1. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ
МЕСТНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И
САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Сборник материалов круглого стола
Алматы 2001
СОДЕРЖАНИЕ
2. Введение
Воронов В.
Историко-правовые аспекты развития института местного самоуправления в Республике Казах-
стан
Куатбаева Г.
Институциональные проблемы развития местного государственного управления и самоуправле-
ния в Республике Казахстан
Исмагамбетов Т.
Местное управление: структурно-функциональный подход
Умбеталиева Т.
Местное самоуправление в Казахстане: проблемы и перспективы
Бельгибаев С.
Гражданское общество и развитие системы местных органов управления
Чеботарев А.
Проблемы введения института выборных акимов в Казахстане
Исенова С.
Несовершенство системы местного государственного управления как фактор возникновения
коррупции в Казахстане
Белоносова Г.
Об организации местного территориального самоуправления в Турксибском районе г. Алма-
ты
Киселев В.
Механизм прозрачности местного бюджета (на примере г. Алматы)
Махмутова М.
Финансовые полномочия местных органов управления
Аскаров Т.
Проблемы взаимоотношений местных и республиканского бюджетов
Бажикей Д.
Местные бюджеты в Республике Казахстан, их исполнение и прозрачность
Иванов А.
Проблемы взаимодействия государственных органов с неправительственными организациями
по формированию системы самоуправления в Республике Казахстане
Абенова М.
Опыт взаимодействия общественных организаций с местными органами власти
(на примере города Семипалатинска)
Ямбаев В.
Взаимодействие общественных организаций с местными исполнительными органами
и проблемы, возникающие в процессе реализации принятых программ
Аленова Д.
Взаимодействие акиматов с частным предпринимательством
3. ВВЕДЕНИЕ
Как недавно заявил на прошедшей 7-11 октября 2001 года в Праге (Чехия) 10-й международной ан-
тикоррупционной конференции председатель «Транспаренси Интернешнл» Питер Айген и неодно-
кратно подчеркивали ее участники, одним из важных элементов национальной системы неподкупности
являются наличие эффективного местного самоуправления, участие граждан в выборах и работе его
органов.
Необходимо отметить, что институт местного самоуправления не получил должного развития в
Республике Казахстан за 10 лет ее независимости. В переходных положениях Конституции РК, приня-
той в 1995 году, говорится о том, что в течение двух лет в республике должен быть принят закон «О
местном самоуправлении», которого нет и поныне. Принятый же в январе этого года закон «О местном
государственном управлении в Республике Казахстан» имеет больше терминов, нежели путей и меха-
низмов решения вопросов участия граждан в управлении делами на местном уровне, финансовой от-
крытости органов местной власти и т.д. Назначаемость акимов всех уровней сводит на нет зависимость
исполнительной власти на местах от граждан и негативно сказывается на прозрачности их деятельно-
сти.
С одной стороны, можно приветствовать введение избираемости акимов в Казахстане. Но, с другой
стороны, очень странно, что назначенные на 20 октября 2001 года выборы акимов затрагивают только
самый низовой – сельский – уровень и являются экспериментом. Это может серьезно дискредитиро-
вать эти выборы в глазах населения. К тому же их нельзя назвать эффективными с точки зрения разви-
тия демократии и самоуправления, поскольку на периферии нет развитого среднего класса, политиче-
ских партий и других институтов гражданского общества.
Кто-то из великих сказал: невозможно преодолеть пропасть в два прыжка. Очевидно, что построе-
ние демократии и проведение реформ не должно быть половинчатым. Необходимо провести выборы
акимов всех уровней одновременно и при этом соблюсти два принципиальных условия: существенно
ограничить воздействие исполнительной власти на работу избирательных комиссий и принять закон о
местном самоуправлении. Безусловно, это потребует больших финансовых расходов и, возможно, бу-
дет проходить поэтапно. Однако эффект и результаты данного процесса в конечном итоге окупят все
материальные и временные затраты.
Участники круглого стола «Проблемы и перспективы развития системы местного государственного
управления и самоуправления в Республике Казахстан» на страницах настоящего сборника пытаются
ответить на самые важные вопросы функционирования и развития системы публичной власти на мес-
тах. И думается, что сборник будет полезен для продолжения дискуссии о необходимости введения в
Казахстане местного самоуправления и действительной децентрализации власти на местах. Когда ре-
гионы и отдельные населенные пункты будут самостоятельны в решении своих местных вопросов,
граждане смогут влиять на деятельность местных органов власти, определять приоритетность расходо-
вания средств местных бюджетов и т.д.
Очевидно, что все эти преобразования назрели уже давно и, в случае их проведения, они укрепят
государство, будут способствовать осознанию гражданами своей роли в управлении государством и
снижению коррупции на местах.
Воронов Виталий,
председатель правления
«Транспаренси Казахстан»
4. ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Значительную часть из того, что я предполагал осветить, затронули многие из участников сего-
дняшней дискуссии. Чтобы не повторяться, я попытаюсь изложить свое мнение по данной проблеме
уже с учетом прозвучавших здесь мыслей.
Когда-то, 10 лет назад, в феврале 1991 года Верховным Советом Республики Казахстан 12-го созы-
ва, депутатом которого я являлся, был принят Закон «О местном самоуправлении и местных Советах
народных депутатов Казахской ССР». В статье 2 данного закона было закреплено, что « система мест-
ного самоуправления включает местные Советы народных депутатов, органы территориального обще-
ственного самоуправления, а также местные референдумы, собрания (сходы), конференции граждан,
иные формы непосредственной демократии». Как это ни парадоксально, но именно тогда было найдено
законодательное определение понятия «местное самоуправление», которое наиболее соответствовало
Европейской Хартии местного самоуправления. Закон содержал 73 статьи, достаточно четко регламен-
тировавших вопросы функционирования избранной населением местной власти (при всех известных
недостатках существовавшей коммунистической системы управления государством).
13 января 1992 года был принят Закон «О внесении на переходный период изменений и дополнений
в Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов», в соответствии с кото-
рым был временно на период до 1995 года введен институт глав администраций (по мнению многих,
наиболее оптимальным и эффективным был существовавший до этого вариант, при котором совмеща-
лись должности предсе-дателя Совета и его исполкома. Необходимо было только исключить влияние
на местные государственные органы со стороны райкомов (горкомов, обкомов) партии, и система мог-
ла бы достаточно хорошо функционировать). Но был избран другой путь, по которому Казахстан про-
должает идти и сейчас.
28 января 1993 года была принята первая Конституция суверенного Казахстана, вообще не содер-
жавшая ни в одной из норм термина «местное самоуправление». В ней лишь вскользь говорилось (гла-
ва 15) о «территориальной организации государства и местном управлении» и навечно закреплялся
временно введенный институт глав администраций, негативные последствия действий которых уже
тогда стали проявляться. Именно поэтому я был одним из двух депутатов, голосовавших против при-
нятия той Конституции.
Происшедшие изменения структуры и сущности государственной власти на местах затем были за-
креплены в Законе «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан»,
который был принят в день так называемого «самороспуска» Верховного Совета 12-го созыва – 10 де-
кабря 1993 года и утратил силу совсем недавно (в соответствии с законом от 8.05.2001 года). Закон со-
держал 60 статей, ни в одной из которых не шло речи о подлинном местном самоуправлении.
Как в Верховном Совете 12-го созыва, так и в следующем (последнем в истории Казахстана) Вер-
ховном Совете нами были организованы достаточно серьезные дискуссии с участием Президента и
другого высшего руководства страны по вопросам организации государственной власти, в том числе и
на местах, однако в результате возобладала иная точка зрения.
В августе 1995 года была принята ныне действующая Конституция, раздел VIII которой именуется
“Местное государственное управление и самоуправление”. Статья 89 Конституции признает возмож-
ность существования местного самоуправления, обеспечивающего самостоятельное решение населе-
нием вопросов местного значения путем выборов, а также через выборные и другие органы местного
самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых
проживают группы населения.
Затем, в развитие этих положений Конституции, был разработан проект закона “О местном государ-
ственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан”, пытавшийся закрепить по сути ныне
существующую систему организации государственной власти на местном уровне (далеко не демокра-
тическую, неэффективную, громоздкую и коррумпированную).
Многие из присутствующих здесь были участниками ряда круглых столов и крупных международ-
ных конференций, на которых обсуждался данный проект. Единственным позитивным их (конферен-
ций) результатом стал отказ от принятия общего закона в предлагавшемся варианте. 23 января 2001
года был принят Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» (содержит
41 статью). А вопросы местного самоуправления отнесены в проект закона «О местном самоуправле-
нии в Республике Казахстан», который отозван Правительством из Парламента. Причем все местное
5. самоуправление в нем (проекте) сведено к несуществующим в стране органам (кенесам, жамиятам, же-
текши).
Ни в принятом законе, ни в проекте так и не нашли своего отражения и развития такие чрезвычайно
важные вопросы, как:
а) на каких принципах строится и осуществляется местное самоуправление;
б) что относится к “вопросам местного значения”, о которых говорит действующая Конституция;
в) не сделана даже попытка разграничения функций органов местного государственного управления
и самоуправления по решению местных дел, совместного их решения и делегирования.
При этом из местного самоуправления “выпали” такие важные институты самоуправления, как схо-
ды, конференции, собрания граждан по месту жительства, местные референдумы и иные формы непо-
средственной демократии.
Совершенно очевидно, что решение стоящих перед населением сел, аулов, поселков, городов Казах-
стана насущных ежедневных проблем “местного” значения зависит не столько от искусственного за-
крепления в законодательстве возможности граждан самоорганизовываться в какие-то сообщества,
сколько, и это в первую очередь, от создания условий (возможностей) для того же населения воздейст-
вовать на органы государственного управления на местном уровне.
Поскольку в аулах, селах, поселках практически нет “неместных” государственных проблем, пред-
ставляется, что большинство вопросов в них должно решаться выбранной населением местной властью
– маслихатом и акимом.
То же самое в городах, за исключением крупных промышленных центров, где наряду с избранными
органами государственного управления могут назначаться представители Правительства и Президента
с достаточно широкими полномочиями по отношению к местной власти (приостановление её решений
в случае противоречия законодательству, отмена их в судебном порядке, роспуск местных органов и
т.п.).
При такой схеме решения местных проблем отпадает необходимость в формировании местных ор-
ганов власти в областях, где функции государственного управления могут осуществлять назначенный
Президентом аким (губернатор) и территориальные органы министерств.
Таким образом, следует заключить, что в условиях нынешнего Казахстана решение вопросов мест-
ного значения находится не в сфере несуществующего местного самоуправления, а в сфере подлежа-
щего кардинальной реконструкции государственного управления на местном уровне.
Группа местных функций уникальна для каждого региона либо населенного пункта и исполнение
этих функций различно по методам, объемам ресурсов, местным условиям. Требование единообразно-
сти исполнения, необходимое для государственной исполнительной власти, здесь просто недопустимо.
Для исполнения этой группы функций государство организует местную власть. Исполнение местных
функций не должно быть зависимым от типа и идеологии партии, пришедшей к высшей государствен-
ной власти, тем более, от воли одного человека – Президента. Местные функции должны исполняться
автономно, бесперебойно, независимо от парламентских и правительственных кризисов.
И, как ни странно, приход к власти оппозиции на местах не ослабляет, а напротив, укрепляет госу-
дарственную власть, так как смягчает противоречия в обществе и отчасти снимает политическое про-
тивостояние.
Мы достаточно долго критиковали Президента за неправильный, по нашему мнению, подход к по-
строению системы государственной власти, в том числе и на местах. Может быть, и не вполне заслу-
женно критиковали, так как власть в тот момент интересовали совершенно другие проблемы: сувере-
низация, приватизация и пр., и она объективно боялась потерять управляемость государством.
Но и сейчас, в XXI-м веке, все решение проблемы сведено к выборности местных акимов, будто бы
выбранный населением тот же или новый аким, что не принципиально, без изменения существующей
системы неожиданно станет другим.
Если говорить о перспективах развития в стране действительного местного самоуправления в циви-
лизованном его понимании, то, как мне представляется, каких-либо кардинальных изменений в бли-
жайшем будущем не предвидится. Сейчас власть заботит только одно: проблема преемственности
высшей власти. Только после ее решения в Казахстане возможны дальнейшие серьезные и полезные
реформы…
Куатбаева Гульнар,
зав. сектором региональных проблем
Института экономических исследований
Министерства экономики и торговли РК
6. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Эффективность взаимодействия центральных и местных исполнительных органов связана с распре-
делением функций между ними, определением объектов для государственного вмешательства.
Регулирующие функции центральных исполнительных органов в области регионального развития
связаны:
· с формированием, разработкой и реализацией рамочных законодательных, правовых и норматив-
ных основ функционирования и взаимодействия между собой субъектов территориального развития;
контролем за неуклонным их исполнением;
· с определением приоритетных направлений и пропорций территориального развития и размеще-
ния производительных сил исходя из макроэкономических целей развития республики;
· с обеспечением государственных гарантий минимального прожиточного уровня жизни на терри-
тории республики для населения независимо от места проживания;
· с решением проблем, имеющих международное, общегосударственное, межрегиональное значение
(Приаралье, Прикаспийский регион, зоны Семипалатинского полигона, отсталые сельские районы);
· с обеспечением приоритетного развития территорий, имеющих важное значение для экономики
республики в целом. Участие государства в регулировании регионального развития состоит в опреде-
лении роли регионов в республиканском разделении труда при разработке и осуществлении прогнозов,
схем развития и размещения производительных сил республики, планирования и программирования.
Регулирующие функции местных исполнительных органов связаны с обеспечением:
- неукоснительной реализации нормативно-правового законодательства, инициированием предло-
жений по его совершенствованию в зависимости от изменяющихся социально-экономических условий;
- сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития территорий;
- организации устойчивого предложения доступных и качественных государственных, социально-
культурных, инфраструктурных, информационных услуг физическим и юридическим лицам как терри-
торий, так и внешним инвесторам;
- рационального и эффективного использования региональных ресурсов, в первую очередь, нево-
зобновимых, охрану окружающей природной среды и формирование рынка рекреационных услуг;
- условий для формирования предпринимательской среды как основы устойчивости региональной
социально-экономической системы;
- формирования предложений к долгосрочным прогнозам развития регионов, схемам развития и
размещения производительных сил республики, планам социально-экономического развития респуб-
лики и регионов, целевым программам, государственным проектам, имеющим важное значение для
регионов;
- осуществления стратегических региональных социально-экономических, экологических оценок на
этапе формирования политик, прогнозов, планов и программ с целью своевременной их коррекции.
Центральные исполнительные органы при реализации региональной политики активно взаимодей-
ствуют с местными исполнительными органами путем:
а) обеспечения устойчивого и своевременного движения информационных потоков различного
уровня, необходимых для принятия благоприятных для регионов управленческих решений;
б) поддержки и осуществления регионального маркетинга;
в) формирования и реализации в соответствии с целями экономической политики прогрессивных
схем финансовой поддержки регионов;
г) оказания помощи в проведении региональных научных исследований, внедрения достижений
науки и техники для решения региональных проблем.
Современные институты государственного регулирования регионального развития, на наш взгляд,
представляют собой довольно разветвленную систему (см. приложение). Существование, опережаю-
щее развитие одного из них не является гарантией автоматического успеха всей системы. Каждый ин-
ститут имеет, в свою очередь, иерархию подсистем. Например, институт права по экономическому со-
держанию состоит из нормативных актов рамочного, прямого и косвенного действия. Соответствие
внутренних элементов подсистем друг другу является условием устойчивости системы в целом. Про-
блема устойчивости правовой системы, ее эффективности связана с прогнозированием законодательст-
ва. Поскольку все методы прогнозирования законодательства должны быть направлены на повышение
его эффективности, необходимо вводить в практику анализа эффективности законодательства эконо-
мические показатели оценки, институциональный анализ и проектирование. Это, в свою очередь,
7. предполагает наличие и использование современных информационных технологий. Усиление роли и
повышение эффективности правового регулирования достигается, с другой стороны, развитием стан-
дартизации в данной области.
Экономическое содержание государственного регулирования объясняется с позиции теории вос-
производственного цикла. Состояние и потребительная стоимость трех составляющих воспроизводст-
венного процесса: рабочей силы, предмета труда и средств производства имеет качественно новое со-
держание. Сложная картина развития экономики региона и соответствующее социальное, финансовое,
инновационное развитие могут быть отражены с помощью системы экономических, социальных, фи-
нансовых и инновационных показателей, характеризующих основные стороны процесса воспроизвод-
ства: его ресурсы и результаты. В качестве ресурсов обычно рассматривают текущее производственное
потребление, фонд возмещения износа оборудования и сооружений, фонд накопления и фонд потреб-
ления.
Экономические результаты функционирования региональной экономики оцениваются показателями
валового регионального продукта. Количественное выражение перечисленных показателей и их соот-
ношения дифференцированы для разных регионов. Несмотря на значительные различия между регио-
нами республики и, в ряде случаев, уникальность ситуаций общим для всех регионов является характер
связей между отдельными элементами процесса воспроизводства, закономерности влияния состав-
ляющих на все звенья процесса. Совокупность этих элементов и их связей образует воспроизводствен-
ный цикл. Воспроизводственные процессы в регионах республики характеризуются следующими тен-
денциями.
В демографической сфере наблюдается тенденция снижения численности сельского населения по
Республике Казахстан в целом и по областям: Костанайской (на 23,2%), Северо-Казахстанской (на
22,8%), Акмолинской (18,9%), Восточно-Казахстанской (14,2%). Наиболее урбанизированными облас-
тями являются Карагандинская (доля городского населения 82,2%), Мангистауская (78,4%), Павлодар-
ская (63,4%), Восточно-Казахстанская (58,8%) .
В 1999 году отрицательное сальдо миграции населения составило -126,6 тыс. чел. Наибольшее ко-
личество людей в 1999 году выехало из Костанайской области – сальдо миграции составило -26,2 тыс.
чел., Акмолинской (-17,6 тыс. чел.), Карагандинской (-15,6 тыс. чел.), Павлодарской (-15,3 тыс. чел.),
Восточно-Казахстанской (-11,7 тыс. чел.), Северо-Казахстанской (-10,4 тыс. чел.).
Рост производства промышленной продукции в последние годы по сравнению с предыдущими на-
блюдался в Актюбинской, Атырауской, Западно-Казахстанской, Карагандинской, Кызылордин-ской,
Костанайской, Мангистауской областях и в г. Алматы.
С 1999 года в развитии сельского хозяйства республики наблюдаются положительные тенденции.
Впервые за годы реформ достигнут рост сельскохозяйственного производства. В 1999 году объем ва-
ловой продукции сельского хозяйства был на 28,% больше чем в предыдущем году, в том числе про-
дукции растениеводства на 66,2%, животноводства – 1,0%.
Основными сельскохозяйственными областями, на долю которых приходится более 60% от общего
объема сельскохозяйственного производства, являются Акмолинская, Алматинская, Костанайская, Се-
веро-Казахстанская и Южно-Казахстанская области.
Уровень общей безработицы в Республике Казахстан в 1999 году составил 13,5%, по регионам он
варьирует в пределах от 7,8% в Западно-Казахстанской области до 16,1% в Кызылординской области.
В сельской местности максимальный уровень общей безработицы зафиксирован в Атырауской области
(19,2%), минимальный – 9,5% в Западно-Казахстанской области.
По производству ВРП на душу населения между областями страны существуют значительные раз-
личия. Так, разница между максимальной (Атырауская область – 330,9 тыс. тенге) и минимальной
(Жамбылская область – 44,1 тыс. тенге) величиной ВРП на душу населения составила в 1999 г. 7,5 раз.
В 1999 году 31% валового регионального продукта республики производилось в Павлодарской, Ка-
рагандинской и Восточно-Казахстанской областях. По производству ВРП на душу населения они за-
нимали в 1999 г. соответственно 3, 6 и 9 места. Основу развития этой группы областей составляет ди-
версифицированная промышленность, базирующаяся на месторождениях угля, цветных и черных ме-
таллов, крупных предприятиях добывающей и перерабатывающей промышленности. Воспроизводст-
венные социально-экономические процессы в регионах страны, характер связей определяются в значи-
тельной степени взаимодействием современных институтов государства и, в свою очередь, воздейст-
вуют на формирование институтов собственности, права, стандартизации, финансов, науки и образова-
ния, прогнозирования и программирования, института информации, института традиций.
За 2000 год институциональные изменения в регионах проявились в функционировании различных
форм хозяйствующих субъектов, переходе региональных органов управления на программное бюдже-
8. тирование, в реализации программы импортозамещения, в совершенствовании института стандартиза-
ции и нормирования.
Система государственного регулирования находится на стадии формирования. Каждый институт
государственного регулирования ориентирован и стремится к формированию устойчивой внутренней
структуры, с одной стороны. С другой стороны, сферы и цели государственного регулирования (фи-
нансовый сектор, промышленный сектор, социальный сектор, экологический сектор) еще не интегри-
рованы между собой в той степени, которая бы обеспечивала мультипликативность развития того или
иного сектора, сферы и всей экономики республики в целом. Этим обуславливается наличие старых и
возникновение новых институциональных проблем развития местного государственного управления и
самоуправления в Республике Казахстан
В первую очередь это касается интеграции и гармонизации нормативно-правовых актов, регули-
рующих различные сферы и сектора: региональное развитие, производство, финансовая сфера, приро-
допользование и охрана окружающей среды, приватизация, инвестиции и т. п. Во вторую очередь, это
касается эффективной координации взаимодействия государственных и негосударственных структур
между собой. В третью очередь, это касается области стандартизации, сертификации, нормирования и
лицензирования.
Требует пересмотра система стандартов и нормативов. Ее соответствие международным стандартам
является залогом ускоренной интеграции в мировое транспортно-коммуникационное сообщество. В
систему стандартов и нормативов нами включены технологические, экономические, экологические,
финансовые, организационные стандарты и нормативы.
Экономический и финансовый механизм – наиболее противоречивый современный государствен-
ный институт. Институт прогнозирования социально-экономического развития регионов, встраивае-
мый в мировой институт прогнозирования, определяет сохранение преемственности и последователь-
ности в прогнозировании, планировании, программировании и бюджетировании. Это является услови-
ем устойчивого социально-экономического развития, эффективности политики в этой области. Инсти-
тут информации определяет скорость реформ в регионах.
Таким образом, государственное регулирование развития определяется в большей степени транс-
формацией самих государственных институтов, характером связей между ними. На наш взгляд, роль
института образования сегодня неоправданно занижена. Подготовка специалистов в области регио-
нального управления затруднена из-за сложностей в прогнозировании спроса на кадры соответствую-
щей квалификации.
Талгат Исмагамбетов,
доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин
университета «Арна»
МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ:
СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД
Дискуссии о желательности или нежелательности выборности акимов, реформе местного государ-
ственного управления и самоуправления имели результатом понимание того, что необходимо выбирать
это звено госуправления. В конце концов, как известно, принят Закон о местном госуправлении, где
предполагается поэтапно ввести избрание акимов сельских округов. Примечательно, что никто из офи-
циальных лиц не гарантировал, что избрание выборщиками лучше, чем прямое избрание гражданами
своих сельских акимов. Ясно, что в случае выраженности родственных, родовых и иных моментов
принцип избрания выборщиками будет пересмотрен. Хотелось бы напомнить, что в конце 60-х гг. XIX
в. вводилось избрание волостных управителей и биев посредством голосов выборщиков. Последние же
избирались мужчинами аулов. В итоге же укрепилась борьба между родами за проведение кандидата
из числа «своих».
Впрочем, никто не отменял пункт статьи 87-й Конституции Казахстана о том, что порядок назначе-
ния либо избрания акимов на уровне городов и районов определяется Президентом, а избрание акимов
областей, столицы и города республиканского подчинения Алматы вообще не предполагается. 16 фев-
раля 2000 г. Президент Н.А. Назарбаев недвусмысленно расставил все точки над «i» : избрание акимов
сельских районов и городов районного и областного подчинения, а тем более областных акимов не
следует ожидать в ближайшей перспективе, сначала надо преодолеть дотационное состояние 10 де-
прессивных областей Казахстана. Сама же идея выборности акимов гражданами путем прямого голо-
сования была предложена еще в 1996 г. общественным движением «Азамат».
9. Что важнее: политический аспект
или функциональная сторона
Дело не в отдельных различиях по вопросу выборности акимов всех уровней и даже не в стойкой
приверженности тех или иных политиков этой идее. Во-первых, предложения от неправительственных
организаций и представителей местной общественности, в том числе комитетов по территориальному
самоуправлению населения (КТСН), по совершенствованию местного государственного управления и
самоуправления не ограничивались только одним вопросом - выборностью акимов. Как показывают
материалы круглого стола, проведенного Центром содействия демократии в 1998 г. по этому вопросу,
ими предлагались варианты назначения акимов по предложению либо с согласия маслихатов, либо их
избрание маслихатами.
Во-вторых, любая инициатива требует обоснования, убедительности, доказательств лучшего функ-
ционирования управленческого аппарата, ответственности и подотчетности перед избравшим его насе-
лением и т.п. в случае ее реализации. Системный взгляд на статус и влияние местных органов требует
осмысления и уяснения, в чем улучшится работа областных (и приравненных к ним городов Астана и
Алматы), районных и городских органов государственного управления в случае изменения их полно-
мочий. Однако никем не представлены такие доводы.
При этом центральные органы власти стремятся максимально разгрузить себя от обязанностей по
функционированию объектов социальной сферы в регионах. Оппозиционные политики обращают вни-
мание на необходимость развития самоорганизации, самоуправления на местах. Иначе говоря, полити-
ки от власти и политики от оппозиции замечают в первую очередь политический аспект совершенство-
вания местного управления. Разумеется, политики считают или хотя бы убеждают, что положение дел
на местах улучшится с принятием их предложений. Практическая сторона остается как бы «в тени»,
политики не утруждают себя детальным рассмотрением последствий своих политических решений.
По-другому видят ту же проблему местного управления практики – руководители комитетов по
территориальному самоуправлению населения (КТСН) и представители маслихатов. Судя по материа-
лам уже упомянутого круглого стола, их волновала больше всего функциональная сторона дела: обес-
печенность финансовыми средствами для решения жилищно-бытовых вопросов, включая энергоснаб-
жение, газификацию, водоснабжение, обеспечение теплом и горячей водой, взаимоотношения с орга-
нами образования, культуры, здравоохранения, опорными пунктами милиции, участие в социальной
защите населения.
Не утруждая себя детальным разбором мнений практиков с мест, политики упускают из виду базо-
вые точки привязки интересов местного населения – школы, больницы, кооперативы собственников
квартир (КСК). Действительно, что является остовом существования небольших поселков? Наряду с
хозяйством, это малокомплектная школа с библиотечкой, клубом, здравпунктом. Так называемая оп-
тимизация социальной сферы подрубила основы существования многих этих поселков. Что же являет-
ся основой общих интересов жителей города? Это вопросы чистоты, озеленения, благоустройства тер-
ритории, газо-, тепло-, водо- и энергоснабжения. В наших условиях – это предмет заботы КСК и мест-
ных органов власти. Кстати, сегодня местные органы власти, возглавляемые акимами, заняты множе-
ством функций, с которыми в иных странах отлично справляются органы местного самоуправления.
Управление городским и межрайонным общественным транспортом, местными энергетическими ком-
муникациями, водоснабжением, содействие развитию малого и среднего бизнеса, не говоря уже о про-
цедурах регистрации актов гражданского состояния (браков, рождения, смерти) – все это относится к
вопросам, решаемым в демократических государствах органами местного самоуправления.
Интересы населения
и организационно-структурные вопросы
С функциональной стороны, местное самоуправление лучше, чем чиновники государственных ор-
ганов, способно выражать интересы местного населения: оперативно реагировать на потребности гра-
ждан в вопросах коммунальных услуг, поддержки хозяйственной сферы, жилищного строительства,
благоустройства и озеленения территории, улучшения работы местного транспорта и сферы услуг и
т.п. Трудно себе представить руководителя КТСН или депутата маслихата, давшего разрешение на
устройство бензозаправки рядом с жилыми домами. Аким как чиновник, не подотчетный и не ответст-
венный перед жителями, может это позволить. Мнение жителей, пусть и подкрепленное санитарными
нормативами, значит меньше, чем волевое решение власть предержащих.
10. Итак, если ставить на первое место интересы местных жителей, т.е. сердцевину функциональной
стороны дела, то организационно-структурная сторона местного управления не может оставаться не-
изменной. Во-первых, должны ли местные администрации во главе с акимами отвечать за столь широ-
кий круг проблем, не будучи ответственными перед населением? Обширный круг городских и район-
ных проблем, как показывает зарубежный опыт, решаем в интересах жителей органами местного само-
управления. То есть немаловажным является вопрос о подчинении и принадлежности соответствую-
щих городских, поселковых, районных служб и ведомств либо к структурам местного самоуправления,
либо местному государственному управлению. Мировой опыт представляет различные вариации. По
англосаксонской модели не только коммунальные службы и социальная сфера, но и муниципальная
полиция находятся в подчинении органов местного самоуправления. По континентальной (француз-
ской) модели некоторые службы относятся только к местному государственному управлению, для
взаимодействия с местным самоуправлением государственная власть назначает префектов. По послед-
ней модели местное самоуправление осуществляется в строго определенных сферах: здравоохранение,
среднее образование, управление коммунальной собственностью, благоустройство, некоторые функ-
ции по социальному обеспечению.
Во-вторых, понятие местного самоуправления должно включать не только КТСН в городских мик-
рорайонах, квартальные и уличные комитеты. Местное самоуправление не может быть действенным,
пока оно ограничено уровнем не выше квартала, микрорайона или аула. Оно может стать полнокров-
ным, если приобретет статус муниципалитетов. Такое повышение уровня и статуса местного само-
управления логично означает, что органом местного самоуправления на уровне городов и сельских
районов вполне может быть маслихат.
В-третьих, опыт различных государств показывает возможность применения разных вариантов
осуществления организационных и управленческих функций: либо избрание из состава муниципально-
го совета ответственных за определенную сферу, либо избрание мэра наряду с избранием совета, либо
совет (у нас маслихат) не избирает, а нанимает управляющего-мэра.
Еще раз о выборности акимов
Структурно-функциональный подход обращает внимание на необходимость предложений и прора-
ботки всех альтернатив по вопросам пользования и распоряжения местной, коммунальной собственно-
стью, решению вопросов здравоохранения, образования, социального обеспечения на местном уровне,
благоустройства территории и использования жилищного фонда, охраны окружающей среды.
К сожалению, забывают, что самый демократичный порядок избрания должностного лица не озна-
чает его ответственность перед населением. Политический опыт показывает, что ответственность гу-
бернатора, президента, премьер-министра перед избирателями достигается не самим принципом из-
брания. Главное – в наличии органов и институтов, а также величине их полномочий, достаточных,
чтобы не допускать превышение власти, контролировать избранного лидера.
С другой стороны, тема выборности акимов отодвинула в «тень» вопрос об учреждении полнокров-
ного местного самоуправления, т. е. расширения влияния самого населения и местной общественности
на жизнь поселков, аулов и городов. Примечательно, что выборность акимов не рассматривается во
взаимосвязи с развитием местного самоуправления. Как-то в стороне оказался также вопрос о статусе
маслихатов, хотя сторонники выборности акимов полагают должным повышение статуса маслихатов.
Но опять-таки остаются неясности насчет соотношения полномочий маслихатов и акимов в случае их
избрания. То, что конфликты такого рода должны иметь ясное законодательное регулирование, пока-
зал как опыт регионов России, так и непростые взаимоотношения местных советов и глав администра-
ций в Казахстане в 1992-1993 гг.
Самое главное – не востребована роль местного самоуправления как интегрирующего фактора, ко-
торый действует посредством объединения граждан на основе их местных интересов, предоставляя в
принципе равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса инди-
видов, их этнической принадлежности, политических взглядов и т.п.
Чисто политический подход ошибочен
Выборность акимов – это не гарантия их ответственности перед населением, кроме того, не исклю-
чена корректировка народного голосования в нужную для «власть предержащих» сторону. Идея избра-
ния утрачивает свой изначальный смысл. Но и нынешний порядок назначения акимов не способствует
улучшению ситуации.
11. Политики от власти и от оппозиции сходятся в принижении значения функциональной стороны. На
наш взгляд, именно функциональная сторона должна определять организационно-структурную: т.е.
участие каких соответствующих этажей управления более эффективно для выполнения функций по
реализации потребностей местных жителей, а также вовлеченности государственных и самоуправлен-
ческих структур. Недостаток всех предложений по реформированию местных управленческих струк-
тур в Казахстане состоит в преувеличении политических аспектов при принижении функциональной
стороны дела.
Если смотреть на проблему «изнутри», с точки зрения граждан какого-либо поселка или города, им
более важно выполнение органом управления функций социального, экономического, культурного ха-
рактера, т.е. функциональная сторона. Структурный аспект, т.е. принадлежность соответствующих
управленческих структур к органам местного самоуправления или госуправления кажется не очень
важным и далеким от повседневных дел, хотя на самом деле все обстоит с точностью до наоборот.
Внешне, казалось бы, нет разницы, будут ли маслихаты органами местного самоуправления или по-
прежнему останутся в числе избираемых органов местного государственного управления. Такое струк-
турное перемещение маслихатов в ряд органов местного самоуправления кажется мелким и незнача-
щим. Однако это организационно-структурное преобразование предполагает постановку на первое ме-
сто местного самоуправления, выполнение организационных и управленческих обязанностей акимом
или мэром, избираемым либо нанимаемым маслихатом и ответственным перед этим представительным
органом. Соответственно, создаются условия для приближения органов местного управления к заботам
и интересам населения.
Умбеталиева Толганай,
ведущий научный сотрудник Казахстанского института
стратегических исследований при Президенте РК
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КАЗАХСТАНЕ:
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
У нас сейчас в республике формирование институтов местного самоуправления совпало с процес-
сом децентрализации власти. В теоретическом плане децентрализация понимается как процесс переда-
чи ответственности за планирование и реализацию ресурсного обеспечения, распределения и др. ком-
понентов процесса социального управления от высших органов власти к тем или иным структурам.
Некоего единого субъекта децентрализации – получателя этой ответственности – не существует.
Передача происходит к нижестоящим государственным и иным структурам публичной власти с рес-
публиканского уровня на региональный уровень и еще ниже.
Процесс децентрализации принимает многообразные формы и охватывает различные сферы, как,
например, политическую сферу принятия решения и передачу ответственности гражданам и их закон-
ным представителям и органам. Есть децентрализация административная в виде реформы иерархиче-
ских отношений внутри государственного аппарата исполнительной вертикали.
В транзитных государствах децентрализацию следует понимать как необходимый компонент про-
цесса демократизации. Данный процесс предполагает переход от структур и институтов обществ, не
ориентированных на активное и реальное участие граждан в управлении делами общества, к общест-
вам, основанным на инициативе и ответственности отдельного человека.
Таким образом, для стран переходного периода децентрализация – это способ изменения сущест-
венных характеристик общества, приближение власти к обществу и людям, и, следовательно, рост
влияния граждан на власть через соответствующие институты гражданского контроля.
Ясно одно, что задача децентрализации не может быть решена так быстро, она предполагает не-
сколько этапов. Вместе с тем она предусматривает и децентрализацию местных бюджетов. Данный
процесс в республике обусловлен двумя основными блоками причин.
Первый блок составляют политические факторы: а) продолжение поэтапного процесса демократи-
зации в республике; б) неэффективное решение местными органами управления проблем на местах.
Например, когда региональные власти не способны решить проблемы населения, что заставляет обра-
щаться к Президенту страны.
Так, на первом этапе реформ для успешного решения вопросов, стоявших тогда перед государством,
была необходима сильная власть и строгая вертикаль исполнительных органов. В настоящее же время,
как подчеркивает сам Президент страны, существующая вертикаль может выступить тормозом для уг-
лубления процесса демократизации. Поэтому предполагается введение институтов местного само-
управления и выборности акимов, которые будут решать повседневные проблемы населения.
12. Во второй блок входят экономические факторы: а) необходимость смены принципиального подхода
к осуществлению бюджетного выравнивания; б) реформирование существующего механизма меж-
бюджетного регулирования и распределения налогов между республиканским и местными бюджетами;
в) улучшение системы межбюджетных трансфертов.
В связи с этим для нашей республики возможны два пути децентрализации.
1. Передача определенных полномочий региональным властям, т.е. областным и районным акима-
там.
2. Развитие институтов местного самоуправления, которые предоставят возможность населению
принимать участие в решении своих проблем.
В первом случае не исключено, что существенных улучшений в решении проблем населения соот-
ветствующей области это не внесет, тогда как вполне реальной перспективой может стать установле-
ние так называемого «режима акимов».
Поэтому наиболее приемлемым на сегодняшний день является развитие институтов самоуправле-
ния, проект которого в настоящее время дорабатывается, а также введение выборности сельских, по-
селковых, аульных акимов.
Дискуссии о формировании органов местного самоуправления, о модели, которая возможна у нас в
республике, идут довольно давно. Предлагаются различные схемы и механизмы функционирования. В
прошлом году впервые была сделана попытка определить его структуру, был разработан проект закона
об органах местного самоуправления. Но в силу жесткой критики со стороны общественности законо-
проект был отозван на доработку.
Однако следует знать, какими ресурсами мы располагаем и какими ограничениями мы связаны для
достижения цели – формирования местного самоуправления у нас в республике.
В теории местное самоуправление определяют как разновидность власти, которая формируется вы-
борным путем и осуществляется в компактных (с точки зрения территории и численности населения)
сообществах с целью оказания их населению коммунальных и социальных услуг, а также частично
осуществляется самим населением.
Выделяются следующие аргументы в пользу институтов местного самоуправления. Во-первых, это
эффективность. Органы самоуправления решают местные задачи в целом эффективнее, нежели струк-
туры государственной власти, формируемые сверху. Кроме того, знание местной специфики выбирае-
мыми руководителями, а также отсутствие жесткой подчиненности вышестоящим инстанциям.
Во-вторых, ответственность местных сообществ перед населением, тем самым уделяется первосте-
пенное внимание нуждам жителей соответствующей территории.
В-третьих, восприимчивость к интересам и инициативам общественных объединений и организа-
ций, совместное решение возникающих проблем. Вместе с тем местное самоуправление обладает тен-
денцией к ускоренному саморазвитию.
Основными задачами местного самоуправления, наряду с решением вопросов удовлетворения жиз-
ненных потребностей населения и создания условий для благоустроенного проживания, являются:
- обеспечение социально-политической стабильности;
- максимально эффективное использование местных ресурсов;
- создание «точек роста», вокруг которых будет происходить структурная перестройка экономики.
Следовательно, введение институтов местного самоуправления – это путь к свободному граждан-
скому участию населения в выборе направленности местного развития. Поэтому не зависимо от того,
на каких принципах кристаллизуется политический режим, без инициативы граждан государству не
обойтись.
Начало формированию основных контуров местного самоуправления как политического института
в Казахстане было положено в феврале 1991 года, когда был принят Закон Казахской ССР «О местном
самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР».
13 января 1992 г. Верховным Советом Каз.ССР был принят Закон «О внесении на переходный пери-
од изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах
народных депутатов Казахской ССР» и Закон «О приостановлении действия отдельных норм Консти-
туции Казахской ССР в переходный период». В них было закреплено введение института единона-
чального главы местной администрации, подотчетного Президенту страны либо главе областной адми-
нистрации, а также разграничение функций между представительными и исполнительными органами
власти на местах. При этом не отрицалась роль органов местного самоуправления /1/.
В 1993 году был принят еще один Закон «О местных представительных и исполнительных органах
Республики Казахстан», который сузил область местного самоуправления. Его преамбула гласит, что
систему местного самоуправления образуют «местные исполнительные и представительные органы».
13. Таким образом, произошло отождествление органов местного управления, входящих в государствен-
ную вертикаль, и местного самоуправления, представляющих институты публичной власти.
В 2000 г. на суд общественности одновременно были предложены два проекта закона, определяю-
щие специфику деятельности органов местного управления и самоуправления. Первый правовой доку-
мент был утвержден высшим законодательным органом страны. Согласно ему, в систему местного
управления входят исполнительные органы – акиматы и представительные органы – маслихаты.
Маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных еди-
ниц и избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тай-
ном голосовании. Акиматы входят в единую систему исполнительных органов республики, обеспечи-
вают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и
потребностями развития соответствующего региона.
Основными функциями органов местного государственного управления являются: обеспечение раз-
вития соответствующей территории на основе разрабатываемых планов, экономических и социальных
программ; обеспечение социальных потребностей населения, формирование и исполнение местного
бюджета.
Второй нормативный акт в силу того, что вызвал очень много споров, был отозван. В данном проек-
те Закона дается следующая интерпретация: «местное самоуправление понимается как форма реализа-
ции власти народа, осуществляемая посредством самостоятельной и под свою ответственность дея-
тельности населения территориальных образований по решению вопросов местного значения в соот-
ветствии с Конституцией и законами Республики Казахстан» /2/.
Местное самоуправление, согласно правовому акту, будет осуществляться населением местных со-
обществ непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного само-
управления.
Анализ ситуации в этой сфере будет проводиться на основе предложенного законопроекта. В нем
было предусмотрено введение жамиятов и кенеши. Жамият выступает как исполнительный орган, его
возглавляет выбранный населением соответствующего населенного пункта жетекши. Роль представи-
тельного органа выполняют кенеши /3/.
Исходя из нормативного акта, можно выделить две особенности, определяющие специфику казах-
станского самоуправления в контексте мировой практики.
1. Местное самоуправление, так или иначе, отделено от государственной власти. В статье 89 Кон-
ституции закреплено, что «в республике признается местное самоуправление, обеспечивающее само-
стоятельное решение населением вопросов местного значения... порядок организации и деятельности
органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных зако-
ном».
2. Неадминистративный тип подчинения местных сообществ. Во взаимоотношениях с районными и
областными администрациями на смену прямому административному контролю предлагается положе-
ние, при котором контроль может носить правовой характер. В законопроекте предусмотрены два вида
контроля за деятельностью органов самоуправления: судебный и финансовый.
В настоящее время существуют проблемы, представляющие угрозу для формирования и развития
местного самоуправления. Во-первых, необходимо определение ниши, которую будут занимать органы
местного самоуправления совместно с органами местного управления, так как у нас в республике ме-
стные органы власти, возглавляемые акимами, выполняют множество функций, которые в других
странах отнесены к компетенции органов местного самоуправления.
В этой связи, возможно, следует предусмотреть действие местных органов управления на областном
и районном уровнях. В соответствии с этим отменить должность акима сельского, поселкового и ауль-
ного округов, так как будет дублирование их функций с полномочиями жетекши.
Во-вторых, неравномерность экономического развития территорий. Политическая активность насе-
ления напрямую зависит от экономического развития территории. Кроме того, наличие идеальных эко-
номических условий для развития местного самоуправления предполагает хотя бы частичную способ-
ность местного сообщества самостоятельно себя обеспечить. Территориальное размещение производи-
тельных мощностей, а также существующий резкий разрыв в экономическом развитии между городом
и селом.
В-третьих, необходимо создание института местных финансов, основанного на собственности и до-
ходах населения. До тех пор, пока этот институт не будет создан, сохранится слишком прямая и жест-
кая зависимость местного самоуправления от государства, с одной стороны, и общего экономического
положения страны – с другой. А это значит, что огромное число местных сообществ еще долго будет
балластом на шее государства, вместо того чтобы выступать в роли «спасательного круга».
14. Следующей проблемой выступает отношение между районом и находящимися на его территории
поселками; отсутствие в предложенном законопроекте четкого разделения функций между этими
субъектами.
Кроме того, следует выделить проблему крупных городов. Местные сообщества могут образовы-
ваться в пределах территории городов (города республиканского значения, столицы и города областно-
го значения), города районного значения. Власть в крупных городах отчуждена от населения примерно
в той же степени, что и в небольшом государстве. Не предусмотрено создание самоуправляющихся
сообществ на внутригородских территориях, в соответствии с этим встает вопрос о взаимоотношении
жетекши внутригородских сообществ с акимами городов.
Однозначно можно утверждать, что успешное проведение реформы местного самоуправления воз-
можно только при ее системном подходе, основанном на понимании места и роли этого института в
политической системе. Ясно, что становление институтов местных сообществ не одноэтапный процесс.
Их формирование предполагает следующие шаги.
На первом этапе – формирование его территориальной и организационной основ, т.е. первичное оп-
ределение территорий местных сообществ и структур местного самоуправления.
На втором этапе – становление институтов местного самоуправления, прежде всего, либо четкое
разграничение полномочий между органами местного самоуправления и управления, либо точное ус-
тановление сферы регулирования, в частности, социальной, здравоохранения, коммунальных услуг.
Надлежит также стимулировать развитие институтов общественной политики (Public Policy).
Таким образом, сегодня вновь и вновь перед принятием Закона об общих принципах организации
местного самоуправления в Казахстане речь идет о правах и полномочиях представительной и испол-
нительной власти на местах. Также важной задачей является приведение системы межбюджетных от-
ношений в соответствие с той ролью, которое местное самоуправление должно играть в жизни страны.
Использованная литература
1. Жиренчин К., Ахметов М. Развитие института местного
самоуправления в законодательстве современного
Казахстана // Саясат, 1998, № 7. – С. 61-62.
2. Проект Закона «О местном самоуправлении в Республике
Казахстан» // www.navigator.kz/ – 17 января 2000 г. – Ст. 1.
3.Там же, ст. 6.
Серик Бельгибаев,
научный сотрудник Центра политических исследований
Института развития Казахстана
ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО И РАЗВИТИЕ
СИСТЕМЫ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ
Местные представительные органы и органы местного самоуправления в нынешний период разви-
тия Республики Казахстан должны играть определенно большую роль. Встает вопрос о внедрении из-
менений в существующую систему, вопрос, вызванный причинами, которые мы опишем ниже.
То, что отличает нынешнее положение в сфере местного управления – это, в первую очередь, со-
хранение унаследованной от Советского Союза системы. Для Республики Казахстан, как и для боль-
шинства других постсоветских стран, характерна сильная централизация власти. Это выражается в по-
следовательной цепи исполнительных органов, охватывающих государство от центрального органа до
самых нижних структур, что является продолжением советской системы государственного управления.
Для СССР была характерна сверхцентрализованная система управления с жестко иерархической
структурой. Центральная власть охватывала все общество, используя систему государственных, пар-
тийных органов, идеологию, единую плановую экономику, построенную на том же принципе. Нижние
территориальные структуры подчинялись высшим, следующие за ними – стоящим выше них и т.д.,
вплоть до центра, откуда осуществлялось руководство. Это отражалось и на облике территориальных
единиц – все основные связи носили по большей части такой же вертикально ориентированный харак-
тер, совпадая с административной иерархией. Широкой сети горизонтальных связей внутри регионов
не существовало.
