Gst. 2020/59 intrekking eerdere subsidieverlening wegens foutieve uitgangspunten. daardoor geen sub

Gst. 2020/59
Intrekking eerdere subsidieverlening wegens foutieve uitgangspunten. Daardoor geen
subsidieverlening voor drie achtereenvolgende jaren en geen aanlei...
ABRvS 24-12-2019, ECLI:NL:RVS:2019:4428, m.nt. H. Pennarts & C.J. Dekker
Essentie
Intrekking eerdere subsidieverlening wegens foutieve uitgangspunten. Daardoor geen subsidieverlening voor drie
achtereenvolgende jaren en geen aanleiding voor toepassing van de redelijke termijn uit artikel 4:51 van de Awb. Beroep op
het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel (herhalen eerdere, foute besluiten) slaagt niet.
Samenvatting
Bij besluit van 1 maart 2018 heeft de minister de subsidieaanvraag van Zorgpunt voor “instellingssubsidie Vinex 2018”
afgewezen en als financiële compensatie op grond van artikel 11.4, onderdeel 2, van de kaderregeling subsidies OCW,
SZW en VWS een bedrag van € 150.000,00 toegekend.
Niet is gebleken dat Zorgpunt voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak
dezelfde voortdurende activiteiten als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb. Bij besluit van 15 augustus 2016 heeft de minister
weliswaar subsidie verleend voor het jaar 2016 maar de minister heeft vervolgens de subsidie voor 2016 bij besluit van 11
januari 2018 op nihil vastgesteld. Aan Zorgpunt is uitsluitend voor 2017 subsidie op grond van het beleidskader verstrekt.
Artikel 4:51 van de Awb is daarom niet op de situatie van Zorgpunt van toepassing, zodat aan de vraag of de minister de
subsidie op grond van die bepaling heeft mogen afwijzen niet wordt toegekomen.
Partij(en)
Gezondheidscentrum Zorgpunt Den Haag B.V. (hierna: Zorgpunt), gevestigd te 's-Gravenhage,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 3 december 2018 in zaken nrs. 18/6891
en 18/6409 in het geding tussen:
Zorgpunt
en
de minister voor Medische Zorg en Sport (hierna: de minister).
Uitspraak
Procesverloop
Bij besluit van 1 maart 2018 heeft de minister de subsidieaanvraag van Zorgpunt voor “instellingssubsidie Vinex 2018”
afgewezen en als financiële compensatie op grond van artikel 11.4, onderdeel 2, van de kaderregeling subsidies OCW,
SZW en VWS een bedrag van € 150.000,00 toegekend.
Bij besluit van 9 augustus 2018 heeft de minister het door Zorgpunt daartegen gemaakte bezwaar, onder verwijzing naar het
advies van de VWS-commissie bezwaarschriften van 12 juli 2018, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 december 2018 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het door Zorgpunt daartegen ingestelde
beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Zorgpunt hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2019, waar Zorgpunt, vertegenwoordigd door [gemachtigde]
en mr. Y.L. Chan, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.L. Bosman-Schouten en D.C.
Georgieva, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
Link: http://deeplinking.kluwer.nl/?param=00D38256&cpid=WKNL-LTR-Nav2
Alle (auteurs-)rechten op dit document berusten bij Wolters Kluwer Nederland B.V. of haar licentiegevers en worden uitdrukkelijk
voorbehouden. Dit document is gegenereerd op 19-05-2020. Kijk voor meer informatie over de diensten van Wolters Kluwer op www.w
olterskluwer.nl
Pagina 1/8

1.
De relevante weten regelgeving is opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.
Zorgpunt is een gezondheidscentrum gevestigd in de wijk Ypenburg in Den Haag. De dienstverlening van Zorgpunt bestaat
onder andere uit zorg door huisartsen, diëtisten, fysiotherapeuten en verloskundigen.
Zorgpunt heeft op 1 november 2015 een eerste aanvraag ingediend voor subsidie op grond van het beleidskader
‘Eerstelijnscentra in grootschalige nieuwbouwlocaties’ (hierna: het beleidskader) ter financiering van een te bouwen
gezondheidscentrum in de wijk Ypenburg in Den Haag. Deze aanvraag is bij besluit van 21 januari 2016 afgewezen. Op 2
mei 2016 heeft Zorgpunt opnieuw subsidie aangevraagd op grond van het beleidskader. Bij besluit van 15 augustus 2016 is
subsidie voor het jaar 2016 verleend omdat het initiatief van Zorgpunt volgens de minister bijdraagt aan het realiseren van
multidisciplinaire samenwerking in de zorg in grootschalige nieuwbouwgebieden. De subsidie is verleend onder de
voorwaarde dat de activiteiten waarvoor de subsidie is bedoeld uiterlijk op 31 december 2016 zijn verricht. De activiteiten
waren opgenomen in een activiteitenplan. Kort gezegd bestonden die activiteiten uit het opzetten van een zorgcentrum en
het verlenen van zorg. Voor het jaar 2017 is aan Zorgpunt opnieuw subsidie verleend naar aanleiding van een voor dat jaar
ingediende aanvraag.
Bij besluit van 11 januari 2018 heeft de minister de subsidie over 2016 op nihil gesteld omdat de zorgverlening door
Zorgpunt in dat jaar nog geen aanvang had genomen. Zorgpunt heeft hiertegen rechtsmiddelen aangewend.
Op 27 september 2017 heeft Zorgpunt de onderliggende aanvraag ingediend voor subsidieverlening voor het jaar 2018. Bij
besluit van 1 maart 2018, gehandhaafd bij besluit van 9 augustus 2018, is de subsidieaanvraag voor 2018 afgewezen. Aan
deze besluitvorming heeft de minister ten grondslag gelegd dat geen sprake is van een grootschalige nieuwbouwlocatie in
de zin van het beleidskader. De wijk is al jaren in aanbouw en er hebben zich reeds meer dan 8.000 inwoners in de wijk
gevestigd, waardoor er geen sprake meer is van specifieke aanloopproblemen zoals de onzekerheid omtrent voldoende
verzekerden en instroom van patiënten. Van marktfalen zoals bedoeld in het beleidskader is in genoemde wijk geen sprake.
Omdat Zorgpunt eerder wel in aanmerking is gekomen voor subsidie, heeft de minister voor 2018 subsidie verleend voor de
duur van zes maanden om Zorgpunt voldoende tijd te geven om de gevolgen van de beëindiging van de subsidie op een
behoorlijke manier op te vangen.
3.
Het geschil betreft de afwijzing van de subsidie voor het jaar 2018.
Uitspraak van de voorzieningenrechter
4.
De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat de minister de subsidieaanvraag voor 2018 in redelijkheid heeft kunnen
weigeren. Daarbij heeft de voorzieningenrechter betrokken dat niet is gebleken dat de minister een ondubbelzinnige
toezegging heeft gedaan om de subsidie voor vijf jaar te verlenen. Voorts heeft de minister voldoende onderbouwd dat
Zorgpunt nooit aan de voorwaarden voor subsidieverlening op grond van het beleidskader heeft voldaan. Volgens de
voorzieningenrechter kan Zorgpunt aan de ten onrechte verlening van subsidie in de jaren 2016 en 2017 niet het vertrouwen
ontlenen dat de fout in de toekomst herhaald moet worden. De voorzieningenrechter neemt voorts in aanmerking dat de
minister Zorgpunt in december 2017 een indicatie heeft gegeven dat de subsidie in 2018 niet zou worden verleend maar wel
een afbouwsubsidie heeft verleend voor de eerste zes maanden van 2018. Daarmee heeft Zorgpunt ruim zes maanden de
tijd gehad om de gevolgen van de beëindiging van de subsidie te ondervangen. Volgens de voorzieningenrechter is deze
termijn redelijk. Ten slotte heeft de voorzieningenrechter overwogen dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: de Awb) eraan in de weg staat om het bestreden besluit te vernietigen op grond van de belangen van inwoners van
Ypenburg.
Hoger beroep
5.
Zorgpunt betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het vertrouwensbeginsel niet is
geschonden. In dit verband wijst Zorgpunt erop dat hij voor de jaren 2016, 2017 en 2018 afzonderlijke aanvragen heeft
ingediend en de minister steeds heeft getoetst of de subsidieaanvraag nog aan de voorwaarden voldeed. Voor de jaren
2016 en 2017 is positief beslist op zijn aanvragen om subsidieverlening. Het inwoneraantal in de nieuwbouwlocatie
Ypenburg was de minister daarbij bekend, aldus Zorgpunt. Er is dus geen sprake van een eenmalige fout door de minister.
De regels op grond waarvan de subsidie kon worden verstrekt, zijn niet gewijzigd en ook het in het beleidskader vermelde
olterskluwer.nl
Pagina 2/8

inwoneraantal is ongewijzigd gebleven. Voorts kon Zorgpunt zowel uit de uitvoeringsovereenkomst eerstelijnscentra
grootschalige nieuwbouwlocaties (hierna: DAEB-overeenkomst) die hij in 2016 met de minister heeft gesloten alsook uit
toezeggingen die namens de minister zijn gedaan afleiden dat de subsidieverlening gedurende vijf achtereenvolgende jaren
zou worden voortgezet. Op basis van die toezeggingen is door de bank ook krediet verstrekt, aldus Zorgpunt.
5.1.
Het beleidskader op grond waarvan de subsidieaanvraag is gedaan, is gebaseerd op de Kaderwet VWS-subsidies. Doel
van het beleidskader is geïntegreerde eerstelijnszorg mogelijk te maken vanaf het moment dat de eerste bewoners van een
grootschalige nieuwbouwlocatie zich vestigen, (zie bijvoorbeeld Kamerstukken II, 2016-2017, 33 578, nr. 46 en
Kamerstukken II, 2018-2019, 33 578, nr. 55, blz. 1). In het beleidskader wordt erop gewezen dat het opstarten van
gezondheidscentra in grootschalige nieuwbouwlocaties gepaard gaat met specifieke aanloopproblemen. Zo kunnen
zorgverzekeraars terughoudend zijn met het doen van investeringen, omdat het onduidelijk is of er voldoende verzekerden
in de wijk komen wonen. Door uitgestelde oplevering van huizen kan de instroom van bewoners en dus ingeschreven
patiënten vertraging opleveren. Het kan daarnaast zo zijn dat banken onvoldoende krediet verstrekken, of tegen hoge
rentelasten. Door deze specifieke marktproblemen kunnen gezondheidscentra daar niet van de grond komen. Vanwege dit
marktfalen en gelet op het publieke belang wordt gedurende de aanloopfase van het realiseren van een
gezondheidscentrum compensatie geboden door middel van een instellingssubsidie. Bij een grootschalige
nieuwbouwlocatie als bedoeld in het beleid moet het gaan om “voorheen onbebouwd gebied”. Er mag geen sprake zijn van
herontwikkeling van bestaande huisvesting. Daarnaast moet het beoogd aantal inwoners van het woongebied na realisatie
van de plannen op minimaal 8.000 liggen. De subsidie wordt uitsluitend verleend in de eerste vijf kalenderjaren na de start
van het zorgaanbod in het gezondheidscentrum en zolang er binnen die periode naar verwachting in het desbetreffende
subsidiejaar nog geen 8.000 inwoners zijn.
5.2.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van
de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de
gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval
een bevoegdheid zou uitoefenen.
5.3.
Niet in geschil is dat de wijk Ypenburg waarin Zorgpunt zich heeft gevestigd reeds in 2016 meer dan 8.000 inwoners telde.
Zorgpunt vermeldt dat ook zelf in het in dat jaar opgestelde businessplan. Niettemin heeft de minister op grond van
voormeld beleidskader aan Zorgpunt subsidie verleend voor de jaren 2016 en 2017. Uit de enkele omstandigheid dat de
minister voor deze jaren heeft besloten tot subsidieverlening, kon Zorgpunt niet redelijkerwijs afleiden dat hij ook in de
daaropvolgende jaren voor subsidie in aanmerking zou komen. Uit het beleidskader volgt niet dat een eenmaal op grond
daarvan verstrekte subsidie gedurende de daaropvolgende vijf jaren steeds opnieuw wordt verstrekt. Voor ieder jaar dient
een afzonderlijke aanvraag te worden gedaan die de minister op zichzelf kan toetsen aan de voorwaarden die zijn
opgenomen in het beleidskader.
5.4.
Volgens de minister berustte de subsidieverlening in 2016 en 2017 op een fout. Daarbij heeft de minister erop gewezen dat
de verlening van de subsidie voor 2016 en voor 2017 kort na elkaar heeft plaatsgevonden. Zorgpunt kon uit het
beleidskader afleiden dat hij niet voldeed aan de voorwaarden voor subsidieverlening. De minister heeft in de besluitvorming
over 2016 en 2017 niet vermeld dat de subsidie in afwijking van het beleid aan Zorgpunt is verleend. Het
vertrouwensbeginsel strekt niet zo ver dat de minister gehouden is een fout uit voorgaande jaar te herhalen.
5.5.
Verder bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat aan Zorgpunt van de zijde van de minister een uitlating is
gedaan, die kan worden gekwalificeerd als een toezegging dat de subsidie voor vijf jaar zou worden verleend. Op grond van
een door de minister overgelegd e-mailbericht van 7 november 2016 is duidelijk geworden dat Zorgpunt bij de minister heeft
geïnformeerd of hij, nu hem voor 2016 subsidie is verleend, kan rekenen op subsidiëring op grond van het beleidskader
voor de jaren 2017 tot en met 2020. In het bericht is vermeld dat dit natuurlijk de situatie betreft dat de aanvragen
subsidieverlening en subsidievaststelling steeds voldoen aan de subsidievoorwaarden van het huidige beleidskader. Hieruit
volgt niet dat Zorgpunt een toezegging of uitlating is gedaan waaraan hij de verwachting kon ontlenen dat de minister in zijn
concrete geval vanaf 2016 voor vijf achtereenvolgende jaren een recht op subsidie op grond van het beleidskader zou
toekennen in weerwil van de daarin opgenomen subsidievoorwaarden. Anders dan Zorgpunt betoogt, blijkt uit de DAEB-
overeenkomst ook niet dat voor vijf jaar een subsidierelatie is aangegaan.
5.6.
olterskluwer.nl
Pagina 3/8

De voorzieningenrechter heeft gelet op het vorenstaande terecht geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet
slaagt.
6.
Zorgpunt betoogt verder dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de minister niet met toepassing van artikel 4:51 van
de Awb de subsidie heeft mogen afwijzen. De aanvraag over 2018 moet volgens Zorgpunt worden opgevat als een verzoek
om verlenging van de eerder verleende subsidie. Uit de brief van de minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van
14 juni 2018 over de evaluatie van de Vinex-regeling blijkt dat de regeling van kracht blijft voor centra die reeds op grond
van het voldoen aan het beleidskader subsidie hebben ontvangen. Bovendien heeft de minister toegelicht dat het
beleidskader in eerdere jaren te ruimhartig is toegepast en zijn de criteria inwoneraantal en of wel of geen sprake is van
grootschalige nieuwbouw te soepel gehanteerd bij de beoordeling van subsidieaanvragen. Van een dergelijke
beleidsinterpretatie mag niet zomaar worden teruggekomen, aldus Zorgpunt.
6.1.
Niet is gebleken dat Zorgpunt voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak
dezelfde voortdurende activiteiten als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb. Bij besluit van 15 augustus 2016 heeft de minister
weliswaar subsidie verleend voor het jaar 2016 maar de minister heeft vervolgens de subsidie voor 2016 bij besluit van 11
januari 2018 op nihil vastgesteld. Aan Zorgpunt is uitsluitend voor 2017 subsidie op grond van het beleidskader verstrekt.
Artikel 4:51 van de Awb is daarom niet op de situatie van Zorgpunt van toepassing, zodat aan de vraag of de minister de
subsidie op grond van die bepaling heeft mogen afwijzen niet wordt toegekomen.
6.2.
Het betoog faalt.
7.
Ten slotte betoogt Zorgpunt dat de voorzieningenrechter de bij het besluit betrokken belangen onvoldoende heeft
afgewogen. Het gezondheidscentrum dient volgens Zorgpunt een groot maatschappelijk belang. Het Zorgpunt is niet
financieel zelfredzaam. Zorgpunt wijst erop dat het niet verlenen van subsidie ernstige gevolgen heeft voor Zorgpunt en de
bij hem werkzame zorgverleners. Ook bewoners worden daardoor geraakt. De termijn waarbinnen de minister nog
afbouwsubsidie verleent om de beëindiging van de subsidie op te vangen is te kort, aldus Zorgpunt.
7.1.
Vooropgesteld dient te worden dat Zorgpunt niet voldoet aan de voorwaarden voor verlening van subsidie op grond van het
beleidskader en dat hij geen subsidie heeft ontvangen voor ten minste drie achtereenvolgende jaren, zodat de minister niet
gehouden was een redelijke termijn in acht te nemen als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb. Zoals hiervoor onder 5.2 tot en
met 5.6 is overwogen, zijn bij Zorgpunt niet zodanige verwachtingen gewekt dat hij erop kon vertrouwen dat hem in 2018
subsidie zou worden verleend. De minister heeft, gelet op de afweging van alle betrokken belangen, niettemin aanleiding
gezien Zorgpunt voor de duur van zes maanden compensatie in de vorm van een afbouwsubsidie te verlenen om de
gevolgen van de weigering op te kunnen vangen. Daarbij heeft de minister aangegeven de aan Zorgpunt verleende subsidie
over 2017 niet te zullen terugvorderen en deze volgens de verlening vast te zullen stellen. De minister heeft het belang van
Zorgpunt bij voortzetting van de subsidie afgewogen tegen het algemeen belang van een juiste besteding van
overheidsgelden en de mogelijk concurrentieverstorende werking voor andere zorgaanbieders die in de wijk actief zijn.
Geen grond bestaat voor het oordeel dat sprake is van een zodanige onevenredige belangenafweging dat de minister niet in
redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Met de voorzieningenrechter vindt de Afdeling de gehanteerde
gewenningstermijn redelijk. De minister heeft het mogelijk mogen achten dat Zorgpunt binnen die termijn maatregelen treft
om de beëindiging van de subsidie op te vangen. Volgens Zorgpunt is er bijzonder veel vraag naar zijn diensten zodat niet
valt in te zien waarom hij niet voldoende omzet kan genereren of in staat is financiering te vinden om zijn bedrijf voort te
zetten. Mede gelet daarop, is niet aannemelijk dat het belang van inwoners van de wijk bij de beschikbaarheid van
eerstelijnszorg in de nabijheid door de stopzetting van de subsidie aan Zorgpunt onevenredig wordt geraakt. In de wijk zijn
bovendien ook andere zorgcentra gevestigd.
7.2.
Het betoog faalt.
Slotsom
8.
De Afdeling komt tot de slotsom dat de voorzieningenrechter terecht heeft geoordeeld dat de minister de subsidieaanvraag
voor 2018 heeft mogen afwijzen met verlening van een financiële compensatie van € 150.000,00.
olterskluwer.nl
Pagina 4/8

9.
Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Noot
Auteur: H. Pennarts & C.J. Dekker[1]
Naschrift
1.
Als gevolg van slordige besluitvorming door de Minister voor Medische Zorg en Sport (de minister) verduidelijkt de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) enkele interessante aspecten van het subsidierecht. Na een korte
behandeling van de meest relevante feiten gaan wij in op het weigeren van de subsidie voor het nieuwe jaar, terwijl een
eerdere subsidieaanvraag eerst is afgewezen, vervolgens is verleend, daaropvolgend nogmaals subsidie is verleend en de
eerste verlening vervolgens is vastgesteld op nihil. Bovendien was het de minister (én de aanvrager) bekend dat niet aan de
criteria voor subsidieverlening werd voldaan.
2.
Hiervoor werd al kort een tipje van de ondoorzichtige sluier van de besluitvorming opgelicht, maar een nadere duiding
daarvan is vereist om de achtergrond kenbaar te maken en de uitspraak van de Afdeling te kunnen volgen.
Gezondheidscentrum Zorgpunt Den Haag B.V. (Zorgpunt) vraagt op 1 november 2015 een subsidie aan om de bouw van
een gezondheidscentrum in de wijk Ypenburg (het initiatief) te financieren (de eerste aanvraag). Zorgpunt doet dit op grond
van het op de Kaderwet VWS-subsidies gebaseerde beleidskader ‘Eerstelijnscentra in grootschalige nieuwbouwlocaties’
(het beleidskader). Op 21 januari 2016 wijst de minister de eerste aanvraag af. Op 2 mei 2016 doet Zorgpunt opnieuw een
aanvraag voor subsidie ten behoeve van het initiatief. Bij besluit van 15 augustus 2016 verleent de minister de subsidie voor
het jaar 2016 (het verleningsbesluit). Het initiatief van Zorgpunt draagt volgens de minister immers bij aan het realiseren van
multidisciplinaire samenwerking in de zorg voor grootschalige nieuwbouwgebieden. De minister verbindt daaraan wel een
voorwaarde, namelijk dat het opzetten van een zorgcentrum en het verlenen van zorg waarvoor de subsidie is verleend
uiterlijk op 31 december 2016 is verricht. Ook voor het jaar 2017 verleent de minister Zorgpunt subsidie. Vervolgens trekt de
minister bij besluit van 11 januari 2018 de subsidie over 2016 in (het intrekkingsbesluit), omdat de zorgverlening in dat jaar
nog geen aanvang had genomen. Naar aanleiding van het door Zorgpunt gemaakte bezwaar wijzigt de minister de
grondslag van het intrekkingsbesluit en stelt hij de subsidie over het jaar 2016 vast op nihil, omdat het opzetten van een
zorgcentrum en het verlenen van zorg waarvoor de subsidie is verleend niet uiterlijk op 31 december 2016 is verricht. Tegen
dat besluit is Zorgpunt in beroep gegaan en op 25 februari jl. heeft de rechtbank Den Haag (ECLI:NL:RBDHA:2020:1552)
dat beroep ongegrond verklaard. Ons is niet bekend of hoger beroep is ingesteld.
3.
Het besluit waar het in de onderhavige uitspraak om draait is de afwijzing van 1 maart 2018 van de aanvraag van Zorgpunt
van 27 september 2017 voor subsidie over het jaar 2018. Die afwijzing is bij besluit van 9 augustus 2018 gehandhaafd (het
afwijzingsbesluit). Daarbij stelt de minister dat geen sprake is van een nieuwbouwlocatie, omdat de wijk Ypenburg al jaren in
aanbouw was en zich meer dan 8.000 inwoners aldaar hebben gevestigd. De aanvraag van Zorgpunt voldeed derhalve
volgens de minister niet aan de criteria uit het beleidskader. In het beleidskader wordt er immers op gewezen dat het
opstarten van gezondheidscentra in grootschalige nieuwbouwlocaties (lees: geen herontwikkeling en voorheen onbebouwd
gebied) met een beoogd aantal van 8.000 inwoners gepaard gaat met specifieke aanloopproblemen. Zo kunnen
zorgverzekeraars terughoudend zijn met het doen van investeringen, omdat het onduidelijk is of er voldoende verzekerden
in de wijk komen wonen en kan uitgestelde oplevering van huizen de instroom van bewoners – en dus ingeschreven
patiënten – vertraging opleveren. Het kan daarnaast zo zijn dat banken onvoldoende krediet verstrekken, of tegen hoge
olterskluwer.nl
Pagina 5/8

rentelasten. Vanwege dit marktfalen en gelet op het publieke belang wordt gedurende de aanloopfase compensatie
geboden met een instellingssubsidie. Die subsidie wordt uitsluitend verleend in de eerste vijf kalenderjaren na de start van
het zorgaanbod in het gezondheidscentrum en zolang er binnen die periode naar verwachting in het desbetreffende
subsidiejaar nog geen 8.000 inwoners zijn.
4.
In de onderhavige uitspraak gaat de Afdeling – zoals gezegd – in op enkele interessante aspecten van het subsidierecht,
meer specifiek het vertrouwensbeginsel, het driejaarcriterium van artikel 4:51 Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de
plicht (?) tot herhaling van fouten. Hierna gaan wij op elk van die aspecten in.
Vertrouwensbeginsel
5.
Zorgpunt stelt dat het afwijzingsbesluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Daarbij wijst Zorgpunt erop dat de minister
de aanvragen voor de jaren 2016, 2017 en 2018 steeds heeft getoetst aan de voorwaarden uit het beleidskader en dat de
subsidies voor 2016 en 2017 zijn verleend. De minister wist zodoende (of had kunnen weten) dat het aantal inwoners van
de wijk Ypenburg aan die subsidieverlening in de weg stond. Anders gezegd, Zorgpunt stelt dat het willens en wetens
subsidiëren voor de jaren 2016 en 2017 door de minister tot gevolg heeft dat een weigering voor het jaar 2018 wegens te
weinig inwoners niet meer mogelijk is, althans dat daarvoor een nadere motivering vereist is. Daarnaast stelt Zorgpunt dat
namens de minister toezeggingen zijn gedaan naar aanleiding van een e-mail van Zorgpunt van 7 november 2016, waaruit
zij kon en mocht afleiden dat de subsidieverlening gedurende vijf jaar zou worden voortgezet. Dat zou ook zijn af te leiden
uit een met de minister gesloten uitvoeringsovereenkomst eerstelijnscentra grootschalige nieuwbouwlocaties (DAEB-
overeenkomst).
6.
De kortsluitende voorzieningenrechter, noch de Afdeling volgen deze stelling. Volgens de voorzieningenrechter blijkt niet dat
de minister ondubbelzinnige toezeggingen heeft gedaan om voor vijf jaar subsidies te verlenen. De Afdeling overweegt dat
uit het beleidskader niet volgt dat zodra eenmaal subsidie verstrekt is, deze telkens opnieuw wordt verstrekt. Voor elk
afzonderlijk jaar moet een aanvraag worden gedaan die zelfstandig getoetst wordt aan de criteria van het beleidskader.
Verder is in de e-mail van 7 november 2016 door Zorgpunt opgemerkt dat uitgegaan wordt van de situatie dat de aanvragen
subsidieverlening en subsidievaststelling steeds voldoen aan de subsidievoorwaarden van het huidige beleidskader en
bevat de DAEB-overeenkomst geen subsidierelatie van vijf jaar. Zodoende concludeert de Afdeling dat er geen
aanknopingspunten zijn voor de stelling dat toezeggingen zijn gedaan voor een subsidieverlening van vijf jaar.
7.
Het lijkt alsof Zorgpunt zich op het standpunt stelt dat het feit dat tweemaal tot subsidieverlening is overgegaan tot gevolg
heeft dat ook een derde en volgende subsidieverlening verwacht had mogen worden.
Artikel 4:51 van de Awb en het driejaarcriterium
8.
Vervolgens doet Zorgpunt een beroep op artikel 4:51 Awb. Zoals bekend verondersteld, bepaalt artikel 4:51 Awb dat
wanneer driemaal of meer subsidie is verleend, de aanvraag voor een nieuw tijdvak slechts kan worden geweigerd met
inachtneming van een redelijke termijn. Aan dit artikel ligt het vertrouwensbeginsel ten grondslag (ABRvS 26 maart 2008,
ECLI:NL:RVS:2008:BC7627; ABRvS 30 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK7995, AB 2010/86, m.nt. W. den Ouden, JB
2010/60, m.nt. E. Hardy; ABRvS 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3022; ABRvS 9 januari 2013,
ECLI:NL:RVS:2013:BY7982, AB 2013/126, m.nt. W. den Ouden; ABRvS 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8520, AB
2013/127, m.nt. W. den Ouden; ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9097, Gst. 2013/94, m.nt. C.N. van der Sluis;
ABRvS 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1159, AB 2014/245, m.nt. W. den Ouden; ABRvS 8 oktober 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:3649, AB 2015/134, ECLI:NL:RVS:2014:3649, Gst. 2013/117, m.nt. C.N. van der Sluis; ABRvS 13 juli
2016, ECLI:NL:RVS:2016:1924, AB 2016/385, m.nt. W. den Ouden, en ABRvS 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3633,
BR 2020/13, m.nt. S.E.A. Groeneveld en D. van Tilborg, JB 2020/2, m.nt. B.S. ten Kate en V.A. Textor, TBR 2020/11, m.nt.
J.S. Procee en M.G. Nielen). Een mogelijk vertrouwen dat bij de subsidieontvanger is ontstaan doordat drie of meer malen
subsidie is verleend heeft tot gevolg dat de beëindiging van de subsidierelatie slechts mag plaatsvinden als een redelijke
termijn in acht wordt genomen. Deze termijn kan nodig zijn om de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te
treffen ten einde de (gedeeltelijke) beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen.
9.
De Afdeling verduidelijkt in de onderhavige uitspraak het driejaarcriterium (een klein beetje). Zij wijst het beroep van
olterskluwer.nl
Pagina 6/8

Zorgpunt op artikel 4:51 Awb af, omdat niet is gebleken dat de subsidiëring van Zorgpunt voldoet aan het driejaarcriterium.
Er is weliswaar subsidie verleend voor de jaren 2016 en 2017, maar die voor 2016 is inmiddels vastgesteld op nihil.
Derhalve overweegt de Afdeling dat artikel 4:51 Awb niet van toepassing is.
10.
Los van deze overweging van de Afdeling merken wij op dat wanneer simpelweg geteld wordt hoeveel subsidieverleningen
aan de orde zijn, dit tot eenzelfde conclusie zou leiden. De Afdeling vond het kennelijk de moeite waard, zo lijkt het althans,
om uitdrukkelijk te overwegen dat de subsidie voor het jaar 2016 met het intrekkingsbesluit op nihil is vastgesteld. Het
verleningsbesluit telt dus niet (meer) mee. Hoewel dus enigszins overbodig, is dit een terechte opmerking van de Afdeling.
Wellicht dat de Afdeling deze overweging heeft opgenomen in het licht van het achterliggende vertrouwensbeginsel. Op
grond daarvan ligt het immers voor de hand dat een vaststelling op nihil tot gevolg heeft dat de oorspronkelijke
subsidieverlening niet (meer) meegeteld wordt bij de vraag of artikel 4:51 Awb van toepassing is. Anders gezegd, aan een
later met het vaststellingsbesluit onjuist bevonden verleningsbesluit kan geen vertrouwen ontleend worden.
11.
Zoals bij de behandeling van artikel 4:51 Awb is gebleken moet sprake zijn van minimaal drie achtereenvolgende jaren
subsidieverlening wil van vertrouwen op doorsubsidiëren sprake kunnen zijn.
Plicht tot het herhalen van fouten?
12.
In het verlengde van zowel haar beroep op artikel 4:51 Awb en het achterliggende vertrouwensbeginsel, als haar
zelfstandige beroep op het vertrouwensbeginsel lijkt het erop dat Zorgpunt zich tevens op het standpunt stelt dat het feit dat
de minister tweemaal tot subsidieverlening is overgegaan tot gevolg heeft of moet hebben dat ook een derde (en volgende)
subsidieverlening van de minister verwacht had mogen worden. Het vertrouwensbeginsel strekt niet zo ver dat de minister
gehouden is een fout uit een voorafgaande jaar te herhalen, aldus de Afdeling. Dat onjuiste uitgangspunt staat los van de
vraag of artikel 4:51 Awb dwingt tot doorsubsidiëren. Indien subsidieverlening al het vertrouwen zou wekken dat ook het
daaropvolgende jaar tot verlening zou moeten worden overgegaan, dan doorkruist het feit dat de verlening van dat
(voorafgaande) jaar als fout kan (en moet) worden bestempeld het vertrouwenwekkende karakter van de subsidieverlening.
13.
Wij wijzen erop dat het bestempelen van een besluit tot “fout” vooral relevant is in het kader van het gelijkheidsbeginsel.
Indien een belanghebbende bij een ongewenst besluit verwijst naar een ander – veelal tot een andere belanghebbende
gericht – besluit en daarbij aangeeft dat sprake is van een gelijk geval, dan kan – ingeval daadwerkelijk sprake is van een
gelijk geval – dat betekenen dat het ongewenste besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Het beschikkende
bestuursorgaan kan een dergelijke strijdigheid pareren door – naast te stellen en te onderbouwen dat geen sprake is van
gelijke gevallen – erop te wijzen dat het andere besluit waar naar verwezen wordt een “fout” was. Op basis van vaste
jurisprudentie strekt het gelijkheidsbeginsel in beginsel niet zo ver dat het bestuursorgaan eerder gemaakte fouten moet
herhalen (CRvB 8 juli 1982, ECLI:NL:CRVB:1982:AM6679, AB 1982/609; CBb 3 juli 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ6164, AB
2009/334, m.nt. I. Sewandono, NJ 2009/227, NJB 2009/1539; Rb. Amsterdam 27 juni 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:4684;
ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:438; ABRvS 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2162; ABRvS 28 augustus 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:2879, en ABRvS 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:740).
14.
Vervolgens rijst de vraag wat onder een ‘fout’ van het bestuursorgaan kan worden verstaan. Van een fout is in ieder geval
geen sprake, wanneer het bestuur terugkijkend op het andere besluit dat besluit als onjuist kwalificeert, omdat het
bestuursorgaan nu nooit meer een dergelijk besluit zou nemen (zie bijvoorbeeld: CBb 15 september 2016,
ECLI:NL:CBB:2016:285, waarin wordt gesproken van “bij nader inzien onjuist geacht”). Een wijziging van beleid of een
andere interpretatie van de feiten en omstandigheden kan evenmin als fout worden gezien (Rb. Limburg 24 januari 2020,
ECLI:NL:RBLIM:2020:551). Ook wanneer blijkt dat sprake is van een vaste bestuurspraktijk, is geen sprake van een fout
(ABRvS 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:740).
Een fout betekent dat sprake is (lees: moet zijn) van een vergissing of abusievelijke handeling (Rb. ’s-Hertogenbosch 14
oktober 2010, ECLI:NL:RBSHE:2010:BO0491). Het moet dan bovendien gaan om meer dan een beperkt aantal gevallen,
dan wel enkele incidentele fouten (vergelijk: ABRvS 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1584, AB 2017/238, m.nt. L.J.A.
Damen, NJB 2017/1412, BR 2017/85, m.nt. N. van Triet, Gst. 2017/161, m.nt. J.A. Mohuddy en G.J. Stoepker, JB 2017/137,
m.nt. R.J.N. Schlössels). Ook van belang is of geconstateerd kan worden dat door het bestuursorgaan bewust is gekozen
voor de inhoud en strekking van het besluit (ABRvS 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3285, JB 2018/188), of sprake is
van bewuste afwijking van de vaste bestuurspraktijk (ABRvS 1 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3328), een
welbewuste ruimere hantering van de achterliggende subsidieregeling (ABRvS 2 maart 1993, ECLI:NL:RVS:1993:AN3125,
olterskluwer.nl
Pagina 7/8

AB 1993/364, m.nt. N. Verheij) of bestendig gebruik (ABRvS 26 september 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AD4360, AB
2001/356, m.nt. N. Verheij). In die gevallen is namelijk geen sprake van een fout.
15.
Het uitgangspunt dat het nemen van een fout besluit niet tot gevolg behoeft te hebben dat in vergelijkbare gevallen de fout
moet worden herhaald kan onder omstandigheden ook gelden wanneer de vraag voorligt of betrokkene een
gerechtvaardigd vertrouwen aan de herhaling van de fout mocht ontlenen. Zowel bij het gelijkheidsbeginsel als bij het
vertrouwensbeginsel speelt derhalve een vergelijkbare redenering een rol.

Voetnoten
[1]
Hugo Pennarts is adviseur en Casper Dekker is advocaat, beiden bij Ten Holter Noordam advocaten.
olterskluwer.nl
Pagina 8/8

Gst. 2020/59 intrekking eerdere subsidieverlening wegens foutieve uitgangspunten. daardoor geen sub

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to Gst. 2020/59 intrekking eerdere subsidieverlening wegens foutieve uitgangspunten. daardoor geen sub

Similar to Gst. 2020/59 intrekking eerdere subsidieverlening wegens foutieve uitgangspunten. daardoor geen sub (20)

Gst. 2020/59 intrekking eerdere subsidieverlening wegens foutieve uitgangspunten. daardoor geen sub