L'attuazione dei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione si basa su 4 "colonne": - L'effettività delle misure di prevenzione - La definizione degli obiettivi di gestione del rischio (attraverso il coordinamento con il ciclo delle performances - La trasparenza - La diffusione dei valori della legalità, dell'etica e la ridefinizione dell'etica pubblica

1. suggerimenti operativi e riflessioni per una efficace attuazione
dei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione nei Comuni
Andrea Ferrarini, ReteComuni
andreaferrarini@inwind.it
Giovedì 30 gennaio 2014
Urban Center – Via Turati, 6 – Monza (MB)

2. Due definizioni di Corruzione
Codice
penale
• Reato contro la Pubblica amministrazione
(contrario alla legge)
• Comportamento con rilevanza penale(art. 318, 319
- 319 ter, 320, 321, 322, 322 bis CP)
• Punito con sentenze dell’autorità giudiziaria
• Ogni abuso di un potere pubblico, a favore di
Gestione
del
Rischio
interessi privati (contrario valori, regole, leggi)
• Evento ipotizzato (da prevenire, perché non
accada)
• Evento che rende incerto il conseguimento
dell’interesse pubblico ( = fonte di rischio)

3. Due definizioni di Corruzione
Entrambe le definizioni individuano comportamenti
messi in atto volontariamente
Dal punto di vista della gestione del rischio, le
due definizioni sono collegate:
all’interno di un ente locale, un soggetto può
compiere un gran numero di abusi (più o meno
gravi), prima di riuscire compiere un atto talmente
grave da integrare un reato di corruzione.

4. Piramide del rischio di Corruzione

5. «Evento di corruzione»
Azione consapevole
Uso distorto del potere
pubblico
Uno o più interessi privati
Evento di
corruzione

6. Triangolo della Corruzione

7. L’attuazione del PTPC «si regge» su 4 «colonne»

8. L’attuazione del PTPC «si regge» su 4 «colonne»

9. L’attuazione del PTPC «si regge» su 4 «colonne»

11. Le misure di trattamento del rischio
Il Piano Nazionale Anticorruzione individua
numerose misure di trattamento del rischio, che
devono essere inserite nei Piani Triennali di
Prevenzione della Corruzione e attuate all’interno
dell’amministrazione.

12. Misure di Trattamento (nel PNA)
MISURA DI TRATTAMENTO
Trasparenza e PTTI
Codici di comportamento
Criteri di rotazione del personale
Obbligo di astensione in caso di conflitto di interessi
Disciplina degli incarichi e delle attività non consentite ai pubblici dipendenti.
Direttive per l’attribuzione degli incarichi dirigenziali - cause ostative al
conferimento
Direttive per l’attribuzione degli incarichi dirigenziali - verifica dell’insussistenza di
cause di incompatibilità
limitazione della libertà negoziale del dipendente pubblico, dopo la cessazione del
rapporto di lavoro;
Verifica di precedenti condanne per reati contro la pubblica amministrazione
Adozione di misure per la tutela del whistleblower
PNA
3.1.2
Allegato 1 al PNA
Par. B.3
Tavole delle Misure
Tavola n.3
3.1.3
Par. B.4
Tavola n.4
3.1.4
par. B.5
Tavola n. 5
3.1.5
Par. B.6
3.1.6
par. B.7
Tavola n. 7
3.1.7
Par B.8
Tavola n. 8
3.1.8.
par. B.9
Tavola n. 9
3.1.9
par. B.10
Tavola n. 10
3.1.10
par. B.11
Tavola n. 11
3.1. 11
par. B.12
Tavola n. 12
3.1.12 Par. B.13
Tavole n. 13
Formazione dei dipendenti
3.1.13 par B.14
Tavola n. 14
Predisposizione di protocolli di legalità per gli affidamenti
par. B.1.1.3
Tavola 16
Monitoraggio del rispetto dei termini di conclusione dei procedimenti
Tavola n. 17
Monitoraggio dei rapporti tra l’amministrazione e i soggetti esterni
- La gestione dei contratti pubblici.
Misure Ulteriori e
L’Allegato 3 del P.N.A. fornisce un “Elenco
- l’erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, vantaggi
Procedure di
esemplificativo delle misure ulteriori”, che
trattamento specifiche economici
possono essere previste nel Piano di
- la riscossione di sanzioni e tributi
per:
prevenzione.
- i concorsi e selezione del personale
3.1.1 Par B.2
Tavola n. 2
Prevenzione della corruzione negli enti controllati

13. Le misure di trattamento del rischio
Si tratta di un insieme molto eterogeneo di interventi …
… per non perdersi in una «Babele di adempimenti» può
essere utile raggruppare le diverse misure di
trattamento seguendo due criteri:
Il modo in cui le misure ci permettono di affrontare il
rischio di corruzione (e ridurlo)
Le aree dell’amministrazione in cui le misure di
trattamento devono essere attuate (misure trasversali
vs. misure specifiche)

14. Le misure di trattamento del rischio
Il rischio di corruzione può essere affrontato:
riducendo la probabilità degli eventi di corruzione,
introducendo misure di prevenzione
riducendo l’impatto degli eventi di corruzione, con
strumenti per individuare e rimuovere tempestivamente i
soggetti ed i comportamenti a rischio.
«rompendo» il triangolo della corruzione

15. Trattamento del Rischio
Mi
su
re
di
«
rim
oz
ion
e»
Misure di «rottura
Misure di prevenzione

16. Le misure di trattamento del rischio
Misure di prevenzione:
trasparenza (P.T.T.I.);
verifica di precedenti condanne per reati contro la
pubblica amministrazione;
protocolli di legalità/patti di integrità,
Procedure «ulteriori» e misure specifiche di gestione
(contratti pubblici; erogazione di sovvenzioni, contributi,
sussidi, vantaggi economici; gestione dei concorsi e del
personale; riscossione di sanzioni e tributi);
Gestione dei rapporti con enti società controllate.

17. Le misure di trattamento del rischio
Misure per individuare e rimuovere tempestivamente i
soggetti ed i comportamenti a rischio:
codici di comportamento,
tutela del whistleblowing;
monitoraggio del rispetto dei termini di conclusione dei
procedimenti;
Monitoraggio dei rapporti tra l’amministrazione e i
soggetti esterni;

18. Le misure di trattamento del rischio
Misure per “rompere” il triangolo della corruzione:
rotazione del personale;
definizione di criteri per l’autorizzazione allo svolgimento
di incarichi esterni;
obbligo di astensione in caso di conflitto di interessi;
definizione dei casi di inconferibilità e incompatibilità;
limitazione della libertà negoziale del dipendente
pubblico, dopo la cessazione del rapporto di lavoro;
formazione del personale.

19. Misure di trattamento (trasversali)
 Trasparenza;
 Norme di comportamento
 Formazione
 attività e incarichi non consentiti ai dipendenti del Comune;
 inconferibilità e incompatibilità;
 libertà negoziale del dipendente pubblico, dopo la cessazione
del rapporto di lavoro;
 verifica di precedenti condanne per reati contro la pubblica
amministrazione;
 tutela dei whistleblowers;
 monitoraggio del rispetto dei termini di conclusione dei
procedimenti.

20. Misure di trattamento (specifiche)
rotazione del personale;
protocolli di legalità per gli affidamenti;
monitoraggio dei rapporti tra l’amministrazione e i
soggetti esterni;
Procedure specifiche per la gestione delle attività
esposte al rischio di corruzione;
Prevenzione della corruzione negli enti controllati.

22. Programmazione sulla base del livello di rischio
Il Piano di Prevenzione della corruzione è Triennale …
per definizione.
E’ necessario individuare gli interventi più urgenti, da
realizzare nel 2014 e quelli che possono essere attivati
nel 2015 o nel 2016.
Quali criteri possiamo adottare, per definire le
priorità di attuazione?

23. Programmazione sulla base del livello di rischio
Esempio di programmazione:
2014: attivazione delle misure di
prevenzione negli uffici in cui il
livello di rischio è critico.
2015: attivazione delle misure di
prevenzione negli uffici in cui il
livello di rischio è rilevante.
2016: attivazione delle misure di
prevenzione negli uffici in cui il
rischio è medio-basso

24. Programmazione sulla base del livello di rischio
La programmazione sulla base del livello di rischio non è
possibile:
Se l’analisi del rischio ha evidenziato livelli di rischio di
corruzione omogenei in tutti gli uffici del Comune
Se gli indicatori utilizzati per la valutazione del rischio
non riflettono la reale esposizione del comune al rischio di
corruzione
Se, in fase di elaborazione del P.T.P.C. l’analisi del rischio
ha interessato un numero limitato di uffici/procedimenti.

25. Programmazione basata «sulle misure»
In questi casi è preferibile definire la programmazione,
stabilendo delle priorità fra i diversi tipi di misure di
trattamento. Si tratta di una programmazione che è
parzialmente svincolata dal livello di rischio e in base al quale
devono essere attivate per prime:
Le misure di tipo trasversale (che rendono omogeneo il
sistema di prevenzione in tutti gli uffici del Comune)
Le misure di «rimozione» (per rilevare e gestire
tempestivamente le situazioni a rischio)
Le misure di prevenzione «ulteriori» rispetto a quelle
obbligatorie per legge (che sono le più impegnative da
implementare)

26. Esempio di Programmazione: anno 2014
 Trasparenza;
 Inconferibilità e incompatibilità
 Norme di comportamento
 Formazione
 Definizione attività e incarichi non consentiti ai dipendenti del
Comune;
 verifica di precedenti condanne per reati contro la pubblica
amministrazione;
 libertà negoziale del dipendente pubblico, dopo la cessazione
del rapporto di lavoro;
 Elaborazione delle procedure «ulteriori»

27. Esempio di Programmazione: anno 2015
Mappatura dei procedimenti e definizione delle tempistiche medie
di avvio e conclusione dei procedimenti.
Monitoraggio prevenzione della corruzione negli enti controllati
tutela dei whistleblowers (sperimentazione procedura)
rotazione del personale (sperimentazione procedura);
Sperimentazione delle procedure «ulteriori»

28. Esempio di Programmazione: anno 2016
Avvio monitoraggio del rispetto dei termini di conclusione dei
procedimenti
Adozione procedura di rotazione del personale;
protocolli di legalità per gli affidamenti;
monitoraggio dei rapporti tra l’amministrazione e i soggetti
esterni;
Adozione delle procedure «ulteriori»;
Adozione procedura di tutela dei whistleblowers (esterni ed
interni)

29. Monitoraggio e riassetto
E’ prevedibile (specialmente nel corso del primo anno di
attuazione del PTPC) uno scostamento fra misure
«programmate» e misure effettivamente attuate.
Per monitorare eventuali ritardi (e rilevare possibili
criticità) è opportuno prevedere degli audit interni, ogni
6 mesi, da parte del Responsabile della prevenzione
della corruzione.
Annualmente, al momento del riassetto del PTPC (=
approvazione del PTPC 2015-2017), sarà possibile
valutare l’efficacia delle misure introdotte e ridefinire la
programmazione

30. Gestione della Performance
Il Piano Nazionale di prevenzione della Corruzione
raccomanda di coordinare il PTPC con gli strumenti di
valutazione della Performance adottati dal Comune
(Piano delle Performances, P.E.G., ecc …).
Tale coordinamento richiede, necessariamente, una
«rivisitazione» (e anche una evoluzione) del sistema di
definizione e misurazione degli obiettivi dei dipendenti,
delle singole unità organizzative e dell’intera
amministrazione.

31. Gestione della Performance
Il coordinamento fra politiche di trasparenza, politiche di
gestione del rischio di corruzione e politiche di gestione delle
performance potrebbe essere realizzato individuando obiettivi e
indicatori in grado di misurare e migliorare nel tempo:
L’efficacia e l’efficienza del processo di gestione del rischio
 La trasparenza dell’amministrazione
 Il grado di informatizzazione dei processi e la gestione dei dati
relativi all’attività amministrativa
 Il «tasso di integrità» dell’amministrazione

32. Gestione della Performance
PARLATENE CON IL VOSTRO O.I.V.
(O CON IL VOSTRO ORGANISMO DI
CONTROLLO INTERNO) …

34. Piano Nazionale Anticorruzione – Allegato 1, p. 32:
«La Trasparenza rappresenta uno strumento fondamentale
per la prevenzione della corruzione e per l’efficienza e
l’efficacia dell’azione amministrativa»
La trasparenza consente:
Di responsabilizzare i funzionari;
Di individuare i «blocchi» anomali nei procedimenti;
Di controllare se l’utilizzo di risorse pubbliche è deviato
verso finalità improprie;
Di verificare arricchimenti «anomali» di politici e
dirigenti durante lo svolgimento del loro mandato.

35. La Trasparenza
«Di verificare arricchimenti «anomali» di politici e
dirigenti durante lo svolgimento del loro mandato» …
Quindi, una buona gestione degli adempimenti in materia
di trasparenza (d.lgs. 33/2013) è in grado di colmare
parzialmente la maggiore lacuna della L. 190/2012:
l’ «oblio» della dimensione «politica» della corruzione

37. Le persone corruttibili … chi sono?

38. I costi «morali» della corruzione
La corruzione può garantire un guadagno (economico o
di altro tipo) a chi la compie ma ha anche dei costi
morali non indifferenti.
Alcune persone ritengono i costi morali della
corruzione superiori al guadagno che ne può derivare.
Perché, invece, altre persone scelgono la corruzione?

39. Si diventa «corruttibili» perché …
1.
Si adotta un sistema di valori «negativi», che
giustifica le scelte orientate verso la corruzione,
quando sono finalizzate a conseguire un guadagno
personale;
2. Si ha un sistema di valori «debole», che non regge il
conflitto con il sistema di valori di cui sono portatori
i soggetti terzi, che agiscono per favorire i propri
interessi
3. Si ha un sistema di valori «debole», che non regge al
conflitto con il sistema di valori negativi (o con il
vuoto di valori) espresso dalla pubblica
amministrazione in cui si lavora.

40. Si diventa «corruttibili» perché …
In tutti e tre i casi la persona finisce per giustificare (cioè
ritenere giusti) comportamenti scorretti o illeciti. Diventa
“corruttibile”.
In tutti e tre i casi, la formazione può dare un contributo alla
prevenzione della corruzione, se ha l’obiettivo di
Individuare e diffondere valori positivi, coerenti con i valori
costituzionali (art. 97: legalità, buon andamento e
imparzialità);
mostrare che tali valori positivi sono adottati
dall’amministrazione e sono finalizzati al conseguimento
degli obiettivi costitutivi dell’ente locale
chiarire che tali valori positivi si rispecchiano nel codice di
condotta, cui i dipendenti si devono attenere

41. Iniziative di formazione
Formazione generale:
rivolta a tutti i dipendenti
può riguardare l’aggiornamento delle competenze e i
temi dell’etica e della legalità.
Nell’ottica della prevenzione della corruzione, gli
interventi di formazione devono favorire la
consapevolezza e la responsabilità nello svolgimento di
una funzione pubblica e nell’uso del potere pubblico.

42. Iniziative di formazione
Formazione specifica
rivolta al responsabile della prevenzione, ai referenti, ai
dirigenti e ai funzionari addetti alle aree a rischio.
E’ finalizzata alla conoscenza delle normative, ai
programmi e ai vari strumenti utilizzati per la
prevenzione, alla diffusione di buone pratiche
professionali.
E’ anche finalizzata all’individuazione dei valori etici
adottati dall’organizzazione, che possono contrastare il
verificarsi di condotte corruttive

43. La Legalità
Il dipendente pubblico deve, prima di tutto, agire
rispettando le normative, che regolano i procedimenti
cui è addetto.
L’esito dell’attività amministrativa non deve mai, in
alcun modo, causare o favorire la violazione delle norme
di legge
Il dipendente pubblico deve denunciare al proprio
superiore e all’autorità giudiziaria gli illeciti di cui venga
a conoscenza

44. Integrità
Il dipendente pubblico deve adeguare il proprio
comportamento ai valori costituzionali, che
caratterizzano l’attività amministrativa;
Il dipendente pubblico deve rispettare i Codici di
Condotta adottati dalla propria amministrazione;
Il dipendente pubblico deve orientare le proprie scelte e
i propri comportamenti, in direzione della tutela degli
interessi della comunità.

45. Etica
La pubblica amministrazione esiste per curare e
promuovere interessi collettivi. Le sue risorse e i suoi
obiettivi sono (paradossalmente) di tutti e di nessuno.
 L’interesse pubblico è simile ad uno «spazio vuoto», al
centro di tanti interessi privati.
Uno «spazio vuoto», che garantisce ad una comunità di
persone la possibilità di progettare beni e servizi che
esulano dal «qui e ora» degli interessi privati.
Il dipendente pubblico deve difendere questo «spazio
vuoto», che è garanzia di sostenibilità e di futuro.

46. suggerimenti operativi e riflessioni per una efficace attuazione
dei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione nei Comuni
Andrea Ferrarini, ReteComuni
andreaferrarini@inwind.it
Giovedì 30 gennaio 2014
Urban Center – Via Turati, 6 – Monza (MB)