源的掌控，必須要以能充分滿足全人照顧模式，並且不有礙於
其的各個面向的完全性，為其良瓠的價值判定。
4. 保障全民健康
沒有歧視，沒有差別待遇，沒有特權，沒有遺漏或放棄。
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- 4. 貳、建議政府與全聯會建立溝通平台及醫療政策協商機制
1. 尊重全聯會的專業屬性：
政府及衛生主管機關的各項醫療政策之推展，對於全國人民健康福祉影響重大，
全聯會身為全國醫界代表，參與政府部門醫療政策相關議題之研議，保障全民健康福
祉實為責無旁貸的使命。因此全聯會應保持與政府高層、衛生署、健保局暢通的溝通
管道。期盼在政策制定之初，醫界就能參與政策訂定，以達成促進全民健康福祉的目
標。
2. 建議聘邀全聯會全程參與醫療法規研究及草擬規劃：
醫療相關法律及衛生主管機關公告相關行政命令，為醫療院所執行醫療相關業務
最重要的依據，深深影響國內醫療生態環境，故擬定合情合理及符合國內醫療生態的
法令規範實為立法部門及衛生行政部門之最重要職責。
有鑑於醫療業務的專業性，醫療法規的制訂往往涵蓋二個以上專業領域，故相較
於其他法令，專業門檻的要求確實較高，爰此，全聯會實有義務協助立法部門及衛生
行政部門相關法規研議，提供專業意見，以免產生對民眾不利，或造成窒礙難行之法
規。
全聯會應蒐集、彙整會員對各項醫療相關法令之修正建議事項，對應興應革之醫
療法令，建議衛生主管機關或立法委員修正檢討修正。在實際作法方面：
行政命令部分：積極參與衛生主管機關所召開之各項相關會議，並建議有利民
眾健康之法規制訂。
立法審議條文草案擬定與制定方面：積極提供本會意見，與立法委員共同於衛
環委員會為醫療進展及民眾健康權益而發聲。
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- 5. 參、建議政府掌握醫療體系人力的結構
1. 在醫療體系的結構上，政府應能夠掌握各專業醫療人力的數量、品質與分佈
加強補助高危險醫療工作人員之物質與精神津貼，加強各類醫療人員的整合協調，
並加強醫療機構人員與社區衛生資源的整合，提供民眾及時的、安全的、有品質的醫
療照顧。
規劃全國醫療人力
數量：依據社經狀況的改變，緊急應變能力的儲備，擬定醫療工作服務專業
人員的教育培訓長期計畫。
品質：持續提升醫學教育的品質與醫療服務的品質。
分佈：依人口統計的各項參數，擬定醫療資源與人力的合理配置的長期計畫。
薪資與福利結構：醫療工作從業人員的薪資與福利的提升與保障應符合社會
一般價值、期待與比例原則。
強化全國醫療業務的整合協調
設置全國性的醫療資源資訊及派遣配任中心，達成下列整合協調的工作：
24 小時民眾醫療諮詢。
24 小時緊急醫療資源資訊及急難醫療救助派配。
常態性醫療資源資訊收集與電訊資訊醫療檢傷分類，醫療照護工作派配。
建立基層醫療到宅服務網絡的架構，為社會大眾提供更優質便利的醫療服務。利
用日新月異的電腦網路科技及資訊系統，架構網絡型重疊補位醫療工作分派體系。依
不同的醫療需求，緊急的程度（電話或電訊網路的初步檢傷分類），醫療專業分工工
作量的需求強度，人性化的高醫療品質的要求，分配妥適的醫療資源與人力的預約調
配與分派，做常態性，但是機動調配的社區醫療宅配到家的服務。節省大量的社會成
本（交通、陪醫、就醫意外事故），及其他醫療資源投資的成本，包括醫療資源的設
置與管理成本，避免不必要的醫療資源重複設置、使用或濫用，而能達到更高品質，
以病人為中心，合乎於人文精神，落實基層醫療的可近性、持續性、協調性、周全性
與全責性的基本精神的要求。加強醫療機構人員與社區衛生資源的整合，提供民眾及
時的、安全的、有品質的醫療照顧。簡言之，期能落實醫療資訊整合、醫療資源整合
與醫療科際整合之三大整合，提供優質的醫療服務。
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- 6. 2. 促進醫師人力之均衡發展，避免人力過剩或科系失衡
近年來我國人口出生率逐年下降，醫學系每年招生名額卻仍然維持 1200 人左右，
加以留學外國及中國大陸地區醫學院醫學系的學生逐日增加，日後恐將導致醫療人力
過剩的問題，另因健保制度執行及醫療糾紛案例層出不窮，部分專科如外科、婦產科
等，其住院醫師的招募乏人問津，假以時日必然造成社會資源的嚴重浪費及部分專科
人力斷層。全聯會針對醫師人力配養的規劃及國內、外、大陸地區各醫事院校學歷採
認事宜，業已多次向主管單位反映意見，全聯會就本案日後工作建議如下：
分析醫師人力過去、現在及未來之供需發展，建議教育部、衛生署醫學系每年
招生名額宜慎重並通盤考量。
對於以外國學歷參加醫師高等考試者，應先經教育部學嚴謹歷甄試通過，始得
參加，以維持醫師專業水準。
在相關資訊尚未明瞭前，建議相關主管機關不可貿然承認大陸醫學院醫學系學
歷。
調整健保給付制度，推動醫療行為除罪化，鼓勵年輕醫師投入高風險及現今最
缺乏人力之專科。
3. 落實醫師繼續教育課程與積分審定業務以提昇醫療服務品質
行政院衛生署依醫師法第 8 條授權於 92 年 4 月 23 日公布「醫師執業登記及繼續
教育辦法」，明文規範醫師繼續教育制度具體內容及施行細節，並於 96 年 8 月 17 日
大幅修改相關規定。政府應准予全聯會辦理醫師繼續教育課程與積分審查認定及採認
之業務，暢通會員取得繼續教育之管道，方便會員進修及取得繼續教育課程積分以提
升醫療品質。
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- 7. 肆、建議政府在健保財務結構方面：應健全健康保險的財源，明白
區分公法與私法部分所須負責的各類財務收支。
在財務結構方面，應健全健康保險的財源，明白區分公法與私法部分所需負責的
各類財務收支，必要時可以開放私人健康保險以擴大健康保險財源。
1. 健全健保財源：明白界定健保的法訂收入來源，以及健保承保的支付範圍與項
目。不可與政府其他非關健保的衛生保健的政策或醫療政策的公務性支出混淆不
清。
2. 開放多元的保險模式：可以開放保險公司多元性的醫療保險相關產品，讓民眾
有更多的選擇。但是仍以基本的社會保險責任制，責成私人健康保險對醫療資源
使用的基本社會保險部分的風險分擔責任保險。
3. 三級醫療體系的財務收入來源的創新規劃，作為醫療體系規劃的原則與方
向：茲舉例說明如下：
第一級的基層醫療：財源來自稅收；為「全民健康服務」；亦可以有其他預算
外的基金或私人捐獻的基金的挹注。基層醫療是政府對人民健康照護的基本責
任與憲法承諾。所以，是醫療或健康「服務」，是屬於社會安全體系的一部份。
健康服務的財務規劃，應是政府施政的一環，政府責無旁貸。重點是，基層醫
療必然可以被人民充分利用，並且必須由基層醫療第一層把關轉介的強化，才
可視需要繼續提供第二級以上的醫療，並以醫療保險的架構支付第二級以上的
醫療費用。
第二級的住院醫療：財源來自多方面保險（社會保險、或私營保險）；可源自
「全民健康保險」；可用私營保險補差額，於不超過合理的佔用醫療資源比率
時，提供非醫療性，卻能提升與醫療照護水準相關品項的選擇下，以使用者付
費的方式，做差異化的照護提昇。亦可以有其他預算外的基金或私人捐獻的基
金的挹注。住院治療基本上是用保險，不管是社會保險（如全民健保）也好，
私人保險（包括個人或團體的商業健康保險產品的推出與採購支付）也好，都
是一種風險分擔行為。
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- 9. 伍、建議在醫療服務過程及保險給付方面﹕
1. 應加強注重品質審核：臨床指標需邀醫療各專科實際參與及制訂，而非把重點
放在財務審核，不應以財務為考量而任意刪減或追扣醫療服務支出。
2. 應增加建置適當的公務預算：編列長期照護、精神衛生、傳染病防治與預防保
健等的適當公務預算，以因應人口結構改變與社會進化之需求。
有關預防保健、法定傳染病及醫院教學等事項，依法係屬國民健康局、疾病管
制局及衛生署之職責，應由該等機關負責政策之擬定並執行，理應編足公務預
算，並負責政策推動。不足支應上開公共衛生政策性支出，不應由全民健保支
出，以符社會期待。
近年來國家財政日益惡化，在有限資源情形下，爭取較多的預算來推動衛生政
策，以因應人口結構改變與社會變遷之需求作最適當資源的分配。
由於個人與群體的健康受到社會、經濟與政治等環境各層級因素的影響，未來
衛生政策需要跨部會專業的整合型機制，不僅僅是衛生醫療專業，更應涵蓋社
會福利、科技、農業、環保、經濟建設等多面向考量，以保障國民健康。
3. 應強調醫療品質與就醫安全重於醫療成本、強調人性與健康重於效率的服
務態度。
強調「以病人安全為中心」的就醫服務理念，進而提升醫療品質。邀集醫療、
公共衛生、法律、消費者團體等各方面專家，共同建構病人安全互信的醫療體
系。
全國性整合性病人安全政策架構圖，應強調品質與安全重於成本，保障全民健
康權益的醫療品質。
全民健保造就大家對就醫的高滿意度，民眾更期望健保局確保與提升醫療品質，
因此健保不宜以財務槓桿為操作最高原則，以免影響醫療品質。目前審查制度這方面
常常被詬病：動輒抽審、申復與爭審，醫院病歷室、保險組、醫務人員，醫師人仰馬
翻，浪費、消耗醫療體系服務病患的力量，每個月都要花幾個工作天，在有限的精力
下，必定會傷害醫療服務的品質。目前健保局審核制度過度強調財務管理，已嚴重影
響患者安危與民眾就醫醫療品質。
健保局在醫療方面應有長期規劃，財務只是其中一元，因為醫療水準與品質並不
8
- 11. 陸、建議政府在醫療處置結果方面︰應加強醫療糾紛的適當作為
1. 在處置與監督方面要設置專業法庭與專業醫療鑑定人才，提供公開、公平
與公正之審理。
2. 在救濟方面：應落實設置醫療事故基金，提供受害者適度補償。
促請政府多延攬醫療專家參加醫療專業法庭制度的研議，並建立各專科別之醫
療專業鑑定人才與學者專家人力資料庫供法院遴選，以增加審判之客觀性。
建議政府整合保障醫療公平合理的執業環境，緩和醫療行為與私法救濟的衝突
醫療是可以延長平均生命的工作，醫學進步的結果將是由社會所共享。若放棄
積極主動醫療的精神，因咽廢食的結果將造成醫療落後停滯不前。但目前社會
觀念與法律評價，卻以最嚴苛標準衡量醫療，任何醫療糾紛將斷送醫師一生的
努力。形同將整體社會成本負擔，轉嫁由單一個體負擔，這在法理上是期待不
能，事實也不能之重。目前的法律制度，並沒有考慮到醫療常規的形成，是建
立在對多數人有益即屬正當的基礎上。
法律是針對個案來做救濟，只針對少數個案的悲慘強制醫師補償不幸的結果。這
些個案，雖然是少數，卻是指標性的個案，個個令重症科醫師心驚膽顫。天價的補償
金往往需要一二十年不吃不喝才能償還。畢竟法律的體系及理論很龐大，而且各自為
政。憲法又賦予法官很大的權利，法官這樣判並沒有違背民法的基本法理，基於審判
獨立，無法可管。
這樣看來，如果法律上補償依然天價，健保依然管制醫療定價，對外科系的醫師
來說，這似乎是無解了，只有封刀不救人才能安心過生活。法律的判斷與醫學的良心
有衝突時，該聽從法律的指導還是醫學的良心？或者就此封刀而去呢？
若從憲法權力分立的角度，理應採取功能最適原則，依照事務的屬性加以劃分。
對於急迫性、專業性、事務性且須因地、因時置宜的事項，應委由醫療救治，全盤做
專業的考量，以維公益。
至於司法權乃事後監督及救濟的管道，應認識醫療事故雖為悲慘的個案，實為整
體醫療社會、醫療學理及醫療行政之不得不然。而私法救濟太過的結果，民法上判決
的指標性效果將凌駕醫學學理的判斷，私法判決的結果極可能檯面下快速轉化為醫療
行為的事前指導原則，迫使醫師將法院的意見作為第一考慮的因素。在長期而言，將
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