Published on Dec 20, 2016 Метою цієї роботи є пояснення суті принципу фіскальної відповідальності, опис способів його дотримання при здійсненні державної політики в окремих сферах, в тому числі при реалізації політики розвитку МСП, а також надання загальних рекомендацій щодо інструментів забезпечення фіскально відповідальної політики розвитку МСП. Рекомендації адресовані особам, що беруть участь у формуванні та реалізації політики розвитку МСП.

1. Фіскально відповідальна
політика розвитку МСП:
рекомендації щодо
розробки та реалізації
Київ - 2016

2. Цей документ було підготовлено за підтримки американського народу, наданій через Агентство
США з міжнародного розвитку (USAID) в рамках Програми "Лідерство в економічному врядуванні"
(USAID ЛЕВ).
Програма USAID ЛЕВ впроваджується:
Міжнародною благодійною організацією
«Фонд Східна Європа»
у партнерстві з:
громадською організацією
«Інститут економічних досліджень і політичних консультацій»
громадською організацією
«Центр соціально-економічних досліджень «CASE-Україна»
громадською організацією
«Київський економічний інститут»
Автор: Костянтин Кравчук, експерт Програми USAID ЛЕВ, науковий співробітник Інституту
економічних досліджень та політичних консультацій (ІЕД)
Погляди автора, висловлені в цьому документі, можуть не збігатися з поглядами Агентства США
з міжнародного розвитку або Уряду Сполучених Штатів Америки.
Програма USAID "Лідерство в економічному врядуванні" (USAID ЛЕВ)
вул. Саксаганського, 44, оф. 5, Київ 01033 Україна
Тел.: +380 44 289-5532
Факс: +380 44 200-3825
eef.org.ua
facebook.com/USAIDLEVProgram
2

3. Зміст
Вступ...............................................................................................................................................................4
1. Поняття фіскальної відповідальності ......................................................................................................5
1.1 Фіскальна відповідальність як принцип бюджетної політики........................................................5
1.2 Фіскальна відповідальність на рівні окремих політик.....................................................................6
2. Фіскальна відповідальність політики розвитку МСП.............................................................................9
2.1 Цілі політики розвитку МСП...............................................................................................................9
2.2 Зміст фіскально відповідальної політики розвитку МСП...............................................................10
3. Основні інструменти забезпечення фіскальної відповідальності політики розвитку МСП..............10
3.1 Планування політики........................................................................................................................11
3.2 Прозорість політики..........................................................................................................................12
3.3 Вимоги до змісту політики...............................................................................................................14
4. Рекомендації...........................................................................................................................................16
3

4. Вступ
Фіскальна відповідальність є принципом державної політики, основний зміст якого полягає у
відповідальному поводженні з державними коштами. Відповідно до цього принципу уряд та інші
органи влади мають враховувати вплив впроваджуваних ними заходів на державний та місцеві
бюджети, щоб забезпечити довгострокову стабільність цих бюджетів і таким чином створити умови
для сталого зростання добробуту суспільствва. Фіскальна відповідальність увійшла до числа
пріоритетних принципів державної політики після світової фінансової кризи 2008-2009 років,
подолання якої супроводжувалося суттєвим зростанням державного боргу в багатьох країнах світу.
Запровадження фіскальної відповідальності є важливим завданням для України з огляду на значний
розмір дефіциту державного бюджету в останні роки,1
а також великий обсяг державного боргу, що у
2015 році досяг 94,4% ВВП.2
Фіскальна відповідальність має застосовуватися в усіх сферах державної політики, що впливають на
доходи та видатки бюджету, в тому числі у сфері розвитку малого та середнього підприємництва
(МСП). З одного боку, реалізація політики розвитку МСП передбачає прямі або непрямі витрати з
державного та місцевих бюджетів, а з іншого — має опосередкований вплив на надходження до
бюджету, оскільки може стимулювати створення та розвиток підприємств, які є платниками податків.
Розширення обізнаності щодо інструментів забезпечення фіскальної відповідальності є актуальним з
огляду на плани щодо децентралізації влади в Україні, що передбачають передачу частини
повноважень з центрального рівня на місцевий. Результатом дотримання цього принципу має стати
не тільки забезпечення довгострокової стійкості державного боргу та стабільності бюджету, а й
загальне підвищення якості політики уряду та місцевих органів влади, в тому числі зменшення
корупції. Це дозволить збільшити можливості органів влади щодо вирішення нагальних економічних
та соціальних проблем, які включають допомогу особам, що постраждали від конфлікту на Донбасі, в
тому числі шляхом використання підприємницького потенціалу зазначених осіб.
Метою цієї роботи, яку виконано в рамках програми Агентства США з міжнародного розвитку (USAID)
«Лідерство в економічному врядуванні» (ЛЕВ), є (1) пояснення суті принципу фіскальної
відповідальності, (2) опис способів його дотримання при здійсненні державної політики в окремих
сферах, в тому числі при реалізації політики розвитку МСП, а також (3) надання загальних
рекомендацій щодо інструментів забезпечення фіскально відповідальної політики розвитку МСП.
Рекомендації адресовані особам, що беруть участь у формуванні та реалізації політики розвитку МСП.
Структура цієї роботи є такою. У першому розділі міститься огляд поняття фіскальної відповідальності.
У другому розділі окреслено рамки політики розвитку МСП, обґрунтовано необхідність врахування
довгострокових наслідків такої політики, а також наведено основні завдання фіскально
відповідальної політики розвитку МСП. Конкретні інструменти забезпечення фіскальної
відповідальності описано у третьому розділі. Четвертий розділ містить рекомендації щодо змін у
політиці розвитку МСП в Україні.
1
За даними МВФ, у 2009-2014 роках дефіцит сектору державного управлення (включаючи дефіцит компанії
«Нафтогаз України») становив у середньому 7,2% ВВП.
2
IMF, 2015. World Economic Outlook Database, October 2015. Джерело:
https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2015/02/weodata/index.aspx
4

5. 1. Поняття фіскальної відповідальності
1.1 Фіскальна відповідальність як принцип бюджетної політики
Поняття фіскальної відповідальності має різні визначення, але всі вони стосуються відповідального
поводження з державними коштами.3
Таке поводження означає, що уряд та інші органи влади
збирають та витрачають кошти розумно, не накладаючи надмірний тягар на громадян. Зокрема вони
не допускають зростання державного боргу до рівня, який створює загрозу добробуту наступних
поколінь.4
Саме необхідність стримати загрозливе збільшення боргу, яка виникла після світової
фінансової кризи 2008-2009 років, стала причиною включення фіскальної відповідальності до числа
пріоритетних принципів державної політики у багатьох країнах cвіту. І саме тому фіскальна
відповідальність найчастіше розглядається в останні роки у контексті контролю над державним
боргом.5
Наявність державного боргу як такого не несе загрози для економіки. Уряд (а іноді й місцеві органи
влади) можуть брати позики, щоб фінансувати видатки, не покриті доходами, з метою підтримки чи
прискорення економічного зростання, вирішення певних соціальних проблем тощо. Оскільки «вік»
держави не є обмеженим, вона може підтримувати певний рівень боргу постійно. Більше того,
держава може безпечно збільшувати борг — якщо темпи його зростання не перевищують темпів
зростання економіки.
Однак якщо обсяг державного боргу є надмірним, його вплив на економічний розвиток стає
негативним. Спроможність держави обслуговувати борг знижується, і у певний момент вона постає
перед необхідністю вдаватися до дій, що мають негативний вплив на економіку та суспільство в
цілому — запроваджувати заходи жорсткої економії, підвищувати податки, збільшувати обсяг емісії
національної валюти, оголошувати дефолт тощо. Надмірне накопичення державного боргу часто
пов’язано з розривом у відповідальності за прийняття рішень про залучення позик та за наслідки цих
рішень — позики беруть одні посадовці, а віддають інші. Одним із прикладів політики, що не
відповідала принципу фіскальної відповідальності, є швидке накопичення короткострокового
державного боргу в Україні у 1997-1998 роках, що поставило уряд на межу дефолту в серпні-вересні
1998 року та ускладнило вихід України з економічної кризи.6
3
Термін «фіскальний» означає «той, який стосується державної скарбниці, державних коштів» та походить від
латинського слова fiscus («державна казна», «торбина з грошима»).
4
У цьому контексті завданням фіскально відповідальної політики є забезпечення довгострокової стійкості
державного боргу (public debt sustainability), що передбачає запровадження лише тих заходів, які не будуть
призводити до збільшення бюджетного дефіциту та державного боргу в майбутньому до такого рівня, який
знизить добробут майбутніх поколінь. Див. IMF. 2011. Modernizing the Framework for Fiscal Policy and Public Debt
Sustainability Analysis. Джерело: http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2011/080511.pdf
5
Забезпечення фіскальної відповідальності стало однією із головних цілей адміністрації США після обрання
Президентом Барака Обами. Подолання економічної кризи 2008-2009 років вимагало нарощування державних
витрат, наслідком чого було додаткове збільшення державного боргу, обсяг якого вже був великим до початку
кризи. У лютому 2010 року Барак Обама створив Національну комісію з фіскальної відповідальності та реформи
(National Commission on Fiscal Responsibility and Reform), яка розробила план скорочення дефіциту державного
бюджету США та підтримки його стабільності у довгостроковій перспективі. Водночас фіскально відповідальний
підхід до державної політики застосовувався у різних країнах світу і раніше. Зокрема підписаний у 1992 році
Маастріхтський договір про утворення Європейського Союзу містить положення, які обмежують розмір
бюджетного дефіциту та державного боргу країн ЄС.
6
Хоча розмір державного боргу був порівняно невеликим (за даними МВФ, станом на кінець 1998 року
зовнішній державний борг України дорівнював 31,9% ВВП, внутрішній — 7,3% ВВП), вартість його
обслуговування була високою. Зокрема, у 1997 році середньозважені ефективні відсоткові ставки за 12-
місячними облігаціями внутрішньої державної позики (ОВДП) у національній валюті становили від 22% до 46%
річних, а у липні1998 року ставки досягли 64% річних. У другій половині 1998 року була проведена конверсія
5

6. Запровадження принципу фіскальної відповідальності у бюджетній політиці покликано виключити
виникнення подібних ситуацій шляхом створення механізмів, які обмежують можливість посадовців
завдавати шкоди стійкості державного та місцевих бюджетів. Основні відповідні механізми можна
розділити на три групи. Метою першої з них є збільшення прозорості бюджетного планування, другої
— покращення звітування про результати бюджетної політики, третьої — підвищення стабільності
бюджету. Найбільш поширені заходи забезпечення фіскальної відповідальності у бюджетній політиці
наведено у таблиці 1.
Таблиця 1. Заходи забезпечення фіскальної відповідальності у бюджетній політиці
№ Операційна ціль Приклади заходів
1 Збільшення прозорості
бюджетного планування
• визначення цільової середньострокової траєкторії зміни
основних параметрів податкової та бюджетної політики;
• регулярне визначення стратегій досягнення зазначених
параметрів (середньострокової стратегії та щорічних стратегій);
• обов’язкове здійснення кількісної оцінки обсягу непрямих
субсидій (які надаються, зокрема, за допомогою податкових
пільг);
2 Покращення звітування
про результати бюджетної
політики
• регулярна публікація урядом звітів про досягнення чи не
досягнення основних параметрів податкової та бюджетної
політики;
• проведення аудиту фінансових звітів, який підтверджує
достовірність фіскальної інформації (спеціально
уповноваженими органами, що підконтрольні представницьким
органам влади).
3 Підвищення стабільності
бюджету
• прийняття законів, що обмежують граничний (максимальний)
розміру державного боргу;
• прийняття нормативних актів, які встановлюють цільовий обсяг
доходів бюджету (у відсотках до ВВП);
• встановлення процедур прийняття бюджету, які ускладнюють
ухвалення безвідповідальних рішень парламентом (наприклад,
використання двоступеневої процедури прийняття бюджету, яка
передбачає затвердження на першому етапі загальних
параметрів бюджету, а на другому — видатків за окремими
статтями).
Джерело: Lienert, Ian. 2010. “Should Advanced Countries Adopt a Fiscal Responsibility Law?” IMF Working Paper
WP/10/254
1.2 Фіскальна відповідальність на рівні окремих політик
Збільшення дефіциту державного бюджету та надмірне зростання боргу можуть бути викликані також
більш глибокими причинами, ніж розрив у відповідальності за залучення та повернення позик. До
цих причин належать низька ефективність використання державних коштів, недоліки системи
оподаткування та несприятливе регулювання. Бюджетні кошти можуть спрямовуватися на
фінансування видатків, що не відповідають задекларованим цілям. Навіть якщо кошти виділяються у
відповідності з потрібними цілями, обрані способи їх досягнення можуть бути не оптимальними
(тобто, можуть вимагати більше ресурсів, ніж необхідно). Особливі правила оподаткування певних
категорій платників можуть призводити до втрат доходів бюджету за відсутності позитивних ефектів
для економіки та суспільства. Управлення активами, що перебувають у розпорядженні держави,
облігацій, в ході якої їх термін було продовжено на 2-2,5 роки, що знизило навантаження на бюджет з
обслуговування боргу. Джерело: IMF. 2001. Ukraine: statistical appendix.
https://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2001/cr0128.pdf
6

7. може бути неефективним. Тому принцип фіскальної відповідальності варто враховувати при розробці
та реалізації державної політики у всіх сферах.
Фіскально відповідальна політика має відповідати таким вимогам:
• підтримка боргової стійкості: реалізація політики не повинна призводити до такого зростання
державного боргу, яке загрожує стабільності бюджету, в тому числі у довгостроковій
перспективі;
• ефективність: цілі політики мають досягатися з мінімальними витратами бюджетних коштів;
• відповідність ресурсам: політика має передбачати лише заходи, впровадження яких є
можливим з огляду на наявні ресурси бюджету.
Рисунок 1. Компоненти фіскальної відповідальності на рівні окремих політик
Забезпечити відповідність політики наведеними вище вимогам можна як за допомогою
запровадження постійних змін у регулюванні (включаючи перегляд принципів державної політики),
так і за допомогою одноразових заходів. Основні заходи забезпечення фіскальної відповідальності на
рівні окремих політик можна розділити на п’ять груп:
• обмеження видатків;
• підвищення ефективності видатків;
• вирівнювання оподаткування;
• перегляд регулювання, що впливає на видатки бюджету;
• поліпшення управління державними активами. 7
7
Прикладом програми забезпечення фіскальної відповідальності у низці секторів є доповідь «Момент істини»,
підготовлена у США Національною комісією з фіскальної відповідальності та реформи у 2010 році з метою
Фіскальна
відповідальність
Ефективість
Боргова
стійкість
Відповідність
ресурсам
7

8. Приклади конкретних заходів, які використовуються для забезпечення фіскальної відповідальності на
рівні секторів економіки, наведено у Таблиці 2.
Таблиця 2. Заходи забезпечення фіскальної відповідальності на секторальному рівні
№ Операційна ціль Приклади заходів
1 Обмеження видатків • визначення цільового обсягу фінансування
• встановлення цільових показників щодо скорочення видатків;
• визначення переліку програм, в яких мають бути скорочені
видатки;
• збільшення повноважень органів влади щодо обмеження
видатків;
• використання можливостей щодо залучення фінансування з
приватних джерел (за допомогою концесій, державно-
приватного партнерства тощо);
2 Підвищення ефективності
видатків
• визначення пріоритетів при здійсненні видатків та відмова від
видатків з низьким пріоритетом;
• зміна процедур з метою збільшення прозорості прийняття та
реалізації рішень, які стосуються виділення державних коштів;
• зменшення адміністративних видатків (витрат на апарат
окремих органів влади);
• обмеження дискреційних видатків (які виконавчі органи влади
можуть здійснювати на свій розсуд);
• збільшення повноважень органів влади щодо перегляду
видатків;
• вжиття заходів для припинення зловживань при розпорядженні
коштами (в тому числі перегляд повноважень органів влади);
3 Вирівнювання
оподаткування
• перегляд податкових пільг;
• усунення можливостей для податкової оптимізації та ухилення
від сплати податків;
• спрощення правил оподаткування;
• розширення податкової бази;
• зміна ставок податків (збільшення чи зменшення);
4 Перегляд регулювання, що
впливає на видатки
бюджету
• зміна правил надання соціальної, медичної чи іншої допомоги
приватним особам;
• зміна правил надання допомоги підприємствам;
5 Поліпшення управління
державними активами
• зміна структури управління державними активами;
• перегляд критеріїв оцінки посадовців, що здійснюють
управління державними активами;
• підвищення прозорості процесу прийняття та виконання рішень
щодо розпорядження державними активами (в тому числі в
процесі приватизації, надання державного майна в оренду,
надання прав щодо розпорядження обмеженими ресурсами).
Джерело: Власний аналіз на основі доповіді «Момент істини», підготовленої у США Національною комісією з
фіскальної відповідальності та реформи у 2010 році (“The Moment of Truth: Report of the National Commission
on Fiscal Responsibility and Reform”).
https://www.fiscalcommission.gov/sites/fiscalcommission.gov/files/documents/TheMomentofTruth12_1_2010.pdf
скорочення дефіциту державного бюджету та підтримки його стабільності у довгостроковій перспективі (“The
Moment of Truth: Report of the National Commission on Fiscal Responsibility and Reform”). Програма включає
заходи, що стосуються охорони здоров’я, соціальної допомоги, оборонної сфери, оподаткування підприємств
тощо. Джерело:
https://www.fiscalcommission.gov/sites/fiscalcommission.gov/files/documents/TheMomentofTruth12_1_2010.pdf
8

9. Заходи, які впроваджуються для забезпечення фіскальної відповідальності політики у певній сфері,
мають обиратися з урахуванням особливостей цієї сфери, поточного стану регулювання, а також
економічних, політичних та інших умов. Нижче оглянуті способи забезпечення фіскальної
відповідальності політики розвитку МСП.
2. Фіскальна відповідальність політики розвитку МСП
2.1 Цілі політики розвитку МСП
Політика розвитку малого та середнього підприємництва є сукупністю заходів, які вживаються
органами влади, щоб стимулювати започаткування та зростання малих та середніх підприємств. Вона
складається з двох компонентів:
• заходи безпосередньої підтримки наявних малих та середніх підприємств, а також
підприємців-початківців (надання консультацій підприємцям, реалізація спеціальних програм
фінансування малих та середніх підприємств, створення та підтримка механізмів комунікації
між ними та урядом тощо);
• зміни у інших сферах державної політики, що здійснюються для формування сприятливих
умов розвитку підприємництва, зокрема у податковій політиці (наприклад, створення
особливого режиму оподаткування для мікропідприємств), регуляторній політиці
(послаблення певних вимог для малих підприємств тощо), освітній політиці (навчання
підприємництву), а також політиці у сфері державних закупівель (наприклад, запровадження
квот на закупівлі у малих підприємств).8
Політика розвитку МСП покликана сприяти розвитку продуктивного підприємництва,9
розвиток якого
призводить до збільшення суспільного добробуту шляхом підвищення загального рівня
продуктивності в результаті підвищення конкуренції (більш ефективні підприємства витісняють менш
ефективні). Існує також непродуктивне підприємництво, зростання якого перешкоджає збільшенню
добробуту. Воно розвивається в умовах спотвореної конкуренції, коли частина підприємств
перебуває у більш сприятливих умовах, ніж інші. У таких умовах менш ефективні підприємства
залишаються працювати, що сповільнює або зупиняє зростання добробуту. Саме тому сприяння
непродуктивному підприємництву не входить до цілей політики розвитку МСП.10
8
У деяких випадках зміни, що вмотивовані прагненням сприяти розвитку малих та середніх підприємств,
впливають і на загальні принципи політики в певних сферах регулювання. Наприклад, однією із цілей «Акту
малого бізнесу для Європи «Спочатку думай про малих» (2008) є зниження загального адміністративного
навантаження на бізнес. А Європейська хартія щодо малих підприємств (2003) передбачає зокрема усунення
бар'єрів для руху капіталу у ЄС (що вмотивовано прагненням полегшити доступ малих підприємств до
фінансування).
Більш детально зміст політики розвитку МСП розглянуто у звіті «Біла книга «Політика розвитку МСП в Україні. Як
реалізувати потенціал малого та середнього підприємництва в Україні», підготовленого в рамках програми
USAID «Лідерство в економічному врядуванні» у 2015 році. Звіт доступний за посиланням:
http://www.ier.com.ua/files//publications/Books/White_book_IER_2015.pdf
9
Щодо різниці між продуктивним та непродуктивним підприємництво детальніше див. Parker, Simon. 2009. The
Economics of Entrepreneurship. Cambridge UK: Cambridge University Press: pp. 333-340.
10
Запровадження сприятливих умов для частини підприємств може бути пов’язано, зокрема, з прагненням
створити для них джерело отримання безризикового прибутку (ренти) або з соціальними цілями. Прикладом
останнього можуть бути пільги частині малого бізнесу (найдрібнішим підприємцям), що вмотивовані
соціальними міркуваннями (прагненням зменшити безробіття тощо). Такі пільги можуть підтримувати бізнес
цих підприємців, але спотворювати конкуренцію і перешкоджати зростанню інших підприємств.
Підтримка продуктивного підприємництва є метою політики розвитку МСП в Україні, виходячи з Закону України
№ 4618-VI «Про розвиток та державну підтримку малого та середнього підприємництва в Україні» від 22
березня 2012 року (оскільки відповідно до цього закону однією із цілей підтримки МСП в Україні є
9

10. 2.2 Зміст фіскально відповідальної політики розвитку МСП
Політика розвитку МСП має бути фіскально відповідальною, оскільки вона може передбачати прямі
та непрямі витрати державного та місцевих бюджетів, в тому числі шляхом надання податкових пільг,
компенсації відсоткових ставок за кредитами, створення інфраструктури підтримки малих та середніх
підприємств тощо. Крім цього, політика розвитку МСП має опосередкований вплив на бюджетні
надходження, адже вона покликана сприяти створенню та розвитку підприємств, які є платниками
податків. Розвиток підприємництва є критично важливим для забезпечення сталого зростання
виробництва в нинішніх умовах стрімких технологічних змін, тому він є необхідним для підтримки
стабільності надходжень до державного та місцевих бюджетів в середньо- та довгостроковій
перспективі.
Отже, забезпечення фіскальної відповідальності політики розвитку МСП передбачає виконання таких
завдань:
• забезпечення ефективності витрачання коштів, призначених на підтримку МСП;
• оптимізація оподаткування, покликана створити сприятливі умови для розвитку МСП;
• поліпшення регулювання, від якого залежать умови роботи МСП.
Фіскально відповідальна політика розвитку МСП має бути спрямована на підтримку саме
продуктивного підприємництва, оскільки його розвиток призводить до підвищення загального рівня
продуктивності в економіці. Це необхідно для підтримки стабільності надходжень до державного та
місцевих бюджетів, особливо у середньо- та довгостроковій перспективі.
Наведені вище завдання можуть бути виконані шляхом здійснення заходів, основні з яких описано у
наступному розділі. Вони можуть бути доповнені іншими заходами (в тому числі тими, які наведені в
Таблиці 2), виходячи з аналізу конкретних обставин.
3. Основні інструменти забезпечення фіскальної відповідальності політики
розвитку МСП
Принцип фіскальної відповідальності політики розвитку МСП впроваджується за допомогою
інструментів, які дозволяють покращити планування, збільшити прозорість реалізації та підвищити
якість цієї політики. Перелік таких інструментів наведено у Таблиці 3.
Таблиця 3. Інструменти забезпечення фіскальної відповідальності політики розвитку МСП
№ Група інструментів Інструменти
1 Планування політики • розробка середньострокових планів;
• аналіз дієвості та ефективності політики;
• періодичний перегляд політики;
2 Прозорість політики • оприлюднення планів;
• публікація нормативно-правових актів;
• оприлюднення інформації у процесі виконання програм;
• відповіді на запити;
• підготовку та публікація звітів про результати;
«забезпечення розвитку суб’єктів малого і середнього підприємництва з метою формування конкурентного
середовища та підвищення рівня їх конкурентоспроможності»).
10

11. № Група інструментів Інструменти
3 Вимоги до змісту політики • забезпечення пріоритетності створення сприятливих умов
розвитку МСП;
• стимулювання конкуренції;
• використання позабюджетного фінансування.
Джерело: Власний аналіз на основі доповіді «Момент істини», підготовленої у США Національною комісією з
фіскальної відповідальності та реформи у 2010 році (“The Moment of Truth: Report of the National Commission
on Fiscal Responsibility and Reform”).
https://www.fiscalcommission.gov/sites/fiscalcommission.gov/files/documents/TheMomentofTruth12_1_2010.pdf
Нижче міститься огляд кожного з інструментів.
3.1 Планування політики
Інструмент 1. Розробка середньострокових планів
Як зазначалося вище, фіскально відповідальна політика розвитку МСП передбачає поліпшення
регулювання діяльності малих та середніх підприємств. Передумовою ефективного виконання цього
завдання є чітке визначення стратегічних цілей політики розвитку МСП, а також конкретних шляхів їх
досягнення. Тому програми та заходи, що впроваджуються в рамках цієї політики, повинні
виконуватися на основі середньострокових планів (на термін 3-5 років), які є частиною планів
економічного розвитку країни або регіону. Плани мають включати інформацію про способи сприяння
розвитку МСП, обсяги фінансування як з бюджетних, так і позабюджетних джерел, а також очікувані
результати. Планування є також умовою забезпечення ефективності витрачання бюджетних коштів,
що виділяться на підтримку малих та середніх підприємств.
Інструмент 2. Аналіз дієвості та ефективності політики
Розробка зазначених планів має відбуватися на основі аналізу очікуваних результатів впровадження
заходів політики розвитку МСП (як тих, що вже були реалізовані, так і тих, що тільки пропонуються), в
тому числі очікуваних наслідків для державного та місцевих бюджетів. Початковим кроком аналізу
має бути вивчення необхідності втручання держави в економіку (тобто визначення того, чи вручання
у конкретному випадку сприятиме розвитку підприємництва та зростанню добробуту суспільства).
Далі потрібно проаналізувати дієвість заходів (чи можуть вони сприяти досягненню поставленої мети)
та ефективність заходів (співвідношення витрат та результату). Складові аналізу є такими:
• визначення зацікавлених сторін та їх інтересів, в тому числі визначення бенефіціарів —
підприємств (категорій підприємств), що отримують підтримку в результаті реалізації заходів;
• аналіз альтернатив, тобто порівняння розвитку подій за базового сценарію (якщо втручання
не відбувається) з результатами застосування різних варіантів заходів. При здійсненні
порівняння кожна із альтернатив має бути проаналізована за допомогою аналізу витрат та
вигод (cost-benefit analysis), аналізу витрат та ефекту (cost-effectiveness analysis) або іншого
подібного методу;
В процесі аналізу потрібно також визначити вплив заходів на державний та місцевий бюджети (в
тому числі на їх дефіцит), обсяг інвестицій, продуктивність та інші фактори, від яких залежить
довгострокова стійкість державного боргу. Аналіз повинен здійснюватися з використанням доступних
даних, включаючи статистичні дані, результати соціологічних досліджень, результати наукових
досліджень, а також дані, отримані в ході консультацій із зацікавленими особами та фахівцями. Якщо
11

12. це можливо, вигоди та витрати альтернативних заходів мають оцінюватися за допомогою кількісних
методів, включаючи математичне моделювання.11
Інструмент 3. Періодичний перегляд політики
Забезпечення постійної фіскальної відповідальності політики розвитку МСП потребує періодичного
перегляду поточного стану політики розвитку МСП із врахуванням проміжних результатів реалізації
цієї політики, а також змін в політичних, економічних та інших умовах роботи підприємств. Перегляд
може стосуватися як всієї політики, так і окремих програм та заходів. Його завданням є оцінка
ефективності підтримки МСП, її впливу на державний та місцевий бюджети, а також належне
коригування політики, програм чи заходів. Перегляд може охоплювати зокрема:
• цілі політики підтримки МСП;
• доцільність та параметри окремих заходів;
• процедури прийняття рішень та повноваження органів, відповідальних за реалізацію політики
розвитку МСП.
Терміни перегляду мають визначатися, враховуючи необхідність забезпечення стабільності та
прогнозованості політики розвитку МСП. Тому рекомендована періодичність перегляду політики
становить один раз на 3-5 років, окремих програм — один раз на 1-2 роки. Перегляд має спиратися
на результати аналізу на основі описаних вище методів.
3.2 Прозорість політики
Прозорість передбачає відкритість процедур прийняття та реалізації рішень, яка покликана
підвищити відповідальність за ці рішення — в тому числі в частині, що стосується державних фінансів.
Тому прозорість розробки та реалізації політики розвитку МСП є однією з ключових умов
забезпечення фіскальної відповідальності цієї політики. Дії органів влади мають бути прозорими на
всіх етапах реалізації політики, включаючи планування, впровадження заходів та звітування про
результати.
Інструмент 4. Оприлюднення планів
Щоб забезпечити прозорість політики розвитку МСП, державні органи повинні регулярно та завчасно
оприлюднювати інформацію щодо загального плану дій в рамках цієї політики, а також окремих
програм підтримки МСП. Інформація повинна включати дані про загальний обсяг фінансування,
напрямки використання коштів, обсяг фінансування окремих заходів (якщо це можливо). У випадку
залучення коштів з позабюджетних джерел має бути оприлюднена інформація про причини та умови
залучення таких коштів, а також про процедури їх отримання (така інформація має дозволяти зробити
висновок про те, чи були процедури залучення коштів конкурентними – див. Інструмент 10).
Інформація про плани має публікуватися таким чином, щоб зацікавлені малі та середні підприємства
мали можливість ознайомитися з ними, якщо це можливо — за допомогою електронних засобів.
11
Описана методика в основному повторює схему аналізу регуляторного впливу нормативного акту,
затверджену постановою Кабінету Міністрів України № 308 від 11 березня 2004 року. Однак така методика
може використовуватися для аналізу не тільки запропонованого нормативно-правового акту (включаючи
затверджені такими актами програми підтримки МСП), а й рішень, що вже були виконані чи перебувають в
процесі реалізації. Більш детально процес аналізу описаний в відповідних посібниках, наприклад:
(1) ОЕСР (2008). «Вводное руководство по проведению анализа регулирующего воздействия(АРВ)». Джерело:
http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/50240574.pdf
(2) EС (2013) Regional policy for smart growth of SMEs. Guide for Managing Authorities and bodies in charge of the
development and implementation of Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation. Джерело:
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/sme_guide/sme_guide_en.pdf
12

13. Інструмент 5. Оприлюднення нормативно-правових актів
Всі нормативно-правові акти мають бути доступними для суб’єктів господарювання, які є об’єктами
регулювання. Вимоги щодо публікації нормативно-правових актів встановлено Угодою про асоціацію
між ЄС та Україною, що приділяє особливу увагу створенню та підтримці ефективного та
передбачуваного законодавчого середовища для малих суб’єктів господарювання. Відповідно до
Угоди, органи влади повинні оприлюднювати всі заходи загального застосування,12
до яких
відносяться:
• закони;
• підзаконні акти;
• судові рішення загального застосування (тобто всі судові рішення, крім тих, що
застосовуються до окремих осіб);
• процедури та адміністративні правила загального застосування;
• будь-які інші загальні дії, тлумачення чи вимоги, які стосуються суб’єктів господарювання.
Документи мають оперативно публікуватися або іншим чином ставати доступними зацікавленим
особам. Під зацікавленими особами маються на увазі юридичні або фізичні особи, на яких можуть
покладатися будь-які обов’язки, передбачені відповідними заходами загального застосування, або
яким можуть надаватися будь-які права у зв’язку з такими заходами. Вимоги до оприлюднення
заходів загального застосування є такими:
• оприлюднення має відбуватися через офіційно визначені джерела інформації та, якщо це є
можливим і доступним, через електронні засоби;
• оприлюднення має здійснюватися заздалегідь, за достатній час перед набуттям заходом
чинності (за винятком надзвичайних ситуацій).
Крім публікації прийнятих рішень, органи влади мають також прагнути оприлюднювати заздалегідь
будь-які пропозиції щодо ухвалення заходів загального застосування або внесення до них змін.
Пропозиції мають включати пояснення цілей та обґрунтування заходів. Зацікавленим особам повинна
бути надана можливість коментувати запропоновані заходи, а органи влади мають враховувати
отримані коментарі.13
Інструмент 6. Оприлюднення інформації у процесі виконання програм
Суб’єкти господарювання, які можуть отримати допомогу за програмами розвитку МСП, повинні мати
повний доступ до інформації про умови участі у цих програмах. Для цього має завчасно
оприлюднюватися інформація про:
• критерії участі у програмах допомоги;
• плани проведення конкурсів та їх умови;
• контактні дані осіб, які можуть надавати консультації або додаткову інформацію;
• інші суттєві обставини.
Інформація має оприлюднюватися таким чином, щоб зацікавлені підприємства мали можливість
ознайомитися з нею, бажано за допомогою електронних засобів.
12
«Заходи загального застосування» є терміном, який використовується в Угоді про асоціацію між ЄС та
Україною для позначення будь-яких рішень або дій органів влади, які впливають на права або обов’язки
суб’єктів господарювання.
13
Угода про асоціацію між ЄС та Україною, статті 281, 282, 283. Джерело:
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/984_011
13

14. Інструмент 7. Відповіді на запити
Державні органи мають забезпечити існування ефективних механізмів надання відповіді на запити,
що надходять від будь-яких зацікавлених осіб та стосуються нормативно-правових актів, а також
заходів розвитку МСП.
Інструмент 8. Звіти про результати
Державні органи повинні регулярно публікувати звіти про результати політики розвитку МСП,
зокрема звіти про зміни в регулюванні та про реалізовані програми підтримки МСП. Звіти повинні
включати зокрема дані про:
• досягнення чи недосягнення цільових показників;
• підприємства (категорії підприємств), що отримали допомогу, або для яких було змінено
регулювання;
• обсяг допомоги, наданої малим та середнім підприємствам;
• результати надання допомоги для малих та середніх підприємств та економіки в цілому.
Відповідно до Угоди про асоціацію між ЄС та Україною, державні органи України повинні перейти на
використання європейського визначення державної допомоги.14
Згідно з цим визначенням державна
допомога охоплює будь-яке втручання в економіку з використанням державних ресурсів, що
спотворює або загрожує спотворити конкуренцію. Під це визначення підпадають будь-які форми
допомоги, що надається юридичним особам на вибірковій основі, зокрема, гранти, компенсації
відсоткових ставок, податкові пільги, гарантії, а також постачання товарів і послуг на преференційних
умовах. Тому обсяг державної допомоги, отриманої малими та середніх підприємствами, повинен
містити як суму бюджетних коштів, спрямованих на підтримку цих підприємств, так і оцінку обсягу
непрямої допомоги (якщо здійснення достатньо надійної та достовірної оцінки є можливим).
Звіти можуть охоплювати політику розвитку МСП у країні/регіоні, заходи, здійснені окремим органом
влади, або заходи, виконані в рамках окремої програми розвитку МСП. Рекомендована періодичність
звітів становить раз на рік. Звіти мають оприлюднюватися таким чином, щоб зацікавлені малі та
середні підприємства мали можливість ознайомитися з ними, бажано за допомогою електронних
засобів.
3.3 Вимоги до змісту політики
Інструмент 9. Пріоритетність створення сприятливих умов для МСП
Як зазначалося вище, політика розвитку МСП підтримувати не конкретні підприємства, а
підприємництво взагалі, тобто ініціативну господарську діяльність, що здійснюється на власний ризик
з метою отримання прибутку. Ключовою характеристикою підприємництва є ініціатива, тому
державне втручання має бути спрямовано передусім на заохочення ініціативи, усунення перешкод
для її розвитку. Сприяти зростанню та реалізації підприємницької ініціативи можна шляхом створення
загальних сприятливих умов розвитку малих та середніх підприємств. Такий спосіб підтримки МСП
повинен мати пріоритет у порівнянні із заходами, які передбачають надання малим та середнім
підприємствам прямої чи непрямої фінансової, інформаційної або іншої допомоги. По-перше, без
загальних сприятливих умов результативність прямої допомоги є низькою.15
По-друге, у багатьох
випадках витрати на поліпшення регулювання є нижчими, ніж витрати на фінансову чи іншу
14
Виконання зобов'язань Угоди про асоціацію між ЄС та Україною, які стосуються державної допомоги, має
початися впродовж п'яти років із дати набрання чинності Угоди (див. статті 262, 263, 267 Угоди).
15
Parker, Simon. 2009. The Economics of Entrepreneurship. Cambridge UK: Cambridge University Press.
14

15. підтримку. Тому заходи із поліпшення регулювання краще узгоджуються з принципом фіскальної
відповідальності, ніж інші дії, спрямовані на пряму підтримку підприємництва.
Повне виконання завдання зі створення сприятливих умов для розвитку підприємництва виходять за
рамки лише політики розвитку МСП, оскільки такі умови включають політичну та макроекономічну
стабільність, ефективний захист прав власності, надійне функціонування механізмів виконання
контрактів, розвинений фінансових ринок, дієву антимонопольну політику тощо. Водночас в рамках
політики сприяння МСП можна:
• скоротити адміністративне навантаження на підприємства (тобто досягти скорочення розміру
витрат, пов’язаних із дотримання законодавства);
• зменшити можливості для зловживань посадових осіб при реалізації політики, зокрема
шляхом зміни структури та повноважень органів влади, процедур прийняття, виконання та
оскарження рішень;
• сприяти забезпеченню прав власності, зокрема шляхом підвищення прозорості у цій сфері;
• сприяти виконанню контрактів, зокрема шляхом безумовного виконання контрактів, що
укладаються з державними установами та підприємствами;
• сприяти конкуренції.
Інструмент 10. Спрямованість на стимулювання конкуренції
Конкуренція є однією з ключових умов розвитку продуктивного підприємництва, що, як зазначалося
вище, має бути основною метою узгодженої із принципом фіскальної відповідальності політики
розвитку МСП. Тому заходи, які державні органи впроваджують в рамках цієї політики, мають
сприяти розвитку конкуренції. Це вимагає застосування у різних обставинах різних заходів, які іноді
можуть мати протилежний зміст. У деяких випадках надання пільг певним категоріям підприємств
або підприємців сприяє конкуренції, оскільки вирівнює адміністративне навантаження. Прикладом є
спрощення обліку та звітності в рамках спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності (ССО),
яка діє в Україні з 1999 року. ССО дозволяє значній частині мікропідприємств істотно скоротити
витрати на дотримання податкового законодавства, наблизивши рівень витрат (вимірюваний у
відсотках до виручки) до рівня великих та середніх підприємств. У інших випадках пільги можуть
створювати перешкоди для конкуренції, особливо коли вони створюють надзвичайно сприятливі
умови для вузької групи підприємств. Так само компенсація відсоткових ставок за кредитами,
консультаційна підтримка та інші форми допомоги в одних випадках можуть вирівнювати умови
роботи підприємств, сприяючи конкуренції, а в інших — збільшувати нерівність у становищі
підприємств, перешкоджаючи конкуренції.
Водночас є заходи, які сприяють конкуренції за будь-яких умов. До них зокрема належать:
• вільні, недискримінаційні та прозорі умови доступу до програм та заходів підтримки МСП, а
також недискримінаційні та прозорі процедури надання підтримки (тут йдеться саме про
умови доступу до програм та заходів та процедури їх впровадження, хоча за своєю сутністю ці
програми та заходи, як зазначено вище, можуть і сприяти, і перешкоджати конкуренції);
• вільний, недискримінаційний та прозорий доступ підприємств до розподілу ресурсів
(приватизації землі та іншого майна держави та територіальних громад, надання зазначеного
майна в оренду, розподілу інших обмежених ресурсів, участі у концесіях, державно-
приватному партнерстві тощо);
• зниження фіксованих адміністративних витрат, що покладаються на суб’єкти господарювання.
15

16. Визначення, чи сприяють конкуренції конкретні заходи розвитку МСП, має проводитися із
використанням методів аналізу, описаних вище.
Інструмент 11. Залучення позабюджетного фінансування
Збільшити фіскальну відповідальність політики розвитку МСП можна шляхом залучення коштів з
позабюджетних джерел для фінансування заходів, які реалізуються в рамках цієї політики. Це
дозволить скоротити бюджетні витрати. Джерелами позабюджетних коштів можуть бути зокрема:
• кошти ЄС та міжнародних фінансових організацій (МФО), таких як Світовий банк,
Європейський банк реконструкції та розвитку (у формі грантів або позик, що надаються малим
та середнім підприємствам);
• кошти приватних підприємств, що залучаються в рамках концесії, державно-приватного
партнерства.
Залучення підприємств до участі у реалізації заходів державної політики в рамках концесій та
державно-приватного партнерства має відбуватися на конкурентних (вільних, недискримінаційних та
прозорих) умовах. Доцільно уникати залучення до бюджетів коштів приватних підприємств у формі
грантів, подарунків, оскільки вони можуть бути прихованими податками або корупційними
платежами.16
4. Рекомендації
Частина з описаних вище інструментів забезпечення фіскальної відповідальності політики розвитку
МСП використовується органами влади на центральному та місцевому рівнях в Україні. Зокрема,
нормативно-правові акти, ухвалені Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів, а також
деякими іншими органами центральної та місцевої влади, оприлюднюється на офіційних веб-сайтах.
Тексти частини зазначених актів оприлюднюються ще на етапі подання пропозицій та
супроводжуються пояснювальними записками, в яких аргументується необхідність їх прийняття, або
документами з результатами аналізу регуляторного впливу.
Однак ці дії є недостатніми для забезпечення фіскальної відповідальності політики розвитку МСП як
на центральному, так і на місцевому рівнях. Частина нормативних актів не оприлюднюється, аналіз
регуляторного впливу носить переважно поверховий та формальний характер. При здійснені аналізу,
на основі якого розробляються програми розвитку МСП, не використовуються доступні дані та
методики аналізу, особливо кількісного. І на центральному, і на місцевому рівнях, у зазначених
програмах недостатньо використовується потенціал прискорення розвитку МСП за рахунок
поліпшення умов їх роботи та залучення коштів з позабюджетних джерел. Результати застосування
деяких важливих заходів підтримки МСП (зокрема, спрощеної системи оподаткування, обліку та
звітності), не аналізувалися з використанням кількісних методів. Як наслідок, програми розвитку МСП
в Україні носять значною мірою декларативний або формальний характер. А заходи, які фінансуються
в рамках цих програм, неповною мірою узгоджуються з принципом фіскальної відповідальності.
Щоб досягти фіскальної відповідальності політики розвитку МСП, потрібно забезпечити повне
застосування описаних вище інструментів сприяння прозорості та ефективності політики. При цьому
варто:
16
За даними Державного казначейства, у 2015 році 50,4% надходжень до спеціального фонду місцевих
бюджетів України становили кошти з «Інших джерел власних надходжень бюджетних установ» (код бюджетної
класифікації 25020000). Сума таких надходжень, основу яких становлять благодійні внески, гранти та дарунки,
що були отримані бюджетними установами (в тому числі школами, дитячими дошкільними закладами та
лікарнями), склала 9,9 млрд грн.
16

17. 1. збільшити горизонт планування при розробці програм розвитку МСП, забезпечивши
регулярне формування програм на термін 3-5 років;
2. започаткувати регулярний аналіз та перегляд політики розвитку МСП. Інструментом такого
перегляду може бути підготовка щорічного огляду становища малого та середнього
підприємництва в Україні, а також стану політики його розвитку за зразком щорічного звіту
SBA Fact Sheet.17
3. підвищити якість аналізу, який здійснюється при підготовці та перегляді програм підтримки
МСП, забезпечивши використання доступних даних, включаючи статистичні дані, результати
соціологічних досліджень, результати наукових досліджень, а також застосування кількісних
методів аналізу;
4. активізувати використання заходів, що не вимагають значного фінансування з державного
бюджету, зокрема заходів, що сприяють створенню сприятливих умов для розвитку
підприємництва, вирівнюванню умов роботи підприємств та зростанню добросовісної
конкуренції, а також заходів, що передбачають залучення коштів з позабюджетних джерел
(перш за все коштів ЄС та міжнародних фінансових організацій).18
17
Щорічний звіт SBA Fact Sheet містить оцінку прогресу у виконанні «Акту малого бізнесу для Європи «Спочатку
думай про малих» (Small Business Act ‘Think Small First’ SBA) на національному рівні. У звіті оглядаються ключові
показники розвитку малого бізнесу, а також основні зміни у відповідному регулюванні, які були здійснені
протягом року. Власні версії звіту випускаються у 28 країнах ЄС, Албанії, Ісландії, Македонії, Молдові, Сербії,
Туреччині та Чорногорії. Джерело: http://ec.europa.eu/growth/smes/business-friendly-environment/performance-
review/index_en.htm
18
Щодо конкретних способів підтримки МСП див. звіт «Біла книга «Політика розвитку МСП в Україні. Як
реалізувати потенціал малого та середнього підприємництва в Україні», підготовлений в рамках програми
USAID «Лідерство в економічному врядуванні» у 2015 році. Звіт доступний за посиланням:
http://www.ier.com.ua/files//publications/Books/White_book_IER_2015.pdf
17