23-26_05_2016_aslcn1_massimo_dirienzo

ANTICORRUZIONE E
TRASPARENZA
RUOLO, OBBLIGHI, DOVERI E
RESPONSABILITA’ DEI DIPENDENTI
DELLA ASL CUNEO 1
23-26 MAGGIO 2016
esperto/docente responsabile
Massimo Di Rienzo
spazioetico.com
it.linkedin.com/in/massimodirienzo/

INDICE
PRIMA PARTE. IL DILEMMA DEL DOTTOR ROSSI E LE
INFORMAZIONI RILEVANTI PER IL PIANO TRIENNALE DI
PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE
SECONDA PARTE. LA CORRUZIONE NELLA SANITA’ PUBBLICA
TERZA PARTE: IL DILEMMA DEL DOTTOR BIANCHI E LA
DISONESTA’ DELLE PERSONE ONESTE
QUARTA PARTE: IL CONTESTO NORMATIVO PER LA
QUINTA PARTE: ANALISI DI UN CASO CONCRETO
SESTA PARTE: ETICA DELLE SCELTE PUBBLICHE
SETTIMA PARTE: IL DILEMMA DEL DOTTOR VERDI IL CONFLITTO
DI INTERESSI, UN CALEIDOSCOPIO DI SITUAZIONI A RISCHIO
OTTAVA PARTE: ANALISI DI UN CASO CONCRETO
NONA PARTE: IL WHISTLEBLOWING E LA CULTURA DELLA
SEGNALAZIONE

• Formatore/consulente sui temi dell’etica e dell’integrità, della trasparenza e
della partecipazione per la Pubblica Amministrazione.
• Blogger: @spazioetico, Riparte il Futuro, InnovatoriPA
• Esperto, docente, consulente: ISPE Sanità, Illuminiamo la salute, FormezPA,
Master APC Pisa, Fondazione IFEL, EFEI
• Formatore/docente free-lance: Regione Siciliana, Comune di Palermo,
Provincia di Barletta-Andria-Trani, ASL Cuneo 1, ASL Lecce, ASL Sanluri,
ASL Matera, ASL Reggio Emilia, ASL Parma, ULSS12 Veneziana, ASL Bari,
ASP Siracusa, ASL La Spezia, IRCCS San Giovanni Paolo II di Bari,
A.R.N.A.S. Garibaldi di Catania, Comuni di Ancona-Falconara-Jesi-Senigallia-
Chiaravalle-Fabriano, Comune di Velletri (RM), Comune di Albano Laziale
(RM), Comune di Zagarolo (RM), Comune di Rocca di Papa (RM), Comune di
Frascati (RM), Comune di Bovino (FG), Comune di Rocchetta Sant’Antonio
(FG)
Profilo Linkedin: it.linkedin.com/in/massimodirienzo/
Contatti email: m_dirienzo@hotmail.com
Massimo Di Rienzo
Fondatore di @spazioetico (http://spazioetico.com)

TITOLO/CAPITOLO
PRIMA PARTE
IL DILEMMA DEL DOTTOR ROSSI
E LE INFORMAZIONI RILEVANTI PER IL PIANO TRIENNALE
DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE

• Il dottor Mario Rossi, ragioniere iscritto all’albo, è un funzionario che da
poco lavora nell’ufficio acquisti della ASL di X.
• Nel preparare un disciplinare e leggendo alcuni documenti aziendali, il
dottor Rossi si imbatte in una serie di anomalie.
• Ci sono questi tre acquisti. Nel primo, la ASL si è dotata di una mera
"apparecchiatura medicale", ossia, di un semplice macchinario privo
degli elementi necessari per il funzionamento. Normalmente non si
acquistano macchinari privi, ad esempio, del software perché questo
significa che in seguito occorrerà rimettere in piedi procedure, scrivere
nuovi disciplinari. Una gran perdita di tempo. Questa è la prima
anomalia.
• All'inizio non ci ha dato troppo peso, ma quello strano acquisto ha
cominciato a scavare nella sua mente. Ne aveva anche parlato con sua
moglie.
• Alcuni giorni dopo, il dottor Rossi nota che esistono, per la verità, altri
due acquisti. In questo caso, l’Azienda intende dotarsi, con il primo
acquisto, di un software, con il secondo acquisto, della manutenzione di
una generica apparecchiatura medicale. Sia il software che il servizio di
manutenzione sono, a seguito, di una rapida analisi delle caratteristiche
tecniche elencate, compatibili con l’apparecchiatura medicale
precedentemente acquistata dall’Azienda. Questa è la seconda anomalia.
• Il sospetto si acuisce quando il dottor Rossi osserva che la procedura
che sta per essere utilizzata per la selezione del fornitore è, per tutti e tre
gli acquisti, l'affidamento diretto. E questa è la terza anomalia.
• Qui c'è qualcosa che non va. Cosa fare?

• Il Presidente dell'A.N.AC. Raffaele Cantone, ha comunicato che l''Autorità ha svolto
un'indagine sulla corretta applicazione delle regole riguardanti l’individuazione
dell’importo stimato dell’appalto in relazione alle soglie comunitarie.
• L’art. 29, comma 10 d.lgs. 163/2006, reca specifiche previsioni per il calcolo del valore di
appalti di servizi e forniture che presentano carattere di regolarità o sono destinati ad
essere rinnovati entro un determinato periodo. L’art. 125 dello stesso Codice prevede,
inoltre, al comma 13, che nessuna prestazione di beni, servizi possa essere
artificiosamente frazionata allo scopo di sottoporla alla disciplina delle acquisizioni in
economia (divieto di artificioso frazionamento).
• Sulla base di tali presupposti normativi ed al fine di rilevare l’attuale entità del
fenomeno “distorsivo”, l’Autorità ha svolto un’indagine sistematica incentrata sui
Comuni capoluogo di provincia. Nel corso degli anni l’A.N.AC. ha avuto modo di
riscontrare, soprattutto con riferimento agli appalti di servizi e forniture, una
sistematica disapplicazione da parte delle stazioni appaltanti del dettato normativo.
• L’indagine ha portato, in conclusione, all’individuazione di un numero complessivo di
n. 90 Comuni (su un totale di 116 attualmente presenti sul territorio nazionale)
interessati da anomali fenomeni di ripetizione contrattuale, ed indici di potenziale
violazione del richiamato comma 10 dell’art. 29 del Codice.
FONTE: Il Quotidiano della PA (marzo 2015)
A.N.AC.: sistematica disapplicazione delle regole sugli appalti
6

Un dilemma etico può essere
descritto come una decisione
che richiede una scelta tra
principi concorrenti, spesso in
contesti complessi e con
elevata carica di
responsabilità.
….emerge un DILEMMA ETICO...

• Ci sono buone ragioni (o cattive
ragioni) per decidere in un modo
o nell’altro.
• Le decisioni prese avranno
comunque una implicazione
(costo) morale per chi sceglie
• Le decisioni avranno un costo
(individuale e/o sociale) nei
confronti di coloro verso cui si
esplica la scelta
CARATTERISTICHE DEL DILEMMA
ETICO
….emerge un DILEMMA ETICO...

SEGNALAREIGNORARE
…se decidesse
di non
segnalare?
…quale regola violerebbe il dottor Rossi?

DENUNCIA ALL’AUTORITA’
GIUDIZIARIA SEGNALAZIONE INTERNA IN
CHIAVE PREVENZIONE DELLA
CORRUZIONE
• I pubblici ufficiali e gli incaricati di un
pubblico servizio che, nell'esercizio o
a causa delle loro funzioni o del loro
servizio, hanno notizia di un reato
perseguibile di ufficio, devono farne
denuncia per iscritto, anche quando
non sia individuata la persona alla
quale il reato è attribuito
Art. 331 C.P.P.
…DA NON CONFONDERE I DUE PERCORSI...
Art. 8 Codice di Comportamento PA
• Il dipendente rispetta le misure necessarie alla
prevenzione degli illeciti nell'amministrazione. In
particolare, il dipendente rispetta le prescrizioni
contenute nel piano per la prevenzione della
corruzione, presta la sua collaborazione al
responsabile della prevenzione della corruzione e,
fermo restando l'obbligo di denuncia all'autorità
giudiziaria, segnala al proprio superiore
gerarchico eventuali situazioni di illecito
nell'amministrazione di cui sia venuto a
conoscenza.

• La segnalazione ha, eminentemente, una valenza preventiva, cioè,
attraverso la segnalazione si "solleva una questione". Gli inglesi usano il
termine "raising a concern" che significa proprio questo.
• Si denuncia un atto, mentre si segnala un pericolo. Si segnala in un'ottica
di prevenzione, mentre si denuncia in un'ottica di repressione.
• Anche se si segnala, nell'ottica del WB interno, non si è comunque
sollevati dall'obbligo di denunciare all'Autorità Giudiziaria se “l’eventuale
situazione di illecito” (sic art. 8 CdC PA) si consolida in un reato e se si è
nella posizione di pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio.
• La segnalazione al superiore gerarchico (ma nel PNA si fa espressamente
riferimento al Responsabile della Prevenzione della Corruzione) serve,
innanzitutto, per avviare un percorso di emersione di dinamiche, prassi,
comportamenti.
13
…LA SEGNALAZIONE INTERNA NON E’ UNA DENUNCIA...

29/05/2016 14
• Quello che il dottor Rossi osserva
è il caso di un POTENZIALE
schema criminale legato al
“procurement”, in particolare, un
caso in cui si prevede che non
sarà adottata, per non ben
determinate finalità
opportunistiche, una procedura
adeguata.

AREA A RISCHIO CORRUTTIVO:
02 - Affidamento di lavori, servizi e forniture - Contratti pubblici
• P10 - Valutazione delle offerte
• P11 - Verifica dell’eventuale anomalia delle offerte
• P12 - Procedure negoziate
• P13 - Procedura negoziata per le richieste urgenti
• P14 - Affidamenti diretti
• P15 - Revoca del bando
• P16 - Redazione del cronoprogramma
• P17 - Varianti in corso di esecuzione del contratto
• P18 - Subappalto
• P19 - Utilizzo di rimedi di risoluzione delle controversie alternativi a quelli
giurisdizionali durante la fase di esecuzione del contratto
• P20 - Proroghe/Prosecuzioni rapporti contrattuali
• P21 - Accreditamento previsto dalla DGR n. 25-12129 del 14/09/2009 al fine
di stipulare contratti di convenzione con il Servizio Sanitario
• P22 - Parere per rilascio autorizzazione apertura/esercizio strutture sanitarie
private
• P6 - Definizione dell’oggetto dell’affidamento
• P7 - Individuazione dello strumento/istituto per l’affidamento
• P8 - Requisiti di qualificazione
• P9 - Requisiti di aggiudicazione
• P99 - Affidamento delle Convenzioni servizio di trasporto e soccorso 118 a
livello provinciale

Fattori di rischio
RISCHIO MISURA DI PREVENZIONE
R16 - Utilizzo della procedura negoziata al di fuori dei casi
previsti dalla legge ovvero suo impiego nelle ipotesi
individuate dalla legge, pur non sussistendone effettivamente
i presupposti
Vincoli e misure esistenti
1) Regolamento aziendale degli acquisti di beni e servizi Del. n. 209 del
16/05/2014.
Area a rischio
corruttivo
02 - Affidamento di lavori, servizi e forniture - Contratti
pubblici
Processo a
rischio corruttivo
P14 - Affidamenti diretti
Sottoprocesso/
Fase processo a
rischio corruttivo
P14.1 - Affidamenti diretti
Valutazione
Rischio
Medio 6,00
Struttura 3050100 - S.C. Tecnico Responsabile Dragone Livio
Descrizione
Fattori di rischio
Mancanza / inadeguatezza di controlli
Esercizio prolungato ed esclusivo della responsabilità di un processo da parte di pochi o di un unico soggetto
Assenza di adeguate competenze in capo al personale addetto ai processi
R17 - Elusione delle regole minime di concorrenza stabilite
dalla legge per gli affidamenti di importo fino ad un milione di
euro
1) Regolamento aziendale degli acquisti di beni e servizi Del. n. 209 del
16/05/2014. 2) Regolamento Aziendale lavori n. 758 del 21/11/2011. 3)
Segregazione funzioni. 4) Art. 57 - 122 D. lsg 163/2006. 5) Applicazione
puntuale e costante degli schemi attuali predisposti anche da AVCP -
motivare in modo adeguato gli affidamenti fuori Mepa fino a 200.000 o
ConsiP nei settori obbligatori all'utilizzo del mercato elettronico; motivare
gli affidamenti senza pubblicazione del bando e sopra i 207.000 euro. 6)
Albo aziendale di fornitori accreditati.
Trasmissione report annuale al RPC degli affidamenti suddivisi per
tipologia di procedura adottata con indicazioni del numero e dell'importo
totale.
Area a rischio
corruttivo
pubblici
Processo a
rischio corruttivo
P14 - Affidamenti diretti
Sottoprocesso/
Allegato 1 - PTPC ASL CUNEO – Catalogo dei processi
…come viene catalogato questo rischio nel PTPC

Fattori di rischio
Eccessiva regolamentazione, complessità e scarsa chiarezza della normativa di riferimento
R16 - Mancato rispetto dei criteri di individuazione e di verifica
delle offerte anormalmente basse, anche sotto il profilo
procedurale
1) Norme di legge e regolamenti. 2) Formazione mirata del personale. 3)
Patti di integrità. 4) Artt. 81-89 D.lgs 163/2006 - Art. 121 D.lgs 163/2006.
5) Verifica puntuale degli atti di gara (ufficiale/ufficiosa) prima della
determina di aggiudicazione con riferimento anche all'eventuale anomalia
delle offerte e alle verifiche di cui all'art. 14 D.P.R 62/2013.
Area a rischio
corruttivo
pubblici
Processo a
rischio corruttivo
P11 - Verifica dell’eventuale anomalia
delle offerte
Sottoprocesso/
Fase processo a
rischio corruttivo
P11.1 - Verifica dell’eventuale anomalia delle offerte
Valutazione
Rischio
Alto 14,25
Struttura 3050300 - S.C. Economato Responsabile Lazzeretti Roberto
Descrizione
Fattori di rischio
Eccessiva regolamentazione, complessità e scarsa chiarezza della normativa di riferimento
ASL Cuneo
Allegato 1 PTPC - Catalogo dei processi 2016 - 2018
R16 - Mancato rispetto dei criteri di individuazione e di verifica
delle offerte anormalmente basse, anche sotto il profilo
procedurale
1) Norme di legge e regolamenti. 2) Formazione mirata del personale. 3)
Patti di integrità. 4) Artt. 81-89 D.lgs 163/2006 - Art. 121 D.lgs 163/2006.
5) Verifica puntuale degli atti di gara (ufficiale/ufficiosa) prima della
determina di aggiudicazione con riferimento anche all'eventuale anomalia
delle offerte e alle verifiche di cui all'art. 14 D.P.R 62/2013.
Area a rischio
corruttivo
pubblici
Processo a
rischio corruttivo
P11 - Verifica dell’eventuale anomalia
delle offerte
Sottoprocesso/
Fase processo a
rischio corruttivo
P9.1 - Definizione dei criteri di aggiudicazione e
dinomina della commissione
Valutazione
Rischio
Medio 9,75
Struttura 3050300 - S.C. Economato Responsabile Lazzeretti Roberto
…massimo rischio per la ASL Cuneo

29/05/2016 18
• Quello che il dottor Rossi osserva
è, pertanto, dal punto di vista della
“strategia anticorruzione”
l’emersione di uno specifico
“ALERT”, il segnale che esiste un
RISCHIO attuale di fallimento
etico e/o reputazionale
dell’amministrazione.

19
ALERT
INDIVIDUALE
Emersione di un
dilemma etico
Gestione
dell’evento critico
ALERT
ANTICORRUZIONE
Informazioni utili
per la gestione
della strategia
anticorruzione
Informazioni utili
per la
riqualificazione
organizzativa volta
a mitigare i rischi
RILEVANZA
NELL’AMBITO
PROFESSIONALE
RILEVANZA NELL’AMBITO DELLA
STRATEGIA DI PREVENZIONE
DELLA CORRUZIONE
Prima della
legge 190/2012
Dopo la legge
190/2012

29/05/2016 20
…Ma le ragioni della scelta di adottare una
procedura diversa da quella prescritta dalle norme
potrebbero essere molto varie, ad esempio:
• situazione di emergenza dovuta alla necessità di
acquistare in fretta quel servizio/lavoro/fornitura;
• ignoranza della normativa e generale
incompetenza della struttura tecnica;
• forma di ritorsione per un torto che il responsabile
dell’acquisto sente di aver subito;
Oppure, la scelta potrebbe, effettivamente essere
stata adottata in ragione di:
• intento fraudolento a seguito di un accordo
preventivo tra responsabile del procedimento e
operatore economico

29/05/2016 21
• Esiste, pertanto, un evidente
interesse pubblico dell’Ente a
conoscere in profondità le
ragioni di tale comportamento
per adottare le misure
repressive e/o preventive più
adeguate.

“FATTORE
UMANO”
“CULTURA
ORGANIZZATIVA”
“CULTURA
SOCIALE”
…esistono tre diversi fattori da analizzare...

“FATTORE
UMANO”
Il dottor Rossi…
• ritiene che, per rispetto alla propria
deontologia professionale,
dovrebbe informare il proprio
dirigente di ciò che è venuto a
conoscenza
• Approfondendo la sua conoscenza
sulle leggi vigenti (codice egli
appalti e altre) e rilevando una
patente irregolarità, il dottor Rossi si
convince ancora di più che informare
il proprio superiore gerarchico sia la
cosa giusta da fare.

25
Così, convinto di fare
la cosa giusta, il dottor
Rossi si reca dal suo
dirigente e gli espone i
fatti. Il dirigente lo
guarda e poi…

26
Acquisisce
informazioni
per far
emergere la
qualificazione
del
comportamento
Acquisisce informazioni sullo specifico procedimento
e sui procedimenti collegati
Verifica la presenza di altre segnalazioni
Mette in
atto azioni
di verifica e
controllo
Verifica le giacenze di magazzino
Verifica che siano stati correttamente individuati gli attori interni da
coinvolgere
Verifica il livello di trasparenza e di efficacia dell’operazione
contrattuale
Valuta nel merito la fungibilità/infungibilità del
lavoro/servizio/fornitura da acquisire
Pianifica
ulteriori
misure di
prevenzione
Dispone una revisione delle caratteristiche tecniche, qualora
dall’analisi dei fornitori disponibili sul mercato non risultino
garantite modalità di acquisto concorrenziali
Adotta i prezzi di riferimento dei beni e servizi a maggior
impatto, in quanto favoriscono la confrontabilità/fungibilità tra i
fabbisogni del soggetto acquirente e le caratteristiche dei
prodotti/servizi oggetto di offerta
…decide di
prendere in seria
considerazione
la segnalazione
Fonte: aggiornamento PNA / 2015

27
…decide di
prendere in
seria
considerazione
la segnalazione
Fonte: PNA / 2013
Inoltre, dal momento che i dirigenti sono tra i soggetti
che concorrono alla prevenzione della corruzione,
hanno specifici compiti legati al PTPC
osserva le misure contenute nel P.T.P.C. (art. 1, comma 14, della l. n. 190 del
2012)
adotta le misure gestionali, quali l’avvio di procedimenti disciplinari, la
sospensione e rotazione del personale (artt. 16 e 55 bis d.lgs. n. 165 del 2001)
assicura l’osservanza del Codice di comportamento e verifica le ipotesi di
violazione
propone le misure di prevenzione (art. 16 d.lgs. n. 165 del 2001)
Partecipa al processo di gestione del rischio
svolge attività informativa nei confronti del responsabile, dei referenti e
dell’autorità giudiziaria (art. 16 d.lgs. n. 165 del 2001; art. 20 d.P.R. n. 3 del
1957; art.1, comma 3, l. n. 20 del 1994; art. 331 c.p.p.)

28
…decide di
prendere in
seria
considerazione
la segnalazione
Infine, esiste una specifica regola del Codice di
Comportamento che orienta il comportamento del dirigente
in queste occasioni, l’articolo 13.
9. Il dirigente intraprende con tempestività le iniziative necessarie
ove venga a conoscenza di un illecito, attiva e conclude, se
competente, il procedimento disciplinare, ovvero segnala
tempestivamente l’illecito all’autorità disciplinare, prestando ove
richiesta la propria collaborazione e provvede ad inoltrare
tempestiva denuncia all’autorità giudiziaria competente in caso di
illecito amministrativo o penale. Nel caso in cui riceva segnalazione
di un illecito da parte di un dipendente, adotta ogni cautela di legge
affinché sia tutelato il segnalante e non si indebitamente rilevata la
sua identità nel procedimento disciplinare, ai sensi dell’articolo 54-
bis del decreto legislativo n. 165 del 2001.

29
…gli intima di non parlarne con
nessuno. “Non è una questione di
tua competenza! Qui si fa così”.
Il dottor Rossi si rende conto che
non solo il dirigente conosce la
questione, ma avalla o addirittura
promuove quel comportamento
che, pare, sia una prassi
dell’ufficio.
…ma nella realtà spesso succede che...

…in cosa si imbatte, realmente, il dottor Rossi?

• Si parla di corruzione sistemica soprattutto
nelle ipotesi di “asservimento” del pubblico
dipendente al soggetto corruttore, dal
momento che non è necessario dimostrare il
legame tra utilità ricevuto o promessa e atto
da adottare
• Si parla in questi casi anche di “iscrizione a
libro paga”
SCHEMA TIPICO
DEI RAPPORTI DI
SUBORDINAZIONE
“È prestatore di lavoro subordinato chi
si obbliga mediante retribuzione a
collaborare nell'impresa, prestando il
proprio lavoro intellettuale o manuale
alle dipendenze e sotto la direzione
dell'imprenditore”
Articolo 2094 codice civile
Libro paga
Il pubblico ufficiale viene dal privato “pagato in
maniera forfettaria o periodicamente non
perché compia un determinato atto o ometta un
determinato atto, ma perché sia disponibile a
compiere od omettere tutti gli atti che dovessero
essere utili al privato, che lo sovvenziona”.

…quindi osserva/è testimone, in realtà…
di una vicenda che è sintomo di…
…una CORRUZIONE SISTEMICA
uno schema di relazione del tipo:
SUBORDINAZIONE/
ASSOGGETTAMENTO/
ASSERVIMENTO/
IDENTIFICAZIONE
del soggetto pubblico nei confronti del corruttore
Modalità di manifestazione
• CONFORMISMO
• SALVAGUARDIA DEGLI INTERESSI PRIVATI
• SALVAGUARDIA DEL GRUPPO

29/05/2016 33
• Quello che il dottor Rossi osserva è il
caso di un CORRUZIONE SISTEMICA
che si realizza attraverso uno schema
criminale legato al “procurement”, in
particolare, un caso di “abuso
dell’affidamento diretto, al di fuori dei
casi previsti dalla legge, al fine di
favorire un’impresa” (come indica
l’allegato 3 del Piano Nazionale
Anticorruzione)

29/05/2016 34
• Esiste, pertanto, un (ancor più)
evidente interesse pubblico
dell’Ente ad adottare le misure
repressive e/o preventive più
adeguate.

35
DUNQUE,
• Il dottor Rossi ha acquisito una serie di
“informazioni rilevanti” ai fini della
strategia di prevenzione della corruzione.
• Se condivise, all’interno del processo di
attuazione del Piano Triennale di
Prevenzione della Corruzione (PTPC),
possono avviare una concreta azione
ispettiva, basata su specifici indicatori,
al fine di rilevare delle
“distorsioni/prassi consolidate”.
• In parole povere, si tratta di
informazioni utili all’Ente per aprire gli
occhi su un fenomeno che è ancora
“sotto la superficie”.

“FATTORE
UMANO”
“CULTURA
ORGANIZZATIVA”
“CULTURA
SOCIALE”
Formazione valoriale
• Rafforzamento dello spazio
etico,
• Miglioramento della
capacità di lettura dei
comportamenti propri e
altrui,
• Rafforzamento della cultura
della segnalazione
Misure organizzative
(RPC)
• Rotazione degli incarichi
• Canali di segnalazione
interni
• Riqualificazione micro-
organizzativa (leadership)
• Aumento dei controlli
Dialogare con la
comunità locale
• Azioni di comunicazione
esterna
• Coinvolgimento di
stakeholder esterni
• Disponibilità di canali di
segnalazione per i
cittadini/utenti
• Educazione alla legalità
nelle scuole
MISURE MISUREMISURE
Le misure

TITOLO/CAPITOLO
SECONDA PARTE
LA CORRUZIONE NELLA SANITA'
PUBBLICA

• Quello che il dottor Rossi ha appena osservato
è un cosiddetto “comportamento
potenzialmente illecito” e, allo stesso tempo,
uno “schema criminale ricorrente” nella Sanità
Pubblica.
• Rispetto a tali comportamenti, recentemente
Transparency International Italia e Rissc hanno
pubblicato un rapporto su “Corruzione e
sprechi in Sanità” (2014) che ha permesso di
individuare es esaminare gli schemi criminali
maggiormente ricorrenti nella sanità pubblica.
Schemi criminali ricorrenti nella Sanità Pubblica

Tra questi:
• nomine. ingerenza politica, conflitto di interessi, revolving
doors, spoil system, insindacabilità, discrezionalità̀ ,
carenza di competenze
• gestione dei farmaci. aumento artificioso dei prezzi,
brevetti, comparaggio, falsa ricerca scientifica,
prescrizioni fasulle, prescrizioni non necessarie, rimborsi
fasulli
• procurement. gare non necessarie, procedure non
corrette, gare orientate o cartelli, infiltrazione crimine
organizzato, carenza di controlli, false attestazioni di
forniture, inadempimenti-irregolarità̀ non rilevate
• negligenza. scorrimento liste d'attesa, dirottamento verso
sanità privata; false dichiarazioni (intramoenia); omessi
versamenti (intramoenia)
• sanità privata. mancata concorrenza, mancato controllo
requisiti, ostacoli all'ingresso e scarso turnover,
prestazioni inutili, false registrazioni dei sistemi di
rimborso (drg), falso documentale
Schemi criminali ricorrenti nella Sanità Pubblica

E’ uno dei principali elementi che alimentano e danno
forza all’illegalità.
• Il conflitto di interesse è la situazione tipica in cui un
interesse privato (un interesse secondario), che
normalmente è di tipo finanziario, interferisce con
l’interesse pubblico che nella sanità è la tutela
della salute del paziente e la tutela dell’immagine
dell’Ente.
• L’interferenza è tale per cui si genera una
“curvatura” della linearità del processo
decisionale etico pubblico, in maniera tale da
deviare le scelte dell’operatore pubblico verso la
promozione di interessi privati (secondari)
Il conflitto di interessi

CORIPE (Consortium for Research and Continuing
Education in Economics) Piemonte delinea cinque ambiti
dove il conflitto di interessi frequentemente inficia
cinque ambiti l’operato sanitario virtuoso (2013)
• il mercato delle prestazioni sanitarie, nel quale i
professionisti possono influenzare sia la domanda che
l’offerta di prestazioni;
• l’informazione scientifica, che impiega ingenti capitali
per la ricerca, provenienti in gran parte da aziende
produttrici di tecnologia o farmaci;
• l’intramoenia, che prevede l’erogazione di prestazioni
professionali al di fuori dell’orario ma all’interno del
luogo di lavoro pubblico;
• le società scientifiche, che definiscono gli standard di
cura e le norme etiche di comportamento dei propri
membri
• le associazioni di pazienti chiamate a partecipare alle
decisioni pubbliche, che presentano strutture,
composizioni e finanziamenti non sempre chiari
Il conflitto di interessi

Una seconda variabile peculiare del comparto sanitario in grado di
rendere particolarmente vulnerabile il sistema è l’asimmetria
informativa, cioè il fisiologico divario di informazioni e conoscenze
tra i diversi attori in campo.
Nella Sanità, in particolare, l’asimmetria informativa è rilevante
rispetto alle conoscenze in possesso di alcuni attori nei confronti di
altri attori (componente medica vs. componente amministrativa, ecc.)
Sempre secondo il Report “Corruzione e Sprechi in Sanità”,
pubblicato da RiSSC e Transparency International Italia nel 2013, nel
settore sanitario emergono altre caratteristiche peculiari che rendono
la Sanità particolarmente vulnerabile alla corruzione. Dal punto di
vista dell’offerta sanitaria sono:
• la forte ingerenza della politica nelle scelte tecnico-
amministrative;
• l’elevata complessità del sistema;
• gli ampi poteri e la discrezionalità nelle scelte aziendali e
ospedaliere;
• Il basso livello di accountability del personale pubblico;
• i bassi standard etici degli operatori pubblici, sempre secondo il
report pubblicato da RiSSC e Transparency International Italia;
• l’asimmetria informativa tra Sistema Sanitario e fornitori privati;
• la crescita della sanità privata;
• la scarsa trasparenza nell’uso delle risorse.
Asimmetrie informative

Esiste una notevole complessità del sistema, determinata
dalla potenzialità corruttiva delle “reti di relazione” di diverse
categorie di soggetti interni ed esterni al sistema sanitario.
• In particolare, potrebbe accadere che lo schema corruttivo
possa aver luogo tra un fornitore di farmaci e attrezzature
e il legislatore/regolatore, ad esempio, ai fini
dell’approvazione di regolamenti che possano favorire un
fornitore piuttosto che un altro (corruzione legislativa)
• Oppure, un fornitore di servizi (come, ad esempio, un
ospedale privato) può operare un cosiddetto
“sovrapprovigionamento di farmaci” allo scopo di
favorire una ditta farmaceutica, oppure
“sovrapprovigionamento di pazienti” (pazienti fantasma)
allo scopo di farsi rimborsare maggiori prestazioni dal SSN
Le reti di relazione

Le reti di relazione
La fitta rete delle relazioni. Fonte: Elaborazione da Savedoff e Hussmann (2006) a cura di G. Allena

• LA CORRUZIONE NELLA SANITA’ HA CARATTERISTICHE
ASSOLUTAMENTE PECULIARI CHE SONO DETERMINATE
DAPARTICOLARI ELEMENTI DI VULNERABILITA’ DEL
SISTEMA
• SOLO RECENTEMENTE SI E’ INIZIATO A INDAGARE
SERIAMENTE SU TALI PECULIARITA’
• IN PARTICOLARE, IL CONFLITTO DI INTERESSI E’ UN
ELEMENTO IN GRADO DI ALIMENTARE LA SPIRALE
CORRUTTIVA, INSIEME ALLE ASIMMETRIE INFORMATIVE
ESISTENTI TRA I VARI ATTORI COINVOLTI
• LE RETI DI RELAZIONE ESTENDONO LA POTENZIALITA’
CRIMINOSA OLTRE I CONFINI DEL RAPPORTO MEDICO-
PAZIENTE, INVESTENDO, AD ESEMPIO, LA DIMENSIONE
AMMINISTRATIVA E DELLA
REGOLAMENTAZIONE/LEGISLAZIONE
• LA CULTURA ORGANIZZATIVA E’ UNA FORZA
ESTREMAMENTE POTENTE CHE, IN PRESENZA DI
SCARSO SENSO DI LEGALITA’, E’ IN GRADO DI
ORIENTARE LE SCELTE PUBBLICHE VERSO LA
PRMOZIONE DI INTERESSI ILLECITI
COSA C’E’ DA SAPERE

TITOLO/CAPITOLO
TERZA PARTE
IL DILEMMA DEL DOTTOR BIANCHI
E LA DISONESTA’ DELLE PERSONE ONESTE

• Il dottor Bianchi è un medico chirurgo che presta la propria attività
lavorativa presso l’Ospedale di X, facente parte della ASL Y.
• E’ anche consulente di una nota società farmaceutica che gli ha
chiesto di organizzare nella sua città un importante convegno su un
nuovo farmaco. Da un punto di vista logistico, si tratta di trovare
una location di un certo prestigio e non si vuole fare brutta figura.
La società farmaceutica, però, gli chiede di contenere i costi visto il
periodo di crisi.
• Il dottor Bianchi ricorda che da poco ha eseguito una complessa
operazione, rimuovendo un tumore ad una signora, il cui marito è,
notoriamente, uno degli amministratori di una importante catena
alberghiera. Un prestigioso resort che fa parte della suddetta
catena, in particolare, si trova proprio nell’area in cui il dottor
Bianchi aveva pensato di organizzare l’importante convegno.
Farebbe proprio al caso suo, ma ha un costo notevolmente
superiore a quello indicato dalla società farmaceutica.
• Peraltro, lo stesso marito della signora gli ha recentemente
espresso il desiderio di sdebitarsi.
• Al dottor Bianchi viene in mente di chiedere al marito della signora,
come sorta di corrispettivo della buona riuscita dell’operazione, di
poter organizzare il convegno nel resort ad un prezzo notevolmente
inferiore (circa la metà) di quello che viene normalmente praticato.

COSA FARA’ IL DOTTOR BIANCHI?

NON RICHIEDERA’
IL PREZZO
NOTEVOLMENTE
SCONTATO
RICHIEDERA’ IL
PREZZO
NOTEVOLMENTE
SCONTATO

NON RICHIEDERA’
IL PREZZO
NOTEVOLMENTE
SCONTATO
RICHIEDERA’ IL
PREZZO
NOTEVOLMENTE
SCONTATO
…e se decidesse di
richiedere il prezzo
notevolmente
scontato?

29/05/2016 51
• Dal punto di vista della “strategia
anticorruzione” l’acquisizione da
parte dell’amministrazione di una
informazione in merito a questi
comportamenti rappresenta

29/05/2016 52
interesse pubblico della ASL a
conoscere in profondità le ragioni
di tale comportamento per
adottare le misure repressive e/o
preventive più adeguate.

…ma quale regola sta violando il dottor Bianchi?

…In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca reato,
il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità,
neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per
compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio…
SECONDA
PARTE
Articolo 4 comma 2 del Codice di Comportamento PA
2. “Il dipendente non accetta, per sé o per altri, regali o altre
utilità, salvo quelli d'uso di modico valore effettuati
occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia.
PRIMA PARTE
…ma quale regola sta violando il dottor Bianchi?
L’ordinamento mira ad escludere tale schema per tutelare la
REPUTAZIONE della pubblica amministrazione

29/05/2016 55
• Se il dottor Bianchi richiederà il prezzo
notevolmente scontato…
• …contribuirà a rafforzare nell'opinione pubblica
la netta percezione che chi opera in quella
struttura pubblica può ottenere intollerabili
vantaggi, nuocendo gravemente alla reputazione
della PA in generale e di quella dell’ASL in
particolare.
• Inoltre, contribuirà a rafforzare una cultura diffusa
tra gli operatori economici locali per i quali sembra
essere un atto dovuto il “doversi sdebitare” a
seguito dell'esito positivo di una
prestazione/procedimento amministrativo.

56
• Per l’ASL, essere informati sui
comportamenti dei propri
dipendenti costituisce un
elemento cruciale ai fini della
costruzione di una adeguata
strategia di prevenzione della
corruzione.
• L’ASL, infatti, potrebbe scoprire
che…

“FATTORE
UMANO”
Il dottor Bianchi sta valutando di richiedere quel
resort ad un prezzo notevolmente scontato…
• non ritiene che quel comportamento (richiedere
un prezzo notevolmente scontato) sia
commendevole, non sta certo chiedendo di
utilizzare la struttura gratis, solo vuole
contenere i costi come indicato dal budget che
la società farmaceutica gli ha messo a
disposizione
e/o
• egli non vuole assolutamente fare brutta figura
con la società farmaceutica. Si gioca, in questo
caso, il suo prestigio e la sua reputazione. Se
fallisse, il suo “status sociale” all’interno del
ristretto “circolo” di specialisti ne subirebbe
un forte contraccolpo.

“FATTORE
UMANO”
Questioni
• Alle persone piace considerarsi
ONESTE
• D’altra parte, però, la DIS-ONESTA’
paga. A volte paga anche bene
• Come fanno le persone a risolvere
questo dilemma?
• Fino a che punto pensano di potersi
spingere nel commettere qualche
violazione e comunque rimanere
convinti di essere onesti?

RISCHIO
“FATTORE
UMANO”
LA “MALLEABILITA’ NELLA
CATEGORIZZAZIONE DI UN’AZIONE”
• La malleabilità è una proprietà
tecnologica della materia che
indica la capacità di un corpo o
di un materiale (in particolare di
un metallo) di essere facilmente
deformabile e riducibile in strati
laminiformi sottili
• Il termine deriva dal latino
"malleum", che vuol dire
martello
Fonte: Wikipedia
…un modo per non costringersi a pensarsi come DIS-
ONESTI è una particolare capacità di auto-
manipolazione...

“FATTORE
UMANO”
LA “MALLEABILITA’ NELLA
CATEGORIZZAZIONE DI UN’AZIONE”
• Ipotizziamo che, per alcuni tipi di azioni
e grandezze di disonestà, le persone
possono “deformare” il significato delle
loro azioni in termini più compatibili
con il proprio concetto-di-sè e trovare
razionalizzazioni per le loro azioni
(renderle più accettabili).
• Di conseguenza le persone possono
essere disoneste, evitando eventuali
segnali negativi che potrebbero
influenzare il loro concetto-di-sé, e
quindi evitare di aggiornare
negativamente il loro concetto di sé.
manipolazione...

“FATTORE
UMANO”
manipolazione...
ESEMPIO DI “MALLEABILITA’” NELLA
CATEGORIZZAZIONE DI UN’AZIONE
Rubare una matita
• L'intuizione suggerisce che è più
facile rubare una matita da 50 ¢ da
un amico che rubare 50 ¢ dal
portafoglio di questo amico e poi
comprare una matita
• Nonostante il risultato sia lo stesso,
il primo scenario offre più
possibilità di classificare le azioni in
termini compatibili con l’amicizia
(ad esempio, “il mio amico ha preso
una matita da me una volta, questo
è quello che fanno gli amici”).

• Alcuni esperimenti dimostrano che
esistono i cosiddetti “intermediari
simbolici” che hanno per molti
l’effetto di separare in maniera
assoluta le persone dall’etica,
azzerando il collegamento tra atto ed
effetto.
• E’ il fenomeno che osserviamo, ad
esempio, con il gambling (fiche al
posto di denaro)
ESPERIMENTO
L’INTERMEDIARIO SIMBOLICO

RISCHIO
“FATTORE
UMANO”
IN CONCLUSIONE:
• All’aumentare della malleabilità nella
categorizzazione di un’azione, aumenta anche
il livello di disonestà di un’azione che una
persona può tollerare di commettere senza
dover aggiornare il suo concetto-di-sé.
LIMITI DELLA MALLEABILITA’
• E’ difficile immaginare che questo meccanismo
sia senza limiti.
• Il meccanismo di malleabilità nella
categorizzazione funziona fino a una soglia,
oltre la quale le persone non possono più
evitare l'ovvia valenza morale del loro
comportamento.

“CULTURA
ORGANIZZATIVA”
Questioni
• Le persone possono interrogarsi o meno
se la propria condotta sia giusta o
sbagliata…
• ...quello che faranno sempre, però, sarà
di OSSERVARE le condotte altrui per
cercare di orientarsi.
• Anche se la responsabilità delle scelte
resta in capo all’individuo che le adotta,
l’attenzione o la dis-attenzione verso gli
standard etici all’interno del contesto
micro-organizzativo ha un enorme
potere di influenzamento.

“CULTURA
ORGANIZZATIVA”
Il dottor Bianchi sta valutando sta valutando se
richiedere il resort ad un prezzo notevolmente
scontato…
• …Altri specialisti suoi colleghi gli hanno
confidato di aver richiesto grandi e piccoli
favori da persone che avevano operato;
sembra che questo comportamento sia una
prassi consolidata all’interno della
struttura;
• il Primario, pur a conoscenza di tali
comportamenti, ha sempre ritenuto di non
dover intervenire in ragione del fatto che il
suo orientamento è: “ognuno è responsabile
dei propri comportamenti”.

“CULTURA
ORGANIZZATIVA”
• Ipotizziamo che quando le persone
prestano attenzione ai loro standard etici
(sono consapevoli), ogni azione disonesta
ha maggiore probabilità di indurre un
riflesso nel loro concetto-di-sé
• Più le persone sono attente agli standard
etici, pertanto, più saranno portati ad
aggiornare il loro concetto-di-sé come
conseguenza negativa delle loro azioni
disoneste,
• Questo significa che una maggiore
attenzione agli standard etici induce le
persone a delimitare più rigorosamente il
proprio comportamento.
LA “DIS-ATTENZIONE VERSO GLI
STANDARD ETICI”

“CULTURA
ORGANIZZATIVA”
• La dis-attenzione agli standard etici è
un “fatto individuale”.
• Ma è ancora di più un “fatto sociale”,
cioè, un “comportamento
organizzativo” praticato dalle
persone e avallato dalla leadership.
• Una organizzazione e/o la sua
comunità di riferimento possono
vivere, per determinate circostanze,
una fase di “abbandono etico”, in cui
l’attenzione agli standard etici è
pressoché nulla.
LA “DIS-ATTENZIONE VERSO GLI
STANDARD ETICI”

AGGIORNAMENTO DEL CONCETTO-DI-SE’ MANTENIMENTO DEL
CONCETTO-DI-SE’
IL DOTTOR BIANCHI
RICHIEDERA’ IL PREZZO
NOTEVOLMENTE SCONTATO
In questa area il comportamento delle persone
incide sulla percezione di sé
DISONESTO ONESTO
• Si tratta di richiedere uno
sconto, non la gratuità
MALLEABILITA’
NELLA
CATEGORIZZAZIONE
DELL’AZIONE
•Il contesto (altri specialisti,
leadership, operatore
economico) non mostra
alcuna attenzione verso gli
standard etici
DIS-ATTENZIONE
VERSO STANDARD
ETICI
In questa area il comportamento delle
persone NON incide sulla percezione di sé

• Si tratta di soldi “nostri”
(qualcuno ha affermato)
• Si tratta di rendicontare
“spese”
MALLEABILITA’
NELLA
CATEGORIZZAZIONE
DELL’AZIONE
• Assenza di
trasparenza
• Assenza di
stigmatizzazione
sociale
• Prassi consolidata
• Avallata dalla
leadership
• …
DIS-ATTENZIONE
VERSO STANDARD
ETICI
Lo scandalo delle spese
pazze dei Consiglieri
Regionali
• sono 15 le amministrazioni
sotto inchiesta
• spese private fatte con i soldi
pubblici (con tanto di
scontrino per il rimborso).
…ad esempio
MANTENIMENTO DEL
CONCETTO-DI-SE’
Da un’ipotesi di scuola alla
realtà quotidiana il passo è
breve…

La disonestà aumenta con l'aumentare della
malleabilità nel categorizzare un’azione
La disonestà aumenta tanto quanto
l'attenzione agli standard etici diminuisce
Data la possibilità di essere disonesti, gli
individui saranno disonesti fino ad un certo
livello che non li costringerà ad aggiornare
il loro concetto-di-sé
Pertanto…

“CULTURA
SOCIALE”
Il dottor Bianchi sta valutando se richiedere
il resort ad un prezzo notevolmente
scontato…
• …Lo stesso marito della signora che il
dottor Bianchi ha operato, uno degli
amministratori della catena alberghiera,
gli ha fatto capire che avrebbe piacere
a sdebitarsi, intendendo questo
comportamento come un “obbligo
morale” e in ragione delle
"conseguenze sociali" che ne
deriverebbero se non lo facesse.

“CULTURA
SOCIALE”
Questioni
• Talvolta la prestazione sanitaria o il provvedimento
amministrativo possono essere visti dal beneficiario
come un “dono” (munus) da parte di chi, nei suoi
confronti, detiene un grande potere o è in una posizione
di consistente “asimmetria informativa”
• Nel destinatario del potenziale atto sorge l’obbligo ad
offrire un sacrificio necessario ad ingraziarsi il
funzionario pubblico
• Oppure, una volta ricevuto l’atto, anche se nulla è
dovuto in cambio, sorge nel destinatario un obbligo
morale a sdebitarsi.
• E’ la cultura dell’ex voto (se l’offerta del dono
antecedente all’atto) e del “per grazia ricevuta” (se
l’offerta del dono è successiva all’atto) come
remunerazione per un dono che si vuole ricevere o
che si è ricevuto dalla “divinità”
• E’ una tradizione antichissima.

…In ogni caso, indipendentemente che il fatto costituisca
reato, il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o
altre utilità, neanche di modico valore a titolo di
corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del
proprio ufficio…
• collegamento tra regali/utilità
richiesta e atto da adottare o
adottato
• regali o altre utilità a titolo di
corrispettivo
SCHEMA TIPICO DEL DONO
EX VOTO (PER GRAZIA
RICEVUTA)
SCHEMA TIPICO DEL DONO
EX VOTO (PER GRAZIA
RICEVUTA)
Articolo 4, comma 2,
SECONDA PARTE
L’ordinamento mira ad escludere tale schema per tutelare la
REPUTAZIONE della pubblica amministrazione

78
Pigliate quei quattro capponi, poveretti! a cui
dovevo tirare il collo, per il banchetto di
domenica, e portateglieli; perché non
bisogna mai andar con le mani vote da
que' signori.
…
Lascio pensare al lettore, come dovessero
stare in viaggio quelle povere bestie, così
legate e tenute per le zampe a capo all'in
giù, nella mano di un uomo il quale, agitato
da tante passioni, accompagnava col
gesto i pensieri che gli passavan a tumulto
per la mente. (…) e dava loro di fiere
scosse, e faceva sbalzare quelle teste
spenzolate; le quali intanto s'ingegnavano
a beccarsi l'una con l'altra, come accade
troppo sovente tra compagni di
sventura.
I Promessi Sposi
Alessandro Manzoni
Agnese convince Renzo ad
andare dall’Azzeccagarbugli

Provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico
diretto ed immediato per il destinatario
P104 - Accesso Atti amministrativi
P106 - Rilascio dei pareri preventivi per l'attività del settore alimentare
P23 - Erogazione di prestazioni e servizi sanitari
P28 - Rilascio di autorizzazioni sanitarie o di pareri finalizzati al rilascio di
provvedimenti di autorizzazione di pertinenza del Dipartimento di
Prevenzione
P29 - Rilascio autorizzazione strutture socio assistenziali
P30 - Rilascio autorizzazione strutture sanitarie private (comprese le
modificazioni funzionali, strutturali, i trasferimenti)
P31 - Stipula e Gestione Convenzioni e Contratti con soggetti pubblici,
privati e privati accreditati per prestazioni sanitarie
P32 - Convenzioni per trasporti sanitari
P33 - Rilascio autorizzazione al funzionamento strutture sanitarie per la
salute mentale, per le dipendenze patologiche, Comunità Riabilitativa per il
trattamento dei disturbi alimentari (DCA), Comunità Terapeutica minori
(CTM)
P34 - Affidamento del servizio odontoprotesico regionale all'interno
dell'ASL CN1 per la fornitura di manufatti dentali removibili a favore dei
cittadini utenti
1 di 3

P35 - Attività di controllo di autocertificazioni e dichiarazioni
sostitutive
P36 - Valutazioni medico-legali P37 - Valutazioni medicina sportiva
P38 - Rilascio autorizzazioni per alimenti aproteici
P39 - Rilascio autorizzazione per persone affette da morbo celiaco
P40 - Rilascio autorizzazioni per trasporto infermi
P41 - Prescrizione/Erogazione prestazioni di assistenza protesica
P42 - Fornitura ausili tecnici, protesi e ortesi
P43 - Fornitura cateteri e sacche raccolta urina ed ausili per stomie
P44 - Fornitura Presidi per incontinenti con sistema ad assorbenza
P45 - Fornitura Presidi per ventiloterapia
2 di 3

P46 - Inserimenti in Strutture Socio Sanitarie pubbliche e private
P47 - Inserimenti in Strutture Socio Sanitarie pubbliche e private
di competenza dei Distretti - UVG
P48 - Inserimenti lavorativi
P49 - Utilizzo dei beni e risorse aziendali/Richieste rimborsi spese
P50 - Attribuzione budget
P51 - Autorizzazioni incarichi ex art. 53 D. Lgs. 165/2001
P52 - Prescrizione Farmaci
P95 - Gestione ciclo della Performance e processo di
assegnazione obiettivi di budget
P96 - Parere Pratica Radiologica
3 di 3

particolari soggetti le dipendenze. 2) Procedura per l'inserimento in comunità codificata
secondo il sistema qualità. 3) Regolamento aziendale approvato con
delibera n. 17 del 16.01.2013. 4) Criteri previsti dalla Regione Piemonte.
5) Procedure informatiche di gestione delle presenze (Web Anziani). 6)
Verifica dei percorsi clinici e amministrativi dei pazienti del DSM inseriti
nelle strutture psichiatriche pubbliche e private accreditate. 7)
Monitoraggio delle procedure di inserimento come da Regolamento
approvato con Delibera del Direttore Generale n. 17 del 16/01/2013.
Area a rischio
corruttivo
03 - Provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei
destinatari privi di effetto economico diretto ed
immediato per il destinatario
Processo a
rischio corruttivo
P46 - Inserimenti in Strutture Socio
Sanitarie pubbliche e private
Sottoprocesso/
Fase processo a
rischio corruttivo
P46.3 - Inserimenti in Strutture Socio Sanitarie
pubbliche e private di soggetti affetti da dipendenze
patologiche
Valutazione
Rischio
Alto 14,45
Struttura
2801200 - S.C. Servizio per le Dipendenze
patologiche - Ser.T.
Responsabile Ferrero Nadia
Descrizione
Fattori di rischio
ASL Cuneo
Allegato 1 PTPC - Catalogo dei processi 2016 - 2018
R48 - Abuso nell'adozione di provvedimenti di inserimento in
strutture socio sanitarie pubbliche e private al fine di favorire
particolari soggetti
1) Normativa regionale che definisce rette per le strutture accreditate per
le dipendenze. 2) Procedura per l'inserimento in comunità codificata
secondo il sistema qualità. 3) Regolamento aziendale approvato con
delibera n. 17 del 16.01.2013. 4) Criteri previsti dalla Regione Piemonte.
5) Procedure informatiche di gestione delle presenze (Web Anziani). 6)
Verifica dei percorsi clinici e amministrativi dei pazienti del DSM inseriti
nelle strutture psichiatriche pubbliche e private accreditate. 7)
Monitoraggio delle procedure di inserimento come da Regolamento
approvato con Delibera del Direttore Generale n. 17 del 16/01/2013.
Area a rischio
corruttivo
03 - Provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei
destinatari privi di effetto economico diretto ed
immediato per il destinatario
Processo a
rischio corruttivo
P47 - Inserimenti in Strutture Socio
Sanitarie pubbliche e private di
competenza dei Distretti - UVG
Sottoprocesso/
Fase processo a
P47.1 - Valutazione UVG - UMVD per predisposizione
lista d'attesa
Valutazione
Rischio
Medio 5,20

“FATTORE
UMANO”
“CULTURA
ORGANIZZATIVA”
“CULTURA
SOCIALE”
Formazione valoriale
•Rafforzamento dello spazio etico,
miglioramento della capacità di
lettura dei comportamenti propri e
altrui e riduzione della malleabilità
dei comportamenti, rafforzamento
della cultura della segnalazione
•Introduzione nei codici di
comportamento di disposizioni
specificamente dedicate a chi
lavora in questo settore
(RPC + Dirigente apicale)
•Canali di segnalazione interni
•Riqualificazione micro-
organizzativa (leadership)
•Aumento dei controlli
Dialogare con la
comunità locale
•Azioni di comunicazione esterna
•Coinvolgimento di stakeholder
esterni
•Disponibilità di canali di
segnalazione per i cittadini/utenti
•Educazione alla legalità nelle
scuole
MISURE MISURE
…a fronte del’acquisizione delle suddette informazioni,
quali MISURE possono essere adottate per mitigare il rischio...
MISURE

L’ipotesi è che se noi riusciamo ad
ingabbiare i comportamenti umani
all’interno di regole e procedure
standardizzate ridurremo
l’incidenza del fattore umano e
della cultura organizzativa (che
vengono sempre considerati
“fattori di rischio”)
FATTORE UMANO e CULTURA ORGANIZZATIVA
Come possiamo passare da “fattori di rischio” a “fattori di integrità”?
L’ipotesi è che se noi riusciamo a
ridurre la malleabilità nella
categorizzazione delle azioni e a
promuovere una costante attenzione
agli standard etici, aumenteremmo
l’incidenza positiva del fattore umano
e della cultura organizzativa (che
saranno considerati “fattori di
integrità”)

L’ipotesi è che se noi
riusciamo ad ingabbiare i
comportamenti umani
all’interno di regole e
procedure standardizzate
ridurremo l’incidenza del
fattore umano e della
cultura organizzativa (che
vengono sempre
considerati “fattori di
rischio”)
FATTORE UMANO e CULTURA ORGANIZZATIVA
Come possiamo passare da “fattori di rischio” a “fattori di integrità”?
L’ipotesi è che se noi
riusciamo a ridurre la
malleabilità nella
categorizzazione delle azioni e
a promuovere una costante
attenzione agli standard etici,
aumenteremmo l’incidenza
positiva del fattore umano e
della cultura organizzativa
(che saranno considerati
“fattori di integrità”)
Secondo l’OCSE, una
moderna e corretta
strategia di contrasto
alla corruzione e di
promozione
dell’integrità combina:
•un approccio basato
sulle regole
con
•un approccio basato
sui valori
Approccicombinati

Approcci combinati
Approccio basato sulle regole:
•Prevenire la corruzione attraverso i cosiddetti “controlli esterni” sul
comportamento dei dipendenti pubblici. Predilige regole e procedure formali e
dettagliate come mezzo per ridurre le violazioni dell'integrità e prevenire la
corruzione (ad es., Mappa dei rischi, Codice di Comportamento, Whistleblowing
ecc.)
Parola chiave: COMPLIANCE (CONFORMITA’)
Approccio basato sui valori
•Promuovere l'integrità attraverso i cosiddetti “controlli interni”, cioè il controllo
esercitato dai dipendenti pubblici su se stessi. Questo approccio mira a stimolare
la comprensione e l'applicazione quotidiana di standard etici e per migliorare
le competenze decisionali attraverso sessioni formative interattive, workshop,
coaching individuale, ecc
Parola chiave: UNDERSTANDING (COMPRENSIONE)

• I costi di un approccio basato
esclusivamente sulle regole:
• ritardi nei processi decisionali,
• eccesso di centralizzazione,
• gestione difensiva,
• morale basso,
• barriere contro la cooperazione inter-
organizzativa
• "strategie di adattamento", come la
creazione di entità parallele al fine di
evitare i controlli.
Approcci combinati

• Quando i dipendenti pubblici percepiscono
che sono tenuti a mostrare obbedienza ad
una serie di regole, di norma, sono meno
propensi ad assumere comportamenti
eticamente desiderabili, come la
segnalazione di violazioni di integrità da
parte di colleghi.
• Così, troppa enfasi su un approccio basato
sulle regole non è solo costoso, come
Anechiarico e Jacobs (1996) hanno
dimostrato, è anche controproducente,
perché potrebbe avere un impatto
negativo sulla capacità decisionale dei
dipendenti.
Approcci combinati

Accanto alla predisposizione di norme,
regole, procedure, policy, regolamenti,
ecc…
…occorre rafforzare il cosiddetto "spazio
etico" del dipendente pubblico e
ottenere una piena comprensione e
condivisione delle regole e dei valori
che costituiscono le fondamenta etiche
dei comportamenti.
Approcci combinati

Lo spazio etico
Lo spazio etico consiste in un
comportamento che non è
esigibile per legge
Lord John Fletcher Moulton
1924

TITOLO/CAPITOLO
QUARTA PARTE
IL CONTESTO NORMATIVO PER LA

Nel novembre 2012 il Parlamento italiano approva la
legge n. 190 “Disposizioni per la prevenzione e la
repressione della corruzione e dell’illegalità nella
pubblica amministrazione”.
La legge, tra le altre cose, introduce tre importanti
novità:
• obbliga lo Stato Italiano a dotarsi di una strategia
nazionale di prevenzione della corruzione;
• obbliga ogni amministrazione a dotarsi del Piano
Triennale di prevenzione della corruzione;
• obbliga ogni amministrazione a dotarsi della
figura del Responsabile per la prevenzione
della corruzione.
LA LEGGE 190/2012

• La legge promuove l’adozione, anche in Italia, di
standard consolidati a livello internazionale,
con particolare riferimento ai Paesi dell’OCSE.
• Si propone un approccio “multidisciplinare”
alla lotta e al contrasto della corruzione, offrendo
alle amministrazioni una cospicua mole di
strumenti, misure, soluzioni che si muovono in
un’ottica di prevenzione, non escludendo,
tuttavia, il rafforzamento dei meccanismi di
repressione.
LA LEGGE 190/2012

LA CONVENZIONE ONU CONTRO LA CORRUZIONE (UNCAC)
La legge 190/2012 giunge al termine di numerose
sollecitazioni da parte di organismi internazionali ed europei.
Ricordiamo, in particolare, la Convenzione ONU contro la
corruzione e Il Rapporto GRECO (Gruppi di Stati contro la
corruzione) di valutazione dell’Italia (2008).
In particolare.
• La Convenzione delle Nazioni Unite contro la
corruzione (UNCAC), adottata dall'Assemblea Generale
dell'ONU il 31 ottobre 2003, stabiliva che ciascuno Stato
elaborasse e applicasse misure di prevenzione della
corruzione efficaci e coordinate e valutasse con
periodicità l'adeguatezza delle stesse, collaborando con gli
altri Stati e con le organizzazioni regionali ed internazionali
per la promozione e messa a punto delle misure
anticorruzione.
• Ciascuno Stato doveva inoltre individuare degli Organi cui
affidare l'incarico di prevenire la corruzione e di
supervisionare sull'applicazione delle misure individuate
per prevenire il fenomeno e per accrescere e diffondere le
conoscenze sulla legalità.

A livello nazionale, la strategia di prevenzione della
corruzione è stata espressa in un apposito documento, il
Piano Nazionale Anticorruzione (P.N.A.) predisposto dal
Dipartimento della Funzione Pubblica, pubblicato nel
settembre 2013.
Il P.N.A.
1. offre una definizione puntuale della "corruzione"
2. stabilisce gli obiettivi della strategia nazionale
3. individua i cosiddetti "attori dell'integrità", cioè i soggetti
e i ruoli della strategia di prevenzione a livello decentrato
4. individua le aree di rischio ricorrenti
5. individua le misure obbligatorie da inserire nei Piani
triennali di prevenzione della corruzione
Il Piano Nazionale Anticorruzione

Quale definizione di corruzione viene presa a riferimento nel
Piano Nazionale Anticorruzione (P.N.A)?
• La definizione comprende le varie situazioni in cui, nel
corso dell’attività amministrativa, si riscontri l’abuso da
parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di
ottenere vantaggi privati (accezione ampia)
• Le situazioni rilevanti sono più ampie della fattispecie
penalistica, che è disciplinata negli artt. 318, 319 e 319
ter, c.p., e sono tali da comprendere non solo l’intera
gamma dei delitti contro la pubblica amministrazione
disciplinati nel Titolo II, Capo I, del codice penale, ma
anche le situazioni in cui - a prescindere dalla rilevanza
penale - venga in evidenza un malfunzionamento
dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle
funzioni attribuite ovvero l’inquinamento dell’azione
amministrativa ab externo, sia che tale azione abbia
successo sia nel caso in cui rimanga a livello di tentativo.
L'accezione "ampia" di corruzione

Gli obiettivi strategici del Piano Nazionale
Anticorruzione (P.N.A)
• ridurre le opportunità laddove si manifestino, di
casi di corruzione, attraverso la predisposizione
di apposite strategie di prevenzione della
corruzione a livello nazionale e locale
• aumentare la capacità di scoprire casi di
corruzione, migliorando, ad esempio, la
trasparenza interna attraverso il nuovo istituto del
Whistleblowing
• creare un contesto sfavorevole alla corruzione
dotando le amministrazioni di nuove regole di
comportamento e rafforzando lo spazio etico dei
dipendenti pubblici
Gli obiettivi strategici del P.N.A.

•designa il responsabile
•adotta il P.T.P.C. e i suoi aggiornamenti e li comunica al Dipartimento della funzione pubblica e, se
del caso, alla regione interessata
•adotta tutti gli atti di indirizzo di carattere generale, che siano direttamente o indirettamente
finalizzati alla prevenzione della corruzione (ad es.: criteri generali per il conferimento e
l’autorizzazione allo svolgimento degli incarichi da parte dei dipendenti ex art. 53 del d.lgs. n. 165 del
2001);
Autorità di indirizzo politico:
•svolge i compiti indicati nella circolare del Dipartimento della funzione pubblica n. 1 del 2013 e i
compiti di vigilanza sul rispetto delle norme in materia di inconferibilità e incompatibilità;
•elabora la relazione annuale sull’attività svolta e ne assicura la pubblicazione;
•coincide, di norma, con il responsabile della trasparenza e ne svolge conseguentemente le
funzioni
Responsabile della
prevenzione:
•svolgono attività informativa nei confronti del responsabile, dei referenti e dell’autorità giudiziaria;
•partecipano al processo di gestione del rischio;
•propongono le misure di prevenzione;
•assicurano l’osservanza del Codice di comportamento e verificano le ipotesi di violazione;
•adottano le misure gestionali, quali l’avvio di procedimenti disciplinari, la sospensione e rotazione
del
•osservano le misure contenute nel P.T.P.C.
Tutti i dirigenti per l’area di
rispettiva competenza:
•partecipano al processo di gestione del rischio; considerano i rischi e le azioni inerenti la
prevenzione della corruzione nello svolgimento dei compiti ad essi attribuiti;
•svolgono compiti propri connessi all’attività anticorruzione nel settore della trasparenza
amministrativa;
•esprimono parere obbligatorio sul Codice di comportamento adottato da ciascuna
amministrazione
gli O.I.V. e gli altri organismi di
controllo interno:
•partecipano al processo di gestione del rischio
•osservano le misure contenute nel P.T.P.C.
•segnalano le situazioni di illecito al proprio dirigente o all’U.P.D.
•segnalano casi di personale conflitto di interessi
tutti i dipendenti
dell’amministrazione:
•osservano le misure contenute nel P.T.P.C.;
•segnalano le situazioni di illecito
i collaboratori a qualsiasi
titolo dell’amministrazione:
cioè i soggetti e i ruoli della
strategia di prevenzione
Gli attori dell'integrità

Il P.N.A. indica quali sono le aree di rischio ricorrenti, rispetto
alle quali potenzialmente tutte le pubbliche amministrazioni
sono esposte:
• autorizzazione o concessione
• scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture
e servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione
prescelta ai sensi del codice dei contratti pubblici relativi a
lavori, servizi e forniture, di cui al d.lgs. n. 163 del 2006
• concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi,
sussidi, ausili finanziari, nonché́ attribuzione di vantaggi
economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici
e privati
• concorsi e prove selettive per l'assunzione del personale
e progressioni di carriera di cui all'articolo 24 del decreto
legislativo n. 150 del 2009
Le aree di rischio ricorrenti

Infine, il P.N.A. stabilisce quali misure debbano, obbligatoriamente, essere
inserite nel Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione, cioè nella
strategia di ogni singola amministrazione:
• adempimenti di trasparenza
• codici di comportamento
• rotazione del personale
• obbligo di astensione in caso di conflitto di interesse
• disciplina specifica in materia di svolgimento di incarichi d’ufficio -
attività ed incarichi extra-istituzionali
• disciplina specifica in materia di conferimento di incarichi
dirigenziali in caso di particolari attività o incarichi precedenti
(pantouflage – revolving doors)
• incompatibilità specifiche per posizioni dirigenziali
• disciplina specifica in materia di formazione di commissioni,
assegnazioni agli uffici, conferimento di incarichi dirigenziali in caso di
condanna penale per delitti contro la pubblica amministrazione
• disciplina specifica in materia di attività successiva alla cessazione
del rapporto di lavoro (pantouflage – revolving doors)
• disciplina specifica in materia di tutela del dipendente che
effettua segnalazioni di illecito (c.d. whistleblower)
• formazione in materia di etica, integrità ed altre tematiche attinenti
alla prevenzione della corruzione.
Le misure di prevenzione della corruzione

Per quanto concerne "incompatibilità" e "inconferibilità", il
d.lgs. n. 39 del 2013, recante disposizioni in materia di
inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche
amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico,
ha disciplinato:
• delle particolari ipotesi di inconferibilità di incarichi
dirigenziali o assimilati in relazione all’attività svolta
dall’interessato in precedenza;
• delle situazioni di incompatibilità specifiche per i titolari
di incarichi dirigenziali e assimilati;
• delle ipotesi di inconferibilità di incarichi dirigenziali o
assimilati per i soggetti che siano stati destinatari di
sentenze di condanna per delitti contro la pubblica
amministrazione.
La normativa sulla incompatibilità e inconferibilità

La differenza tra inconferibilità e incompatibilità:
• L'inconferibilità è un obbligo a carico
dell’amministrazione che consiste nel precludere,
permanentemente o temporaneamente, il conferimento di
incarichi a particolari tipologie di soggetti.
• L'incompatibilità, invece, è un limite posto in capo
all'incaricato e consiste nell’obbligo per il soggetto cui
viene conferito l’incarico di scegliere tra la permanenza
nell’incarico e l’assunzione o lo svolgimento di altre
particolari tipologie di incarichi
La normativa sulla incompatibilità e inconferibilità

Il nuovo Codice di Comportamento dei dipendenti della
Pubblica Amministrazione
Il d.P.R. n. 62 del 2013, reca il nuovo Codice di
comportamento dei dipendenti pubblici.
Alcune innovazioni prodotte dal d.P.R. 62/2013:
• l’art. 2, comma 3, del Codice prevede l’estensione degli
obblighi di condotta anche nei confronti di tutti i
collaboratori dell’amministrazione, dei titolari di organi e
di incarichi negli uffici di diretta collaborazione delle
autorità, nonché nei confronti di collaboratori a qualsiasi
titolo di imprese fornitrici di beni o servizi o che
realizzano opere in favore dell’amministrazione.
• Secondo quanto previsto dall’art. 54, comma 5, del d.lgs.
n. 165 del 2001 e dall’art. 1, comma 2, del Codice,
ciascuna amministrazione deve definire, con
procedura aperta alla partecipazione e previo parere
obbligatorio del proprio O.I.V., un proprio Codice di
comportamento
La normativa sul Codice di Comportamento

Alcune innovazioni prodotte dal d.P.R. 62/2013:
• L’art. 4, comma 5, del Codice precisa la soglia orientativa dei
regali di modico valore, che non possono superare il valore di
150 euro. I Codici adottati dalle singole amministrazioni possono
comunque fissare soglie più basse in relazione alle caratteristiche
dell’ente e alla tipologia delle mansioni.
• L’art. 8 prevede espressamente l’obbligo di rispettare le misure
contenute nel P.T.P.C. e di prestare collaborazione nei
confronti del responsabile della prevenzione.
• Il Codice contiene una specifica disciplina per i dirigenti,
compresi quelli “a contratto” e il personale che svolge una
funzione equiparata a quella dirigenziale nell’ambito degli uffici di
diretta collaborazione.
• Con una chiara presa di posizione che marca la differenza
rispetto al passato, la l. n. 190 chiarisce che la violazione delle
regole del Codice generale approvato con d.P.R. e dei Codici
adottati da ciascuna amministrazione dà luogo a
responsabilità disciplinare. Quindi, le norme contenute nei
Codici di comportamento fanno parte a pieno titolo del “codice
disciplinare”.
La normativa sul Codice di Comportamento

• La violazione delle misure di prevenzione e degli obblighi di
collaborazione ed informazione e segnalazione previste dal
P.T.P.C. e delle regole di condotta previste nei Codici di
comportamento da parte dei dipendenti dell’azienda è fonte
di responsabilità disciplinare, alla quale si aggiunge, per i
dirigenti, la responsabilità dirigenziale.
• I Referenti e i Responsabili di struttura e i Dirigenti sono
altresì responsabili in caso di inadempimento degli obblighi
di controllo e vigilanza posti a loro carico dal presente
Piano e dai Codici disciplinari.
In generale, la strategia decentrata di prevenzione della
corruzione è attuata mediante l'azione sinergica di diversi
soggetti. Nello specifico, il ruolo che il P.N.A. assegna ai
dipendenti pubblici è:
• partecipazione al processo di gestione del rischio
• osservanza delle misure contenute nel P.T.P.C.
• segnalazione di situazioni di illecito al proprio dirigente o
all’U.P.D.
• segnalazione di casi di personale conflitto di interessi
La responsabilità dei dipendenti

• Per quanto concerne il settore sanitario, dato che
la materia è di competenza regionale (essendo la
tutela della salute affidata alla potestà regionale
ex. art. 117 comma 3 della Costituzione), è
intervenuta l’Intesa tra Governo, Regioni ed Enti
Locali in Conferenza Unificata del 24 luglio
2013.
• L’Intesa, tra le altre cose, ha definito gli
adempimenti più importanti per quanto concerne
l’attuazione della legge 190/2012 al settore
sanitario, stabilendone i relativi termini (art. 1
commi 61 e 61)
Il settore sanitario

L’Intesa si occupa del comparto sanitario in molti
passaggi. Di seguito i principali.
• Punto 2 stabilisce che nelle ASL, nelle Aziende
Ospedaliere, negli Istituti di Recupero e Cura a
carattere scientifico (IRCCS) il soggetto titolato ad
approvare il Piano Triennale di Prevenzione della
Corruzione è individuato nel Direttore Generale,
sentito il consiglio di indirizzo e vigilanza per i
predetti Istituti.
• Punto 4, prevede che gli enti assicurino la rotazione
dei dirigenti e dei funzionari addetti alle aree a più
elevato rischio di corruzione.
• Punto 5, prevede che gli enti adottino un proprio
Codice di comportamento entro 180 giorni dalla
data di entrata in vigore del DPR 16 aprile 2012, n.
62, tenendo conto della disciplina dettata da
quest’ultimo. In ogni competenza e calibrate sulle
diverse professionalità.

• Punto 6, prevede l’istituzione presso il Dipartimento della
funzione pubblica di un tavolo tecnico col compito di individuare
gli incarichi vietati agli operatori del Servizio sanitario. A tale
proposito, il tavolo tecnico ha prodotto il documento Criteri
generali in materia di incarichi vietati ai dipendenti delle
amministrazioni pubbliche, redatto, mediante il confronto tra i
rappresentanti del Dipartimento della funzione pubblica, delle
Regioni e degli Enti locali.
• Punto 7, per quanto concerne la trasparenza delle liste di attesa
(argomento sensibile anche in riferimento alla prevenzione della
corruzione), considerata l’esigenza di assicurare la trasparenza
evitando aggravi a carico delle strutture, prevede che le
amministrazioni (enti, aziende e strutture private che erogano
prestazioni per conto del SSN) pubblichino sul loro sito almeno i
tempi massimi di attesa previsti per tutte le prestazioni
considerate traccianti, suddivisi per classi di priorità e la
percentuale del loro effettivo rispetto.
• Punto 8, prevede che gli art. 5, 8 , 10 e 14 del D.Lgs. 39/2013
laddove questi dettano specifiche disposizioni per l’inconferibilità
e l’incompatibilità nelle Asl, si applicano anche alle Aziende
ospedaliere.

Legge 6 novembre 2012 n. 190
Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e
dell’illegalità nella Pubblica Amministrazione
Decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235
Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di
ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive
di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63,
della legge 6 novembre 2012, n. 190.
Decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33
Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza
e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.
Decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39
Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi
presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo
pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre
2012, n. 190.
Decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62
Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a
norma dell’articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Delibera CIVIT 11 settembre 2013, n. 72
Approvazione del Piano Nazionale Anticorruzione.
Riepilogando...
La recente
normativa sul
tema

IN UNA STRATEGIA ANTICORRUZIONE E DI PROMOZIONE
DELL’INTEGRITÀ ALL’INTERNO DELL’AMMINISTRAZIONE NESSUNO
DEVE SENTIRSI ESCLUSO DA RESPONSABILITÀ.
IN PARTICOLARE, PER QUANTO CONCERNE I DIPENDENTI E’
IMPORTANTE SAPERE CHE:
• PER PRESTARE UNA SIGNIFICATIVA COLLABORAZIONE ALLA
STRATEGIA DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE OCCORRE, IN
PRIMO LUOGO, CONOSCERLA
• IL DOCUMENTO DI RIFERIMENTO E’ IL PIANO TRIENNALE DI
PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE (P.T.P.C.) REDATTO DAL
RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE,
ADOTTATO DALL’ORGANO POLITICO E PUBBLICATO NELLA
SEZIONE “AMMINISTRAZIONE TRASPARENTE” DEL SITO
ISTITUZIONALE
• PER I DIPENDENTI PUBBLICI CI SONO NUOVE REGOLE DI
CONDOTTA (SANCITE DAL D.P.R. 62/2013) CHE DEVONO ESSERE
CONOSCIUTE DA TUTTI E CHE RICHIEDONO AI DIPENDENTI LA
PIENA APPLICAZIONE E LA COLLABORAZIONE A FAR SI’ CHE TALI
REGOLE VENGANO EFFETTIVAMENTE OSSERVATE ANCHE DAI
PROPRI COLLEGHI
• …

• …
• OCCORRE ANCHE CONOSCERE LE EVENTUALI
INTEGRAZIONI AL CODICE DI COMPORTAMENTO
ADOTTATE A SEGUITO DEL PROCESSO DI
ELABORAZIONE APERTO ALLA PARTECIPAZIONE
• LA VIOLAZIONE DELLE MISURE DI PREVENZIONE E
DEGLI OBBLIGHI DI COLLABORAZIONE ED
INFORMAZIONE E SEGNALAZIONE PREVISTE DAL
P.T.P.C. E DELLE REGOLE DI CONDOTTA PREVISTE NEI
CODICI DI COMPORTAMENTO DA PARTE DEI
DIPENDENTI E’ FONTE DI RESPONSABILITÀ
DISCIPLINARE, ALLA QUALE SI AGGIUNGE, PER I
DIRIGENTI, LA RESPONSABILITA’ DIRIGENZIALE
• I REFERENTI E I RESPONSABILI DI STRUTTURA E I
DIRIGENTI SONO ALTRESI’ RESPONSABILI IN CASO DI
INADEMPIMENTO DEGLI OBBLIGHI DI CONTROLLO E
VIGILANZA POSTI A LORO CARICO DAL PIANO
TRIENNALE DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE E
DAI CODICI DISCIPLINARI

TITOLO/CAPITOLO
QUINTA PARTE
ANALISI DI UN CASO CONCRETO

• Marta è un operatore sanitario che da poco lavora presso il dipartimento di chirurgia
generale dell'Ospedale di XY.
• In questa prima fase si è trovata a gestire le procedure di ricovero programmato
occupandosi, in particolare, dell'agenda del dipartimento. Il suo lavoro è a contatto con
il pubblico che è composto, per lo più, da persone che si trovano nella spiacevole
situazione di doversi sottoporre a un intervento chirurgico.
• Un giorno Marta si trova ad avere a che fare con una paziente, Francesca, che da tempo
si prepara a essere operata.
• Marta nota che il medico chirurgo di Francesca le ha richiesto una serie di prestazioni
ambulatoriali da svolgersi in tempi rapidi e comunque prima dell'operazione.
• Una di queste prestazioni è particolarmente complessa e Francesca, che è già avvezza a
questo tipo di analisi, confessa a Marta che probabilmente non riuscirà a trovare spazio
negli ambulatori convenzionati con l’Ospedale.
• Chiedendo a uno specialista del dipartimento, Marta viene a sapere che uno dei tanti
poliambulatori presenti nel quartiere gli ha messo a disposizione dei biglietti da visita da
consegnare ai richiedenti, nel caso si trovassero a dover produrre questo tipo di analisi
che è notoriamente complessa da ottenere dal servizio pubblico.
• Il titolare del poliambulatorio gli ha assicurato, così dice lo specialista, che i propri
operatori sono in grado di produrre la prestazione in tempi brevissimi a un costo
relativamente contenuto.
• A Marta viene in mente di consigliare a Francesca quel poliambulatorio, consegnandole
uno di quei biglietti da visita.

…prima di consegnare il biglietto, tuttavia, decide di
condividere con voi la sua decisione...

29/05/2016 116
• Quello che Marta vi sta
comunicando è una
informazione utile per la
gestione del rischio corruttivo?
1

29/05/2016 117
2a
• …Sapete individuare di quale
“area di rischio” stiamo parlando?
01 – Acquisizione, gestione e progressione del personale - Incarichi e
nomine
02 - Affidamento di lavori, servizi e forniture - Contratti pubblici
03 – Provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi
di effetto economico diretto ed immediato per il destinatario
04 – Provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con
effetto economico diretto ed immediato per il destinatario
05 - Gestione Patrimonio
06 - Vigilanza, controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni
07 - Attività Legale e Procedimenti sanzionatori
08 - Attività libero professionale e liste di attesa
09 - Ricerca, sperimentazione, sponsorizzazione, informazione
scientifica
10 – Rilevazione presenze
11 - Gestione e maneggio di risorse economico-finanziarie/ entrate,
spese e finanziamenti
12 - Gestione e distribuzione interna e agli utenti di farmici e materiale
sanitario
13 - Attività conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero

29/05/2016 118
2b
• Sapete individuare a quale è il
processo a rischio corruttivo?
• Quale potrebbe essere il rischio
specifico?

29/05/2016 119
3
• Quale regola/e del Codice di
Comportamento sta per violare
(se ne viola alcuna) Marta?
• Quali altre regole del Codice di
Comportamento entrano in
gioco in questa decisione?

29/05/2016 120
• In concreto, Marta a quale
rischio/i esporrebbe
l’amministrazione, se decidesse
di attuare quella decisione?
4

“FATTORE
UMANO”
•Malleabilità dei
comportamenti
“CULTURA
ORGANIZZATIVA”
•Dis-attenzione agli
standard etici
“CULTURA
SOCIALE”
•Cultura dominante
all’esterno
29/05/2016 121
• Provate ad immaginare quale
circostanze, relative a:
• potrebbero indurre Marta a prendere
la decisione di attuare quel
comportamento
5

29/05/2016 122
• Una volta che avete assunto tale
informazione, quale
comportamento/i dovreste tenere
considerando la vostra posizione
all’interno dell’organizzazione?
• …se foste un collega di Marta?
.............
6

29/05/2016 123
informazione, quali misure dovreste
adottare considerando la vostra
posizione all’interno
dell’organizzazione?
• …se foste il responsabile della
struttura?
.............
7

29/05/2016 124
informazione, quali misure dovreste
adottare considerando la vostra
posizione all’interno
dell’organizzazione?
• …se foste il Responsabile della
Prevenzione della Corruzione
dell’Azienda?
.............
8

29/05/2016 125
• Quali soluzioni alternative puoi
individuare?
• Quali sono, cioè, le possibili
soluzioni che Marta si potrebbe
trovare ad adottare, al posto di
quella che ti sta comunicando
9

29/05/2016 126
• Quale, tra le soluzioni alternative
individuate, a tuo avviso,
rappresenta la soluzione più
compatibile con l’etica pubblica e
con le aspettative comportamentali
che l’Azienda ripone nei suoi
dipendenti?
• Quale soluzione, cioè, dovresti
consigliare a Marta?
10

...una possibile “lettura” del caso...

• …Sapete individuare di quale “area di rischio”
stiamo parlando?
• Sapete individuare a quale è il processo a
rischio corruttivo?
• Quale potrebbe essere il rischio specifico?
L’area di rischio è:
• 08 - Attività libero professionale e liste di attesa
Il processo a rischio corruttivo è:
• P27 - Gestione liste di attesa ricoveri programmati
presso Presidi di Ospedalieri
Il rischio specifico è:
• R27 - Abuso nell’adozione di provvedimenti aventi
ad oggetto condizioni di accesso a servizi pubblici
al fine di agevolare particolari soggetti (es.
inserimento in cima ad una lista di attesa)

Descrizione insieme di attività finalizzate a garantire l'accesso , programmato e secondo classe di priorità , alle prestazioni in
regime di ricovero secondo la Normativa vigente Nazionale e Regionale presso i reparti del Presidio ospedaliero di
Fossano
Fattori di rischio
R27 - Abuso nell’adozione di provvedimenti aventi ad oggetto
condizioni di accesso a servizi pubblici al fine di agevolare
particolari soggetti (es. inserimento in cima ad una lista di
attesa)
1) Normativa nazionale e regionale. 2) Gestione tramite procedura
informatizzata GRC. 3) Verifica periodica dell'esistenza di una variazione
clinica documentata in caso di ridefinizione della classe di priorità.
Area a rischio
corruttivo
08 - Attività libero professionale e liste di attesa
Processo a
rischio corruttivo
P27 - Gestione liste di attesa ricoveri
programmati presso Presidi di
Ospedalieri
Sottoprocesso/
Fase processo a
rischio corruttivo
P27.1 - Gestione liste di attesa ricoveri programmati
presso Presidio Ospedalierio Mondovì/Ceva
Valutazione
Rischio
Medio 5,60
Struttura
2010000 - S.C. Direzione Sanitaria di Presidio
Mondovì/Ceva
Responsabile Grillo Mirco
Descrizione Procedura finalizzata a garantire l'accesso programmato alle prestazioni in regime di ricovero secondo la normativa
vigente nazionale e regionale.
Fattori di rischio
R27 - Abuso nell’adozione di provvedimenti aventi ad oggetto
condizioni di accesso a servizi pubblici al fine di agevolare
particolari soggetti (es. inserimento in cima ad una lista di
attesa)
1) Normativa nazionale e regionale. 2) Gestione tramite procedura
informatizzata GRC. 3) Verifica periodica dell'esistenza di una variazione
clinica documentata in caso di ridefinizione della classe di priorità.

…ma quale regola del Codice di
Comportamernto sta violando Marta?
Il comma 3 dell'articolo 12 stabilisce che:
• il dipendente che svolge la sua attività
lavorativa in un’amministrazione che
fornisce servizi al pubblico cura il
rispetto degli standard di qualità e di
quantità fissati dall'amministrazione
anche nelle apposite carte dei servizi.
• Il dipendente opera al fine di assicurare la
continuità del servizio, di consentire agli
utenti la scelta tra i diversi erogatori e di
fornire loro informazioni sulle modalità di
prestazione del servizio e sui livelli di
qualità.

Quali altre regole del Codice di
Comportamento entrano in gioco in
questa decisione?
Il comma 1 dell'articolo 12 stabilisce che:
• Il dipendente in rapporto con il pubblico
si fa riconoscere attraverso l’esposizione
in modo visibile del badge od altro
supporto identificativo messo a
disposizione dall’amministrazione, salvo
diverse disposizioni di servizio, anche in
considerazione della sicurezza dei
dipendenti, opera con spirito di servizio,
correttezza, cortesia e disponibilità.

29/05/2016 132
Circostanze a favore della violazione
A Marta viene in mente di consegnare il biglietto da
visita in ragione del fatto che:
• non c'è niente di male a compiere un gesto che, al
contrario, mostra disponibilità all'aiuto e promuove
valori di tempestività e presa in carico dell'utente
risolvendo un problema a un soggetto, peraltro, già
piuttosto angosciato dalle vicende personali;
• si tratta di pubblicizzare una iniziativa
imprenditoriale locale che, in qualche modo, surroga
le carenze del pubblico e risolve problemi concreti
all'utenza;
• Marta ha verificato che altri colleghi in dipartimenti
diversi dal suo consigliano lo stesso
poliambulatorio utilizzando gli stessi biglietti da
visita;
• interrogato in merito, il responsabile del
dipartimento non ha trovato nulla da eccepire,
confermando la bontà dell'iniziativa volta alla
risoluzione di un reale problema per i pazienti.

29/05/2016 133
Circostanze contrarie alla violazione
A Marta viene in mente di NON consegnare il
biglietto da visita in ragione del fatto che:
• a Marta non tornano alcuni comportamenti
dello specialista, come, ad esempio, una
certa ritrosia a lasciare una scorta di
biglietti da visita da esibire al pubblico;
• Mario, un collega anziano di Marta, le fa
notare che il titolare dell’agenzia
assicurativa è il fratello dello specialista
che le ha fornito i biglietti da visita.

29/05/2016 134
Possibili decisioni alternative
• Decide di consegnare il biglietto e, in cambio,
richiede una percentuale per ogni paziente che il
poliambulatorio gestirà per merito suo.
• Decide di consegnare il biglietto ritenendo, il suo,
un gesto di empatìa nei confronti di una paziente in
difficoltà
• Marta decide di NON consegnare il biglietto e
mette a disposizione una lista di poliambulatori
cittadini che chiede sia pubblicato anche sul sito
aziendale. Segnala al Responsabile della
Prevenzione della Corruzione il comportamento del
medico specialista.

29/05/2016 135
• Marta sta realizzando la cosiddetta "selezione
avversa" della classe imprenditoriale locale, nel senso
che, in questo modo, l'amministrazione pubblica (e il
dipendente pubblico che ne incarna l'azione) sta
premiando un imprenditore che è disposto a mettere in
atto un comportamento illecito al fine di ricavare un
vantaggio. Allo stesso tempo, penalizza l'imprenditore
o gli imprenditori che non sono disponibili a questo
schema.

29/05/2016 136
• Decide di consegnare il biglietto ritenendo, il suo,
un gesto di empatìa nei confronti di una paziente in
difficoltà
• Marta sta ingenuamente prestandosi ad un'operazione
illecita, il cosiddetto pactum sceleris tra l'operatore
economico esterno ed il medico specialista.

29/05/2016 137
• Marta decide di NON consegnare il biglietto e mette
a disposizione una lista di poliambulatori cittadini
che chiede sia pubblicato anche sul sito aziendale.
Segnala al Responsabile della Prevenzione della
Corruzione il comportamento del medico
specialista.
• In tal modo, preserverà la sua integrità e l'integrità e la
trasparenza dell'amministrazione agli occhi dell'opinione
pubblica. In aggiunta, promuoverà un servizio
informativo che metterà tutti gli operatori economici sullo
stesso piano, contribuendo a risolvere un problema
concreto ai pazienti. La segnalazione al responsabile
della corruzione (non al proprio superiore gerarchico)
contribuisce a sollevare il livello dei controlli all'interno
del suo dipartimento, avendo valutato il fatto che il suo
superiore gerarchico si è dimostrato, attraverso la sua
valutazione superficiale, inadeguato a comprendere la
situazione reale

29/05/2016 138
LO SFONDO ETICO DELLE DECISIONI
• Prevale la promozione di interessi secondari
(economici) illeciti nei confronti dell'interesse primario.

29/05/2016 139
• Decide di consegnare il biglietto ritenendo, il
suo, un gesto di empatìa nei confronti di una
paziente in difficoltà
• Prevale la promozione di interessi che, se pur
compatibili con l’etica pubblica (articolo 12 CdC PA),
risultano contestuali ad interessi (economici) illeciti
che dovrebbero essere prioritariamente prevenuti e
contrastati.

29/05/2016 140
• Marta decide di NON consegnare il biglietto e mette a
disposizione una lista di poliambulatori cittadini che
chiede sia pubblicato anche sul sito aziendale.
Segnala al Responsabile della Prevenzione della
Corruzione il comportamento del medico specialista.
• Prevale l'interesse pubblico attraverso il rispetto dei
principi di trasparenza e di equità e un'azione condotta
da una posizione di indipendenza e imparzialità. In
particolare, il dipendente ha operato al fine di consentire
agli utenti la scelta tra i diversi erogatori e di fornire loro
informazioni sulle modalità di prestazione del servizio e
sui livelli di qualità (articolo 12 comma 3 CdC). Prevale
attraverso la segnalazione, inoltre, una corretta
interpretazione del principio di "prestare la propria
collaborazione" con il responsabile della prevenzione
della corruzione al fine di partecipare attivamente
all'attuazione della strategia di contrasto alla corruzione
(articolo 8 CdC PA).

29/05/2016 141
L'analisi congiunta delle implicazioni e
dello sfondo etico delle scelte porta al
riconoscimento della scelta "più
eticamente orientata” e più compatibile
con le aspettative comportamentali che
l’Azienda ripone nei suoi dipendenti.
In questo caso l'opzione n. 3.
• Marta decide di NON consegnare il
biglietto e mette a disposizione una lista
di poliambulatori cittadini che chiede sia
pubblicato anche sul sito aziendale.
Segnala al Responsabile della
Prevenzione della Corruzione il
comportamento del medico specialista.

TITOLO/CAPITOLO
SESTA PARTE
ETICA DELLE SCELTE PUBBLICHE

Questione
• Cosa si intende per “etica della scelta
pubblica”?
• Di quali scelte stiamo parlando, scelte
di politica pubblica, scelte di
comportamenti adottati da pubblici
funzionari, ecc…?
• E quali comportamenti sono da
considerare “rilevanti” per il decisore
pubblico?
• Perché questo tema è così centrale
rispetto alla strategia anticorruzione a
livello locale e nazionale?

• disciplina che studia i fondamenti razionali
che permettono di assegnare ai
comportamenti umani uno status
deontologico, ovvero distinguerli in buoni,
giusti, leciti, rispetto ai comportamenti ritenuti
ingiusti, illeciti, sconvenienti o cattivi secondo
un ideale modello comportamentale
ETICA
• La scelta (o decisione) di intraprendere è un'azione, tra
più alternative considerate (opzioni), da parte di un
individuo o di un gruppo (decisore).
Il processo che porta alla scelta viene identificato anche
con la locuzione “processo decisionale”
SCELTE
• Operate da un “decisore pubblico”,
cioè, operate al fine di promuovere
un interesse pubblico
PUBBLICHE
DILEMMA ETICO
SELEZIONE AVVERSA
CODICE DI
COMPORTAMENTO
PIANO NAZIONALE
ANTICORRUZIONE
PIANO TRIENNALE DI
PREVENZIONE DELLA
ANTICORRUZIONE
INTERESSE PUBBLICO
IMMAGINE E REPUTAZIONE

GRANDI SCELTE vs. PICCOLE SCELTE
…questo è il problema…
“Nelle grandi cose, gli uomini si mostrano come conviene loro
mostrarsi; nelle piccole, come sono”.
Nicolas de Chamfort, Massime e pensieri, 1795 (postumo)
“Le piccole cose hanno la loro importanza: è sempre per le piccole
cose che ci si perde”.
Fëdor Dostoevskij, Delitto e castigo, 1866

1
• A volte sentiamo parlare di strategia
anticorruzione confinata alle “grandi scelte”,
• cioè ai grandi movimenti di risorse
• e, di conseguenza, destinata a tenere sotto
controllo i “grandi decisori” pubblici
• E’ corretto questo approccio?
2
• L’analisi del rischio, inoltre, evidenzia categorie di
rischi più rilevanti nei confronti dei quali si
devono “modulare” le misure di mitigazione
• Ciò è dovuto, anche, dalla comprensibile
necessità di rendere sostenibile la gestione del
rischio
• Ma l’idea che la” rischiosità” dei comportamenti
sia misurabile e governabile è in qualche modo
compatibile con ciò che succede nella realtà delle
nostre amministrazioni?

LE
PICCOLE
SCELTE
LE GRANDI
SCELTE
DECISIONI PUBBLICHE,
RELATIVE AGLI ENTI
PUBBLICI, ADOTTATE…
DECISIONI PUBBLICHE:
RELATIVE AI
COMPORTAMENTI DEI
DIPENDENTI PUBBLICI,
ADOTTATE…
per promuovere
l’integrità della
comunità locale (no
“selezione avversa”)
per migliorare il
rapporto di fiducia con
i cittadini/utenti
per promuovere
l’interesse pubblico
per modificare le
dinamiche
dell’ambiente esterno
per adattare il
funzionamento interno
a tali dinamiche
per incrementare o
meno l’efficienza e la
qualità
Fonte:RenatoChahinian
Ma di quali “decisioni pubbliche” stiamo parlando?

• Marta è un operatore sanitario che da poco lavora presso il dipartimento di chirurgia
generale dell'Ospedale di XY.
• In questa prima fase si è trovata a gestire le procedure di ricovero programmato
occupandosi, in particolare, dell'agenda del dipartimento. Il suo lavoro è a contatto con il
pubblico che è composto, per lo più, da persone che si trovano nella spiacevole
situazione di doversi sottoporre a un intervento chirurgico.
• Un giorno Marta si trova ad avere a che fare con una paziente, Francesca, che da tempo
si prepara a essere operata.
• Marta nota che il medico chirurgo di Francesca le ha richiesto una serie di prestazioni
ambulatoriali da svolgersi in tempi rapidi e comunque prima dell'operazione.
• Una di queste prestazioni è particolarmente complessa e Francesca, che è già avvezza a
questo tipo di analisi, confessa a Marta che probabilmente non riuscirà a trovare spazio
negli ambulatori convenzionati con l’Ospedale.
• Chiedendo a uno specialista del dipartimento, Marta viene a sapere che uno dei tanti
poliambulatori presenti nel quartiere gli ha messo a disposizione dei biglietti da visita da
consegnare ai richiedenti, nel caso si trovassero a dover produrre questo tipo di analisi
che è notoriamente complessa da ottenere dal servizio pubblico.
• Il titolare del poliambulatorio gli ha assicurato, così dice lo specialista, che i propri
operatori sono in grado di produrre la prestazione in tempi brevissimi a un costo
relativamente contenuto.
• A Marta viene in mente di consigliare a Francesca quel poliambulatorio, consegnandole
uno di quei biglietti da visita.
…riprendiamo, per un attimo, il caso di Marta...

• Da una parte, vuole adempiere
al suo compito di funzionario
pubblico “al servizio”
dell’utenza
(art. 12, comma 1, CdC PA)
Marta sta entrando in un pericoloso
ginepraio…
• Dall’altra, la sua scelta può
innescare una terribile
“selezione avversa”
(art. 12, comma 3, CdC PA)

SELEZIONE AVVERSA
• In economia, la selezione avversa
è una situazione in cui una
variazione delle condizioni di un
contratto provoca una selezione
dei contraenti sfavorevole per la
parte che ha modificato, a suo
vantaggio, le condizioni.
..ma cosa intendiamo per “selezione avversa”?

UN AGENTE
PUBBLICO
• …la funzionaria
che da poco lavora
presso presso il
dipartimento di
chirurgia generale
dell'Ospedale di
XY…
MODIFICA LE
CONDIZIONI DI
CONCORRENZIALI
TA’ DI UNA PARTE
DEL SETTORE
PRIVATO LOCALE
• …per determinare un
vantaggio di un soggetto
o di un gruppo di
soggetti (ai quali può
essa stessa appartenere
o meno)…
PROVOCANDO
UNA SELEZIONE
DEI
CONCORRENTI
• …alcuni dei quali
si troveranno in
una posizione di
vantaggio
rispetto agli
altri…
SFAVOREVOLE
PER LA PARTE
PUBBLICA
• …in quanto
resteranno in piedi
solo i concorrenti
disposti a violare le
regole.
..ma cosa intendiamo per “selezione avversa”?

L’etica della scelta individuale, cioè la ricerca di un fondamento logico
da assumere a guida del processo decisionale del singolo funzionario è
solo il punto di partenza…
…di una esplorazione sistemica
dell’etica dell’organizzazione
all’interno della quale il
funzionario è inserito
…organizzazione che potrebbe
aver adottato regole di
comportamento incompatibili con
la qualità “pubblica” del processo
decisionale stesso.
Non esiste una anticorruzione “delle grandi scelte”…
…la strategia anticorruzione parte
dai piccoli comportamenti
quotidiani dei funzionari coinvolti
nei processi, a volte, meno
rilevanti
…in questo senso, classificare i
processi a rischio con un criterio
di “rilevanza” o “impatto” può
essere fuorviante
…le riflessioni del dottor Rossi sulla selezione avversa lo portano a concludere che…

Non esiste una anticorruzione “delle grandi scelte”…
…la strategia anticorruzione parte
dai piccoli comportamenti
quotidiani dei funzionari coinvolti
nei processi, a volte, meno
rilevanti
…in questo senso, classificare i
processi a rischio con un criterio
di “rilevanza” può essere
fuorviante
ESEMPI
• La condotta di un operatore sanitario che, dietro accordo,
è tenuto ad avvertire l’impresa funeraria dei decessi
imminenti o appena avvenuti dei pazienti ricoverati
• Tale comportamento opera una selezione avversa degli
operatori economici locali
• Che premierà l’operatore disponibile a violare le regole
• E selezionerà una classe imprenditoriale locale collusa

decisionale stesso.
…Il dipendente opera con
spirito di servizio,
correttezza, cortesia e
disponibilità
ARTICOLO 12 COMMMA 3
(Rapporti con il pubblico)
L’ETICA INDIVIDUALE…

decisionale stesso.
disponibilità
…Il dipendente opera al fine di
assicurare la continuità del
servizio, di consentire agli
utenti la scelta tra i diversi
erogatori e di fornire loro
informazioni sulle modalità di
prestazione del servizio e sui
livelli di qualità.
L’ETICA INDIVIDUALE… SI CONFRONTA CON L’ETICA DELL’ORGANIZZAZIONE E PUO’ ESSERNE SOPRAFFATTA…
VIOLAZIONE

decisionale stesso.
disponibilità
…Il dipendente opera al fine di
assicurare la continuità del
servizio, di consentire agli
utenti la scelta tra i diversi
erogatori e di fornire loro
informazioni sulle modalità di
prestazione del servizio e sui
livelli di qualità.
…Il dipendente segnala al
proprio superiore
gerarchico eventuali
situazioni di illecito
nell’amministrazione di
cui sia venuto a
conoscenza.
ARTICOLO 8
(Prevenzione della
corruzione)
...MENTRE LA QUALITA’ PUBBLICA DEL PROCESSO RICHIEDEREBBE COMPORTAMENTI “PECULIARI”
VIOLAZIONE

PROBLEMA DELLA
COMPATIBILITA’ DEI
FONDAMENTI RAZIONALI
PROBLEMA DELLA
RAZIONALITA’ DELLE
SCELTE
COMPATIBILITA’ E RAZIONALITA’ DELLE SCELTE
…fondamenti razionali a confronto…
“Noi non scegliamo affatto. Il nostro destino sceglie.
Ed è saggezza mostrarci degni della sua scelta, qualunque essa sia”.
(Romain Rolland)

• Quali sono i fondamenti razionali della scelta che sto
operando?
ETICA INDIVIDUALE
• Quali sono i fondamenti razionali alla base delle scelte del
gruppo a cui appartengo
ETICA DEL GRUPPO
• Quali sono i fondamenti razionali delle scelte che
l’amministrazione si aspetta che io operi?
ETICA DELL’ORGANIZZAZIONE PUBBLICA
IL PROBLEMA DELLA COMPATIBILITA’ TRA FONDAMENTI

• Quali sono i fondamenti razionali della scelta che sto
operando?
ETICA
INDIVIDUALE
gruppo a cui appartengo?
ETICA DEL GRUPPO
Se opero con spirito di servizio, correttezza, cortesia e disponibilità erogherò un servizio di
qualità all’utenza e la mia amministrazione otterrà maggior fiducia nei confronti del pubblico
Se manipoliamo la scelta tra diversi erogatori, otterremo un vantaggio economico
Se segnalo la condotta illecita, la mia amministrazione adotterà delle contromisure per far
cessare quel comportamento
IL PROBLEMA DELLA COMPATIBILITA’ TRA FONDAMENTI

ETICA DEL GRUPPO ETICA PUBBLICA
POSSIBILI STATI DELL’ETICA INDIVIDUALE
• I fondamenti razionali di un individuo (etica individuale) potrebbero essere in
contrasto con il fondamenti razionali del suo gruppo (etica del gruppo). Ci
potrebbe essere incompatibilità tra etica individuale e etica del gruppo.
• I fondamenti razionali di un individuo (etica individuale) potrebbero non rispondere
alle aspettative dell’organizzazione pubblica (etica pubblica). Ci potrebbe essere
incompatibilità tra etica individuale e etica pubblica.

ETICA PUBBLICA
Ai dipendenti pubblici, infatti, vengono richiesti
comportamenti “peculiari” che possono non
essere richiesti ad altri “dipendenti”
• Divieto di chiedere o accettare un dono
• Obbligo di segnalazione
• Obbligo di astensione
• Comunicazione degli interessi finanziari
• Tracciabilità del processo decisionale
• Obbligo di non sfruttare, né menzionare la
posizione
• …
PECULIARITA’ DEI
COMPORTAMENTI
…pertanto, occorre sempre fare un’analisi di
compatibilità tra etica individuale e etica
pubblica… perché potrebbero non coincidere.

ETICA PUBBLICA
Ad esempio,
La tracciabilità del processo
decisionale
• Ad un dipendente privato, di norma,
non viene richiesto di tracciare i
processi adottati, per ragioni di
replicabilità e di controllo da parte
di un soggetto esterno.
…anzi…
• Ad esempio, il processo produttivo
viene oscurato, rispetto all’esterno,
per preservare il segreto
industriale.
PECULIARITA’ DEI
COMPORTAMENTI

ETICA PUBBLICA
Ad esempio,
La segnalazione di condotte illecite
• Anche se ci sono molteplici casi di multinazionali
e società che prevedono una Policy per le
segnalazioni di condotte illecite, di norma, un
dipendente privato non ha l’obbligo di segnalare
una condotta illecita di cui viene a conoscenza in
ragione del rapporto di lavoro.
• Un cittadino ha l’obbligo di denunciare condotte
illecite solo se è, contestualmente, un pubblico
ufficiale o se è incaricato di pubblico servizio
…invece,
• Ai dipendenti pubblici viene assegnato anche un
generale compito di “tutela” dell’interesse
pubblico attraverso la segnalazione. Platone si
riferiva ai guardiani come “cani ben allevati”.
“Essi dovranno possedere un’indole “animosa” e
“filosofica” allo stesso tempo”…
PECULIARITA’ DEI
COMPORTAMENTI

Comportamenti peculiari. Quali sono?
164
Regali, compensi e altre utilità
Partecipazione ad associazioni e organizzazioni
Comunicazione degli interessi finanziari e conflitto di
interessi
Astensione
Prevenzione della corruzione
Trasparenza e tracciabilità
Comportamento nei rapporti privati
Comportamento in servizio
Rapporti con il pubblico
Disposizioni per i dirigenti
Contratti ed altri atti negoziali
Art. 4 CdC PA
Art. 5 CdC PA
Art. 6 CdC PA
Art. 7 CdC PA
Art. 8 CdC PA
Art. 9 CdC PA
Art. 10 CdC PA
Art. 11 CdC PA
Art. 12 CdC PA
Art. 13 CdC PA
Art. 14 CdC PA

165
Regali, compensi e altre
utilità
Partecipazione ad associazioni e organizzazioni
Comunicazione degli interessi finanziari e conflitto di
interessi
Astensione
Contratti ed altri atti
negoziali
Art. 4 CdC PA
Art. 5 CdC PA
Art. 6 CdC PA
Art. 7 CdC PA
Art. 14 CdC
PA
EQUIDISTANZA DAGLI INTERESSI
Trasparenza e tracciabilità
REPLICABILITA’ DEL PROCESSO DECISIONALE
Art. 9 CdC
PA
Comportamento nei rapporti
privati
Comportamento in servizio
Rapporti con il pubblico
FIDUCIA NEI CONFRONTI DELLA PA
Art. 10 CdC
PA
Art. 11 CdC
PA
Art. 12 CdC
PA
Prevenzione della
corruzione
SORVEGLIANZA INTERNA
Art. 8 CdC
PA
Rapporti con il
pubblico
QUALITA’ DEL SERVIZIO
Art. 12 CdC
PA
Disposizioni per i
dirigenti
ESEMPLARITA’ DELLA LEADERSHIP
Art. 13 CdC
PA
Comportamenti peculiari. Cosa devono
garantire?

IL PROBLEMA DELLA RAZIONALITA’ DELLE SCELTE
Questione
• Spesso si ritiene che una buona
conoscenza delle leggi e delle regole di
comportamento permette al decisore
pubblico di adottare la scelta più
compatibile con l’etica pubblica.
• E’ vero questo?
• Il processo decisionale pubblico, cioè, si
può considerare un percorso lineare con
fondamenta logiche e razionali a cui ci si
può affidare prima di prendere la
decisione e su cui si può fondare un
giudizio valutativo dopo che la decisione
ha prodotto i suoi effetti?
• Oppure è qualcosa di diverso?

• Quali sono i fondamenti razionali della scelta che sto operando?
ETICA INDIVIDUALE
gruppo a cui appartengo
ETICA DEL GRUPPO
IL PROBLEMA DELLA RAZIONALITA’ DELLE SCELTE
• Siamo proprio sicuri che le persone
decidono in questo modo?

• Il problema del libero arbitrio è,
secondo Hume, «La più
controversa questione della
metafisica e della scienza».
• Secondo Hume la volontà non è
affatto la causa delle nostre azioni,
ma soltanto “un’impressione
interna” che avvertiamo quando
coscientemente diamo inizio ad
un’azione.
• Le nostre intenzioni non causano le
azioni, ma sarebbero soltanto delle
ricostruzioni mentali successive
all’azione stessa
David Hume (1711-1776)
L’ILLUSIONE DI
SCEGLIERE

• Nel 1977 il neurofisiologo e psicologo
statunitense Benjamin Libet effettuò un
esperimento che sarebbe diventato
piuttosto famoso e controverso.
• Questo esperimento consisteva nello
studio del particolare momento in cui
l’azione diventa consapevole.
• Il soggetto, guardando un orologio,
deve riferire il tempo cronometrico
della sua intenzione cosciente di agire.
• Gli viene chiesto di compiere un’azione
semplice (ad esempio flettere un dito)
senza decidere preventivamente
quando agire, in modo da poter
separare il processo di preparazione
dell’azione da quello dello svolgimento
dell’azione stessa
Benjamin Libet (1916-
2007)
L’ILLUSIONE DI
SCEGLIERE

• Dai risultati del test, e da altri risultati raccolti in precedenza, risulta che il
processo di volizione (il potenziale di prontezza motoria) comincia 550 ms
prima dell’azione.
• Lo sconcertante risultato rivela che la consapevolezza inizia in media solo
200 ms prima dell’azione.
• Dunque noi cominciamo a volere prima di rendercene conto;
• come spiegare questi 350 ms di scarto tra il tempo soggettivo della
decisione e il tempo neurale?
L’ILLUSIONE DI
SCEGLIERE

• Il libero arbitrio se esiste, non inizia
come azione volontaria.
• La decisione è in realtà un'illusione,
la "coscienza è fuori dal giro".
• Daniel Dennett rivolta l'approccio
classico con queste parole:
"L'azione inizialmente viene avviata
in qualche parte del cervello, e
subito partono i segnali verso i
muscoli, che si fermano un istante
sulla loro strada per dire a voi,
l'agente cosciente, che cosa
succede (ma, come tutti i buoni
ufficiali, fanno in modo che voi, il
goffo presidente, conserviate
l'illusione di essere quello che ha
dato il via a tutto)”.
Daniel Clement Dennett
L’ILLUSIONE DI
SCEGLIERE

• Se, almeno in parte, queste teorie ci mostrano
una realtà inconsueta, possiamo dire, insieme a
Rolland, che “Noi non scegliamo affatto. Il
nostro destino sceglie. Ed è saggezza mostrarci
degni della sua scelta, qualunque essa sia”.
• Questo non significa che viviamo nel caos e che
siamo per forza di cose privi del “libero
arbitrio”.
• Semplicemente, le persone non sono tutte
uguali e non pensano alle implicazioni delle loro
scelte, se non sono abituate a farlo o se ci sono
condizioni non idonee alla riflessione.
• L’etica, pertanto, è un esercizio di ricostruzione
a posteriori delle implicazioni delle scelte che
ogni giorno operiamo,
• convinti come siamo, che l’errore e la
costruzione di una conoscenza collettiva basata
su di esso, sia il sistema migliore che l’essere
umano abbia inventato per guidare le nostre
azioni verso il bene comune.
• Per questo nella formazione valoriale utilizziamo
la discussione in gruppo di “casi concreti” (real-
life scenario).
L’ILLUSIONE DI SCEGLIERE

L’etimologia del verbo
“ERRARE” ci spiega
perché questa parola ha
assunto un doppio
significato:
• Sbagliare
• Vagare

SCELTA
FEEL
GOOD –
GAIN
STATUS E
POSIZIONAMEN
TO SOCIALE
DILEMMI
ETICI
A COSA E’ DOVUTA L’ERRATICITA’ DELLE NOSTRE SCELTE
L’emersione
contemporanea di
fondamenti razionali
che ci appaiono
altrettanto importanti
La ricerca (a
volte illusoria) di
una maggiore
felicità
La necessità di far
parte di un gruppo
e di condividerne i
fondamenti
razionali

ASSERVIMENTO
• Come “delega” di
pensiero al soggetto
dominante
• Delega di razionalità
• Delega di ricerca
• Delega di responsabilità
…il nemico #1

TITOLO/CAPITOLO
SETTIMA PARTE
IL DILEMMA DEL DOTTOR VERDI
E IL CONFLITTO DI INTERESSI, UN
CALEIDOSCOPIO DI SITUAZIONI A RISCHIO

• Il dottor Verdi è un dirigente dell’Ospedale di X, che fa parte della ASL
Y. E’ a capo dell’ufficio “Patrimonio”, e cura, in particolare, gli
adempimenti per il pagamento dei canoni d’affitto, delle spese
condominiali e delle utenze riguardanti gli immobili dell’ente o
dall’ente tenuti in locazione.
• Negli ultimi mesi, al suo ufficio è stato espressamente richiesto, vista
la scarsità delle provviste economiche, di non corrispondere con
regolarità i pagamenti degli affitti ai proprietari degli edifici che
ospitano i propri ambulatori.
• La consorte del dottor Verdi, peraltro, ha avuto incarichi di consulenza
per una nota società del luogo che, tra le altre cose, è anche
proprietaria di alcuni edifici che l’Ospedale ha preso in affitto.
Purtroppo, visto che i pagamenti da parte dell’Ospedale stanno
tardando, a sua volta, la società ha deciso di non assicurare
l’erogazione dei pagamenti proprio nei confronti dei consulenti esterni
(tra cui la consorte del dottor Verdi).
• Dal momento che il dottor Verdi ha sopportato una ingente spesa
confidando sulle entrate economiche garantite dalle consulenze della
moglie, egli versa in una situazione di grave precarietà finanziaria.
• Nel corso di un evento pubblico organizzato dall’Ospedale, il dottor
Verdi viene avvicinato dal titolare della società suddetta che gli fa
capire, con una certa perentorietà, che il pagamento delle prestazioni
della consorte dipende esclusivamente dall’impegno che il dottor Verdi
assicurerà nel “facilitare” i pagamenti da parte dell’Ospedale a favore
della società.

NON FAVORIRA’ I
PAGAMENTI
FAVORIRA’ I
PAGAMENTI A
FAVORE DELLA
SOCIETA’

NON FAVORIRA’ I
PAGAMENTI
…e se decidesse
favorire i pagamenti?
FAVORIRA’ I
PAGAMENTI A
FAVORE DELLA
SOCIETA’

29/05/2016 181
• L’area di rischio è: “Gestione patrimonio”.
• Le attività connesse ai pagamenti potrebbero
presentare rischi di corruzione quale, ad
esempio, quello di ritardare (o accelerare)
l’erogazione di compensi dovuti rispetto ai tempi
contrattualmente previsti, liquidare fatture senza
adeguata verifica della prestazione,
sovrafatturare o fatturare prestazioni non svolte,
effettuare registrazioni di bilancio e rilevazioni
non corrette/non veritiere, permettere pagamenti
senza rispettare la cronologia nella
presentazione delle fatture, provocando in tal
modo favoritismi e disparità di trattamento tra i
creditori dell’ente.
Fonte: Aggiornamento PNA/2015

29/05/2016 182
L’area di rischio è: “Gestione patrimonio”.
PROCESSI A RISCHIO CORRUTTIVO
• P64 - Stipula e Gestione di contratti di locazione di
beni mobili registrati
• P65 - Stipula contratti di locazione
• P66 - Acquisizione di beni immobili
Fonte: Allegato 1 PTPC ASL Cuneo

29/05/2016 183
• Dal punto di vista della “strategia
anticorruzione” l’acquisizione da
parte dell’amministrazione di una
informazione in merito a questi
comportamenti rappresenta

29/05/2016 184
interesse pubblico dell’Ente a
conoscere in profondità le ragioni
di tale comportamento per
adottare le misure repressive e/o
preventive più adeguate.

Comportamento sta violando il dottor Verdi?

Comportamento sta violando il dottor Verdi?
Art. 7 (Obbligo di astensione)
1. Il dipendente si astiene dal partecipare all'adozione di decisioni o ad
attività che possano coinvolgere interessi propri, ovvero di suoi parenti,
affini entro il secondo grado, del coniuge o di conviventi, oppure di persone
con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale o altro rapporto
preferenziale, di individui od organizzazioni con cui in prima persona o il
coniuge abbia causa pendente o grave inimicizia o rapporti di credito o
debito significativi, di individui od organizzazioni di cui sia tutore, curatore,
procuratore o agente, di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati,
società o stabilimenti di cui sia amministratore o gerente o dirigente. Il
dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di
convenienza. Sull'astensione decide il responsabile dell’ufficio di
appartenenza.

29/05/2016 187
Se il dottor Verdi deciderà di favorire l’erogazione dei
pagamenti a favore di quella società…
• …contribuirà a rafforzare nell'opinione pubblica la netta
percezione che chi lavora in quella amministrazione,
invece di promuovere in via esclusiva l’interesse
pubblico, è lì per curare interessi propri o del proprio
nucleo familiare. Contribuirà, cioè, a rafforzare la
percezione della “mercificazione” della funzione
pubblica.
• Inoltre, contribuirà a rafforzare una cultura diffusa tra gli
operatori economici locali per i quali gli interessi privati
possano rappresentare un “mezzo” per esercitare
pressioni indebite nei confronti dei dipendenti pubblici.
• Rafforzerà la “selezione avversa” degli operatori
economici locali, premiando coloro che sono disponibili a
violare le regole e sanzionando coloro che non lo sono

188
• Per la ASL, essere informati sui
comportamenti dei propri
dipendenti costituisce un
elemento cruciale ai fini della
costruzione di una adeguata
strategia di prevenzione della
corruzione.
• L’ASL, infatti, potrebbe scoprire
che…

“FATTORE
UMANO”
Il dottor Verdi…
• non ritiene che quel comportamento
sia commendevole dal momento che
il pagamento era comunque
dovuto e, quindi, sta operando in
uno spirito di “pacta sunt
servanda”, attribuendo
all’Ospedale la violazione dei patti
contrattuali
e/o
• egli versa in una grave situazione
economica dal momento che ha
dovuto sostenere ingenti spese (e
quelle le ha dovute pagare subito).

“CULTURA
ORGANIZZATIVA”
Il dottor Verdi sta valutando se “facilitare” i
pagamenti alla società…
• …I dati sui tempi di pagamento non
vengono pubblicati nella apposita sezione
“Amministrazione Trasparente” del sito
aziendale, né esiste una ragionevole
previsione che sarà fatto in futuro, visto lo
stato di disorganizzazione in cui versa
quell’ufficio.
• il responsabile dell'ufficio è stato
recentemente coinvolto in un caso di
nomine sospette e, seppur fondate, le
accuse non hanno portato a sanzioni
disciplinari a suo carico.

“CULTURA
SOCIALE”
Il dottor Verdi sta valutando se “facilitare” i
pagamenti alla società…
• …La metà degli operatori economici con cui
ha avuto a che fare gli ha chiesto favori e
“entrature” per agevolare pratiche o per
acquisire contratti

“FATTORE
UMANO”
“CULTURA
ORGANIZZATIVA”
“CULTURA
SOCIALE”
Formazione sul
conflitto di interessi
• Formazione contenutistica,
con particolare riferimento alle
procedure messe in atto
dall’Azienda per segnalare
eventuali conflitti di interesse
• Formazione valoriale sulla
comprensione culturale
dell’obbligo di astensione
(RPC + Dirigente
apicale)
• Procedure certa per la
“dichiarazeione” di conflitti di
interessi
• Canali interni di segnalazione
(Whistleblowing)
• Aumento dei controlli
Dialogare con la
comunità locale
• Azioni di comunicazione
esterna
• Coinvolgimento di stakeholder
esterni
• Disponibilità di canali di
segnalazione per i
cittadini/utenti
• Educazione alla legalità nelle
scuole
MISURE MISURE
…a fronte del’acquisizione delle suddette informazioni,
quali MISURE possono essere adottate per mitigare il rischio...
MISURE

“L'unica ragione per fare un'azione A
piuttosto che un'azione a essa alternativa
B è che facendo A renderemo l'umanità (o,
forse, tutti gli esseri senzienti) più felice di
quanto l'avremmo resa nel compiere B...”
John Jamieson Carswell Smart
INDICE
• PRIMA PARTE: IL CONFLITTO DI INTERESSI NELLA STORIA
• SECONDA PARTE: VERSO UNA DEFINIZIONE DI “CONFLITTO DI
INTERESSE”
• TERZA PARTE: LA GESTIONE DEL CONFLITTO DI INTERESSI

Questione
• Negli assetti amministrativi delle
società pre-moderne, il conflitto di
interessi del decisore pubblico e/o della
burocrazia in generale non
rappresentava un problema
• Nella maggioranza dei casi, piuttosto,
la gestione del potere “pubblico” era
occasione per promuovere interessi
privati
• Eppure, in antiche riflessioni filosofiche
si può cogliere l’eco di quello che, in
epoca moderna, rappresenta uno dei
principali ambiti di discussione nel
campo dell’etica delle scelte pubbliche:
il conflitto di interessi

• Si assiste, nella storia della cultura umana e della filosofia in particolare,
all’emergere progressivo di dilemmi inerenti la cura del bene pubblico in
contrapposizione o sovrapposizione alla cura di interessi privati.
BENE
PUBBLICO
INTERESSE
PRIVATODILEMMA ETICO

PLATONE
La Repubblica (IV° secolo a.C.)
IRAN
Dinastia
Sasanidi
(III°-
VII°secolo
d.C.)
CINA
Dinastia Tang
(VII°-X°
secolo d.C.)
FRANCIA-
GERMANIA
Napoleone-
Bismarck
(XIX° secolo)
EUROPA-
U.S.A.
(XX°-XXI°
secolo)
Echi sul conflitto di interesse in
ambito amministrativo nella storia
I funzionari pubblici sono tenuti ad
amministrare nel solo interesse
dello Stato o del capo supremo
L'educazione dei guardiani sarà
gestita con attenzione in modo che
"essi saranno gentili con il proprio
popolo, e pericolosi per i nemici, non
diversamente da cani ben allevati”
Stati con grandi ambizioni militari,
avevano bisogno di
un’amministrazione pubblica efficiente
e relativamente non-corrotta per fare in
modo che le loro ambizioni fossero
soddisfatte.

Platone
Il CITTADINO
medio (artigiani-
commercianti)
che è fatto di
ferro e bronzo
Il GUARDIANO
(l’equivalente di
un giudice o di
un pubblico
funzionario) che
è fatto di argento
Il RE-
FILOSOFO (atto
a governare) che
è fatto di oro
Echi del conflitto di interessi nella REPUBBLICA di Platone (IV° sec. A.C.)
• Platone, nel suo tentativo di descrivere la repubblica “ideale” e di rafforzare la
coesione sociale tra le classi, ricorre ad un “falso” mito, il MITO DEI METALLI
• “Creare un falso mito, infatti, potrebbe essere un buon sistema per indure i cittadini a
curarsi maggiormente della città e dei rapporti reciproci”.

Il CITTADINO medio
(artigiani-commercianti) che è
fatto di ferro e bronzo
Il GUARDIANO (l’equivalente
di un giudice o di un pubblico
funzionario) che è fatto di
argento
Il RE-FILOSOFO (atto a
governare) che è fatto di oro
Echi del conflitto di interessi nella
REPUBBLICA di Platone (IV° sec. A.C.)
Occupiamoci dei GUARDIANI
• L'educazione dei guardiani sarà
gestita con attenzione in modo che
"essi saranno gentili con il proprio
popolo, e pericolosi per i nemici,
non diversamente da cani ben
allevati”
• Essi dovranno possedere un’indole
“animosa” e “filosofica” allo stesso
tempo
• Se guardiani uomini e donne vivranno
insieme, arriveranno dei bambini, e –
per eliminare ogni conflitto di
interessi - Platone afferma che i figli
debbano essere allontanati dai loro
genitori e allevati dallo Stato.

Il CITTADINO medio
(artigiani-commercianti) che è
fatto di ferro e bronzo
Il GUARDIANO (l’equivalente
di un giudice o di un pubblico
funzionario) che è fatto di
argento
Il RE-FILOSOFO (atto a
governare) che è fatto di oro
Echi del conflitto di interessi nella
REPUBBLICA di Platone (IV° sec. A.C.)
Occupiamoci dei GUARDIANI
• Ancora, per fare in modo che non si trovino in
situazioni di conflitto di interessi, essi non
dovranno possedere una proprietà privata,
anzi, abiteranno in baracche
«Sì », confermai, «ma abitazioni di soldati, non di
commercianti».
«E che differenza c'è tra loro, secondo te?»,
chiese.
«Cercherò di spiegartelo», risposi. «La colpa più
grave e più vergognosa per dei pastori sarebbe
quella di allevare dei cani da guardia del gregge in
modo tale che per l'intemperanza, la fame o
qualche altra cattiva abitudine tentassero essi
stessi di assalire le pecore, diventando, anziché
cani, simili ai lupi».
«Sì », disse, «sarebbe grave: come negarlo?»
«Non bisogna quindi evitare in ogni modo che
i nostri difensori facciano una cosa del genere
con i cittadini, dal momento che sono più forti
di loro, e da alleati benevoli si trasformino in
padroni crudeli?» «Bisogna evitarlo!», rispose.

• Si assiste, nella storia della cultura umana e della filosofia in particolare,
all’emergere progressivo di dilemmi inerenti la cura del bene pubblico in
contrapposizione o sovrapposizione alla cura di interessi privati.
Nel cercare di eliminare tutti i conflitti di interesse, scopriamo che tali conflitti sono
connaturati alla stessa natura umana
• Al complesso mondo delle relazioni umane
• Al complesso mondo delle relazioni economico/finanziarie
• Al complesso mondo delle relazioni professionali
• Al complesso mondo delle relazioni politiche
• …
BENE
PUBBLICO
INTERESSE

• Naturalmente, non possiamo immaginare i dipendenti pubblici come i guardiani di
Platone, disposti a sacrificare tutte le libertà individuali per il bene comune.
• D'altra parte, senza una riflessione sulla capacità dei conflitti di interesse di
allontanare le decisioni dal bene comune, è difficile per gli amministratori (politici
e/o dirigenti e funzionari pubblici) di perseguire l’obiettivo e per gli osservatori
(cittadini, utenti, osservatori qualificati, ecc.) di fidarsi di loro.
• Questo è il motivo per cui le società moderne hanno difficoltà a regolare i
conflitti e spesso falliscono nel raggiungere un equilibrio ragionevole.
BENE
PUBBLICO
INTERESSE

• Con la progressiva democratizzazione degli Stati soprattutto in
Europa occidentale e negli Stati Uniti, i governi e la pubblica
amministrazione è stata chiamata a “rendere conto” nei confronti
dell’opinione pubblica
Echi sul conflitto di interessi in ambito amministrativo nella storia

Il conflitto di interessi reale (o attuale) è la
situazione in cui l’interesse
secondario (finanziario o non finanziario)
di una persona (agente) tende a
interferire con l’interesse primario di
un’altra parte (principale), verso cui la
prima ha precisi doveri e responsabilità.
Fonte: Emiliano Di Carlo
Una definizione di “conflitto di interessi”

una relazione
di agenzia
la presenza di
un interesse
secondario
la tendenza dell’interesse
secondario
a interferire con
l’interesse primario
Affinché ci sia “conflitto di interessi”, occorre la presenza di tre elementi chiave
ossia una relazione tra un soggetto delegante
(principale) e uno delegato (agente), in cui il
secondo ha il dovere fiduciario di agire
nell’interesse (primario) del primo (es. il rapporto
medico-agente e paziente-principale; avvocato-
agente e cliente principale; banca-agente e cliente-
principale)
la presenza di un interesse secondario nel
soggetto delegato (di tipo finanziario o di altra
natura)
Il termine “tende a interferire” vuole sottolineare che
l’interferenza si presenta con diversa intensità a
seconda dell’agente portatore dell’interesse
secondario e della rilevanza assunta da tale
interesse.
Fonte:EmilianoDiCarlo

una relazione
di agenzia
la presenza di
un interesse
secondario
la tendenza dell’interesse
secondario
a interferire con l’interesse
primario
La corruzione è assimilabile al conflitto di interessi?
• NO
principale)
natura)
A cambiare è il terzo elemento: mentre il conflitto di
interessi è una situazione di rischio in cui
l’interesse secondario tende a interferire con
l’interesse primario, nella corruzione la situazione
di rischio si è trasformata in un abuso di potere,
che ha visto prevalere l’interesse secondario su
quello primario
ABUSO DI POTERE

una relazione
di agenzia
la presenza di
un interesse
secondario
la tendenza
dell’interesse
secondario
a interferire con
l’interesse primario
La corruzione è assimilabile al conflitto di interessi?
• NO
principale)
natura)
In proposito Carney osserva: «[…] la corruzione è
la fase finale del conflitto di interessi. Si può dire
che tutti i casi di corruzione includono il conflitto di
interessi, mentre non è sempre vero il contrario.
Inoltre, la corruzione è molto spesso un crimine,
mentre il conflitto di interessi incorpora un’ampia
gamma di comportamenti, la maggior parte dei
quali non costituisce reato [...]»; Carney G. (1998).
ABUSO DI POTERE

• Dunque, il conflitto di interessi non è un comportamento (come la corruzione),
ma una situazione, un insieme di circostanze che creano o aumentano il rischio
che gli interessi primari possano essere compromessi dall’inseguimento di quelli
secondari (Thompson 2009).
• La corruzione è la degenerazione di un conflitto di interessi, in quanto c’è
sempre il prevalere di un interesse secondario su uno primario. Il conflitto di
interessi, invece, segnala solo la presenza di interessi in conflitto (anche solo
in modo potenziale o apparente).
• Il conflitto di interessi, a differenza della corruzione, è caratterizzato da una portata
ben più ampia di relazioni sociali ed economiche, la maggior parte delle quali
non è classificata come reato, nonostante la sua presenza possa tendenzialmente
violare l’equilibro socialmente accettabile tra l’interesse privato e i doveri e le
responsabilità di un individuo.
Fonte: Emiliano Di Carlo
CONFLITTO DI
INTERESSI CORRUZIONE

•Relazioni “ambigue”
DONI, ALTRE
UTILITA’
•Relazioni
“finanziarie”
RAPPORTI
FINANZIARI,
CREDITI O DEBITI,
•Relazioni “politiche”
APPARTENENZA A
PARTITI ,
ASSOCIAZIONI O
ORGANIZZAZIONI
•Relazioni “amicali”
AMICIZIA,
GRAVE
INIMICIZIA
•Relazioni
“familiari/affettive”
CONIUGIO,
CONVIVENZA,
PARENTELA O
AFFINITA’
•Relazioni di
“rappresentanza”
TUTORAGGIO,
CURA,
PROCURA O
AGENZIA
•Relazioni
“professionali”
COLLABORAZIONE
CON SOGGETTI
PTIVATI
•Relazioni
“professionali
future”
PANTOUFLAG
E
•Relazioni “extra-
istituzionali”
INCARICH
D’UFFICIO O
EXTRA-
ISTITUZIONALI
•Gravi ragioni di
convenienza
…
Esistono particolari categorie di
RELAZIONI che generano INTERESSI
SECONDARI confliggenti?
Il conflitto di interessi.
Un caleidoscopio di
situazioni a rischio

Un dono è una transazione che assume una particolare formalità retorica.
Un dono è un dono perché mormora o grida dipende dalle circostanze)
“Sono per te solamente e non devi fare niente per contraccambiare”.
Al di là se questo è vero oppure no, sta di fatto che al momento del
donare, il donatore non può esplicitamente richiedere qualcosa in
cambio se non vuole mettere in pericolo l’efficacia dell’intera transazione.
I doni possiedono un potere seduttivo, un’eloquenza, nonché la capacità di
trasformare le relazioni sociali.
Un dono efficace è, pertanto, un dono che evoca AMBIGUITA
L’accettazione di un dono o altra utilità
può generare conflitto di interessi?

MUNUS (dono)
un DONO che obbliga a uno scambio, dalla
radice “mei” che è proprio “dare in cambio”.
“COMMUNIS” è propriamente chi ha in comune
dei munia cioè dei doni da scambiarsi. Ora
quando questo sistema di compensazione gioca
all’interno di una stessa cerchia determina una
“comunità”, un insieme di uomini uniti da questo
legame di reciprocità
+
RE-(MUN)ER-ATIO
(interesse a ri-compensare)
=
PRINCIPIO DI RECIPROCITA’
Interesse a ricompensare
(secondario)
Interesse pubblico
(primario)
L’accettazione di un dono o altra utilità
può generare conflitto di interessi?

Si deve comunicare l’appartenenza e/o la propria adesione
ad associazioni od organizzazioni, a prescindere dal loro
carattere riservato o meno, i cui ambiti di interessi possano
interferire con lo svolgimento dell'attività dell'ufficio
L’Amministrazione, nei successivi trenta giorni, valuta la
compatibilità dell’adesione o dell’appartenenza del
dipendente alle associazioni o alle organizzazioni. Il
presente comma non si applica all’adesione ai partiti politici,
né ai sindacati.
Non si deve costringere altri dipendenti a aderire a
associazioni o organizzazioni
La partecipazione ad associazioni o
organizzazioni può generare conflitto di interessi?
Cfr. Articolo 5 Codice di
Comportamento PA

Il cumulo in capo ad un medesimo dirigente o funzionario di incarichi conferiti
dall’amministrazione può comportare il rischio di un’eccessiva
concentrazione di potere su un unico centro decisionale.
La concentrazione del potere decisionale aumenta il rischio che l’attività
amministrativa possa essere indirizzata verso fini privati o impropri
determinati dalla volontà del dirigente stesso.
Le amministrazioni debbono adottare dei criteri generali per disciplinare
i criteri di conferimento e i criteri di autorizzazione degli incarichi extra-
istituzionali
in sede di autorizzazione allo svolgimento di incarichi extra-istituzionali,
secondo quanto previsto dall’art. 53, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001,
le amministrazioni debbono valutare tutti i profili di conflitto di interesse,
anche quelli potenziali
il dipendente è tenuto a comunicare formalmente all’amministrazione anche
l’attribuzione di incarichi gratuiti
Lo svolgimento di incarichi d’ufficio – attività ed incarichi
extra-istituzionali può generare conflitto di interessi? Cfr. P.N.A. pag. 39

La legge 190 ha introdotto un nuovo comma nell’ambito dell’art. 53 del D.Lgs.
n. 165 del 2001 volto a contenere il conflitto di interesse emergente
dall’impiego del dipendente successivo alla cessazione del rapporto di
lavoro.
Il rischio valutato dalla norma è che durante il periodo di servizio il
dipendente possa artatamente precostituirsi delle situazioni
lavorative vantaggiose 􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁
􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁
􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁􏰁 dell’amministrazione per ottenere un lavoro per lui attraente
presso l’impresa o il soggetto privato con cui entra in contatto.
La norma prevede una limitazione della libertà negoziale del
dipendente per un determinato periodo successivo alla cessazione
del rapporto per eliminare la “convenienza” di accordi fraudolenti.
La legge stabilisce che “I dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno
esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni
non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di
pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati
destinatari dell'attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi
poteri.
Lo svolgimento di attività successiva alla cessazione
del rapporto di lavoro può generare conflitto di interessi? Cfr. P.N.A. pag. 40

• 􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗
􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗
􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗􏰗
Pantouflage significa, letteralmente, “mettersi
in ciabatte”.
• Il termine pantouflage si riferisce ad una
pratica che a livello di alti funzionari francesi,
di solito ex studenti della École Polytechnique
e l'École nationale d'administration, identifica
coloro che ottenevano un lavoro nel settore
privato, vanificando gli investimenti pubblici
in istruzione e formazione della dirigenza
pubblica.
• In uso, il termine può essere applicato a tutti i
dipendenti pubblici, non solo quelli che
raggiungono la notorietà.
• Il termine "pantouflage" ha un significato
particolarmente peggiorativo quando è
PANTOUFLAGE?
Cfr. P.N.A. pag. 40

L’articolo 1, comma 41, della legge 190/2012 ha introdotto l’art. 6 bis nella
legge 241/1990, rubricato “Conflitto di interessi”.
• La disposizione stabilisce che “Il responsabile del procedimento e i titolari
degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti
endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di
conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche
potenziale”.
• La norma va letta in maniera coordinata con la disposizione inserita nel
Codice di comportamento, in particolare gli articoli 6 e 7.
L'articolo 6, comma 1 del Codice di Comportamento dei
dipendenti pubblici prevede il cosiddetto "dovere di segnalazione".
All’atto dell’assegnazione all’ufficio, il dipendente deve informare per
iscritto il dirigente dell'ufficio di tutti i rapporti, diretti o indiretti, di
collaborazione con soggetti privati in qualunque modo retribuiti che lo stesso
abbia o abbia avuto negli ultimi tre anni, precisando:
• se in prima persona o suoi parenti o affini entro il secondo grado, il coniuge o
il convivente abbiano ancora rapporti finanziari con il soggetto con cui ha
avuto i predetti rapporti di collaborazione;
• se tali rapporti siano intercorsi o intercorrano con soggetti che abbiano
interessi in attività o decisioni inerenti all'ufficio, limitatamente alle
pratiche a lui affidate.
Quali altre relazioni possono
generare conflitto di interessi? Cfr. Articolo 6 Codice di Comportamento PA

Gli articoli 6 e 7 del Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici prevedono che
“Il dipendente si astiene dal partecipare all'adozione di decisioni o ad attività che possano
coinvolgere:
interessi propri, ovvero di suoi parenti affini entro il secondo grado, del coniuge o di
conviventi oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale,
soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa pendente o grave
inimicizia o rapporti di credito o debito significativi,
soggetti od organizzazioni di cui sia tutore, curatore, procuratore o agente,
di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati, società o stabilimenti di cui
egli sia amministratore o gerente o dirigente.
Il dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza.
Sull'astensione decide il responsabile dell’ufficio di appartenenza”.
Quali altre relazioni possono
generare conflitto di interessi? Cfr. Articoli 6-7 Codice di Comportamento PA

INTERESSE
PUBBLICO
SOGGETTO PUBBLICO
RESPONSABILE DELLA
SCELTA
LINEARITA’ DEL PROCESSO DECISIONALE PUBBLICO
IMPARZIALITA’
PARZIALITA’
PARZIALITA’
Cosa si intende con la locuzione
“l’interesse secondario tende a
interferire con l’interesse primario”
DECISORE PUBBLICO

SOGGETTO PUBBLICO
RESPONSABILE DELLA
SCELTA
CURVATURA DEL PROCESSO DECISIONALE PUBBLICO
REGALIE,DONIUTILITA’
CONFLITTODIINTERESSI
PANTOUFLAGE
INTERESSE
PUBBLICO
……………………
IMPARZIALITA’
PARZIALITA’
PARZIALITA’
Cosa si intende con la locuzione
“l’interesse secondario tende a
interferire con l’interesse
primario”
DECISORE PUBBLICO

SOGGETTO PUBBLICO
RESPONSABILE DELLA
SCELTA
PANTOUFLAGE
INTERESSE
PUBBLICO
REAZIONEETICA
Il soggetto responsabile della scelta agisce sotto l’influenza delle
forze che curvano la linearità decisionale, ma, sotto la spinta di una
erronea e tardiva “reazione etica”, sceglie di penalizzare il soggetto
(i soggetti) che hanno contribuito a produrre la curvatura
scelta che
compromette
l’efficacia del
soggetto pubblico
……………………
1. LA DOPPIA CURVATURA
IMPARZIALITA’
PARZIALITA’
PARZIALITA’
DECISORE PUBBLICO

SOGGETTO PUBBLICO
RESPONSABILE DELLA
SCELTA
LINEARITA’ DEL PROCESSO DECISIONALE PUBBLICO
PANTOUFLAGE
DANNO
REPUTAZIONALE
Il soggetto responsabile della scelta agisce sotto l’influenza delle
forze che, tuttavia, non curvano la linearità decisionale (il soggetto
responsabile ha una “tenuta etica” e sceglie tutelando l’interesse
pubblico). Ciononostante, permane un concreto rischio di
indebolimento dell’immagine e della reputazione
dell’amministrazione
scelta che
compromette la
reputazione
dell’amministra
zione
……………………
2. LA LINEARITA’ FALLACE
IMPARZIALITA’
PARZIALITA’
PARZIALITA’
DECISORE PUBBLICO

SOGGETTO PUBBLICO
RESPONSABILE DELLA
SCELTA
PANTOUFLAGE
Il soggetto responsabile della scelta agisce sotto l’influenza
delle forze che curvano la linearità decisionale.
Oltre al “fallimento etico” con la compromissione
dell’interesse pubblico si verifica anche un “fallimento
reputazionale” dell’amministrazione
scelta che compromette la
tutela dell’interesse pubblico
……………………
3. LA CURVATURA
NON ETICA
IMPARZIALITA’
PARZIALITA’
PARZIALITA’
INTERESSE
PUBBLICO
DECISORE PUBBLICO

Il conflitto di interessi reale (o
attuale) è la situazione in cui
l’interesse secondario (finanziario
o non finanziario) di un decisore
pubblico tende a interferire con
l’interesse
primario dell’amministrazione
pubblica, verso cui il primo ha
precisi doveri e responsabilità.
Una definizione di “conflitto di
interessi” per il settore pubblico

Pubblico vs.
privato
Ho interessi personali o privati che possono entrare in
conflitto, o essere percepiti in conflitto con il mio ruolo
pubblico?
Potenzialità Potrebbero esserci vantaggi per me ora, o in futuro,
che potrebbero mettere in dubbio la mia obiettività?
Percezione Ricorda, la percezione è importante. Come sarà visto il
mio coinvolgimento nella decisione/azione dagli altri?
Proporzionalità La mia partecipazione alla decisione appare equa e
ragionevole in tutte le circostanze?
Prontezza mentale Quali sono le conseguenze se ignoro un conflitto di
interessi? Che cosa succederà se il mio
coinvolgimento sarà messo pubblicamente in
discussione?
Promesse Ho, per caso, fatto promesse o mi sono impegnato con
qualcuno in relazione alla materia. Ci guadagnerò o ci
perderò dalla decisione/azione?
Come possiamo identificare un
conflitto di interessi?Le 6 “P”

Come possiamo GESTIRE
il conflitto di interessi?
OBBLIGO DI ASTENSIONE DECISIONE
Il dipendente si
astiene dal
partecipare
all'adozione di
decisioni o ad
attività che
possano
coinvolgere…
Il dipendente si
astiene in ogni
altro caso in cui
esistano gravi
ragioni di
convenienza.
All’atto di
assegnazio
ne
all’ufficio…
…il
dipendente
informa per
iscritto…
…il dirigente
dell'ufficio di tutti i
rapporti, diretti o
indiretti, di
collaborazione con
soggetti privati……in qualunque
modo retribuiti
che lo stesso
abbia o abbia
avuto negli ultimi
tre anni
Sull'astensione
decide il
responsabile
dell’ufficio di
appartenenza
DOVERE DI
SEGNALAZIONE

La segnalazione del conflitto deve essere indirizzata al dirigente
Il dirigente destinatario della segnalazione deve valutare
espressamente la situazione sottoposta alla sua attenzione e deve
rispondere per iscritto al dipendente
Nel caso in cui sia necessario sollevare il dipendente dall’incarico esso
dovrà essere affidato dal dirigente ad altro dipendente ovvero, in
carenza di dipendenti professionalmente idonei, il dirigente dovrà
avocare a sé ogni compito relativo a quel procedimento.
Qualora il conflitto riguardi il dirigente a valutare le iniziative da
assumere sarà il responsabile per la prevenzione

Quali sono le potenziali
conseguenze di un conflitto di
interessi mal gestito?
• suscettibile di essere
sanzionato con l’irrogazione
di sanzioni all’esito del
relativo procedimento
RESPONSABILITA’
DISCIPLINARE DEL
DIPENDENTE
• quale sintomo di eccesso di
potere sotto il profilo dello
sviamento della funzione
tipica dell’azione
amministrativa.
ILLEGITTIMITA DEL
PROCEDIMENTO E
DEL
PROVVEDIMENTO
CONCLUSIVO

Situazioni di conflitto di
interessi non possono
essere evitate
semplicemente vietando ai
funzionari pubblici di avere
una loro vita privata fatta di
interessi, di capacità, di
passioni, ecc.
I funzionari pubblici devono
assumersi la
responsabilità personale di
identificare e risolvere
situazioni problematiche,
Le amministrazioni
pubbliche devono fornire
quadri regolamentari
realistici, definire procedure
chiare e comprensibili, e
creare efficaci sistemi di
gestione.
Devono inoltre fornire
formazione/informazione
sul tema, garantire che i
funzionari effettivamente si
conformino alla lettera e allo
spirito di tali norme.

• …Sapete individuare di quale “area di rischio”
stiamo parlando?
• Sapete individuare a quale macro-processo
appartiene quel rischio?
• Quale potrebbe essere il rischio specifico?
L’area di rischio potrebbe essere:
• Gestione del patrimonio
Il macro-processo potrebbe essere:
• Adempimenti per il pagamento dei canoni
d’affitto, delle spese condominiali e delle utenze
riguardanti gli immobili dell’ente o dall’ente tenuti
in locazione
Il rischio specifico potrebbe essere:
• Abuso nella erogazione di spese per acquisto o
locazione, attraverso cui si faccia prevalere
l’interesse della controparte rispetto a quello

Comportamernto sta violando il dottor
Verdi?
L’articolo 7 stabilisce che:
• Il dipendente si astiene dal partecipare
all'adozione di decisioni o ad attività che
possano coinvolgere interessi propri, ovvero
di suoi parenti, affini entro il secondo grado,
del coniuge o di conviventi, oppure di
persone con le quali abbia rapporti di
frequentazione abituale o altro rapporto
preferenziale, di individui od organizzazioni
con cui in prima persona o il coniuge abbia
causa pendente o grave inimicizia o rapporti
di credito o debito significativi...

Quali altre regole del Codice di
Comportamento entrano in gioco in
questa decisione?
Il comma 1 dell'articolo 6 ((Comunicazione degli
interessi finanziari e conflitti d’interesse) stabilisce
che:
1. Fermi restando gli obblighi di trasparenza previsti da
leggi o regolamenti, il dipendente, all’atto
dell’assegnazione all’ufficio, informa per iscritto il
dirigente dell'ufficio di tutti i rapporti, diretti o indiretti, di
collaborazione con soggetti privati in qualunque modo
retribuiti che lo stesso abbia o abbia avuto negli ultimi tre
anni, precisando:
a) se in prima persona, o suoi parenti o affini entro il
secondo grado, il coniuge o i conviventi more uxorio,
abbiano ancora rapporti finanziari con il soggetto con
cui ha avuto i predetti rapporti di collaborazione;
b) se tali rapporti siano intercorsi o intercorrano con
soggetti che abbiano interessi in attività o decisioni
inerenti all'ufficio, limitatamente alle pratiche a lui
affidate.

29/05/2016 235
Circostanze a favore della violazione
Al dottor Verdi viene in mente di consegnare il biglietto
da visita in ragione del fatto che:
• non ritiene che quel comportamento sia commendevole
dal momento che il pagamento era comunque dovuto
e, quindi, sta operando in uno spirito di “pacta sunt
servanda”, attribuendo all’Ospedale la violazione dei
patti contrattuali,
• egli versa in una grave situazione economica dal
momento che ha dovuto sostenere ingenti spese (e
quelle le ha dovute pagare subito),
• I dati sui tempi di pagamento non vengono pubblicati
nella apposita sezione “Amministrazione Trasparente”
del sito aziendale, né esiste una ragionevole previsione
che sarà fatto in futuro, visto lo stato di
disorganizzazione in cui versa quell’ufficio.
• il responsabile dell'ufficio è stato recentemente
coinvolto in un caso di nomine sospette e, seppur
fondate, le accuse non hanno portato a sanzioni
disciplinari a suo carico.
• La metà degli operatori economici con cui ha avuto a che
fare gli ha chiesto favori e “entrature” per agevolare
pratiche o per acquisire contratti

29/05/2016 236
• Decide di facilitare l’erogazione del pagamento
alla società e, in cambio, richiede al titolare della
società lo sblocco dei pagamenti in favore di sua
moglie.
• Decide di NON facilitare l’erogazione del
pagamento alla società e avvia azioni formali
interne per garantire la pubblicazione dei dati
relativi ai pagamenti nella apposita sezione del
sito.
sito. Segnala al suo dirigente la volontà di
astenersi dall’assumere decisioni o attività in
merito ai pagamenti degli affitti, essendo in una
situazione di evidente conflitto di interessi.

29/05/2016 237
• Decide di facilitare l’erogazione del pagamento
alla società e, in cambio, richiede al titolare della
società lo sblocco dei pagamenti in favore di sua
moglie.
• Per il dottor Verdi, la situazione di rischio che
emerge dal conflitto di interessi si è trasformata
in un abuso di potere, che ha visto prevalere
l’interesse secondario su quello primario
• Inoltre, il dottor Verdi sta perpetuando la cosiddetta
"selezione avversa" della classe imprenditoriale
locale

29/05/2016 238
sito.
• Il dottor Verdi risolve la questione relativa all’abuso di
potere emerso dalla cattiva gestione del conflitto di
interesse, ma non rimuove le cause dell’abuso
decidendo di non comunicare la sua situazione di
conflitto di interessi

29/05/2016 239
sito. Segnala al suo dirigente la volontà di
astenersi dall’assumere decisioni o attività in
merito ai pagamenti degli affitti, essendo in una
situazione di evidente conflitto di interessi.
• Il dottor Verdi, non solo risolve la questione relativa
all’abuso di potere emerso dalla cattiva gestione del
conflitto di interesse, ma rimuove anche le cause
dell’abuso decidendo di volersi astenere e
comunicando la sua situazione di conflitto di interessi

29/05/2016 240
L'analisi congiunta porta al
riconoscimento della scelta "più
eticamente orientata” e più compatibile
con le aspettative comportamentali che
l’Ospedale ripone nei suoi dipendenti.
In questo caso l'opzione n. 3.
pagamento alla società e avvia azioni
formali interne per garantire la
pubblicazione dei dati relativi ai
pagamenti nella apposita sezione del sito.
Segnala al suo dirigente la volontà di
astenersi dall’assumere decisioni o
attività in merito ai pagamenti degli affitti,
essendo in una situazione di evidente
conflitto di interessi.

TITOLO/CAPITOLO
OTTAVA PARTE
ANALISI DI UN CASO CONCRETO 2

Si dovrà:
• Inventare un caso (ispirandosi
anche a circostanze realmente
accadute)
• descriverlo accuratamente
contestualizzandolo, nel
tempo, nell’organizzazione e
nella realtà sociale in cui si è
verificato (o si potrebbe
verificare).

29/05/2016 243
1
• Quale regola/e del Codice
di Comportamento viene
violata nel caso?
• Quali altre regole del
Codice di Comportamento
entrano in gioco nel caso?

29/05/2016 244
• In concreto, il protagonista
del caso, a quale rischio/i
esporrebbe
l’amministrazione, se
decidesse di attuare quella
condotta?
2

“FATTORE
UMANO”
•Malleabilità dei
comportamenti
“CULTURA
ORGANIZZATIVA”
•Dis-attenzione agli
standard etici
“CULTURA
SOCIALE”
•Cultura dominante
all’esterno
29/05/2016 245
• Provate ad immaginare quale
circostanze, relative a:
• potrebbero indurre il protagonista del
caso a prendere la decisione di
attuare quella condotta
3

29/05/2016 246
• Quali misure adottereste se foste il
responsabile della struttura?
• Quali misure adottereste se foste il
Responsabile della Prevenzione
della Corruzione dell’Azienda?
4

29/05/2016 247
• Quali soluzioni alternative puoi
individuare?
• Quali sono, cioè, le possibili
soluzioni che il protagonista del tuo
caso potrebbe adottare
5

29/05/2016 248
• Quale, tra le soluzioni alternative
individuate, a tuo avviso,
rappresenta la soluzione più
compatibile con l’etica pubblica e
con le aspettative comportamentali
che l’Azienda ripone nei suoi
dipendenti?
• Quale soluzione, cioè, dovresti
consigliare al protagonista del tuo
caso?
6

TITOLO/CAPITOLO
NONA PARTE
IL WHISTLEBLOWING
E LA CULTURA DELLA SEGNALAZIONE

EVENTO
CRITICO
=
CONDOTTE
NON ETICHE
ASSENZA DI
SEGNALAZIONI?
Problema:
• Alcuni eventi critici (condotte indesiderate, illecite o non-etiche,
pericolose) emergono a seguito di indagini giudiziarie e/o attraverso
denunce di cittadini/comitati e/o attraverso inchieste giornalistiche
ledendo significativamente la reputazione dell’Ente.
• All’interno dell’amministrazione non sono state fatte segnalazioni su
tali condotte. L’analisi del rischio, in assenza di evidenze/segnalazioni,
non ha rilevato niente di anomalo e, quindi, non sono state approntate
particolari soluzioni preventive.
• L’Ente fronteggia un incombente rischio di fallimento etico.
QUALI DILEMMI ETICI NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI? E QUALI DILEMMI
ETICI E’ INTERESSANTE STUDIARE AI FINI DELLA PREVENZIONE DELLA
CORRUZIONE E DELLO SVILUPPO DELLA CULTURA DELL’INTEGRITA’?
Una particolare tipologia di dilemmi etici è per noi di grande interesse…

EVENTO
CRITICO
=
CONDOTTE
NON ETICHE
ASSENZA DI
SEGNALAZIONI
?
Analisi:
• Si può prevedere che, in un significativo numero di casi, l’evento critico
(condotta non etica) sia effettivamente stato rilevato da funzionari/dirigenti,
ma che non sia stato portato all’attenzione dei responsabili interni.
Perche?
QUALI DILEMMI ETICI NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI?

EVENTO
CRITICO
=
CONDOTTE
NON ETICHE
ASSENZA DI
SEGNALAZIONI
?
Soluzione:
• E’ probabile che i funzionari/dirigenti che hanno rilevato eventi critici
(condotte non etiche) abbiano dovuto risolvere, in piena solitudine, il
dilemma etico di agire per la denuncia di tali comportamenti
(whistleblowing) o non agire e che abbiano scelto la seconda opzione.
Perche?
QUALI DILEMMI ETICI NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI?

DILEMMA
ETICO
DECISIONE
IGNORARE
o
AGIRE
AGIRE = WHISTLEBLOWING
La parola whistleblower viene dalla frase inglese
"blow the whistle", letteralmente soffiare nel
fischietto, che si riferisce all'azione dell'arbitro nel
segnalare un fallo o a quella di un poliziotto che
tenta di fermare un'azione illegale
EVENTO
CRITICO
innesca un innesca una

Questione
La legge 190/2012, art. 1 comma 51 (Tutela
del dipendente pubblico che segnala
illeciti) stabilisce che:
•“Il pubblico dipendente che denuncia
all'autorità giudiziaria o alla Corte dei
conti, ovvero riferisce al proprio superiore
gerarchico condotte illecite di cui sia
venuto a conoscenza in ragione del
rapporto di lavoro, non può essere
sanzionato, licenziato o sottoposto ad una
misura discriminatoria, diretta o indiretta,
avente effetti sulle condizioni di lavoro per
motivi collegati direttamente o
indirettamente alla denuncia”.

Questione
Una definizione generalmente accettata di
Whistleblowing è la seguente:
• Il Whistleblowing è un atto eticamente
orientato che si caratterizza nel denunciare
condotte illecite di cui si viene a conoscenza
in ragione del rapporto di lavoro, con l’obiettivo
di prevenirle o contribuire ad accertarne le
responsabilità se già verificatesi.
• Tuttavia, nel particolare contesto italiano,
questa definizione conserva la sua validità?
• Parlando, nello specifico, di “condotte
illecite”, di cosa stiamo realmente
parlando?
• Cioè, cosa osservano, in realtà, i potenziali
WB?

…osservano…
uno schema di relazione del tipo:
SUBORDINAZIONE/
ASSOGGETTAMENTO/
ASSERVIMENTO/
IDENTIFICAZIONE
(sia nel caso di corruzione propria che impropria)
del soggetto pubblico nei confronti del corruttore
privato
• CONFORMISMO
• SALVAGUARDIA DEGLI INTERESSI PRIVATI
Ma cosa osservano i potenziali WB?

CONDOTTE ILLECITE
Schema di relazione
SUBORDINAZIONE/
ASSOGGETTAMENTO/ASSERV
IMENTO/
IDENTIFICAZIONE
(sia nel caso di corruzione propria che
impropria)
del soggetto pubblico nei
confronti del corruttore privato
CONFORMISMO
• SALVAGUARDIA DEGLI INTERESSI
PRIVATI
WHISTLEBLOWING
Schema di relazione
RIFIUTO/
NON ACCETTAZIONE/
NON IDENTIFICAZIONE
Il WB è un atto di resistenza
all’assoggettamento
Il WB è un atto di rottura con il
gruppo, con la sua cultura e con i
suoi Codici sottostanti
E’ un atto di “volontaria
subordinazione” all’interesse
pubblico
NON CONFORMARSI
Il Whistleblowing come atto individuale del “non conformarsi”

Il Whistleblowing è anche un atto di potere
“Più attentamente saremo osservati,
meglio ci comporteremo”
Jeremy Bentham

• Nel diciottesimo secolo il concetto di trasparenza puó
essere associato all'idea emergente di ottenere il
controllo sulla natura attraverso la sua
osservazione, sorveglianza e conoscenza.
• Cosí come la natura puó essere domata se la sua
rappresentazione ne illustra le regole, cosí la società
puó essere protetta dai crimini se le persone e gli
oggetti del mondo sociale sono marchiati ed
identificati, sorvegliati e controllati, soggetti, cioé, alla
piena visibilità pubblica.
• Il maggior interprete di questa visione fu Jeremy
Bentham, architetto e filosofo inglese, che nel
diciottesimo secolo, sulla base degli elementi culturali
sopra esposti, conió la famosa espressione: "piú
attentamente saremo osservati, meglio ci
comporteremo".

• Bentham fu anche l'inventore
del celebre "Panopticon", una
costruzione carceraria
congegnata in modo tale che
un unico osservatore posto al
centro dello stabilimento
potesse tenere sotto controllo
visivo il comportamento di tutti
gli ospiti della colonia penale.
• Una forma di architettura che
fu definita "ispettiva”

Una volta in un convegno un
autorevole ricercatore rivolse
la seguente domanda
all'auditorio: "secondo voi,
quale Paese al mondo ha
raggiunto i maggiori livelli
di trasparenza?"
Il WB e "la faccia sporca della trasparenza"

L'auditorio prima
timidamente, poi con una
certa convinzione, propose
le solite nazioni virtuose del
Nord Europa.
La risposta fu molto
spiazzante.

• Secondo l'oratore il Paese che
aveva raggiunto i livelli maggiori
di trasparenza era sicuramente
da considerare l'ex Germania
Est, nel senso, che il governo,
attraverso una diligentissima
polizia, aveva accesso a
qualsiasi informazione
riguardante le azioni e le opinioni
dei cittadini.
• Un bellissimo film "Le vite degli
altri" avvalora questa ipotesi
illustrando mirabilmente cosa
significasse vivere in quel
contesto di "piena trasparenza".

• Quello che l'oratore voleva
intendere è che la trasparenza
come controllo di per sé non è
né buona né cattiva, dipende
dall'uso che se ne fa e dai
rapporti di potere in campo.
• Il "gioco" della “trasparenza
come controllo” è eticamente
orientato fino a che il
controllante e il controllato
possono scambiarsi
facilmente i ruoli in uno spirito
di piena reciprocità e
simmetria.

• Il Panopticon di Bentham è
certamente uno strumento di
controllo (di ispezione) ma non è
eticamente orientato perché il
controllato (la popolazione carceraria)
non si potrà mai trovare al posto del
controllante (le guardie carcerarie) e
viceversa.
• Se il governo di uno Stato ha accesso
a tutte le informazioni sui
comportamenti dei propri cittadini ma i
cittadini non possono accedere alle
informazioni sui comportamenti dei
propri governanti siamo comunque in
un regime di trasparenza, ma
fortemente asimmetrica, in cui non
c'è permeabilità dei ruoli.

• Con il Whistleblowing si realizza uno dei più
potenti strumenti di trasparenza come
controllo, in piena ottica Benthamiana "più
attentamente saremo osservati, meglio ci
comporteremo".
• Ma in questo caso (soprattutto in questo
caso) deve funzionare la simmetria e la
reciprocità.
• Il "gioco" del WB funziona fintantoché i
dipendenti pubblici possono segnalare
comportamenti di altri dipendenti pubblici
compresa la componente dirigenziale e
politica.
• Ove questo fosse precluso, ove cioè, la
componente dirigenziale e/o quella politica
risultassero impermeabili alle segnalazioni dei
funzionari o viceversa, l'istituto perderebbe
di qualsiasi efficacia

Perché abbiamo bisogno dei Whistleblower?
• Considerare tali elementi ci porta a
circostanziare una ipotesi che
spiegherebbe la peculiarità della
corruzione in Italia e l’assenza (o la
scarsità) di Whistleblower:
• E’ probabile che i funzionari/dirigenti
che rilevano condotte illecite si
confrontino anche con una dinamica
di asservimento
dell’amministrazione o di parte di
essa nei confronti di interessi illeciti e
con una asimmetria della funzione
di controllo sempre a favore di tali
interessi. Per questo decidono di
non segnalare

• I WB sfidano il potere e
mettono a rischio se stessi
• Una caratteristica comune ai
WB, infatti, è che gli individui o
le organizzazioni le cui
condotte illecite vengono
segnalate si trovano in una
posizione tale da provocare
un danno al WB

• I WBs, pertanto, mettendo a
rischio se stessi, proteggono la
loro comunità, promuovono
l’interesse pubblico e
consolidano lo stato di diritto
• In questo sono assimilabili alla
figura della “parrhesia” della
democrazia greca, una attività
verbale fondata sul “dire-il-vero
senza paura” (fearless speech)Whistleblowing as Fearless
Speech: The Radical Democratic
Effects of Late Modern Parrhesia
Abraham Mansbach
In
Whistleblowing and Democratic Values
edited by David Lewis & Wim Vandekerckhove

Alcuni esempi di “parrhesiasta”,
(cioè la persona che agisce la
parrhesia)
• Una persona che rischia di
perdere un vero amico
criticandone il comportamento
• Un politico che dà voce ad una
verità scomoda e impopolare,
rischiando di non essere rieletto
• Il soldato che corre 42 chilometri
per annunciare una vittoria

• Come il parrhesiasta, il WB opera da
una posizione di debolezza
• I dipendenti che espongono
comportamenti illeciti di altri
dipendenti o della leadership sono
vulnerabili perché possono essere
mobbizzati
• Gli individui che denunciano
comportamenti illeciti di politici,
membri del governo o delle forze
armate sono altrettanto esposti al
rischio anche se non sono
direttamente dipendenti

• Nei tempi antichi il termine
parrhesia cambiò spesso significato
• Sotto i monarchi ellenici, ad
esempio, il parrhesiasta aiutava il re
a prendere decisioni migliori e a
temperare il suo potere (“dire-il-vero
al Re” che lo richiedeva come atto
contrario alla “cortigianeria”)
• Anche il WB è un atto che intende
modificare le decisioni prese dal
potere
• Le segnalazioni sono spesso dirette
per modificare il modo in cui si
lavora
• Le segnalazioni spesso fanno
risparmiare molti soldi

La società aperta e i suoi
nemici
Karl Popper
• La democrazia, proprio come una teoria
scientifica, non è valida di per sé, ma è
fallibile, incerta, piena di errori.
• Essa può essere “falsificata” da un
controllo (interno o esterno).
• Proprio come in un laboratorio al fine di
rafforzare una teoria se ne cercano le
falle, in democrazia, per rafforzarne i
valori e le istituzioni, è necessario
mettere a nudo tutto quello che non
funziona o che è migliorabile.
• Mettere a nudo ciò che non funziona è
proprio il compito che si è dato il WB-
parrhesiasta

Whistleblowing e gestione del rischio
Questione
• Nella strategia di prevenzione della
corruzione un ruolo fondamentale
viene affidato alla gestione del
rischio.
• La gestione del rischio viene posta in
essere al fine di proteggere
l'organizzazione pubblica e garantire
l'identificazione e la gestione dei
rischi di fallimento etico.
• Il Whistleblowing, invece, è la misura
organizzativa volta alla tutela del
dipendente pubblico che segnala
condotte illecite.
• Raramente i due strumenti (gestione
del rischio e Whistleblowing) vengono
associati in qualche misura.

Questione
• L'attuale dibattito sul Whistleblowing,
concentrandosi principalmente sulla
protezione del segnalante e, in
particolar modo, sulla questione della
riservatezza dell'identità del segnalante,
• mostra scarsa attenzione verso i
potenziali benefici organizzativi della
segnalazione nell'ottica
dell'identificazione e della gestione dei
rischi.
• Paradossalmente, la segnalazione, più
che prevenzione del rischio, viene
vissuta dalle organizzazioni pubbliche
come un "generatore di rischio".

Questione
• Colui che segnala, dal canto suo, piuttosto
che essere percepito come attore chiave
dell'architettura organizzativa volta alla
gestione del rischio, viene considerato come
un soggetto che mostra slealtà e infedeltà
verso la propria organizzazione.
• La segnalazione viene avvertita come
antieconomica, nonostante le evidenze circa i
vantaggi che le segnalazioni (e le adeguate
risposte ad esse) portano in termini di
efficienza pubblica.
• In primis, la segnalazione sembra avere
nemici proprio nel management che
percepisce il whistleblower come una
minaccia all'autorità e al ruolo dirigenziale.

MASSIMO DI RIENZO
Website: @spazioetico
Email: m_dirienzo@hotmail.com
Tel. 3334158347
Linkedin: it.linkedin.com/in/massimodirienzo/
Skype: massimo.di.rienzo

23-26_05_2016_aslcn1_massimo_dirienzo

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