Lezing bij de lancering één land één samenleving

1. Sociale uitsluiting van migranten
Lezing bij de lancering één land, één samenleving
Utrecht, 20 april 2012
Rinus Penninx
Coordinator van het IMISCOE Research Network
www.imiscoe.org

2. Stap 1: Overzicht in stappen:
1. Inleiding: waarover gaat Een Land, Een Samenleving? Vier kernbegrippen.
2. Hoe voltrekt zich het vestigingsproces van immigranten? Integratie?
3. Sturen van het vestigingsproces: integratiebeleid. Waarom? Door wie?
Waarheen?
4. Sociale uitsluiting als handeling en als categoriseringsproces.
5. Discriminatie als juridisch begrip en de strijd om wat niet-relevant
onderscheid is.
6. Eén land, één samenleving: wat te doen?
www.imiscoe.org

3. Stap 2. Het vestigingsproces van immigranten: een empirische definitie
van integratieprocessen
• “Integratie is het proces waarin immigranten een geaccepteerd onderdeel van de samenleving worden”
• De aard en richting van dat proces wordt bepaald door de interactie tussen immigranten en de samenleving
waarin nieuwkomers zich vestigen. Ongelijkwaardige partners!
• “Een geaccepteerd onderdeel worden van de samenleving” heeft drie verschillende dimensies:
– De juridisch/politieke dimensie
– De sociaal-economische (maatschappelijke) dimensie
– De etnische/culturele/religieuze dimensie.
• Processen van integratie voltrekken zich op drie niveaus tegelijkertijd:
– Het niveau van de individuele migrant
– Het collectieve niveau van groepen migranten
– Het institutionele niveau, m.n. van belangrijke institutionele velden van de samenleving
• Processen van vestiging/integratie vinden vooral plaats op plaatselijk niveau en zijn daar ook het beste
meetbaar. (= het antwoord op de vraag waarin integreert de nieuwkomer)
• Omdat (lokale) conteksten en kenmerken van immigranten sterk (kunnen) verschillen, zijn ook de (tussentijdse)
uitkomsten van het proces erg variabel.
www.imiscoe.org

4. IMMIGRANTS INTERACTION RECEIVING SOCIETY
Individual
Individual → ←
↕ ↕
Legal/political
Collective/group → dimension ← Collective/group
↕ ↕
Institutional → ← Institutional l
↕
Individual → ← Individual
↕
Socio-economic
Collective/group → ← Collective/group
dimension
↕ ↕
Institutional → ← Institutional
Individual → ← Individual
↕ ↕
Cultural/ religious Collective/group
Collective/group → ←
dimension
↕ ↕
→ ←

5. Stap 3: Wat is (integratie-)beleid: waarom, wie, waarvoor? Hoe wordt het uitgevoerd?
• De essentie van beleid is dat het processen wil sturen. In dit geval het integratieproces van
immigranten.
• Expliciet beleid is het resultaat van een politiek proces en is per definitie normatief: eerst wordt een
probleem geformuleerd, vervolgens wordt bepaald wat de gewenste uitkomst dient te zijn, en daarna
worden de middelen vastgesteld waarmee het gewenste doel bereikt moet worden.
Dit proces noemen we “framing”.
• Beleid (en wetgeving) wordt in de politiek vastgesteld door (de meerderheid van) de ontvangende
samenleving. Daaraan kleeft het gevaar dat zulk beleid eenzijdig de belangen, verwachtingen en
eisen van de gezeten samenleving weerspiegeld. De invloed van immigranten op dat proces is gering
of afwezig.
• In tegenstelling tot het lange-termijn karakter van integratieprocessen verlangt het politieke proces in
democratische samenlevingen snelle resultaten: voor de volgende verkiezingen over 4 jaar. Niet
realistische beloften en eisen die voortkomen uit zulk `democratisch ongeduld’ (Vermeulen &
Penninx 1994) – komen vaak als een boemerang terug (“het integratiebeleid heeft gefaald”).
www.imiscoe.org

6. Step 3 (vervolg): Wat is (integratie-)beleid: waarom, wie, waarvoor? Hoe wordt het
uitgevoerd?
• Nog problematischer dan “democratisch ongeduld” wordt het wanneer sentimenten tegen immigratie
en immigranten politiek gemobiliseerd worden en dit een sterke politisering van immigratie en
integratie van immigranten tot gevolg heeft. Dat versterkt de (gepercipieerde) belangen van (delen
van de) gezeten samenleving in het beleid en vergroot de eisen die aan nieuwkomers gesteld worden.
• Expliciet integratiebeleid is een onderdeel van de institutionele arrangement van een samenleving
(vgl heuristisch schema). Maar het niet hebben van een expliciet beleid is ook een politieke
beslissing: non-policy is also a policy.
• Wiens beleid? Wie worden er als relevante actoren/uitvoerders van beleid gedefinieerd?
Overheidsbeleid kan niet zonder medewerking van crucial actoren in de samenleving
(maatschappelijke organisaties). Denk aan werkgeversorganisaties, vakbonden, kerken, NGOs van
allerlei pluimage.
• En vooral, (uitvoering van) beleid kan niet zonder medewerking van immigranten zelf: individueel
en collectief (hun organisaties). Migranten blijken zich veel sterker te identificeren met lokale
samenlevingen dan met de national samenleving. Dus hoewel nationale regels en beleid het proces
van vestiging (kunnen) beinvloeden, is dat proces toch vooral een lokale aangelegenheid: het vindt
plaats (of niet) in buurten, op scholen, op de werkplaats, etc.
www.imiscoe.org

7. Stap 4. Sociale in- en uitsluiting als handeling en als ideematig proces.
• Sociale uitsluiting als handeling = handeling die een persoon of groep uitsluit van deelname of gebruik
van voorzieningen of zulke deelname en gebruik aanzienlijk bemoeilijkt. Zulke uitsluitende
handelingen hebben directe (negatieve) gevolgen voor de kansen en positie van die personen/
groepen. Dat geldt met name voor de maatschappelijke domeinen, maar ook voor het
etnisch/culturele/religieuze domein voorzover het de gelijkwaardige mogelijkheden tot beleving
daarvan aantast.
• Sociale uitsluiting als categoriseringsproces van personen en groepen als Anders, de Andere, benoemt
personen en groepen tot ‘Anders’. De mechanismen (en gradaties) waardoor dat kan gebeuren
varieren:
- op basis van een (onvolkomen) cognitief proces: stereotype beelden (gebrek aan informatie);
- op basis van een emotie-gebaseerd proces: vooroordelen vormen dan de basis van categorisering;
- op basis van racistische ideologie: combineert vooroordelen met een systematische set van
(veronder-)stellingen over ongelijkwaardigheid van groepen.
• Sociale uitsluiting kan/dient ook weer op drie niveau’s bestudeerd te worden (andere implicaties)
- het individuele niveau, het groepsniveau en het institutionele niveau.
- op het institutionele niveau is (immigratie en integratie-)beleid een kerngebied (met potentieel grote
implicaties).
www.imiscoe.org

8. Stap 4. (vervolg)
Twee voorbeelden (citaten) van inclusie-exclusie in beleidsorientaties (“framing”):
De minderhedennota 1983:
Het minderhedenbeleid is erop gericht voor minderheidsgroepen die voorwaarden
te scheppen, die noodzakelijk zijn om te kunnen emanciperen in en te kunnen
deelnemen aan de samenleving. Bevorderd moet worden dat wederzijds
aanpassing en aanvaarding van alle bevolkingsgroepen plaats kan hebben.
Emancipatie wordt in ruime zin opgevat: niet alleen als proces van versterking van
eigenwaarde en zelfbewustzijn van de minderheidsgroepen en de afzonderlijke
leden daarvan. Emancipatie heeft ook ten doel de omringende samenleving zo te
beinvloeden, dat deze blijvend de ruimte voor ontplooiïng van minderheden biedt.

9. Stap 4. (vervolg)
• 2010 Regeringsverklaring kabinet Rutte:
• Beheersing en beperking van de immigratie en een betere integratie zijn nodig om het
ontstaan van een maatschappelijke onderklasse te voorkomen. Rechtvaardigheid blijft het
uitgangspunt. Ons land zal vluchtelingen voor wie Nederland de eerste veilige plek is, blijven
opvangen en beschermen, zoals het Vluchtelingenverdrag vereist. Maar tegelijkertijd kijken
we naar de spankracht van de Nederlandse samenleving. Het kabinet wil het huidige patroon
van gezinsmigratie doorbreken. Als veelal jonge vrouwen van ver naar Nederland komen om
hier vervolgens te worden veroordeeld tot een leven in afhankelijkheid en isolement, dan is
dat niet goed. Niet voor die vrouwen zelf. Niet voor hun kinderen. Niet voor het
integratieproces. En dus niet voor de Nederlandse samenleving.
• Integratie is meer dan een inburgeringsdiploma. Het gaat erom dat mensen ongeacht hun
geslacht of godsdienst op gelijke voet en volwaardig kunnen bijdragen aan de Nederlandse
samenleving. Daar past geen diversiteits- en voorkeursbeleid bij met een zwaar accent op
geslacht en etnische herkomst. Daar stoppen we dus mee. Wat we wel nodig hebben is een
aanpak die discriminatie tegengaat en emancipatie bevordert. En tegen die achtergrond stelt
het kabinet een verbod voor op gelaatsbedekkende kleding.

10. Zes periodes van Nederlands integratiebeleid vanuit verschillende in-/uitsluitende “frames’:
• 1) 1945-1980: Separate ad hoc policies towards de-colonisation migrants, `guest workers’, (limited)
refugees
• 2) 1980- 1994: Ethnic Minorities’ Policy: socio-economic and ethno-cultural group-emancipation policies
for specific groups
• 3) 1994-2002: Integration policy for individual newcomers combined with an area-based social cohesion
policy
• 4) 2002-2007: Integration New Style: Active individual integration efforts required of those newcomers
(and old comers) that are supposed to lack knowledge of Dutch society, including norms and values.
• 5) 2007-2010: Back to Integration policy as local urban social cohesion challenge.
• 6) 2010- ….? : Integration New Style Revisited. New government programme announces:
– - `substantial reduction of immigration’ and increased selection
– - (by) higher integration requirements coupled with (continuation of) residence permits and naturalisation
– - non-discrimination (=) stop to diversity and affirmative action

11. Toenemende tendens tot uitsluiting in beleid vooral zichtbaar in:
- De omkering van naturalisatie van integratiefaciliterend, naar de `kroon’
op een verplicht inburgeringstraject. Exclusiviteit van nationaal
burgerschap (verwerping dubbele nationaliteit).
- Integratie gehanteerd als voorwaarde voor immigratie en (voortdurend)
verblijf.
- Sterke “culturalisatie” van beleid, met focus op “afwijkende” en
(verondersteld) integratiebelemmerende aspecten: Islam, man/vrouw
verhoudingen, eerwraak die als specifiek voor (niet-westerse)
immigranten worden gedefinieerd.
Aan de andere kant: veel van het integratiebeleid op specifieke terreinen
(arbeid, onderwijs, huisvesting, gezondheid) is – onder vakministeries -
voortgezet.

12. Stap 5: Discriminatie
• Discriminatie wordt (juridisch) gedefinieerd als een handeling waarbij onderscheid gemaakt
tussen individuen/groepen op grond van kenmerken die voor de betreffende situatie van
handeling niet relevant zijn.
• Wetgeving vormt de maatstaf voor het bepalen wat in welke situatie (niet-)relevant
onderscheid is. Rechterlijke macht fungeert als scheidsrechter. Zowel bij de interpretatie van
de wet als bij beoordeling van de hardheid van bewijs (statistische discriminatie als bewijs).
• Er is een voortdurende politieke strijd over de vraag welk onderscheid wel en niet dient te
worden vastgelegd in wetgeving. Politieke meerderheden zijn ook daar doorslaggevend.
• Trend in wetgeving (voor immigranten) kent twee tegengestelde richtingen:
- positieve trend (meer gelijkheid), zoals in Grondwet, aantal EU-regels
- negatieve trend (sterkere gelegitimeerde uitsluiting dan voorheen), m.n. in
nationaliteitswetgeving (veel hoger eisen > autochtonen; verwerpen van dubbele
nationaliteit) en een aantal zaken rond religie (burka/gelaatsbedekking; ritueel slachten).
• De veel sterkere tendens tot sociale uitsluiting in beleid heeft echter tot nu toe (nog) slechts
een zwakke afspiegeling gekregen in wetgeving. De regering stuurt de Minister van
Immigratie en Integratie wel “naar Brussel” om ‘belemmerende wetgeving’ veranderd te
krijgen....

13. Stap 6: Een land, een samenleving:
Uit de voorgaande analyse kunnen conclusies getrokken worden over wat Een Land, Een Samenleving zou
kunnen/moeten doen op verschillende niveaus:
• Op het individuele niveau:
- Creeren en onderhouden van gelegenheid tot ontmoeting, omgang en samenwerking;
- Bevorderen van onbevooroordeelde, open houding (in het openbaar en in institutionele ruimtes van werk, school,
buurt, etc.
- N.B.: de aanname dat er groeiend verzet zou zijn bij “Nederlanders” is geen bewijsbaar feit, maar een politiek
mobilisatie-argument
• Op het niveau van groepen/collectiviteiten
- Bevorderen van betrokkenheid maatschappelijke organisaties (incl. migrantenorganisaties) bij de beweging;
(geaccepteerd onderdeel van samenleving);
- Op het niveau van instituties
- Met een duidelijke visie over insluitend integratiebeleid mengen en humaan toelatingsbeleid in de politieke en
beleidsdiscussies;
- Niet alleen als reactie op negatieve ontwikkelingen, maar ook als samenhangende, eigen alternatieve visie.
- Functie van zo’n visie is niet alleen dat we daarmee andersdenkenden willen overtuigen, maar vooral ook dat velen
die al vanuit zo’n visie handelen/werken ondersteuning/erkenning/legitimatie bieden. (Denk aan het
(ethisch/praktisch) handelen van artsen, onderwijzers, politiemensen, lagere overheden, etc.