1. I DUE MANDATI DI GIORGIO NAPOLITANO
Ma non è semi-presidenzialismo
di Giuseppe Ferrari
L
arielezionedi Giorgio Napolitano,
evento unico nella storia repubbli-
cana, hariportato l'attenzione degli
studiosi e dell'opinione pubblica
sullapresidenzadellaRepubblicacomeistitu-
to esuicaratterideisingoli mandatipresiden-
ziali. I costituzionalisti sono venuti esami-
nando analiticamente i mutamenti di prassi
nel ruolo presidenziale, ed anzi nella forma
di governo, funzione perfunzione, con risul-
tati eccellenti sul terreno della misurazione
delle innovazioni.
IlvolumediLippolise Salerno èilpiùcom-
pleto, da questa angolazione, e non solo per
essere l'ultimo ed il più aggiornato. È pacifi-
co, anzi tutto, che Napolitano abbia fatto nel
suo primo settennato un uso molto limitato,
anchesedecisamenteefficace, deipoterifor-
mali relativi al procedimento legislativo:
quanto al rinvio delle leggi con messaggio
motivato, lo ha utilizzato solo una volta nel
marzo 2010 per il "collegato lavoro"; delpari
uno solo è stato ilcaso dirifiuto di emanazio-
nedidecreto legge, nelcaso Englaro, perl'in-
terferenza con decisioni giudiziarie e per il
difetto dei presupposti di urgenzae necessi-
tàse nonconriguardoaduncontesto specifi-
co; e ancorauno solo è stato ilrifiuto di ema-
nazione di decreto legislativo, in materia di
federalismo fiscale municipale, per difetti
procedurali.
IncompensoNapolitanohapostoinessere
molte esternazioni "libere", accompagnando
sia il procedimento legislativo in senso stret-
to, e quindi lapresentazione didisegnidileg-
ge governativi elapromulgazionedileggi, sia
l'emanazionedidecretileggiedecretilegisla-
tivi. In questi casi i messaggi si rivolgevano al
GovernooalParlamento, einqualcheoccasio-
ne operando di conservaconlaCorte costitu-
zionale. Ma ha fatto anche frequente ricorso
ad esternazioni dirette all'opinione pubblica,
in certo modo scavalcando gli altri organi co-
stituzionali.
Inquanto presidentedelConsigliosuperio-
re della magistratura, Napolitano ha operato
per lariduzione dei pareri su leggi in corso di
approvazione e per laregolamentazione del-
lecosiddettepraticheatutela,incuimagistra-
ti o componenti del CSM attivano pronunce
relative a situazioni di conflitto tra giustizia
edistanze politiche. Ancora, è intervenuto in
due vicende relative a Ministri, Romano e
Brancher, coinvolti in processi penali. Ha
esercitatoilpoteredigraziaafavoredeldiret-
torede«IlGiornale»Sallusti, applicandovalu-
tazioniumanitarieasituazioniconcretepoli-
ticamente rilevanti. Si è mosso in prevalenza
coninterventidimaralsuasion, salvoche nel-
la difesa delle prerogative presidenziali alla
riservatezzadelle comunicazioni, quando ha
esperito consuccesso ilconflittodiattribuzio-
ne, deciso dallaCorte costituzionale con sen-
tenza1/2013.
Èstatomoltoattivosul fronteinternaziona-
le, come non accadeva dai tempi di Gronchi.
Haeffettuato moltevisiteincapitaliestereeri-
cevuto moltiesponentidiverticedi altriPaesi,
nonlimitandosiperò acapidiStato suoiomo-
loghi, in quanto preposti a forme di governo
parlamentariavariaconfigurazione,maaven-
do contatti non meramente protocollari an-
checoncapidigoverno.Havalorizzatoilruolo
del Consiglio supremo di difesa, rendendolo
sededidecisioni inprecedenzariservateall'as-
seGoverno-Parlamento,specieintemadimis-
sionidipeace-keepingepeace-restoring, edan-
do trasparenzaa questiprocessidecisionali.
Infine, si è impegnato in prima persona
sul terreno europeo, operando come per-
suasore verso l'opinione pubblica interna e
come garante capace di rassicurare verso
quella europea.
Sièimpegnatoanchesulterrenodella rifor-
ma della politica, promuovendo la revisione
delsistemaelettorale, e piùin genere l'autori-
formadellapolitica, masuquesto terreno non
è stato assecondato dalle forze politiche, che
ne hanno poi pagato in vario modo lo scotto
alleelezioni del24febbraio scorso.
La disamina dell'evoluzione delle singole
funzioni presidenziali nell'era di Napolitano
offre dunque ai costituzionalisti numerosi
E la tesi di Lippolis e Salerno:
avremmo un vero cambio
di paradigma se ai vertici
dello Stato venisse eletto il leader
di un partito maggioritario
spunti interpretativi per la ricostruzione del
senso della prassi del settennato e del suo in-
quadramentonelquadrodellaformadigover-
no. Ma ai politologi e in genere all'opinione
pubblica informata interessa piuttosto una
più sintetica, se pur sommaria, valutazione:
nel suo primo settennato Napolitano ha o no
messo in atto unasortadi forzatura dei poteri
del Quirinale accentuando nella forma di go-
vernolanotapresidenzialista?Questaeralate-
si Eugenio Scalfari nella nota intervista allo
stesso Napolitano (la «Repubblica», 5 luglio
2012), condivisadaqualchepubblicista.
La risposta di Lippolis e Salerno, come
quelladelladottrinacostituzionalisticapre-
valente, è nettamente negativa. La classica
teoria del motore di riserva, vuole che il
compito di garanzia politica del presidente
nella forma di governo parlamentare, di
condizionamento dall'esterno dei titolari
dell'indirizzopolitico, Governo e Parlamen-
to, manon disurrogazionead essi, si espan-
de nei periodi in cui le istituzioni pubbliche
e il sistema partitico sono soggette atensio-
ni o subiscono stress da evoluzione o da cri-
tica dell'opinione pubblica. Il ruolo di per-
suasione e di influenza, nelle parole di
Meuccio Ruini, ipotizzache nonvi siano in-
vasioni del campo della politica, e il raccor-
do tra società civile ed apparato pubblico
operato in funzione unitaria dal presidente
dipende dallo stato della democrazia rap-
presentativa. Più si accentuano gli elementi
di crisi, piùsiaprono spaziadinterventipre-
sidenziali, che pure non possono mai tra-
smodare in formulazione ed esercizio di un
indirizzo politico alternativo.
Nel settennio, la tutela presidenziale del
sistemademocratico è stata sostanzialmen-
te assorbita senza diffuse contestazioni, ma
solo con sporadiche e settoriali insofferen-
ze, da parte del sistema politico. Non può
darsi miglior riprova del fatto che l'elasticità
dellaformadi governo, con i suoi limitistrut-
turali, ha assorbito l'evoluzione del primo
settennato di Napolitano senza rotture. E lo
stesso, sipuò aggiungereora,valeperlasolu-
zione della lunga crisi con laformazione del
governo Letta, nello scorcio iniziale del se-
condo settennato.
Rilevano giustamente idue autori cheuna
transizione verso la forma di governo semi-
presidenziale, ancheaCostituzioneimmuta-
ta, potrebbe aversi solo se, come non è mai
accadutosinqui,venisseeletto allapresiden-
zailleader di unpartito maggioritario. Ilpas-
saggio a una democrazia genuinamente
maggioritaria potrebbe persino imporre
una formalizzazione con revisione costitu-
zionale dellaforma di governo.
Al momento, però, non è verosimile che,
nei prossimi dodici-diciotto mesi, la Grande
Coalizione riesca adandare oltre larevisione
dei regolamenti parlamentari per aprire
maggiori spazi al governo, la riforma del si-
stema elettorale, e forse la revisione costitu-
zionale degli art. 56 e 57 per ridurre il nume-
ro dei parlamentari. La revisione integrale
dellaParte secondadellaCostituzionerichie-
de probabilmente tempi migliori e comun-
quepiù lunghi. Nelmedio termine, quindi, la
secondapresidenzaNapolitano dovrà conti-
nuare a muoversi sul terreno della funzione
di unificazione e garanzia, negli spazi che
partitie sistemapolitico lasceranno aperti.
?.'KU'liODUZ10JilUSKHVA'
Vincenzo Lippolis, Giulio M. Salerno,
La Repubblica del Presidente. II
settennato di Giorgio Napolitano,
Bologna, Mulino, pagg, 208, € 16,00
Pag. 1