1. Zakon o općem upravnom
postupku i novo službeničko
zakonodavstvo u državnoj upravi
i lokalnoj samoupravi
Doc. dr. sc. Gordana Marčetić
Pravni fakultet Zagreb

2. Novi ZUP
• U odnosu na postojeći ZUP donosi poboljšanje u
pogledu pojednostavljenja i smanjenja odredbi, veće
preglednosti, rekonstrukcije i smanjenja broja pravnih
lijekova, uvođenja nekih novih instituta i metoda
postupanja itd., ali u osnovi zadržava tradicionalni duh.
• Utjecaj novog ZUP-a na službeničko zakonodavstvo i
službenički sustav osobito je vidljiv u odredbama o:
- elektroničkoj komunikaciji
- zaštiti prava službenika kroz postojeći sustav pravnih
lijekova
- članku 23. st. 2. ZUP-a koji propisuje potrebne
kvalifikacije službenih osoba za vođenje upravnog
postupka.

3. Službeničko zakonodavstvo u
državnoj upravi
• Zakon o državnim službenicima (ZODS) stupio na snagu 1.1.2006.
• Nedostaci ZODS-a:
Nema jasno usmjerenje, nije postavljen temelj za kvalitetan i
profesionalan službenički sustav, određena područja službeničkog
sustava su izostavljena ili djelomice regulirana, temeljni elementi
službeničkog sustava nisu regulirani ili su samo spomenuti i
prepušteni sekundarnom zakonodavstvu itd.
• Prednosti ZODS-a:
Uvođenje ustrojstvenih jedinica za službeničke odnose u
državnim tijelima i utemeljenje Odbora za državnu službu (ODS) kao
neovisnog tijela za rješavanje žalbi državnih službenika. Iniciranje
procesa depolitizacije i profesionalizacije rukovodećeg osoblja
(prijelazni čl. 151. ZODS) Vlada usporava 2008. donoseći dopunu
Uredbe o klasifikaciji radnih mjesta iz 2007. kojom snižava kriterije
za imenovanje rukovodećeg osoblja.

4. ZUP i ZODS
• Rješenja iz službeničkih odnosa su upravni akti (čl. 63. st. 3. ZODS-
a) pa se na njih primjenjuje ZUP i ZUS.
• Protiv prvostupanjskog rješenja stranka ima pravo izjaviti žalbu
drugostupanjskom tijelu, ako zakonom žalba nije isključena (čl. 105.
st. 1. ZUP-a).
• ZODS je usklađen i s važećim i s novim ZUP-om jer po prvi puta u
područje službeničkih odnosa uvodi stvarno odlučivanje u dva
stupnja.
• O pravima i obvezama službenika kao i o prestanku službe u prvom
stupnju odlučuje rješenjem čelnik tijela (čl. 63. st. 1. ZODS-a), a
protiv rješenja čelnika može se izjaviti žalba Odboru za državnu
službu kao drugostupanjskom tijelu.
• Postupci utvrđivanja odgovornosti službenika za povrede službene
dužnosti vode se u I. i II. stupnju na razini službeničkih sudova.

5. Uloga ODS-a u primjeni ZODS-a
• Postupanje Iº i IIº tijela po žalbi slično je riješeno i u
važećem i u novom ZUP-u.
• Razlika → novi ZUP potiče IIº tijelo da samo riješi
upravnu stvar. Do sada je ta mogućnost u praksi sudova
rijetko korištena.
• ODS najčešće poništava rješenja zbog nedovoljnog ili
neodgovarajućeg obrazloženja koje nije sukladno čl.
209. važećeg ZUP-a, kao i zbog raznih procesnih
pogrešaka koje su mogle utjecati na meritum stvari.
• Praksa ODS-a je slična praksi ostalih IIº tijela – vraća
predmete na ponovni postupak Iº tijelu.
• Potrebno je mijenjati praksu u smislu aktivnijeg pristupa
IIº tijela da sama meritorno rješavaju upravne stvari.

6. ODS - način završetka
drugostupanjskog postupka
Vrsta 2006. 2007. 2008. do 5/2009.
Žalba se odbacuje 18 39 18 7
Oglašava rješenje
ništavim 350 2 3 1
Žalba se odbija 210 733 449 52
Poništava i vraća
na ponovni postupak 216 394 346 34
Poništava i donosi
novo rješenje 18 25 14 1
Obustavlja se postupak 24 30 71 5
Ustupa se na
nadležno postupanje 25 14 3 /
Ukupno 861 1237 904 100

7. Službeničko zakonodavstvo u
lokalnoj i regionalnoj samoupravi
• Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj
(regionalnoj) samoupravi (ZSLPS) donijet je 2008.
• Sličan ZODS-u u pogledu pristupa i nedostataka. Većim dijelom se
bavi formalnim i tehničkim, a ne sadržajnim pitanjima službeničkog
sustava (izostaje regulacija temeljnih instituta službeničkog sustava)
• Različitosti u odnosu na ZODS su minorne (neke su odredbe
izostavljene, a neke temeljitije regulirane), osim u pogledu dosega
službeničkog zakonodavstva (uključeni su i namještenici) što nije
korisno s aspekta jedinstvenosti upravnog sustava i prilagodbe EU
standardima.
• Mogući problemi u primjeni odredbe čl. 5. st. 1. ZSLPS-a (i svih
kasnijih odredbi koje iz nje proizlaze) na organizacijskoj i
profesionalnoj razini.

8. Primjena ZUP-a u JLS
• Mogući problemi u tumačenju ZUP-a na razini
terminologije koja je više prilagođena tijelima državne
uprave nego JLPS. Izraz iz ZUP-a "čelnik tijela“ moguće
je tumačiti kao pročelnik ili općinski načelnik /
gradonačelnik / župan (N/G/Ž).
• Opasnosti različitog tumačenja termina: nejedinstvenost
postupanja u praksi, mogućnost daljnje politizacije
lokalne samouprave itd.
• E- uprava i elektronička komunikacija je teško provediva
na razini svih lokalnih i regionalnih jedinica (osobito
izražen problem u manjim i siromašnijim općinama koji
nemaju educirane službenike ni infrastrukturu).

9. ZUP i ZSLPS
• ZSLPS uvodi dvostupanjsko odlučivanje o pravima, obvezama i
odgovornostima službenika. U Iº odlučuje pročelnik (ili osoba koju
on ovlasti), a u IIº N/G/Ž.
• U slučaju pročelnika ne postoji dvostupanjsko odlučivanje (odlučuje
N/G/Ž).
• Ključno pitanje: Možemo li N/G/Ž-e koji su politički dužnosnici
smatrati nepristranim i stručnim drugostupanjskim tijelom za
rješavanje o pravima i obvezama službenika, odnosno
prvostupanjskim tijelom za odlučivanje o pravima i obvezama
pročelnika?
• U pogledu utvrđivanja odgovornosti službenika ZSLPS zauzima
drugačiji (i pravilan) pristup uvodeći kolegijalna, profesionalna tijela -
službeničke sudove na području županija i GZ-a (velikim gradovima
i sjedištima županija daje istu mogućnost).
• Zašto ZSPLS nema jedinstven i dosljedan pristup u pogledu
odlučivanja o pravima i obvezama službenika, s jedne strane, te
odgovornostima službenika, s druge strane?

10. Praktična pitanja primjene odredbi
ZUP-a, ZODS-a i ZSLPS-a
• Službena osoba (čl. 23. ZUP-a)
Službene osobe koje vode postupak ili rješavaju u upravnim
stvarima u javnopravnim tijelima moraju imati “odgovarajuću stručnu
spremu, potrebno radno iskustvo i položen državni stručni ispit“, a
vođenje postupka ili rješavanje o upravnim stvarima treba biti
navedeno u opisu poslova sukladno propisima o ustrojstvu
javnopravnih tijela.
Primjena ove odredbe je vrlo dvojbena, osobito na razini malih
lokalnih jedinica u kojima kronično nedostaje profesionalnog osoblja,
ali i na razini državne uprave (na poslovima upravnog postupka
često nisu zaposleni dipl. pravnici ili upravni pravnici, nedostatan
sustav osposobljavanja itd.).

11. • Javni natječaj (čl. 51. ZODS-a i čl. 17-25. ZSLPS-a)
U državnoj upravi neujednačena i nedosljedna praksa u
provođenju natječajnog postupka (kod testiranja kandidata, izbora
kandidata s liste koji se obavljaju na temelju pokazanih rezultata na
testiranju /čl. 51. st. 2. ZODS-a/ samo u slučaju službenika koji nisu
na rukovodećim položajima itd.)
Vrlo detaljne odredbe o natječaju u ZSLPS-u otvaraju niz mogućih
problema u praksi lokalnih/regionalnih jedinica (primjena odredbi iz
ZUP-a i ZSLPS-a o elektroničkoj komunikaciji s građanima, uloga
natječajnog povjerenstva u natječajnom postupku, (ne)obvezatnost
rang-liste kandidata za pročelnika, odnosno N/G/Ž-e itd.)

12. • Žalba (čl. 105-121. ZUP-a) i zaštita prava pročelnika u JLPS
ZUP načelno propisuje pravo žalbe (kao temeljnog pravnog lijeka)
protiv prvostupanjskog rješenja drugostupanjskom tijelu ako
zakonom žalba nije isključena.
Zašto ZSLPS onemogućava pravo na žalbu pročelnicima kada se
odlučuje o njihovom razrješenju i imenovanju te drugim pravima i
obvezama (čl. 6. st. 3. ZSLPS-a), a istovremeno propisuje da su sva
rješenja kojima se odlučuje o pravima i obvezama službenika i
pročelnika upravni akti (čl. 5. st. 4. ZSLPS-a)? Pročelnici mogu
samo pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom koji u pravilu ne
provodi dokazni postupak niti meritorno rješava stvari.
Nedefiniran i/ili dvojaki status pročelnika – službenici / politički
imenovane osobe?( Slično je pitanje statusa rukovoditelja u DU).

13. Hvala na pažnji !