Марина Василевская, Партия 2009

1. 12
Марина Василевская,
----------------------------
аспирантка кафедры
политической теории
МГИМО(У) МИД
России
Архивариус партии

2. 13
Марина Василевская
Реформа местного
самоуправления в России
В последние годы федеральный центр принимает активные меры по
реформированию системы местного управления с целью создания
условий для более эффективного функционирования власти
местного уровня. Проведение подобных преобразований ранее, в
эпоху президентства Б. Ельцина, было невозможным вследствие
приоритетов федеральной власти и её политической слабости.
Развитие местного самоуправления И всё же, первым документом, который по-
в России пытался отрегулировать систему местного са-
моуправления, стала именно Конституция РФ
Одной из наиболее значимых проблем мест- 1993 года. Она высоко подняла планку разви-
ного самоуправления в России является от- тия данного института в нашей стране. В соот-
сутствие у данного института сколько-нибудь ветствии с текстом основного закона, органы
продолжительной исторической традиции. В местного самоуправления не входят в систему
отличие от стран Западной Европы и Амери- государственных органов власти. Таким обра-
ки, где корни местного самоуправления ухо- зом, местное самоуправление обладает якобы
дят в глубь гражданского общества, в нашей не государственной, а общественной при-
стране оно является продолжением всё той же родой и является продуктом добровольной
«вертикали власти», за укрепление которой самоорганизации граждан. В этом видится
так яростно взялись в последнее время. стремление разработчиков документа ско-
В начале 1990-х годов, на заре строительства пировать англо-саксонскую модель местного
нового Российского государства, официаль- самоуправления, хотя Россия скорее тяготеет
ная пропаганда ставила проблему развития к традиции континентальной Европы, в соот-
местного самоуправления в один ряд с такими ветствии с которой местное самоуправление
первоочередными задачами как построение есть ни что иное как третий государственный
рыночной экономики и развитие граждан- уровень власти в рамках Федерации.
ского общества. Между тем, как это часто бы- Конституция закрепила за органами мест-
вает, слово разошлось с делом. Долгое время ного самоуправления исчерпывающий круг
тема местного самоуправления сознательно полномочий. Центр обязывался не вмеши-
замалчивалась. Так, на конституционном со- ваться в дела местной власти при условии, что
вещании 1993 года, где подробно разбирались последняя не будет выходить за рамки своей
вопросы взаимоотношений федерального компетенции.
и регионального уровней власти, проблемы Следующим важным этапом в реформиро-
местного самоуправления практически не об- вании системы местного самоуправления ста-
суждались. ло принятие Федерального закона

3. 14
от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих Основные проблемы местного
принципах организации местного самоуправ- самоуправления
ления в Российской Федерации» (далее – За-
кон). Сложности функционирования местного
Суть его заключалась в том, что каждый самоуправления в современной России сво-
регион должен был подготовить и одобрить дятся к двум основным причинам: отсутствию
собственный правовой акт, регулирующий финансовой и политической независимости
систему местного самоуправления на своей субъектов, с одной стороны, и пассивности на-
территории. селения, с другой. Причём проблемы эти взаи-
Следует сказать, что принятие данного мосвязаны.
Закона во многом было обусловлено полити- Сегодняшнее состояние местной власти в РФ
ческой конъюнктурой. В данном случае это таково, что местные органы находятся в прямой
было одним из условий вхождения России в зависимости от федерального и, соответствен-
Совет Европы (куда мы благополучно вошли но, регионального уровней власти. Зависимость
в 1996 году). Именно этот факт и определил эта главным образом экономическая. Но регио-
столь либеральное содержание документа. нальные элиты находят и иные способы воздей-
Но как ни печально, Закон сослужил пло- ствия на местное самоуправление, в частности,
хую службу. Оказалось, что в России суще- региональная власть могла досрочно прекра-
ствует целый ряд региональных элит, кото- тить полномочия мэра или представительного
рые в принципе против развития местного органа местного самоуправления в случае на-
самоуправления во вверенных им регионах. рушения законодательства, что на практике
Это подтверждает и тот факт, что в процес- вело к возникновению неформальных видов
се принятия проект был трижды отвергнут кооперации местных и региональных сил либо
Советом Федерации, и лишь подавляющее их противостоянию. В связи с этим население
большинство Государственной Думы смогло не воспринимает местные органы как структу-
преодолеть вето и сломить сопротивление ры, способные решать вопросы местного значе-
верхней палаты. Закон, таким образом, оста- ния. Несмотря на то, что большинство граждан
вил за региональными правительствами право поддерживают идею организации местного
устанавливать рамки местного самоуправле- самоуправления, более 60 % не собираются при-
ния, что привело практически к полному его нимать какого-либо участия в её реализации1.
уничтожению. Таким образом, существующую сегодня
Какое-то время федеральный центр пред- систему местного управления сложно назвать
почитал не вмешиваться в такое положение самоуправлением. Сложившееся положение
вещей, наблюдая за всем со стороны. Но уже дел крайне опасно для демократического раз-
с 1996 года главы регионов становятся вы- вития страны.
борными, и центр теряет какие бы то ни было
рычаги давления на региональные элиты. Изменения в законодательной базе
В этой ситуации Москва решила действо- местного самоуправления
вать через мэров региональных столиц, кото-
рые обладали достаточно весомым админи- Можно констатировать, что реформа мест-
стративным ресурсом и, по сути, были основ- ного самоуправления не изменяет, а создаёт
ными конкурентами нынешних глав регионов институт местного самоуправления, несмотря
на следующих выборах. Ряд исследователей на тот факт, что формально законодательно
называют данный период муниципальной признаётся наличие данного института в РФ.
революцией, когда в силу обстоятельств начи- Все десять лет своего существования местная
нает расти роль местного самоуправления. Но власть переживала трудности, связанные с
уже к 1998–1999 годам региональные элиты системой законодательства, регулирующего
возвращают утраченное влияние. данную сферу.
В 2000 году вектор развития снова меня- Важным шагом в гармонизации законода-
ется. Центром была инициирована реформа тельной базы в данной сфере стало принятие
федеральных отношений, за которой последо- Закона № 107-ФЗ от 4 августа 2000 года «О вне-
вала и реформа местного самоуправления. сении изменений и дополнений в Федеральный
1 Е. Андрюшин «Местное самоуправление в современной
России: драматизм становления» // Власть. – 2006. – № 1.

4. 15
закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ ‫״‬Об об- го самоуправления вновь образуемых муници-
щих принципах организации местного самоу- пальных образований. Приведение структуры
правления в Российской Федерации‫ .»״‬Законом существующих муниципальных образований
было установлено, что в случае если предста- в соответствие с положениями Федерального
вительным органом местного самоуправления закона и установленным статусом (до 31 марта
или главой муниципального образования не 2005 года).
отменялись нормативные акты, признанные 3. Проведение выборов органов местного
судом противоречащими федеральному праву, самоуправления и должностных лиц местного
праву субъекта Федерации или муниципаль- самоуправления (до 1 ноября 2005 года). Срок
ного образования, которые при этом повлекли должен быть уточнён с учётом возможности
признанные судом нарушения прав и свобод совмещения выборов в нескольких муници-
человека и гражданина, то представительный пальных образованиях в конкретном субъекте
орган местного самоуправления мог быть рас- Российской Федерации.
пущен законом субъекта Российской Федера- 4. Поэтапное реформирование межбюд-
ции либо федеральным законом, а глава муни- жетных отношений с учётом особенностей
ципального образования мог быть досрочно переходного периода, предусмотренных поло-
отрешён от должности правовым актом главы жениями частей 4 и 5 статьи 83 Федерального
субъекта РФ или указом Президента Россий- закона (до 2009 года).
ской Федерации. В этом случае руководитель 5. Формирование и перераспределение муни-
субъекта Российской Федерации либо Пре- ципальной собственности (до 1 января 2006 г.).
зидент РФ назначает временно исполняющего 6. Вступление в силу основных положений
обязанности главы муниципального образова- Федерального закона о компетенции и полно-
ния. Правовые акты представительных органов мочиях двух типов муниципальных образова-
местного самоуправления и глав муниципаль- ний (после 2006 года).
ных образований, признанные до вступления в По сравнению с Федеральным законом
силу закона судом противоречащими Консти- № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих
туции Российской Федерации, нормам права принципах организации местного самоуправ-
РФ, субъектов РФ и уставам муниципальных ления в Российской Федерации» здесь более
образований, следовало привести в соответ- точно определены вопросы местного значения.
ствие с ними в течение шести месяцев со дня Закреплено, что в ряде случаев муниципальная
вступления этого закона. власть не должна сама предоставлять услуги
Следующим важным этапом реформы стало населению. Её задача состоит в том, чтобы
принятие Федерального закона от 6 октября создать условия для их предоставления. В не-
2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах ор- которых случаях вопросы местного значения
ганизации местного самоуправления в Россий- разграничены между поселениями и муници-
ской Федерации» (далее – Федеральный закон), пальными районами.
установившего очерёдность реформирования Так, согласно новой редакции Федерального
системы организации местного самоуправле- закона, к компетенции только поселений3 от-
ния во всех субъектах Российской Федерации несены вопросы:
на основе двухтиповой модели территориаль- • содержания жилищного фонда, жилищного
ной организации местного самоуправления. строительства, обеспечения жильём;
Так, процесс перехода от существующих в • застройки территории, землепользования,
субъектах Российской Федерации трёх основ- благоустройства и озеленения территории;
ных моделей территориальной организации • охраны памятников, сохранения объектов
местного самоуправления к двухуровневой культурного наследия;
модели, разделяется на характерные периоды2.
К ним в частности относятся:
3 Сельское поселение – один или несколько объединённых
1. Установление территорий, границ и стату- общей территорией сельских населённых пунктов
са существующих и вновь образуемых муници- (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков,
пальных образований (с 8 октября 2003 года по аулов и других сельских населённых пунктов), в которых
местное самоуправление осуществляется населением
1 января (31 марта) 2005 года). непосредственно и (или) через выборные и иные органы
2. Установление структуры органов местно- местного самоуправления.
Городское поселение – город или посёлок, в которых
местное самоуправление осуществляется населением
2 Подробнее см. «Актуальные вопросы проведения реформы непосредственно и (или) через выборные и иные органы
территориальной организации местного самоуправления» местного самоуправления (Федеральный закон от 6 октября
// Аналитический Вестник. – 2004. – № 32 (252) // www. 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
council.gov.ru. местного самоуправления в Российской Федерации»).

5. 16
• организации досуга, развития физкультуры • издание муниципальных правовых актов;
и спорта; • создание и содержание муниципальных
• пожарной безопасности, уличного предприятий и учреждений;
освещения. • формирование и размещение муниципаль-
ного заказа;
На районный уровень поставлены исключи- • установление тарифов за услуги, предостав-
тельно вопросы: ляемые муниципальными предприятиями и
• предоставления образования; учреждениями;
• оказания медицинской помощи; • принятие и организация выполнения пла-
• охраны общественного порядка; нов и программ комплексного социально-
• охраны окружающей среды. экономического развития муниципального
образования;
Между поселениями и муниципальными • организация сбора статистических показате-
районами разграничены вопросы: лей, характеризующих состояние экономики
• электро– и газоснабжения; и социальной сферы муниципального обра-
• содержания и строительства автомобильных зования;
дорог; • осуществление международных и внешне-
• сбора и переработки отходов; экономических связей.
• организации ритуальных услуг и содержа-
ния мест захоронения; Заключение
• формирования и содержания архивов;
• предоставления транспортных услуг, услуг Реформа местного самоуправления является
связи; сложной и дорогостоящей процедурой. Госу-
• общественного питания; дарству приходится практически с нуля созда-
• торговли, бытового и библиотечного обслу- вать ещё один уровень власти, к чему иногда
живания; оказываются неготовыми не только население,
• участия в предупреждении и ликвидации но и сами региональные власти. Очевидным
последствий чрезвычайных ситуаций; становится явное логическое противоречие:
• опеки и попечительства. с одной стороны, местное самоуправление,
будучи формой добровольной самооргани-
Закон допускает передачу осуществления зации граждан, не должно входить в систему
части полномочий от поселения муниципаль- государственной власти, с другой стороны, без
ному району и от муниципального района по- соответствующего участия Центра, местное са-
селению путём заключения соглашений с обя- моуправление, а том виде, в котором оно суще-
зательной передачей субвенций на осуществле- ствует сегодня, просто не способно справиться
ние передаваемых полномочий (п. 4 ст. 15). со своими задачами. И дело здесь не только в
К вопросам местного значения городского бюрократизации и коррумпированности рос-
округа4 отнесена сумма вопросов местного сийской административной структуры, но и в
значения поселения и муниципального района особенностях менталитета граждан, их низкой
(ст. 16). социальной мобильности и высокой степени
Закон также выделяет в отдельный перечень политической апатии. Между тем, не следу-
полномочия органов местного самоуправле- ет забывать о том, что именно эффективное
ния по решению вопросов местного значения функционирование местного самоуправления
(ст. 17). К таким полномочиям в частности от- должно, в конечном счёте, лечь в основу жиз-
несены: неспособной федеративной структуры России
• принятие устава муниципального образова- и способствовать закреплению страны на де-
ния; мократическом пути развития.
4 Городской округ – городское поселение, которое не вхо-
дит в состав муниципального района и органы местного
самоуправления которого осуществляют полномочия по
решению установленных настоящим Федеральным зако-
ном вопросов местного значения поселения и вопросов
местного значения муниципального района, а также могут
осуществлять отдельные государственные полномочия,
передаваемые органам местного самоуправления феде-
ральными законами и законами субъектов Российской Фе-
дерации (там же).