Convegni 2013/Luigi Gaggeri - Partnerariato Pubblico Privato

Da tempo nel mondo anglosassone e più in generale in Europa il sistema legislativo
promuove tra P.A. e Privato il concetto di “comakership” e cioè il
“fare squadra insieme”.
Nel nostro Paese la P.A. ed il Privato spesso non sono riusciti a trovare una strada
congiunta e di reciproco vantaggio per entrambi per poter raggiungere un
obiettivo comune, con una collaborazione tecnico-economico-finanziaria
aperta e trasparente.
Gruppo di Esperti di Finanza di Progetto degli Ordini degli Ingegneri di Milano,
Torino, Napoli e Catania: L.Gaggeri, E. Ciardiello, F. Calabrò Massey, G. Esposito, A. Grassi

D’altro canto le risorse pubbliche non sono più da tempo sufficienti a far fronte
alle accresciute esigenze sociali; la presenza nel nostro Paese di un consistente
capitale privato fa sì che inevitabilmente, come già accade in Europa e nel
mondo anglosassone, il mercato delle opere pubbliche abbia iniziato un
cammino che per le difficoltà della finanza pubblica si avvicinerà sempre di
più al modello di un mercato privato.
Tutto ciò è ora maggiormente raggiungibile con l’introduzione da parte
del Governo delle recenti nuove regole per il PPP.
Le nuove regole mutuano in gran parte le previsioni di cui al
“Libro Verde” (Commissione della Comunità Europea del 30-04-2004)
dell’Unione Europea.
Gruppo di Esperti di Finanza di Progetto degli Ordini degli Ingegneri di Milano, Torino, Napoli e Catania:
L.Gaggeri, E. Ciardiello, F. Calabrò Massey, G. Esposito, A. Grassi

Si è passati da 84 aggiudicazioni per un ammontare di appena 622 milioni
del 2002 a 749 aggiudicazioni per 6,5 miliardi nel 2011.

Se si esamina l’incidenza del nuovo mercato sul totale del mercato delle opere pubbliche,
sia in termini di numero di opportunità si passa dall’1% del 2002 al 17% del 2011, sia in
termini di valore degli appalti, passando dal 6% del primo anno di rilevazione al 44% del
Valore dell’intero mercato delle opere pubbliche in gara nell’anno passato, le quote più alte
registrate da quando è operativo l’Osservatorio. (1)
In sostanza un nuovo mercato è nato in Italia negli anni 2000, e nel suo primo decennio di
vita ha già mostrato tre fasi di evoluzione: 2002-2005, 11% della domanda; 2006-2008, 22%
della domanda; 2009-2011, 35% della domanda. Con la prossima fase, 2012-2015, si
delinea uno scenario in cui il PPP è destinato a stabilizzarsi su livelli prossimi al 50% della
domanda di opere pubbliche. Il salto è stato fatto sul piano della domanda, ma è ancora
un mercato che deve maturare e crescere sul piano della concretezza realizzativa e che,
soprattutto, ha bisogno di nuove competenze, di formazione, di soggetti catalizzatori, di
esperienze tipo e casi di successo.(1)
(1) Rielaborazione da Annuario CRESME Europa 2012 – Opere Pubbliche e Partenariato Pubblico Privato

Il valore degli appalti in PPP è sceso da 30,7 miliardi a 24 miliardi,
cioè ha perso il 21,7%. (1)
Il PPP rappresenta il 36% del mercato degli appalti pubblici
(43% nel 2011). (1)
N 3.204 bandi pari al 19,8% del totale bandi.
Molti bandi non si trasformano però in cantieri. (1)
Nel 2012 il valore degli appalti si è ridotto da:
8,3 miliardi a 3,8 miliardi (-54%). (1)
Nel 2012 il numero dei bandi si è ridotto da 796 a 642 (-19,3%). (1)

Il mercato del PPP è caratterizzato quindi da:
 forte dinamismo in termini di bandi pubblicati, questo anche come conseguenza del fatto che
spesso si tratta dell’unica modalità che le amministrazioni hanno per realizzare un investimento;
 elevata mortalità - il tasso di aggiudicazione è il 27% (se si considera il numero delle gare) e il
61% (se si considera l’importo);
 valori delle operazioni in gara tendenzialmente contenuti, che rispecchiano quindi la
polverizzazione
delle stazioni appaltanti e del valore medio degli appalti pubblici in Italia - il valore medio di una
gara
di PPP è di circa 7,6 milioni di euro mentre quello di una aggiudicazione è pari a 13,4 milioni di
euro;
 concentrazione del mercato molto elevata per gli investimenti di maggior valore, come nel caso
della sanità – in questo caso il 35% degli attori contribuisce all’80% del capitale (equity) investito;
 ruolo preponderante delle società di costruzioni (a volte anche eccessivo, infatti spesso esse si
trovano ad agire senza il supporto di partner gestori, che sarebbe importante sia per la qualità
dell’offerta sia per la possibilità di condividere il rischio dell’operazione) – per esempio, sempre
con riferimento alla sanità, le società di costruzione rappresentano il 49% degli attori coinvolti nelle
società di progetto, con un peso specifico (in termini di capitale investito) molto alto, pari a circa
l’80%. (1)
(1) Veronica Vecchi – PPP – SDA Bocconi

Ma la nota più importante è che in 10 anni l’incidenza del PPP
rispetto all’intero mercato delle opere pubbliche dei Comuni è
passato dal 10% del 2002 a oltre il 60% del 2011, in termini di
valore economico dei progetti, e dall’1% al 24%
per numero di gare. (1)

 Le ragioni di tali scarsi successi sono:
 Analisi spesso non adeguata della prefattibilità delle opere da parte delle stazioni
appaltanti con progetti appaltati privi di una congrua valutazione in riferimento alla
sostenibilità economico-finanziaria. (1)
 Incertezza della tempistica della procedura d’assegnazione dell’appalto. Il tempo
medio che intercorre tra la pubblicazione di un contratto di lavori pubblici è pari a circa
9 mesi. (1)
 Il finanziamento vero e proprio delle operazioni richiede per il “closing finanziario”
tempi che vanno dai 12 ai 32 mesi a partire dall’aggiudicazione. (2)
 Gli Istituti bancari intervengono nelle operazioni di aggiudicazione già avvenuta e
successivamente alla firma del contratto con una revisione della sostenibilità di tutto il
piano economico-finanziario pressochè totale e quindi una revisione della
documentazione predisposta dal Privato e/o dall’Amministrazione.
 Spesso poi i dati di base relativi al piano economico finanziario vanno rivisti per il
cambiamento degli scenari dovuti all’avvenuto lungo passaggio temporale tra la gara
d’appalto ed il finanziamento. (3)
(1) Relazione al CIPE sull’attività svoltà nel 2011 dall’Unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP)
(2) Fonte: Banca Europea per gli Investimenti, criticità, rischi ed opportunità dei PPP, marzo 2007
(3) Claudio de Albertis – Rivista bimestrale di Assimpredil ANCE n°31 – Maggio-Giugno 2012

Standardizzazione dei contratti di PPP. (1)
Entrare all’interno di un processo di monitoraggio di un PPP vuol dire saper
entrare con schemi interdisciplinari in cui le categorie secolari e settoriali
devono perdere il loro peso specifico prevalente a favore di un governo di
processo. Deve essere creata un’alta regia pubblica e un’alta regia privata. (2)
In altre parole occorre, sia da parte della PA, sia da parte del Privato, una
specifica esperienza di Project Management.
Per il vero, in Italia nel corso di questi ultimi anni si sono sviluppate maggiori
competenze sul PPP, in relazione soprattutto sul Project Management, sulla
dimensione procedurale e contrattuale e a quella economico-finanziaria. (1)
(1) Micaela Celio e Laura Martiniello – Rivista bimestrale di Assimpredil ANCE n°31 – Maggio-Giugno 2012
(2) Remo dalla Longa – Rivista bimestrale di Assimpredil ANCE n°31 – Maggio-Giugno 2012

La definizione di linee guida per le amministrazioni
pubbliche per la scelta della procedura di
affidamento più idonea e per la corretta
impostazione della procedura stessa ed
un’assistenza sul campo (almeno per i progetti di
maggiori dimensioni) da parte di esperti in grado di
diffondere le best pratice ed evitare errori ricorrenti.
Ciò potrebbe facilitare l’accumulazione di
competenze adeguate all’interno delle
amministrazioni con effetti positivi per la diffusione
del PPP. (1)
(1) Micaela Celio e Laura Martiniello – Rivista bimestrale di Assimpredil ANCE n°31 – Maggio-Giugno 2012

Ecco dunque che le ultime misure predisposte dal governo per la
bancabilità delle operazioni di PPP e quindi più in generale per la
collaborazione PA e Privato appaiono più agevoli in relazione alla
presentazione dei documenti preliminari, ad una trasparente
suddivisione dei rischi tra PA e Privato sino a non trascurabili
incentivi fiscali.
Dette misure fanno sì che il “dialogo tecnico” tra PA e Privato sia
più agevole e tale da stimolare un confronto aperto funzionale alla
predisposizione di operazioni che siano equilibrate e in grado di
generare valore condiviso per il Pubblico
ed il Privato. (1)
(1) Veronica Vecchi – Rivista bimestrale di Assimpredil ANCE n°31 – Maggio-Giugno 2012

Tuttavia spesso in un mercato caratterizzato da operatori non maturi,
l’asimmetria di know-how sul PPP ha creato numerosi problemi,
l’auspicio di tutti gli operatori in materia di PPP è che “le associazioni di
categoria possano sviluppare strutture dedicata in grado di fornire
competenze distintive” e “stimolare la costruzione di reti e
partnership tra operatori”. (1)
E’ proprio quello che gli Ordini degli Ingegneri di Milano, Torino, Napoli
e Catania intendono promuovere.
Per poter avviare un dialogo comune è necessario avere riferimenti
interdisciplinari comuni, quale appunto la Specifica Tecnica UNI/TS
11453 “Linee guida per l’iter di finanziamento per le costruzioni –
criteri e parametri omogenei di gestione economica-finanziaria nei
progetti”, alla cui diffusione e sperimentazione contribuiscono gli
Ordini degli Ingegneri di Milano e di Torino, unitamente ai Politecnici
di Milano e di Torino e all’Unione Normativa Italiana (UNI).
(1) Veronica Vecchi – Rivista bimestrale di Assimpredil ANCE n°31 – Maggio-Giugno 2012

Si è insediato a fine giugno il Comitato di Gestione per la sperimentazione
della futura norma UNI sulla regolamentazione dell’iter di finanziamento per
le costruzioni, sotto la presidenza dell’ing. Fabrizio Calabrò Massey.
VEDI: http://www.uni.com/index.php?option=com_content&view=article&id=
1004%3Aiter-di-finanziamento-per-le-costruzioni-insediato-il-comitato-di-
gestione&catid=111%3Agenerale&itemid=546&lang=it
Da sinistra: Ruggero Lensi, Francesco Profumo, Luigi Gaggeri, Stefano Calzolari,
Giovanni Azzone, Roberto Cigolini, Fabrizio Calabrò Massey, Remo Vaudano.

Nel settembre 2008 fu costituito in UNI, in seno alla commissione tecnica
“Prodotti, processi e sistemi per l’organismo edilizio”, il gruppo di lavoro
“Valorizzazione degli asset immobiliari”, con l’obiettivo di elaborare una
specifica tecnica (UNI TS) dal titolo “Costruzioni edili ed opere di
ingegneria civile – Regolamentazione dell’iter di finanziamento – Criteri
e parametri omogenei di gestione economica-finanziaria”.
Il tema della regolamentazione dell’iter di finanziamento per le costruzioni è
di estrema rilevanza, anche in considerazione del peso del tutto significativo
che il settore ha nell’economia italiana ed europea, sia come entità degli
investimenti, sia come mobilitazione di risorse materiali, sia come sbocchi
occupazionali (diretti o come indotto).
In generale il progetto di specifica tecnica risponde alla richiesta, avvertita
dai vari stakeholder, di innovazione dei processi che legano il mondo delle
costruzioni a quello della finanza.
Si è stabilito così che i tempi fossero maturi per una norma volontaria che
prevedesse l’adozione di una piattaforma di riferimento comune tra tutti gli
operatori del settore e in particolare le banche – che erogano i finanziamenti
- e le imprese. In questo senso la scelta di elaborare una specifica tecnica
permette una fase di sperimentazione più controllata del documento tecnico
nella sua applicazione pratica.
VEDI: http://www.uni.com/index.php?option=com_content&view=article&id=1004%3Aiter-di-finanziamento-
per-le-costruzioni-insediato-il-comitato-di-gestione&catid=111%3Agenerale&itemid=546&lang=it

E proprio per dare avvio concreto alla sperimentazione, nell’ottobre scorso
si è deciso di predisporre un apposito strumento gestionale e operativo che
potesse offrire le necessarie credenziali di scientificità e di professionalità. Si
è così giunti a proporre al Politecnico di Milano, al Politecnico di Torino,
all’Ordine degli Ingegneri della provincia di Milano e all’Ordine degli
Ingegneri della provincia di Torino di aderire a una apposita Convenzione,
sottoscritta con UNI il 12 maggio 2012.
Questa Convenzione prevedeva infatti la costituzione di un Comitato di
Gestione composto da dieci membri, tutti tecnici esperti e qualificati nelle
diverse discipline e materie oggetto della futura norma sulla
regolamentazione dell’iter di finanziamento delle costruzioni.L’intervento
normativo, in questo ambito, sarà volto a definire criteri e parametri oggettivi
cui riferirsi nell’iter di finanziamento degli interventi di costruzione, attraverso
i quali divenga possibile fornire le garanzie agli istituti di credito sulla
regolarità del generale andamento del progetto e, d’altro canto, assicurare
all’impresa la possibilità di avere concesse le erogazioni delle rate di
finanziamento e agli Enti Pubblici costi, tempi certi e tracciabilità dei
pagamenti. In breve, una semplificazione e una razionalizzazione degli
adempimenti e degli obblighi professionali di cui si sentiva il bisogno nel
campo dei finanziamenti delle costruzioni.

Ora questo Comitato di Gestione entra nella sua fase operativa.
Tra i compiti del Comitato di Gestione c’è anche quello di
promuovere ed avviare percorsi formativi pre e post-laurea, con
l’intento di accrescere la conoscenza e le competenze della figura
professionale dell’ingegnere nello specifico e spesso complicato
rapporto Costruzione-Finanza. In questo senso il coinvolgimento
diretto del Politecnico e degli Ordini degli ingegneri di Milano e
Torino assume un rilievo particolare.
Si tratta di un progetto ambizioso, che unisce attività puramente
tecniche/specialistiche a intenti “culturali”, ossia di diffusione di
quelle conoscenze atte a formare professionisti in grado di agire
con la massima competenza in tutti gli ambiti di attività legati al
mondo delle costruzioni.

 Project Financing
 Leasing in Costruendo
 Contratto di disponibilità
 Project Bond
 Affidamento di lavori mediante le
Società miste

L. Gaggeri – Rielaborazione da Veronica Vecchi
“Il Partenariato Pubblico Privato per il finanziamento e la costruzione di investimenti pubblici”

*Grado di rischio:
improbabile, poco probabile,
probabile, assai probabile.
**Questa allocazione dei
rischi in capo all’Ente Locale
si fonda sull’ipotesi che
l’Amministrazione Comunale
abbia predisposto il progetto
definitivo.
L. Gaggeri – Rielaborazione
da Guida Anci Toscana –
Leasing in Costruendo – Le
linee di indirizzo di Anci
Toscana

 E’ IL CONTRATTO TRAMITE CUI SONO AFFIDATE, A RISCHIO
E SPESA DELL’AFFIDATARIO, LA COSTRUZIONE E LA MESSA
A DISPOSIZIONE DELL’AMMINISTRAZIONE AGGIUDICATRICE
DI UN’OPERA DI PROPRIETA’ PRIVATA DESTINATA
ALL’ESERCIZIO DI UN PUBBLICO SERVIZIO, A FRONTE DI UN
CORRISPETTIVO.
 L’AFFIDATARIO ASSUME L’ONERE A PROPRIO RISCHIO DI
ASSICURARE ALL’AMMINISTRAZIONE AGGIUDICATRICE LA
COSTANTE FRUIBILITA’ DELL’OPERA IN CONFORMITA’ AL
CONTRATTO GARANTENDO LA MANUTENZIONE ED
ELIMINAZIONE DI EVENTUALI VIZI SOPRAVVENUTI.

AFFIDATARIO
DEL
CONTRATTO
ADEGUAMENTO
MONETARIO
DEL
CONTRATTO CANONE DI DISPONIBILITA’
DA VERSARE IN
CORRISPONDENZA DELLA
EFFETTIVA DISPONIBILITA’
DELL’OPERA
PREZZO DI TRASFERIMENTO
PARAMETRATO AL VALORE DI
MERCATO IN RELAZIONE AI
CANONI GIA’ VERSATI ED
ALL’EVENTUALE
CONTRIBUTO DI CANONE GIA’
VERSATO NEL CASO DI
TRASFERIMENTO DELL’OPERA
ALLA FINE CONTRATTUALE
ALLA P.A.
RISCHIO DELLA
COSTRUZIONE E
GESTIONE PER IL
PERIODO DI MESSAA
DISPOSIZIONE ALLA
P.A.

Art. 160-ter D.lgs 12 aprile 2006 n. 163 introdotto dal D.L. n. 1/2012 convertito
con Legge 27/2012 e modificato dal D.L. 52/2012 convertito con Legge 94/2012
(c.d. Spending Review).

L’AFFIDATARIO PUO’ REALIZZARE UN’OPERA
CON LA CERTEZZA DI RICAVI FUTURI (CANONE
DI DISPONIBILITA’)
POSSIBILITA’ DI CORRETTA PIANIFICAZIONE
DEL CASH FLOW DI PROGETTO
AUMENTO DELLA DOMANDA DA PARTE DELLA P.A.
IN TERMINI DI OPERE SPECIALISTICHE CHE
CONSENTONO IL MIGLIORAMENTO DI QUALITA’
OFFERTA DAL SOGGETTO PRIVATO (Imprese
specialistiche in tipologia opere quali: energia,
scuole, etc….)
SOGGETTO
PRIVATO

La norma è pensata per noleggiare opere e non per la
costruzione (Alleggerimento oneri P.A.)
La P.A. stabilisce il tempo di utilizzo e al suo cessare può
liberarsi da impegni sull’opera realizzata.
Questa tipologia è particolarmente indicata per le opere
fredde, difficilmente rientranti nella fattispecie della finanza
a progetto.
Riduzioni tempi:
Esecuzione gara solo su capitolato prestazionale (o progetto
preliminare) - manifestazione interesse P.A. - il soggetto
privato ha l’onere della progettazione ed esecuzione. La P.A.
renumera solo dopo la messa a disposizione dell’opera con
canone periodico.
PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
Gruppo di Esperti di Finanza di
Progetto degli Ordini degli Ingegneri
di Milano, Torino, Napoli e Catania:
L.Gaggeri, E. Ciardiello, F. Calabrò
Massey, G. Esposito, A. Grassi

Adatto per ristrutturazioni (impianti,
illuminazioni, energia, ecc…)
La P.A. spende per il solo utilizzo, e
c’è la proprietà dell’opera in opzione
Facilità operative:
Il progetto di riferimento
viene predisposto dall’offerente.
PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
Gruppo di Esperti di Finanza di Progetto
degli Ordini degli Ingegneri di Milano,
Torino, Napoli e Catania L.Gaggeri, E.
Ciardiello, F. Calabrò Massey, G. Esposito,
A. Grassi

SOGGETTO
PRIVATO
L’AFFIDATARIO ASSUME DA SOLO IL RISCHIO
TOTALE DELLA COSTRUZIONE E GESTIONE
TECNICA DELL’OPERA PER TUTTO IL PERIODO
DI MESSAA DISPOSIZIONE
DELL’AMMINISTRAZIONE AGGIUDICATRICE.
IMPEGNO SOTTOSCRITTO CON LA P.A. SULLA
CERTEZZA DEL “BUON FINE”
CAPACITA’ DI OTTENERE
FINANZIAMENTI NECESSARI
PER L’INTERO PERIODO
PREVISTO NEL CdD
SOLIDITA’ PATRIMONIALE
E FINANZIARIA DEL
SOGGETTO PRIVATO

 I PROJECT BOND SONO EMISSIONI OBBLIGAZIONARIE
FINALIZZATE ALLA REALIZZAZIONE DI UN PROGETTO.
 IL RIMBORSO DIPENDE DAI FLUSSI FINANZIARI CHE IL
PROGETTO RIESCE AD ASSICURARE.
 PER RENDERE APPETIBILE QUESTO NUOVO STRUMENTO, IL
PRESTITO E’ SUDDIVISO IN PIU’ TRANCHES CON DIVERSI GRADI
DI RISCHIO, LA B.E.I. SI FA CARICO DELLA PARTE PIU’
RISCHIOSA, ALZANDO IL RATING DELLA TRANCHE DESTINATA
AGLI ENTI ISTITUZIONALI ED ABBASSANDO IL COSTO DEL
BOND.

Precedentemente:
 art. 157 del D.lgs 163/2006
Oggi
 art. 41 D.L. n. 1/2012 convertito dalla L. 27/2012 e D.L. n. 83/2012
convertito dalla L. 134/2012 (c.d. Decreto Sviluppo).

Maggiore duttilità dello strumento Bond
rispetto alle obbligazioni Societarie previste
nella precedente normativa.
L’Impresa esecutrice può eseguire l’opera
con fondi certi e disponibili subito.
SOGGETTO
PRIVATO

Lo strumento consente al destinatario del prestito
di aver a che fare con gli investitori e non con le
banche che impongono maggiore ingerenze.
Investire sulle infrastrutture anche nella fase di
costruzione in cui non sono prodotti flussi di cassa
per la renumerazione del capitale investito.
Il Bond ha, in genere, una durata più lunga rispetto
al Project Financing.
PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
Progetto degli Ordini degli Ingegneri
di Milano, Torino, Napoli e Catania:

Sono soggetti a tassazione e, pertanto, la
renumerazione per il privato potrebbe essere
poco appetibile.
Elevata complessità del processo di identificazione
ed allocazione dei rischi che determina tempi
lunghi per l’accesso del soggetto privato ai Bond.
Elevati costi per commissioni ed istruttoria.
SOGGETTO
PRIVATO
Progetto degli Ordini degli
Ingegneri di
Milano, Torino, Napoli e
Catania: L.Gaggeri, E.
Ciardiello, F. Calabrò

La struttura del Project Bond è molto complessa
e per la sua attivazione necessitano tempi lunghi
specie per la emissione delle garanzie sulle
tranche di finanziamento B.E.I. e di Istituto di
Credito.
Programmazione nel tempo.
PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
Progetto degli Ordini degli Ingegneri di
Milano, Torino, Napoli e Catania:

Convegni 2013/Luigi Gaggeri - Partnerariato Pubblico Privato

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