1. ции, является Конституция Российской Федерации, принятая все-
народным голосованием 12 декабря 1993 г.
Конституция — основной закон государства, определяющий
его государственное устройство, форму правления, политический
режим, порядок и принципы образования органов власти, избира-
тельную систему, основные права и обязанности граждан.
Конституционный строй Российской Федерации основан на сле-
дующих базовых принципах.
1. Россия — демократическое правовое государство с респуб-
ликанской формой правления. Это положение, определяющее полити-
ческий режим и форму правления, закреплено ст. 1 Конституции.
2. Признание народного суверенитета. В ст. 3 Конституции на-
род Российской Федерации признается высшим сувереном на собст-
венной территории. Здесь же закреплены механизмы реализации на-
родного суверенитета: референдумы и выборы.
3. Гарантированность прав и свобод граждан. Этот принцип
отражен в ст. 2 Конституции, где утверждается обязанность государства
соблюдать права и свободы человека, которые объявляются высшей
ценностью; в ст. 6, где обозначается равноправие граждан на всей тер-
ритории РФ; в ч. 3–4 ст. 15, где провозглашается признание всех меж-
дународных норм в отношении прав человека и невозможность приме-
нять неопубликованные акты в этой области.
4. Целостность правового пространства. Она постулирована
в ст. 4 Конституции, где обозначено верховенство Конституции РФ и
центральных законов на всем пространстве РФ, верховенство сувере-
нитета РФ и право РФ защищать целостность и неприкосновенность
своей территории; в ч. 1–2 ст. 15, где Конституция РФ обозначается
высшим документом, определяющим правовое пространство государст-
ва; в ст. 16, где определяется верховенство гл. 1 Конституции («Основы
конституционного строя») над всеми остальными положениями Конститу-
ции. Статья 16 разъясняется в ст. 135, описывающей процедуру пересмот-
ра положений гл. 1 Конституции и указывающей, что пересмотр основ кон-
ституционного строя приравнен к принятию новой Конституции.
Выстраивается вполне определенная правовая система. Ее осно-
ванием является гл. 1 Конституции, изменение которой приравнивается
к принятию новой Конституции. Положения гл. 1 разворачиваются в
остальных главах, особое положение среди которых занимают гл. 2 и 9:
гл. 2 описывает права и свободы человека и гражданина, гл. 9 защища-
ет Конституцию от сепаратного сговора ветвей власти по ее изменению
в недемократичную сторону. Федеральные законы строятся на основа-
нии Конституции и обладают приоритетом перед остальными законода-
тельными актами центральных, региональных и местных органов вла-
сти, обеспечивая единство правового пространства. Статья 6 Конститу-
151

2. ции, говорящая о равноправии граждан, также подкрепляет единство и
целостность правового пространства государства.
5. Федеративное устройство и гарантии местного самоуправ-
ления. Федерализм закреплен в ст. 1, 5 Конституции (частичная интерпре-
тация их дана в ст. 11, где описывается основание разделения власти меж-
ду центром и регионами), а автономия местного самоуправления — в ст. 12.
6. Принцип разделения властей. Существование законодательной,
исполнительной и судебной ветвей власти утверждено в ст. 10–11 Консти-
туции.
7. Социальная защита населения. Это положение зафиксировано в
ст. 7 Конституции. Для конституции демократического государства это яв-
ный нонсенс, но он объясняется влиянием норм советской Конституции.
8. Равноправие всех форм собственности и свобода экономиче-
ской деятельности. Эти принципы закреплены в ст. 8–9 Конституции.
9. Плюрализм и равноправие всех религий. Статьи 13–14 Кон-
ституции дополнительно обеспечивают гарантии сохранения демокра-
тии в государстве.
2.4.2. Основные характеристики конституционного строя
Российской Федерации
Одно из основополагающих понятий конституционного права — «го-
сударственный суверенитет», оно фактически является фундаментом
для признания права государственных органов осуществлять управле-
ние обществом.
Суверенитет — это полная независимость государства от
других государств в его внешних и внутренних делах.
Государственный суверенитет является производным от народного
суверенитета, признание которого зафиксировано в ст. 3 Конституции
РФ. В ч. 3 ст. 3 прямо обозначено необходимое условие для признания
государственного суверенитета и закреплены два механизма передачи
народного суверенитета органам власти, на которых основывается
представительная демократия: референдум и выборы.
Таким образом, государственный суверенитет вторичен по отноше-
нию к народному суверенитету и не может ему противоречить (об этом
говорит ч. 4 ст. 3 Конституции РФ). Вместе с тем народный суверенитет
не может реализоваться иначе, чем через государственный суверени-
тет, так как для осуществления народного суверенитета необходимы
органы власти, его воплощающие. В этом отношении можно говорить о
том, что народ сам выступает носителем государственности, через ко-
63
торую он реализует собственный суверенитет .
Есть также понятие «национальный суверенитет», противопостав-
ляемое государственному суверенитету. Но в реальности национальный
63
Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. С. 109.
152

3. суверенитет имеет смысл только в государствах, где существует нацио-
нальное угнетение, в рамках борьбы за равноправие. В демократических
государствах, провозглашающих равенство людей независимо от расы, на-
ции и религиозных предпочтений, говорить о национальном суверенитете
будет ошибочным, а потому народный и государственный суверенитет
представляют собой гармоническое единство, выражают волю всего много-
национального народа, живущего в государстве.
Государственный суверенитет определяется следующими факторами.
1. Он всегда характеризует государство, определяя его независи-
мость, самостоятельность и верховенство.
2. Государственный суверенитет должен быть подкреплен выра-
женной волей народа.
3. В международных отношениях суверенитет является объектив-
64
ной данностью и не требует внешней регламентации .
Сказанное не противоречит праву государства жертвовать частью
своего суверенитета на добровольной основе в процессе создания ме-
ждународных организаций, так как в данном случае это обусловлено
суверенной волей самого государства.
Чтобы определить народ как носителя высшего суверенитета на
данной территории, обусловливающего легитимность государственной
власти через выборы и референдумы, вводится понятие «гражданст-
во», характеризующее круг людей, которые входят в состав общности,
обладающей народным суверенитетом. В этом смысле различают пра-
ва человека и права гражданина: последние обеспечивают участие в
изъявлении народного суверенитета; иными словами, негражданин не
относится к народу государства.
Признание равноправия всех граждан, являющееся основанием
гражданского общества,— условие существования единого народа в го-
сударстве, а значит, и единства правового пространства, и единства са-
мого государства. Однако построение реального гражданского общества
реализуется только с формированием гражданской культуры.
Государство выступает формой организации граждан, которая оп-
ределяет механизмы взаимосвязи и взаимодействия людей, объеди-
ненных институтом гражданства, системой права и государственной
65
власти . Формы этой организации могут быть различными, а потому
имеет смысл их классифицировать по важнейшим параметрам.
Существуют три характеристики, которые позволяют достаточно
точно и однозначно поместить государство в ряд других государств с
выделением основных объединяющих черт.
Первой и главной характеристикой организации власти является
форма правления.
64
Атаманчук Г. Н. Теория государственного управления. С. 225.
65
Глазунова Н. И. Система государственного управления. С. 51.
153

4. Российская Федерация по форме правления — республика, что
прямо обозначено в ст. 1 Конституции РФ. Косвенно этот факт признается в
ч. 1 ст. 80, устанавливающей в качестве главы государства Президента,
который в соответствии с ч. 1 ст. 81 избирается всем населением Россий-
ской Федерации на основании всеобщего, равного и прямого голосования.
Подобный способ избрания Президента, в котором равным образом участ-
вуют все граждане по принципу «один человек — один голос», характеризу-
ет Российскую Федерацию как народную республику.
Распределение полномочий между различными ветвями власти, которое
закреплено в гл. 4–6 Конституции РФ, характеризует Российскую Федерацию
как дуалистическую (смешанную) республику. Совершенно определенно
проводится принцип совместного участия парламента и Президента в фор-
мировании и отстранении Правительства, а сам Президент не является гла-
вой Правительства, что обозначает самостоятельный статус премьер-ми-
нистра, играющего собственную роль в проведении государственной полити-
ки и зависимого в том числе от парламента. Однако согласно политической
практике Россию вполне можно назвать президентской республикой.
Вторая существенная характеристика организации власти в госу-
дарстве — политический режим.
В мире существуют демократические, диктаторские и абсолютист-
ские властные режимы. Статья 1 Конституции РФ постулирует
Российскую Федерацию как демократическое государство, но
построение демократии не может быть реализовано одним только зако-
нодательным ее закреплением. Конституционные гарантии выступают
необходимым, но недостаточным условием реального функционирова-
ния государства. Таким образом, политический режим — прежде всего
характеристика практики государственного управления, а значит, это
скорее управленческая, чем юридическая категория, которая в законо-
дательстве может быть представлена не более чем декларативно.
Все же политический режим при несомненном преобладании в нем
функциональной составляющей не является лишь элементом формы
государства. Его содержательная составляющая демонстрирует уро-
вень демократии в стране и характеризует политический климат госу-
дарства. В частности, различие режимов управления может быть введено в
рамках одного и того же базового политического режима, носящего назва-
ние гражданского. Наряду с ним можно выделить режимы военного и чрез-
вычайного положений, которые могут вводиться вполне конституционным
66
путем и допускать временное ограничение прав и свобод граждан .
Третьим важнейшим фактором, имеющим непосредственное отноше-
ние к организации государственной власти, является легитимность.
Легитимная государственная власть — это власть, принятая
большинством граждан данного государства и оцениваемая ими
как справедливая и законная.
66
Чиркин В. Е. Государствоведение. С. 198–199.
154

5. В различных типах государств могут быть задействованы различ-
ные варианты легитимности, которые определяют тип государственной
власти. Типы власти и варианты легитимности взаимосвязаны. Соглас-
но схеме М. Вебера, существуют три типа власти, каждому из которых
соответствует собственное представление о легитимности, собственное
основание, благодаря которому народ признает данную власть. Два
наиболее распространенных типа власти основываются на двух основ-
ных видах легитимности, один из которых апеллирует к сакральной воле
сверхъестественных сил, а второй — к народу как основному источнику
власти. В настоящее время доминирующим является второй тип леги-
тимности, соответствующий демократическому режиму.
В Конституции Российской Федерации вид легитимности закреплен
в ст. 3, где народ определяется носителем суверенитета и единст-
венным источником власти. Там же описаны и основные формы демо-
кратии, подразумевающие различные способы осуществления народом сво-
ей власти.
Современная политическая наука различает две базовые концеп-
ции и формы демократии: прямая (непосредственная, идентитарная) и
представительная (репрезентативная).
Формы прямой демократии обеспечивают возможность для наро-
да непосредственно, без представителей, выразить свою волю. К таким
формам относятся различного уровня референдумы, выборы, досрочные
отзывы представителей, обсуждения, общие собрания в пределах не-
больших самоуправляющихся единиц, конференции и съезды, а также
обращения в органы власти и самоуправления по вопросам государст-
венной жизни. Прямая демократия может быть консультативной или
решающей. К формам решающей демократии относятся выборы и рефе-
рендумы, а также досрочные отзывы представителей. Первые две закре-
плены в ст. 3 Конституции РФ.
Представительные формы демократии заключаются в выра-
жении воли граждан через посредство свободно избираемых ими лиц.
Представительная демократия всегда носит политический характер, так
как дает обществу возможность консолидированно овладеть законода-
тельной властью и использовать ее в определенных целях.
Основными принципами создания представительных органов вла-
сти являются следующие.
1. Представительные органы власти должны выражать совпадаю-
щие интересы всего народа и интересы различных групп населения.
2. Они должны играть главную роль в системе органов государст-
венной власти.
3. Обсуждение и принятие решений должно основываться на ра-
венстве и равноправии всех членов этих органов.
4. Члены этих органов, обладая необходимыми прерогативами и при-
вилегиями относительно осуществления своей представительской дея-
155

6. тельности, не должны занимать привилегированного положения в общест-
ве, отгораживающего их от народа.
Промежуточное положение между прямой и представительной
формами реализации демократии занимает народная законодатель-
67
ная инициатива . Она находит выражение в том, что определенное
число граждан-избирателей вправе предложить проект общегосударст-
венного закона или решения на местном уровне. Соответствующий
представительный орган обязан этот проект рассмотреть, и право при-
нять решение остается за ним.
2.4.3. Гражданское общество и правовое государство
в конституционном пространстве Российской Федерации
Российское общество пытается эволюционировать в сторону демо-
кратии, преодолеть наследие коммунистического авторитаризма. Одной
из главных проблем на этом пути является необходимость изжить гос-
подство бюрократии во всех сферах общественной жизни.
Существует несколько описаний сущности бюрократии. В основном
бюрократизм характеризуется следующими чертами: формирование
особого корпоративного сознания представителей аппарата управле-
ния, господство канцелярии и формалистики, превалирование буквы
документа над его духом.
Бюрократия (бюрократизм как производное явление) — фор-
ма осуществления политико-социального управления, при которой
центры исполнительной власти посредством разветвленной сети
чиновников и административного аппарата оказываются созна-
тельно оторванными от членов общества.
Фактическая узурпация бюрократией власти происходит по ряду при-
чин: из-за нерационального устройства государственного аппарата, слабого
правового регулирования власти, низкого уровня контроля за соблюдением
процедур, недостаточной профессиональной компетентности чиновников. В
сущности же бюрократизм возникает из-за того, что деятельность по госу-
дарственному управлению всегда является благоприятной возможностью
для обеспечения собственного общественного положения, в том числе в
ущерб самому управлению. Если у государства нет возможности контроли-
ровать чиновников, а существующая система управления подразумевает
сосредоточение в их руках большого набора функций, то бюрократизм ста-
новится неизбежен. В этом отношении бюрократизм не является принад-
лежностью какого-то определенного политического режима: он возникает
при любом режиме. При демократии же существуют возможности для об-
щественного контроля за деятельностью чиновничества, что позволяет
частично снизить негативные проявления этого феномена.
67
Чиркин В. Е. Государствоведение. С. 204.
156

7. Один из возможных положительных аспектов существования бюро-
кратии и бюрократизма усматривается в том, что именно бюрократия
создала условия для формирования таких сущностных характеристик
современного государства, как безличность, абстрактность, независи-
мость от отдельных личностей, партий и групп влияния.
Кроме того, бюрократия выступает не только как косная реакционная
сила, препятствующая всяким новаторским проектам, но и как сдерживаю-
щий фактор, ограничивающий различные проявления политического и об-
щественного авантюризма, способные принести большой вред обществу.
Развитие демократического сознания и основанного на нем созна-
ния правового способно стать ограничителем власти бюрократии и
обеспечить общественный контроль над ее деятельностью, что в опре-
деленной степени будет способствовать установлению общественного
контроля и над деятельностью государства.
Правовое государство — это государство с конституцион-
ным режимом правления, реальным разделением властей, обла-
дающее развитой и эффективной правовой системой и действен-
ными механизмами социального контроля.
В целом правовому государству свойственны следующие сущност-
ные характеристики:
1) главенство закона и права во всех областях жизни общества и
государства;
2) взаимная ответственность государства и личности, что вылива-
ется в защиту прав человека государством и добровольное подчинение
человека законам;
3) жесткое разделение властей, каждая из которых выполняет соб-
68
ственные функции .
В правовом государстве жизнедеятельность людей основывается на
идеях и нормах права. Западно-европейский опыт государственного строи-
тельства позволяет выделить здесь следующие важнейшие основы:
1) рациональное отношение к государственному управлению, отказ
от сверхъестественного понимания природы власти, принятие совре-
менной теории легитимности, считающей единственным носителем
власти народ;
2) признание естественных (неотъемлемых) прав человека и их до-
минирование над законами государства, созданными людьми в соответ-
ствии с этими естественными правами;
3) верховенство закона, который является основанием власти и пе-
ред которым равны все граждане;
4) законодательное ограничение как власти правительства, так и
власти большинства, способного к непродуманным действиям под влия-
нием неожиданного порыва;
68
Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. С. 126–127.
157

8. 5) представление о предназначенности власти для служения об-
ществу, что подразумевает законодательное закрепление ответствен-
ности должностных лиц перед народом.
Для построения правового государства недостаточно правовой ба-
зы, оно возможно только при последовательном изменении обществен-
ного сознания. Необходимо формирование общественного климата,
способствующего тому, чтобы личность активно участвовала в происхо-
дящих в обществе процессах, признавала права других личностей и за-
коны, а также активно защищала собственные права при их нарушении.
Создание такого общества невозможно без формирования личности,
характеризующейся определенными чертами.
Таким образом, построение правового государства подразумевает
одновременное становление государства, общества и личности, харак-
теризуемое следующими сущностными чертами:
1) воспитание личности в духе уважения к праву;
2) обеспечение правовых методов достижения правовых целей, что
подразумевает как разработку таких методов, так и принципиальный
отказ общества от неправовых методов;
3) единство правового пространства и независимость права от местно-
сти, в которой оно применяется, и личности того, к кому оно применяется;
4) разделение властей;
5) развитие местного самоуправления, способного обеспечить удов-
летворение непосредственных потребностей человека, живущего на той
или иной территории;
6) признание международного права и взаимодействие с остальными
государствами на его основе;
7) реальная демократизация отношений человека с органами госу-
дарственной власти;
69
8) существование гражданского общества .
Гражданское общество, правовое государство и демократия явля-
ются взаимосвязанными феноменами, чье существование невозможно
друг без друга.
Контрольные вопросы
1. Что такое конституционный строй?
2. Каковы базовые принципы конституционного строя Российской
Федерации?
3. Что такое государственный суверенитет?
4. Каковы форма правления и политический режим в Российской
Федерации?
5. Что представляет собой феномен бюрократии?
6. Каковы основные признаки правового государства?
69
Глазунова Н. И. Система государственного управления. С. 80–81.
158

9. Задания для углубленного изучения
1. Проанализируйте перспективы построения гражданского об-
щества и правового государства в Российской Федерации.
2. Определите, в чем проявляется асимметричность государст-
венно-правовых статусов субъектов федерации.
3. Сформулируйте современные проблемы взаимоотношений субъ-
ектов федерации и пути их решения.
4. Определите современные проблемы государственного управ-
ления, связанные с необходимостью разграничения предметов веде-
ния между федеральными и региональными уровнями власти.
5. Определите специфику внутреннего государственно-полити-
ческого устройства субъектов федерации.
6. Охарактеризуйте систему органов государственной власти
субъектов РФ, ее основные принципы.
7. Сформулируйте основные положения, касающиеся института
высшего должностного лица субъекта федерации (статус, правовое
положение).
8. Определите проблемы проявления регионального автаркизма,
экономического сепаратизма, регионального монополизма и пути их
решения.
159

10. Глава 3. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
3.1. Формы организации исполнительной власти
3.1.1. Природа исполнительной власти и ее формы
Исполнительная власть государства ведает исполнением законов,
принятых законодательной властью. Смысл выделения этой ветви вла-
сти в том, что она должна действовать в интересах государства, а не
тех людей, которые ее представляют. Ограничить возможный произвол
исполнительной власти по отношению к обществу можно только при вы-
ведении из-под ее юрисдикции процессов принятия, изменения и трак-
товки законов.
Исполнительная власть всегда строится иерархически и обладает
солидарной ответственностью. Фактический глава исполнительной вла-
сти (глава государства или глава правительства — в зависимости от
формы организации исполнительной власти) несет всю полноту персо-
нальной ответственности за осуществляемую в стране политику.
В законодательных органах власти всю полноту ответственности
несет каждый конкретный избираемый или назначаемый представитель
(депутат), который отчитывается перед своими избирателями или на-
значающей инстанцией за результаты своей деятельности. В исполни-
тельной же власти отдельный министр ответствен только перед ее гла-
вой, который отвечает за действия правительства перед обществом, в
том числе за действия конкретного министра.
Подобное положение дел позволяет обеспечить вертикаль исполни-
тельной власти и реальную управляемость обществом, которая была бы
невозможна при ином распределении ответственности. Глава исполни-
тельной власти представляет собой всю исполнительную власть в целом.
Исполнительная власть осуществляет деятельность по управлению
страной на различных уровнях ее включенности в хозяйственный меха-
низм общества, поэтому уровней исполнительной власти может быть
много. Мы можем четко выделить две ее важнейшие части.
Часть исполнительной власти определяет текущую политику госу-
дарства, решает тактические вопросы и ставит цели, в рамках реализа-
ции которых и будет осуществляться управление государством. Это по-
литические органы исполнительной власти. Вторую часть составляют
неполитические органы государственной власти — оплачиваемая
государственная служба, в состав которой входят институты и должно-
160

11. сти, предназначенные для исполнения воли политических органов ис-
полнительной власти. Чиновники на государственной службе являются
несменяемыми и, как правило, не утрачивают своих постов в случае
смены власти в стране после очередных выборов, в отличие от чинов-
ников политических органов власти.
Функционирование исполнительной власти весьма значительно зави-
сит от ее формы. Можно выделить семь форм исполнительной власти:
1) парламентская;
2) ограниченная президентская;
3) дуалистическая;
4) коммунистическая;
5) неограниченная президентская;
6) милитаристская;
7) абсолютистская.
Первые три формы исполнительной власти характерны для демо-
кратических государств, остальные — для недемократических. В неде-
мократических государствах название главы исполнительной власти
может быть различным: «революционный лидер» (в Ливии), «религиоз-
ный лидер» (в Иране), «председатель национального совета примире-
ния» (в Нигере) и т. д. Однозначно судить о форме исполнительной
власти на основании названия ее главы нельзя.
Первой важной характеристикой современного разделения властей
является организация тесного взаимодействия между исполнительной
и законодательной властью. Французский государствовед Ж.-Л. Шабо раз-
личает государства, где деятельность представительной и исполнительной
власти основана на их разделении (США), и государства, в основе кото-
рых лежит сотрудничество властей (Франция, Великобритания) или
«смешение» властей (авторитарные режимы) как противоположность
разделения. Таким образом, само понятие «разделение властей» отно-
сительно и сводится к особенностям некоторых национальных систем го-
сударственного управления.
Обязательной характеристикой многих современных конституций, в
том числе российской, является закрепление в ней возможности рос-
пуска законодательного органа и вынужденной отставки правительства.
И то и другое способствует эффективности управления, в частности при
разрешении серьезных кризисов, но имеет мало общего с классически-
ми представлениями о взаимонезависимости властей.
Важной чертой функционирования современной системы управле-
ния государством является усиление исполнительной власти. Со-
гласно концепции разделения властей законодательная власть разра-
батывает и принимает законы, исполнительная занимается их реализа-
цией, судебная осуществляет контроль и наказание за их нарушение.
Органы исполнительной власти в большинстве современных государств
разрабатывают 80–90 % законопроектов. Это связано и с растущей
технической сложностью законов (депутаты не обладают достаточной
161

12. компетентностью для проработки всех деталей), и с неспособностью
крупных коллегиальных органов, формируемых на конкурентной основе и
обладающих переменным составом, самостоятельно создавать и при-
нимать непротиворечивые документы, превосходящие по сложности
простые дилеммы типа «да — нет». Кроме того, постоянно увеличива-
ется значение актов исполнительной власти: в большинстве современ-
ных государств существует сфера исключительной компетенции прави-
тельства или исполнительной власти в целом, куда парламент не впра-
ве вмешиваться либо не вмешивается по традиции. Классический при-
мер — сфера регламентарной власти правительства во Франции. Дру-
гое, гораздо более распространенное проявление той же тенденции —
многочисленные ситуации, когда подзаконные акты фактически имеют
большее влияние на практику государственного управления, чем пред-
шествующие им законы. В России такую роль играют указы Президента
и постановления Правительства, а также многочисленные ведомствен-
ные акты, акты региональной и местной исполнительной власти.
Таким образом, к исполнительной власти переходит и функция раз-
работки законов, и значительная часть собственно нормотворческих
функций. Если исполнительная власть и политически доминирует над
законодательной (мажоритарные парламентские режимы с партийной
дисциплиной, суперпрезидентские республики и т. д.), можно говорить
даже о законотворческой функции исполнительной власти, когда прохо-
ждение законов через парламент — формальная процедура. В совре-
менной России ситуация противоположна: отношения Государственной
Думы и исполнительной власти иногда характеризуются противостояни-
ем — каждый участник стремится к максимальной самостоятельности. В
результате деятельность высших органов государственной власти отли-
чается сравнительно низкой эффективностью. Естественный выход —
усиление исполнительной власти, рост ее значения в сфере нормотвор-
чества.
Усиление исполнительной власти проявляется также в росте числен-
ности и сложности используемого аппарата. В России в 1995 г. работники
органов исполнительной власти (и государственные служащие, и работни-
ки, не имеющие этого статуса) составляли около 91 % общей численности
людей, работающих в органах государственной власти и управления. Наря-
ду с повышающейся ролью административных актов это дает некоторым
исследователям основание для того, чтобы говорить об администрации как
о «четвертой власти», противопоставляемой не только законодательным
органам, но и собственной политической верхушке — правительству.
3.1.2. Исполнительная власть
в демократических государствах
Парламентская форма организации исполнительной власти
принята в 56 государствах, из которых 31 — конституционные монархии,
а 25 — республики. Парламентскую форму называют еще вестмин-
162

13. стерской моделью, ибо она была впервые создана в Великобритании.
Учитывая, что 29 государств из тех, в которых принята эта форма, неко-
гда входили в состав Британской империи, можно предположить, что
принятие ими данной модели было обусловлено исторически.
Парламентская форма существует в либерально-демократических
государствах и молодых демократиях. Это позволяет утверждать, что
она способствует наиболее быстрому переходу общества к демократии,
так как в ее рамках практически невозможно осуществлять диктаторское
правление. Молодые демократии с парламентской формой правления
наиболее стабильно движутся по пути демократизации.
Данная форма правления преобладает в небольших государствах. Ис-
ключение составляет Индия, но ее история после обретения независимости
показывает, что в этой стране парламентская модель действует неэффектив-
но, провоцируя частые политические кризисы. Парламентская форма пред-
почтительнее именно для маленьких государств, в больших она создает не-
устойчивую систему власти, которую некому стабилизировать в отсутствии
независимого от парламента главы исполнительной власти.
Парламентскую форму правления характеризуют следующие ос-
новные черты.
1. Полномочия главы государства четко отделены от полномочий
главы правительства и от политических процессов в парламенте и
стране. Глава государства исполняет преимущественно церемониаль-
ные и представительные функции, его роль в функционировании испол-
нительной власти невелика. Он возглавляет не исполнительную власть,
а государство в целом, но имеет для этого государства символическое
значение. Глава государства — король или избираемый парламентом
президент. В странах Британского Содружества с такой формой прав-
ления главой государства является британский монарх, представляе-
мый генерал-губернатором.
2. Правительство формируется законодательным органом. Срок
правления не ограничен, он определен расстановкой сил в парламенте.
3. Лидер партии или коалиции назначается на должность премьер-
министра главой государства с согласия большинства, после чего он по
соглашению с партиями, вошедшими во властную коалицию, определя-
ет кандидатуры членов будущего кабинета.
Существуют парламентские модели с двухпартийной системой; они
наиболее стабильны, и премьер-министры в них обладают значитель-
ными полномочиями. Многопартийные парламентские государства, нао-
борот, порождают слабые правительства и слабых премьер-министров,
которые меняются чаще, чем происходят парламентские выборы. Су-
ществуют и однопартийные парламентские модели. Представляющие
их страны в основном расположены в Азии. В последнее время намети-
лось их движение в сторону многопартийной системы (Япония и Индия,
в частности, уже сделали это).
163

14. Можно утверждать, что при небольших размерах государства вест-
минстерская модель идеально подходит для организации власти.
Ограниченная президентская форма организации исполни-
тельной власти преобладает в мире. Она существует в 72 государст-
вах. Характеризуют ее следующие ключевые особенности.
1. Президент исполняет свои полномочия в течение вполне опреде-
ленного срока и совмещает функции главы государства и главы прави-
тельства. В первой роли он символизирует государственность и госу-
дарственную власть в целом, во второй — руководит исполнительной
властью, выступая в качестве главнокомандующего армией, определяя
внешнюю политику и обладая правом законодательной инициативы.
2. Президент может быть лишен своего статуса только посредством
процедуры импичмента при нарушении им конституции страны.
3. Президент осуществляет руководство исполнительной властью
при помощи подотчетного ему кабинета.
4. Некоторые полномочия президента ограничены законодательной
властью. Так, в РФ существует исключительное право Федерального
Собрания, которое может преодолеть вето Президента квалифициро-
ванным большинством голосов (2/3). Назначение некоторых должност-
ных лиц Президентом РФ нуждается в одобрении парламентом, между-
народные договоры тоже вступают в силу после ратификации их квали-
фицированным большинством и т. д.
Система ограниченной президентской власти характерна в большей
степени для стран молодой демократии (46) и в меньшей — для стран с
либерально-демократическим режимом (26). При этом в промежутке с
1988 по 1999 г. количество государств с парламентской формой правле-
ния увеличилось почти на четверть (с 43 до 56), в то время как число де-
мократических президентских республик возросло почти вдвое (с 35 до
72) за счет стран, освободившихся от авторитаризма в различных его
проявлениях. Ограниченная президентская власть из-за сосредоточе-
ния в руках главы государства столь большого числа полномочий спо-
собна легко преобразоваться в один из типов авторитарных режимов.
В то же время для больших государств с огромной территорией и
высокой численностью населения ограниченная президентская форма
организации власти предпочтительнее, чем парламентская, так как
обеспечивает более гибкое и устойчивое управление громоздким поли-
тическим и административным аппаратом страны и бóльшую управлен-
ческую стабильность.
Впрочем, распространенность ограниченной президентской модели
связана с тем, что многие переходящие к демократии и вновь образуе-
мые государства, не связанные генетически с Британским Содружест-
вом, перенимают американскую модель государственного управления.
В конституциях большинства ограниченных президентских респуб-
лик время пребывания президентов у власти ограничено одним сроком
(7), двумя сроками (25), тремя сроками подряд (4). Существует высокий
164

15. нижний возрастной предел для вступления в эту должность: в США,
Бразилии и Польше — 35 лет, на Филиппинах — 40 лет, в Монголии —
45 лет. Оба эти ограничения направлены на то, чтобы обеспечить по-
стоянную ротацию кадров на эту должность, но кадров опытных, что
дополнительно обеспечивает государственную стабильность.
Дуалистическая форма организации исполнительной власти
существует в 17 государствах. Для нее характерно совмещение традицион-
но сильного президента (или монарха) с сильным премьер-министром, ко-
торый обладает достаточной долей политической самостоятельности.
Обычно данная форма организации власти возникала при преобразо-
вании других форм. Во Франции, например, устойчивое равновесие между
президентом и премьер-министром сложилось в результате конституцион-
ной реформы при возникновении Пятой республики, когда оказавшийся
несостоятельным в управлении страной парламентский режим Четвертой
республики был трансформирован в сторону усиления президентской вла-
сти. В Шри-Ланке, наоборот, произошел переход от ограниченной прези-
дентской республики к парламентской, в ходе которого полномочия были
значительно перераспределены в пользу премьер-министра.
При дуалистической форме организации исполнительной власти су-
ществуют различные способы обеспечения равновесия. Глава государст-
ва избирается всенародно (в республике) или получает власть по наслед-
ству (в монархии), что дает ему самостоятельный источник легитимности
помимо парламента (как в ограниченной президентской республике), а вот
процедура назначения премьер-министра строится по парламентской
модели: он назначается президентом (монархом), но должен пройти про-
цедуру утверждения в парламенте.
При этом полномочия обоих руководителей четко разделены. Как
правило, в ведении президента (монарха) сосредоточены стратегичес-
кие вопросы управления, а в распоряжении премьер-министра остаются
вопросы тактические. Это позволяет второму проводить собственную поли-
тику в интересах парламентского большинства, а первому — вводить стра-
тегические ограничения на эту деятельность. Если же парламентское
большинство и президент (король) придерживаются различных полити-
ческих взглядов, то возникает возможность и необходимость поиска
гибкого компромисса внутри самой исполнительной власти.
В данной схеме существуют и исключения. Так, в Ливане и Камбодже
дуалистическая модель явилась инструментом обеспечения политической
стабильности в обществе, расколотом на крайне разнородные группы.
В Камбодже в качестве таких групп выступали представители поли-
тических режимов, последовательно свергавших друг друга на протяже-
нии полувековой истории независимости этой страны. Благодаря дуали-
стической модели здесь удалось остановить войну и сохранить во вла-
сти то же соотношение сил между сторонами, которое сложилось в мо-
мент переговоров.
165

16. В Ливане премьер-министр и президент принадлежат к двум различ-
ным религиозным группам из трех, примерно равных по численности. Пре-
зидент должен быть христианином-маронитом, премьер-министр —
мусульманином-суннитом. Спикер парламента — мусульманин-шиит,
что завершает систему распределения власти между основными рели-
гиозными группами населения.
Дуалистическая модель организации исполнительной власти эф-
фективно функционирует только в государствах с богатой демократиче-
ской историей, в странах же молодой демократии наблюдается посто-
янная тенденция нарушения стабильности системы. Так, Чад, Шри-Ланка,
Финляндия, Португалия и другие государства постепенно переходят к пар-
ламентской модели.
3.1.3. Исполнительная власть
в недемократических государствах
Коммунистическая форма организации исполнительной власти
впервые была создана в нашей стране и длительное время господствовала
в ней. В настоящее время она существует в пяти государствах.
Уже на заре становления коммунистического государства в СССР
сложилась двойственная система органов управления: государственная и
партийная. Это было связано с необходимостью для захвативших власть
коммунистов первоначально маскировать свое стремление к монополь-
ному обладанию ею и создавать видимость демократичности государства,
так как стремление к народовластию и демократии было доминирующим в
российском обществе в период революции 1917 г. и последовавшей за этим
Гражданской войны. Именно обещание подлинного народовластия, равно-
правия наций, отсутствия всякого угнетения и гарантировало большевикам
окончательную победу в политическом противостоянии.
Органы государственного управления, сложившиеся после Граж-
данской войны и образования в 1922 г. Советского Союза, имели многие
формальные признаки парламентской демократии, а в государственном
устройстве постулировался федерализм. Должность главы государства
формально закреплялась за председателем ЦИК СССР, а правительст-
во было подотчетно председателю Совнаркома.
Параллельно складывалась система партийного управления, в ос-
нову которой был положен принцип «демократического централизма»,
лишивший эту организацию подлинной демократичности и позволивший
сконцентрировать высшую власть в государстве на вершине политиче-
ской пирамиды. В свою очередь в партии формальная власть принад-
лежала высшим политическим органам (политбюро, оргбюро, секрета-
риат), но ввиду расплывчатости принципа демократического централиз-
ма формальное подчинение этих органов съездам партии сделало воз-
можным создание системы единовластия в лице человека, способного
сконцентрировать в своих руках подбор и расстановку кадров. Так как
партия доминировала над государством, заложенные в государственное
166

17. управление демократические механизмы в действительности не функ-
ционировали, жесткий централизм партийной власти обеспечивал то-
тальный контроль партии над всеми вопросами управления в СССР.
Юридически исполнительная власть в коммунистических государст-
вах полностью подчинена законодательной, так как законодательные
органы могут принимать к рассмотрению и решать любые вопросы госу-
дарственного управления. Но поскольку сама законодательная власть
фактически полностью зависит от партийного руководства, отсутствие
независимости исполнительной власти на деле оборачивается еще
большим отсутствием независимости власти законодательной. И если
ранее должности в системах государственного и партийного управления
совмещались редко, то в настоящее время, как правило, фактические
лидеры коммунистических партий занимают и высшие государственные
посты, причем в системе исполнительной власти, что означает полное
подавление исполнительной властью власти законодательной.
Так, председатель КНР Ху Цзин Тао полностью подчинен в своей
деятельности Всекитайскому собранию народных представителей (ме-
стному высшему законодательному органу власти). Но деятельность
ВСНП направляется Коммунистической партией Китая, которой руково-
дит генеральный секретарь — тот же Ху Цзин Тао, благодаря чему его
формальное подчинение на самом деле означает скрытое управление, а за
ширмой демократической парламентской власти скрывается всевластие
КПК в лице ее лидеров. В настоящее время руководство исполнительной
властью в коммунистических государствах (за исключением Кубы), скорее,
коллегиально и роль руководителя партии ниже, чем была еще недавно.
Условно может быть обозначена как неограниченная президентская
форма организации исполнительной власти в ряде государств с национал-
социалистическим, авторитарно-националистическим и исламско-национа-
листическим режимами.
В отличие от коммунистических государств, где господствует госу-
дарственная идеология, в странах с неограниченной президентской
формой организации исполнительной власти определяющую роль иг-
рают национальные интересы, проводником которых и выступает на-
циональный лидер, чье господство во многом обусловлено его способ-
ностью представлять эти интересы.
Подавляющее большинство неограниченных президентских республик
были образованы относительно недавно, и в них продолжает сохраняться
стремление к утверждению национальной самоидентичности (Эритрея,
Экваториальная Гвинея, Азербайджан и т. д.). В некоторых государствах
приход к власти харизматического лидера произошел вследствие граждан-
ской войны, которую удалось остановить только путем отказа от демократии
(Таджикистан, Руанда, Сирия и т. д.), оказавшейся нежизнеспособной из-за
сильных общественных противоречий, в основном межэтнических.
Неограниченные президентские республики дают нам достаточно ши-
рокий спектр конкретных политических ситуаций. Например, в некоторых
167

18. государствах действующие лидеры достигли своего положения в ходе кро-
вавых военных переворотов, а сами государства очень неустойчивы (Азер-
байджан, Конго, Ливия, Сирия). Другие были истощены гражданскими вой-
нами и пограничными мятежами (Афганистан, Эритрея, Руанда, Таджики-
стан). Третьи политически стабильны (Казахстан, Мальдивы, Сенегал).
Главной характерной чертой неограниченной президентской формы
организации исполнительной власти является полное отсутствие ре-
ального политического выбора, альтернативы господствующему поли-
тическому курсу, причем курс этот не связан с господством определен-
ной идеологии или традиции, а основан на доминировании в политиче-
ской жизни страны одной личности, приспособившей под свою власть
представления о национальном интересе, сложившиеся в стране. Авто-
ритарные лидеры подобного типа сочетают различные средства управ-
ления государством — от грубой военной силы до массового внушения
через средства массовой информации, контролируемые властью.
Подобные формы организации власти не подразумевают распреде-
ления ответственности между соратниками по правящей верхушке. По-
литические лидеры этих государств склонны избегать назначения на
ключевые государственные посты сильных и харизматических лидеров,
а потому реальное управление зачастую сталкивается с высоким уров-
нем некомпетентности управляющих высшего звена. Кроме того, отсутствие
у подобного лидера мощной устойчивой базы в обществе (вроде армии или
партии, представляющей самостоятельную силу) делает такие общества
нестабильными и чрезвычайно зависимыми от политической конъюнктуры.
О неустойчивости харизматической власти писал еще М. Вебер.
Военная форма организации исполнительной власти сущест-
вует в восьми государствах: Бурунди, Гвинея-Бисау, Демократическая
Республика Конго, Коморские Острова, Мьянма, Нигер, Сомали, Судан.
Она сходна с коммунистической тем, что в государственном управлении
фактически складываются две параллельные структуры, которые это
управление и осуществляют. Одна из них — формальная государствен-
ная система властных органов, она зачастую практически в неприкосно-
венном виде остается от предшествующего режима, на смену которому
и приходят военные в ходе переворота. Поэтому во многих госу-
дарствах, находящихся под правлением военных, сохраняются фор-
мальные демократические институты.
Существует дополнительная система организации властного управ-
ления в стране, костяком которой выступает армия (по аналогии с вла-
стной вертикалью партийных органов при коммунистическом правле-
нии). Внутри армии поддерживаются строгая военная дисциплина и
беспрекословное подчинение приказам вышестоящего начальства. В
ситуации, когда ключевые государственные посты в исполнительной
власти занимают военные, продолжающие службу в армии, обеспечи-
вается полная подконтрольность военной хунте всех институтов испол-
нительной власти. Данная схема, конечно, не распространяется на за-
168

19. конодательные органы власти, а потому армии приходится изобретать
дополнительные механизмы, при помощи которых она обеспечивает
контроль над законодателями.
В отдельных случаях это приводит к временному приостановлению
деятельности органов законодательной власти, но чаще, как, например,
в Индонезии при Сухарто (1967–1998), руководители армии формируют
или подчиняют себе марионеточную политическую партию, которая
служит их интересам в выборном процессе и обеспечивает господство в
законодательном органе власти. Именно такие военные правления ока-
зываются наиболее устойчивыми и способными к проведению долго-
срочной прогрессивной политики. Военные же режимы, пытающиеся
обеспечить свое господство только при помощи грубой военной силы,
рано или поздно утрачивают власть (пример — судьба нигерийских во-
енных диктаторов И. Бабангиды и С. Абачи).
Военная форма организации исполнительной власти, если она подкре-
пляется адекватным контролем над законодательными органами власти,
может успешно осуществлять государственное управление. Зачастую воен-
ные приходят к власти в периоды гражданских кризисов, сильных политичес-
ких противоречий и конфликтов. Иногда это происходит, когда гражданская
форма правления исчерпывает себя, делает недееспособным государствен-
ный аппарат управления. В этом случае эффективная политика по преодоле-
нию кризиса, умеренность в осуществлении политического подавления в
стране, способность к комбинированию силовых методов с манипулятивными
могут создать для военного диктатора возможность сохранить свою власть
при переходе к гражданскому правлению, выиграв на демократических выбо-
рах (например, Дж. Роулингс в Гане и Б. Капраоре в Буркина-Фасо).
Кроме восьми военных режимов управления, существующих в нас-
тоящее время, можно назвать значительное число государств с иными
формами организации исполнительной власти, в которых военные со-
храняют большое влияние, а иногда и оказываются важным механиз-
мом при смене персонального состава верхушки аппарата государст-
венного управления (Таиланд, Парагвай, Перу, Гватемала и т. д.). В
этих странах время от времени устанавливались военные режимы как
средство стабилизировать положение дел после бездарного правления
гражданской администрации (например, режим А. Пиночета в Чили), или
же они лишь недавно отошли от правления военных под внешнеполи-
тическим давлением, отчего все важные признаки данной формы орга-
низации исполнительной власти продолжают сохраняться.
Абсолютистская форма организации исполнительной вла-
сти характеризуется полным доминированием исполнительной власти
и ее главы в политическом управлении страной. В этом отношении она
родственна неограниченной президентской форме власти, но в отличие
от последней глава государства здесь приобретает свое положение
благодаря не индивидуальной харизме, которая позволила ему совер-
169

20. шить переворот или же победить на выборах, а традиции, легитимиро-
ванной основополагающим законом (чаще всего конституцией).
Абсолютистские государства созданы по существовавшему еще не-
давно и безусловно доминировавшему до эпохи Просвещения традицион-
ному типу власти (в классификации М. Вебера). В период колониального
господства все эти государства (кроме Ватикана) оказались в сфере влия-
ния Британской империи и сохранили свое политическое устройство благо-
даря соглашению с высшими органами власти метрополии. Впоследствии
они сохранили тесные связи с Британией, благодаря которым зачастую и
продолжают препятствовать демократическим преобразованиям.
В Ватикане абсолютизм является следствием сложившегося поряд-
ка управления католической церковью, а так как гражданство в этом го-
сударстве — дело добровольное, то вопрос демократизации режима не
поднимается.
В 9 из 12 абсолютистских государств нет политических партий. Ис-
ключение составляют Свазиленд, где правящая партия, как и в странах
неограниченной президентской формы организации исполнительной
власти, обслуживает интересы правителя, и Иордания, где в 1991 г.
были проведены многопартийные выборы.
В Иордании существуют конституция и сильный законодательный орган
власти, поэтому можно говорить об эволюции государства в сторону демо-
кратии. Такие же процессы протекают в настоящее время и в Бутане, где с
1998 г. король пошел на ряд ограничений собственной власти и согласился
на формирование правительства, подотчетного парламенту.
Большая часть абсолютистских государств расположена на Ближ-
нем Востоке, где господствующей религией является ислам, а наличие
богатых месторождений нефти и газа при относительно небольшой
численности населения обусловливает крайне высокий уровень ВВП.
Таким образом, эти страны могут обеспечить высокий доход для подав-
ляющего числа своих граждан, что гарантирует им политическую и со-
циальную стабильность.
В государствах с абсолютистской монархической формой правле-
ния (кроме Ватикана) существует система, при которой управление
страной находится в руках одного человека (в Саудовской Аравии —
семьи). Именно этот человек сосредоточивает в своем ведении приня-
тие решений по ключевым вопросам текущей жизни страны. В этом
отношении абсолютизм допускает еще большую концентрацию государ-
ственной власти, нежели неограниченная президентская республика,
так как монарх не должен считаться с национальными интересами, ко-
торые выступают идеологической подоплекой власти неограниченного
президента, но может управлять ими. Кроме того, в конституциях неог-
раниченных президентских республик все же закреплены формальные
механизмы отстранения главы государства от власти, законодательные
же акты абсолютных монархий чаще всего не допускают подобного.
170

21. Особый пример абсолютистского управления — Объединенные Араб-
ские Эмираты — государство, в котором демократия существует на уровне
федерального центра, так как правители отдельных эмиратов выбирают
главу государства, но при этом каждый из эмиратов является полноценной
абсолютной монархией.
Зачастую в абсолютистских государствах ключевые посты в органах
исполнительной власти занимают ближайшие родственники монарха,
его друзья и выдвиженцы, а законодательные органы, если имеются,
оказываются вынужденными сотрудничать с теми деятелями исполни-
тельной власти, которых представит им монарх.
3.1.4. Различие демократической
и недемократической форм исполнительной власти
Формы организации исполнительной власти, таким образом, могут
быть подвергнуты следующей классификации. Главным и основопола-
гающим критерием соотношения между формами организации исполни-
тельной власти следует считать признание государственной системой
принципа разделения властей. Если в государственном управлении
принцип разделения властей используется в качестве фундаментально-
го основания системы, мы говорим о демократической организации ис-
полнительной власти, в противном же случае — о недемократической.
В демократической исполнительной власти существуют ограничения,
традиционно задаваемые законодательными органами власти, в недемо-
кратической таких рамок не существует, исполнительная власть безусловно
подчиняет себе законодательную и приспосабливает ее к своим целям.
В рамках демократической организации исполнительной власти по
признаку преобладания конкретных механизмов организации власти в
стране и соподчинения основных фигур в системе исполнительной влас-
ти — президента (монарха) и премьер-министра (главы правительства) —
можно выделить три формы: президентские (ограниченные президент-
ские), парламентские (с доминированием премьер-министра) и дуалисти-
ческие республики. В парламентских республиках общий баланс между
ветвями власти чуть смещен в сторону законодательной власти, в прези-
дентских — в сторону исполнительной.
Эти формы имеют свои достоинства и недостатки. Парламентская
форма подразумевает бóльшую ответственность власти перед общест-
вом и более быструю обратную связь между ними, более гибкую реак-
цию общества на неадекватные действия исполнительных властей, а
потому является более демократичной. Но в больших государствах,
особенно многонациональных, в странах, где присутствует слишком
много политических интересов, могущих быть представленными в пар-
ламенте, подобная форма власти не может обеспечить политическую
стабильность в долгосрочной перспективе, особенно в странах молодой
демократии, где политическая культура общества еще не сформирова-
лась окончательно. Поэтому для таких государств форма ограниченной
президентской республики значительно более целесообразна.
171