More Related Content
Similar to Наталя Беліцер, Інститут демократії імені Пилипа Орлика. Перспективи федералізму/регіоналізму в Україні: чи врахуємо сучасний європейськ
Наталя Беліцер, Інститут демократії імені Пилипа Орлика. Перспективи федералізму/регіоналізму в Україні: чи врахуємо сучасний європейськ
- 1. Перспективи федералізму/регіоналізму в Україні:чи врахуємо сучасний європейський досвід? Семінар Експертної ради Чорноморської миротворчої мережі Київ, 25 травня 2013 року Наталя Беліцер, Інститут демократії імені Пилипа Орлика
- 2. Основні типи державнихустроїв Традиційно, розрізняють держави унітарні, федеративні та конфедеративні Насправді, в межах цих основних типів державних устроїв спостерігається значне різноманіття, що віддзеркалює історичну, етнокультурну, географічну чи ін. специфіку конкретної країни Зокрема, сучасні європейські країни демонструють доволі широкий спектр ситуацій, коли наявність окремих етнокультурних спільнот в межах однієї «політичної нації» змушує центральні уряди шукати правові й інституційні механізми задоволення їх потреб Різні типи й моделі зазвичай вкладаються в широке поняття «територіального самоврядування» (ТСВ). Серед них розрізняють 5 основних видів (Стефан Вульф, 2013).
- 3. КонфедераціїКонфедерації Це відноснонечисленні формиЦе відносно нечисленні форми добровільної асоціаціїдобровільної асоціації суверенних держав,суверенних держав, які об’єднують свої ресурси в певнихякі об’єднують свої ресурси в певних галузях (наприклад, оборона, закордонні справи, спільнагалузях (наприклад, оборона, закордонні справи, спільна валюта)валюта) шляхом підписання договорушляхом підписання договору, але часто без надання, але часто без надання повноважень виконавчої влади урядові конфедеративногоповноважень виконавчої влади урядові конфедеративного рівнярівня Цікавим прикладом конфедерації було міждержавнеЦікавим прикладом конфедерації було міждержавне обоб’’єднання Сербія –Чорногорія, яке проіснувало лише 3 рокиєднання Сербія –Чорногорія, яке проіснувало лише 3 роки (2003 – 2006)(2003 – 2006) Найвищий рівень самостійності окремих частинНайвищий рівень самостійності окремих частин конфедеративних держав робить такий устрій привабливимконфедеративних держав робить такий устрій привабливим для деяких сепаратистських регіонівдля деяких сепаратистських регіонів (включно із зонами(включно із зонами заморожених конфліктів); наприклад, його пропонували якзаморожених конфліктів); наприклад, його пропонували як можливий шлях реінтеграції Республіки Молдовиможливий шлях реінтеграції Республіки Молдови
- 4. Федерації На відмінувід конфедерацій, держави федеративного устрою зазвичай мають конституційно закріплену структуру, згідно з якою вся територія країни поділена на окремі політичні одиниці, кожна з яких має певні власні (ексклюзивні) повноваження в законодавчій, виконавчій та/або судовій сфері, незалежні від центральної влади У конституціях федеративних держав чітко визначено розподіл повноважень між органами центральної влади та урядами суб’єктів федерації (штатів, провінцій, земель) У різних федеративних державах рівень таких повноважень може бути суттєво відмінним: наприклад, у Російській Федерації він максимально обмежений, у той час як у Бельгії - наближений до конфедеративного
- 5. «Асиметричний» або обмежений федералізм(“Federacy”) Країни цього типу поєднують певні риси федеральної і унітарної держави: принаймні одна частина загальної території має статус автономії, схожий з тим, що існує у федераціях, в той час як повноваження інших такі ж, як у територіальних одиниць унітарних країн Зазвичай, існування цих автономій гарантовано загальнонаціональною конституцією Такі автономні одиниці часто є батьківщиною етнічної групи, відмінної від решти населення даної країні, інколи – це територіями колишніх колоній Для України – унітарної держави, до складу якої входить Автономна Республіка Крим – цей тип державного устрою є найцікавішим
- 6. Основні характеристики іприклади “псевдо-федерацій” «Множинний асиметричний федеративний устрій» є найбільш доречним рішенням у разі небажання центрального уряду федералізувати країну в цілому; він конституційно закріплює широке самоврядування для певних регіонів, але не вимагає територіального розділення всієї держави Цей підхід іноді застосовують для різних територіальних утворень, які при тому не обов'язково мають однаковий статус або рівень компетенції Зокрема, в Італії є п'ять регіонів з відмінним (від інших провінцій, але неоднаковим) автономним статусом Приклади автономій у формально унітарних державах – Аландські острови (Фінляндія), Південний Тіроль (Італія), Гренландія і Фарерські острови (Данія), Гагаузія (Республіка Молдова); серед інших називають також Крим (Україна).
- 7. • Важливо зазначити,що у деяких випадках, територіальні одиниці зі спеціальним статусом у складі «асиметричних псевдо-федерацій» мають вищий рівень автономії, ніж окремі частини “класичних” федеративних держав • Яскравим прикладом цього є Королівство Данія, територія якого поділена на 5 “звичайних” регіонів, але до складу якого входять також дві колишні колонії зі спеціальним автономним статусом • Фарерські острови отримали такий статус (home rule) у 1948 році, Гренландія – у 1979 • Хоча безпека і закордонні справи віднесені до компетенції центрального уряду, ці дві автономії мають право безпосередньої участі у роботі деяких міждержавних організацій – таких, як Північна Рада (Nordic Council) • Дія більшості датських законів не розповсюджується на автономні території • Кожна з цих автономій має гарантоване представництво у центральному парламенті (по два депутата).
- 8. “Деволюція” і “Децентралізація” Деволюція, як і у випадку “асиметричних псевдо-федерацій”, означає наявність окремих територій з автономним статусом у формально унітарній державі Суттєва відмінність полягає у ступені правового захисту таких утворень: він є нижчим, оскільки зазвичай не закріплений в конституції Центральна влада у таких випадках просто передає або делегує частину своїх повноважень відповідним автономним органам, при тому може їх змінювати або взагалі відмінити без внесення змін у конституцію Найвідоміший приклад країни з деволюцією влади – Об’єднане Королівство (Шотландія, Уельс, Північна Ірландія) «Децентралізація» - делегування виконавчих, адміністративних повноважень місцевим органам влади відповідно до принципу субсидіарності; цей процес не потребує конституційних гарантій і не передбачає будь-яких законодавчих ініціатив.
- 9. Регіональна політика Євросоюзу Політику регіоналізації Європи як офіційного курсу ЄС зазвичай пояснюють бажанням досягти більш демократичного соціального устрою за рахунок: - загальної децентралізації; - практичної реалізації принципу субсидіарності (ухвалення рішень на максимально низькому, наближеному до громади, рівні); - надання більших можливостей самоврядування з метою збереження самобутності населення тих регіонів, жителі яких мають етнокультурні відмінності від мейнстріму Проте, намагання очільників ЄС створити “Європу регіонів” і водночас, загальну «пан-європейську» ідентичність, пояснюють також пошуком підтримки для подолання опору урядів національних держав – членів ЄС – виробленню єдиного курсу, єдиної політики ЄС як цілісної спільноти в найважливіших питаннях зовнішньої та внутрішньої політики – безпекової, оборонної, економічної, екологічної тощо
- 10. Підтримка «Європи регіонів»з боку “нових правих” Намагання створити “етно-регіональну Європу” і “поховати” національні держави є провідною ідеєю низки тих нових правих сил, які виступають проти “надмірного лібералізму” ЄС, а також процесу глобалізації, що загрожує збереженню та розвиткові “суто європейських” культурних ідентичностей Хоча європейські праві традиційно виступають проти будь-яких проявів сепаратизму у своїх країнах, нові праві інтелектуали вважають, що майбутнє належить «Федералізованій Європі», тобто, співдружності окремих, дрібніших за сучасні національні держави, «етнорегіональних» утворень Така ідеологія є демократичнішим варіантом «Фортеці Європи», що має «рятувати себе від культурного розмивання іммігрантами» Протидія інтеграції іммігрантів (“мультикультуралізму”) більше не здійснюється під расистськими або неофашистськими гаслами; вона аргументується необхідністю піклуватися не тільки охороною власних цінностей, історичної та культурної спадщини тощо, а й збереженням етнокультурної самобутності та ідентичності членів самих іммігрантських спільнот.
- 11. Наслідки політики регіоналізації вумовах “євро-кризи” Попередній період сталого та впевненого економічного розвитку ЄС дійсно сприяв як поступовому формуванню загальноєвропейської ідентичності, так і зміцненню самого Євросоюзу Паралельно відбувався процес дедалі більшого порозуміння між провідними інституціями ЄС та регіональними лідерами, що призводило до послаблення суверенітету національних держав і, відповідно до логіки та ідеології керівних органів ЄС, таким чином сприяло внутрішній інтеграції та консолідації в межах усього Європейського Союзу Проте, в умовах гострої кризи виявилися непередбачувані наслідки такої політики, в першу чергу – стрімке зростання сепаратистських рухів і настроїв у різних регіонах «старої Європи»
- 12. Регіоналізація і сепаратизм Такі “відцентрові” тенденції стали особливо помітними в останні роки Наприклад, у Каталонії внаслідок дострокових виборів у жовтні 2012 року сепаратистські політичні сили вперше отримали більшість у законодавчому органі провінції Важливо, що таку перемогу уможливило об’єднання зусиль правоцентристського консервативного альянсу «Конвергенція і союз», очолюваного президентом Каталонії Артуром Масом, і радикальних націоналістів лівого флангу (депутати від партії «Республіканські ліві Каталонії», ще більшими прихильниками незалежності Проте, фінансово-економічні й валютні проблеми не були єдиною причиною спалаху каталонського сепаратизму
- 13. Додаткові причини зростання каталонськогосепаратизму Зростанню напруження між центральним і провінційним урядами сприяли також події 2009 – 2010 року: новий статут, розроблений і ухвалений парламентом Каталонії, здобувши широку підтримку народного референдуму, був фактично знівельований рішенням Конституційного суду Іспанії; зокрема, залишилася незадоволеною вимога офіційно визнати каталонців окремою нацією «Олії у вогонь» додали у грудні 2012 року наміри центрального уряду посилити позицій іспанської (кастильської) мови у всіх провінціях включно з Каталонією Мовне питання у Каталонії є надзвичайно чутливим: каталонська – основа ідентичності і предмет особливої гордості каталонців; будь-які зазіхання на неї сприймаються дуже гостро Бурхлива реакція населення Каталонії призвела до консолідації парламентської більшості навколо рішення щодо референдуму про незалежність – з позицій центрального уряду, незаконного і неконституційного
- 14. Шотландський сепаратизм Початкомполітичного процесу відокремлення Шотландії від Об’єднаного Королівства були регіональні вибори 2007 року, коли після 8-річного домінування лейбористів, перемогу здобула націоналістична Шотландська Національна Партія У січні 2012 року її лідер, голова шотландського уряду Алекс Сальмонд, оприлюднив намір провести у 2014 році референдум про незалежність Протягом року точилися інтенсивні консультації і переговори між Единбургом і Вестмінстером, які завершилися у жовтні підписанням Девідом Кемероном і Алексом Сальмондом узгодженого рішення про конкретні деталі проведення такого референдуму Важливо відзначити, що прихильники курсу на незалежність (не тільки в Шотландії) є водночас палкими прихильниками членства в ЄС; цей чинник відіграє і відіграватиме важливу роль у розвитку подальших подій
- 15. Електоральні уподобання у субдержавниходиницях країн ЄС У сучасних європейських державах цікавим критерієм уявлень про цінність “суверенізації” є електоральні преференції населення відповідних територіальних утворень Наприклад, у Бельгії (федерація з деякими рисами конфедерації) виборці зазвичай голосують за партії, що представляють лише їхні спільноти; прихильники “бельгійської єдності”, що апелюють і до фламандців, і до валлонців, отримують значно менше голосів У таких країнах, як Швейцарія, Німеччина (а також Канада та Австралія), загальнонаціональні партії, навпаки, користуються значно більшою популярністю, ніж регіональні Електоральна поведінка жителів Каталонії та Країни Басків (Іспанія), а також Шотландії (Об’єднане Королівство) схожа з притаманною бельгійцям, що можна вважати індикатором рівня “незалежницьких” настроїв або прагнення до реалізації інших форм самовизначення
- 16. ВИСНОВКИ Сучасні європейськікраїни, включно з державами – членами ЄС, демонструють широкий набір типів і моделей державного територіально-адміністративного устрою, залежного від складу населення, історичної спадщини та інших причин Детальний аналіз “асиметричних псевдо-федерацій” є особливо важливим для України , оскільки він спростовує широко розповсюджене уявлення про те, що “у складі унітарних держава не може бути окремих автономних утворень – таких, як АР Крим”, а також містить приклади “внутрішнього самовизначення” окремих етнокультурних спільнот або “бездержавних націй” Інформацію про такий досвід треба поширювати не тільки серед законодавців та інших акторів, що приймають політичні рішення, а й серед інших цільових груп – зокрема, в Криму, де існують суттєві розбіжності стосовно бачення майбутнього статусу цієї автономії
- 17. ВИСНОВКИ Варто взятидо уваги, що політика ЄС в напрямку “регіоналізації Європи” сприяла посиленню відцентрових і сепаратистських трендів Це стало особливо помітним в умовах фінансово- економічної, валютної та банківської кризи, але вони тісно пов’язані з проблемами “конфлікту ідентичностей” Проте такі тенденції не мають прямого зв’язку з конкретним типом державного устрою – вони наявні і в унітарних, і в федеративних країнах, а також в “асиметричних псевдо- федераціях” Накопичений Європою як позитивний, так і негативний досвід адміністративно-територіальних реформ і територіального самоврядування необхідно взяти до уваги в процесі підготовки подібних реформ і визначення статусу АРК, зокрема, в рамках роботи Конституційної Асамблеї України