ประกอบการเรียน

1. แปนงานนโยบายสาธารณะเพื่อการพัฒนาอนาคตของเมือง
นโยบาย
พัฒนาเมืองใน
ประเทศไทยใน
ทศวรรษที่
ป่านมา
ปิยะพงษ์ บุษบงก์
อาจารย์ประจาวิทยาลัยการเมืองการปกครอง
มหาวิทยาลัยมหาสารคาม

2. นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ผ่านมา
Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade
ปิ ยะพงษ์ บุษบงก์
สนับสนุนโดย
สถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต

3. คานาผู้เขียน
เมื่อพูดถึงการพัฒนาเมืองในประเทศไทย หลายคนคงนึกถึงการพัฒนาความเป็นเมือง เช่น ย่าน
อุตสาหกรรม ย่านพาณิชย์ สถานศึกษา สนามบิน สถานีขนส่ง ตลาดรองรับสินค้าทางการเกษตรจาก
ชนบท การขยายตัวของโครงการพัฒนาที่อยู่อาศัยอย่างบ้านจัดสรร ทาวเฮาส์ คอนโดมีเนียม หรือแม้แต่
แมนชั่นและอพาร์ทเม้นต์ให้เช่า การขยายตัวของการคมนาคมขนส่ง ตั้งแต่ถนน ระบบรถโดยสาร
สาธารณะ ไปจนถึงรถไฟฟ้า การมีสวนสาธารณะ และที่สาคัญคือนึกถึงความรู้สึกสะดวกสบายและความ
ทันสมัย
ทั้งนี้ เมื่อต้องวิเคราะห์ว่าการพัฒนาเมืองข้างต้นเกิดขึ้นมาอย่างไรหรือการสืบสาวถึงนโยบาย
การพัฒนาเมือง หลายคนคงจับต้นชนปลายไม่ถูก หรือคงจะมีบางคนที่ถึงขั้นนึกไม่ออก จากที่โครงสร้าง
และกลไกการขับเคลื่อนนโยบายพัฒนาเมืองทั้งในระดับมหานครอย่างกรุงเทพฯ และเมืองในเขต
เทศบาลในภูมิภาคมีลักษณะซับซ้อน ในเบื้องต้น หลายคนคงเห็นด้วยว่าผังเมือง กฎหมายที่เกี่ยวข้อง
การพัฒนาตามแผนชาติ และยุทธศาสตร์การพัฒนาเมืองไม่ได้สะท้อนภาพของนโยบายพัฒนาเมืองที่
นาไปสู่การเปลี่ยนแปลงได้จริงทั้งหมด อนึ่ง หากจะกล่าวว่านโยบายพัฒนาเมืองที่ผ่านมาก็คือนโยบาย
ของผู้ว่าฯ ในกรณีกรุงเทพฯ หรือนโยบายของนายกเทศมนตรีในกรณีเมืองในภูมิภาค ก็จะละเลยความ
จริงไปว่าหลายนโยบายของรัฐบาลกลางมีผลต่อการพัฒนาเมืองมากกว่านโยบายของผู้ว่าฯ และ
นายกเทศมนตรีเสียอีก หรือในทางที่ต่างออกไป นโยบายของภาคเอกชนเองก็มีผลต่อการพัฒนาเมืองใน
หลายเรื่องมากกว่านโยบายของภาครัฐ มากไปกว่านั้น หากแยกกายวิภาค (anatomy) ของพลังการ
พัฒนาเมืองจริงจัง จะเห็นพลังที่ซ่อนอยู่อีกมาก แม้แต่พลังของนโยบายพัฒนาชุมชนเมืองที่ริเริ่มโดย
องค์กรพัฒนาเอกชนหรือแม้แต่ชุมชนเมืองเองก็ไม่สามารถละเลยได้เช่นกัน
จากที่กล่าวมา นอกจากตัวแสดงนโยบายจะหลากหลายแล้ว ในรายละเอียดเรายังเห็นทั้งมิติของ
การแข่งขันและร่วมมือกันระหว่างตัวแสดงนโยบายเหล่านั้นและการพัฒนาในมิติที่กว้างเกินไปและในมิติ
ที่แคบเกินไป หลายนโยบายยังมีลักษณะซ้าซ้อน ผิดรูปผิดร่างและขัดแย้งกันเอง ซึ่งนี่เป็นตัวอย่างของ
ความซับซ้อนของนโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในห้วงที่ผ่านมา โดยที่รายงานชิ้นนี้มีเป้าหมาย
เพื่อสกัดความซับซ้อนเหล่านั้นออกมาเสมือนการวาดภาพความซับซ้อนลงในแผ่นผ้าให้เราสามารถ
เข้าใจโครงสร้างและกลไกการขับเคลื่อนนโยบายที่ผ่านมาได้ดียิ่งขึ้น
มากไปกว่าความพยายามทาความเข้าใจโครงสร้างและกลไกการขับเคลื่อนนโยบาย รายงานชิ้น
นี้ยังมุ่งวิเคราะห์ทิศทางของนโยบายพัฒนาเมืองที่ผ่านมา โดยตั้งคาถามที่สาคัญๆ คือ นโยบายพัฒนา
เมืองที่ผ่านมาพาเราไปไหน เราห่างไกลจากการมีเมืองที่น่าอยู่และยั่งยืนแค่ไหน และนโยบายที่เป็นอยู่
ตอบโจทย์เรื่องเมืองยืดหยุ่น (Resilient city) และเมืองที่ยุติธรรม (Just-city) เพียงใด ซึ่งการสารวจเข้า

4. ไปในพรมแดนเหล่านั้น จะช่วยให้สามารถเข้าถึงช่องว่างของการพัฒนาเมืองที่ผ่านมา และคิดต่อไปได้
ว่าเราจะพัฒนานโยบายพัฒนาเมืองในอนาคตต่อไปอย่างไร
ในการสารวจนโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ผ่านมา ได้รับการสนับสนุนจาก
หลายฝ่าย ซึ่งขอกล่าวขอบพระคุณไว้ในโอกาสนี้ โดยเฉพาะสถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์
มหาวิทยาลัยรังสิตที่ให้ทุนสนับสนุน คุณยุวดี คาดการณ์ไกล รองผู้อานวยการแผนงานสร้างเสริม
นโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.) และ ศ.ดร. เอนก เหล่าธรรมทัศน์ ที่ได้ให้ความไว้วางใจให้เป็นผู้ทาหน้าที่
รีวิวครั้งนี้ ขอขอบคุณเป็นพิเศษไปยังอาจารย์ศิวพล ละอองสกุล ผู้ซึ่งทาบทามให้เข้าร่วมแผนงานฯ รวม
ไปถึง คุณเกด วนิดา นักวิเคราะห์นโยบายและแผนจากสานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและ
สังคมแห่งชาติสาหรับการสนับสนุนข้อมูล และขอขอบคุณเพิ่มเติมไปยัง คุณสุขสันต์ แซ่ล่อ จาก HP
Labs และคุณนพนิตย์ จรัสสินวิชัย จาก Thought-Work สาหรับการสนับสนุนทางด้านแผนที่และ
ไดอะแกรม และแพทย์หญิงปิยะรัตน์ ธัญญิพัทธิ์สาหรับการอานวยความสะดวกต่างๆ ในขณะเขียนงาน
อีกทั้งขอขอบคุณประสบการณ์การร่วมวิจัยประกอบการจัดทาแผนฯ 11 การเป็นที่ปรึกษาการปรับ
แผนพัฒนาจังหวัดและกลุ่มจังหวัดในภาคตะวันออกเฉียงเหนือตอนกลาง การประเมินสัมฤทธิผลการ
ปฎิบัติงานของเทศบาลหลายแห่ง และที่ปรึกษาการส่งเสริมเกษตรในเมืองในกรุงเทพฯ นอกจากนี้ ใน
การพัฒนากรอบในการวิเคราะห์ ขอขอบคุณ Mark Pelling และAdrianna Allen จากแผนงานความ
ยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อมและการพัฒนาเมืองที่ยืดหยุ่น Peter John จากสถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ
และ Yvonne Rydin จากสถาบันศึกษาการวางแผน มหาวิทยาลัยลอนดอน และ Frank Fischer จาก
มหาวิทยาลัยคาสเซิล ประเทศเยอรมัน สุดท้ายหากแต่ไม่ได้สาคัญน้อยที่สุด ขอขอบคุณคาแนะนาจาก
ผู้ทรงคุณวุฒิที่เข้าร่วมรับฟังและให้ความเห็นภายหลังการนาเสนอรายงาน กล่าวคือ รศ.ดร. อดิศร์ อิศ
รางกูล ณ อยุธยา รศ.ดร. เอกรินทร์ อนุกูลยุทธธน รศ.ดร. อนุชาติ พวงสาลี ผศ.ดร. จานง สรพิพัฒน์
และคุณสุริยนต์ ธัญกิจจานุกิจ
ปิยะพงษ์ บุษบงก์
มีนาคม 2557

5. สารบัญ
หน้า
คานาผู้เขียน 2
บทที่ 1 บทนา 5
1.1.นโยบายพัฒนาเมือง? 5
1.2. ความสาคัญของนโยบายพัฒนาเมือง 6
1.1.ประเด็นท้าทายในการทาความเข้าใจนโยบายพัฒนาเมือง 8
1.4. กรอบการวิเคราะห์นโยบายพัฒนาเมืองในไทยที่ผ่านมา 11
1.5. เรากาลังจะเรียนรู้อะไรจากรายงานชิ้นนี้? 15
บทที่ 2 โครงสร้างนโยบายพัฒนาเมืองในไทย 17
2.1. โครงสร้างนโยบายพัฒนาเมืองในทศวรรษที่ผ่านมา 18
2.2. การวิเคราะห์นโยบายพัฒนาเมืองผ่านผังเมือง กฎหมายและการพัฒนาตาม
แผนชาติ และข้อจากัด
20
2.3. แยกกายวิภาคการพัฒนาเมือง: ถึงเวลาปรับกรอบการวิเคราะห์นโยบาย 22
2.4. ทาความเข้าใจโครงสร้างนโยบายที่เป็นอยู่ผ่านแนวคิด ‘เครือข่ายนโยบาย’ 30
บทที่ 3 การขับเคลื่อนนโยบายพัฒนาเมืองกรุงเทพฯ 32
3.1. ลักษณะสาคัญของการขับเคลื่อนนโยบายพัฒนาเมืองกรุงเทพฯ 33
3.2. กรณีตัวอย่างการขับเคลื่อนนโยบายการพัฒนาที่อยู่อาศัยสาหรับคนจนเมือง 35
3.3. กรณีตัวอย่างการขับเคลื่อนนโยบายพัฒนาสิ่งแวดล้อมเมือง 38
3.4. กรณีตัวอย่างการขับเคลื่อนนโยบายด้านอาหารของเมือง 41
บทที่ 4 การขับเคลื่อนนโยบายพัฒนาเมืองในภูมิภาค 46
4.1. ลักษณะสาคัญของการขับเคลื่อนนโยบายพัฒนาเมืองในภูมิภาค 48
4.2. กรณีตัวอย่างการขับเคลื่อนนโยบายพัฒนาเมืองท่องเที่ยว 50
4.3. กรณีตัวอย่างการขับเคลื่อนนโยบายพัฒนาเมืองชายแดน 53
4.4. กรณีตัวอย่างการขับเคลื่อนนโยบายพัฒนาเมืองมหาวิทยาลัย 55
บทที่ 5 ทิศทางที่ผ่านมาของนโยบายพัฒนาเมืองและข้อเสนอแนะสาหรับทศวรรษหน้า 58
5.1. สู่ทวิภพของการพัฒนา? 58
5.2. สู่ความเป็นเมืองที่น่าอยู่และยั่งยืน? 59
5.3. สู่ความเป็นเมืองที่ยืดหยุ่นเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลง? 62
5.4. สู่ความเป็นเมืองที่มีความยุติธรรม? 64
5.5. ปรับทิศ เปลี่ยนทาง สู่การพัฒนานโยบายพัฒนาเมืองในทศวรรษหน้า 66
เอกสารอ้างอิง 75

6. น
นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ป่านมา
Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade
| 6
บทที่ 1
บทนา
ในเบื้องต้นนี้ ก่อนที่จะไปทาความเข้าใจโครงสร้าง กลไกการขับเคลื่อน และเนื้อหานโยบายพัฒนา
เมืองในประเทศไทยที่ผ่านมา เราจาเป็นที่จะต้องทาความเข้าใจก่อนว่าเมื่อพูดถึงนโยบายพัฒนาเมือง เรา
กาลังพูดถึงอะไร จากที่ทั้งแนวคิดเรื่องเมืองและเรื่องนโยบายต่างมีขอบเขตที่กว้างขวาง อีกทั้งเราควรตอบ
คาถามก่อนว่าทาไมต้องให้ความสาคัญกับนโยบายพัฒนาเมือง และมีประเด็นท้าทายอะไรบ้างในการทา
ความเข้าใจนโยบายของเมืองที่กล่าวถึงนี้ ซึ่งเกี่ยวโยงกับการเข้าถึงธรรมชาติและการเปลี่ยนแปลงของเมือง
นอกจากนั้น สิ่งที่สาคัญไม่แพ้กันก็คือเราควรจะต้องพัฒนากรอบในการวิเคราะห์ที่สามารถช่วยให้เราเข้าใจ
นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยที่ผ่านมาได้เสียก่อน ซึ่งทั้งหมดที่กล่าวถึง จะถูกนาเสนอในบทนานี้
1.1. นโยบายพัฒนาเมือง?
เมื่อถามนักผังเมืองเกี่ยวกับนโยบายพัฒนาเมืองจะได้คาตอบว่าอยากเห็นนโยบายให้ไปดูผังเมือง
ซึ่งเป็นแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินของเมืองผ่านการแบ่งโซนต่างๆ เมื่อถามนักวิเคราะห์นโยบายและแผนหรือ
นักยุทธศาสตร์ คาตอบที่ได้คือให้ไปดูที่ยุทธศาสตร์และโครงการพัฒนาเมือง เมื่อถามนักกฎหมาย พวกเขา
จะนึกถึงกฎหมายควบคุมต่างๆ เช่น พระราชบัญญัติควบคุมการสร้างและต่อเติมอาคาร แต่เมื่อถาม
นักการเมืองในระดับเมือง คาตอบที่ได้จะต่างออกไป นั่นคือ ให้ไปดูวิสัยทัศน์และนโยบายทีมที่ชนะเลือกตั้ง
ส่วนถามข้าราชการ พวกเขามักจะให้ไปดูภารกิจที่ได้รับมอบหมายให้ดาเนินการหรืองานประจา ในขณะที่
เมื่อถามคนเมืองทั่วไป พวกเขาจะพูดถึงนโยบายแบบปะปนกันหมด โดยละพรมแดนความเป็นเมืองที่
ชัดเจน และโน้มเอียงที่จะเชื่อมโยงรัฐบาลกลาง เช่น รถคันแรก การขยายเส้นทางรถไฟฟ้า ค่าครองชีพ การ
จ้างงาน ฯลฯ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น สานักงานกรุงเทพมหานคร และเทศบาล (กรณีเมืองใน
ภูมิภาค) แต่หลายคนก็กล่าวถึงมาตรการของภาคเอกชน โครงการพัฒนาขององค์กรพัฒนาเอกชนหรือพลัง
อื่นๆ โดยที่อาจจะเชื่อมโยงหรือไม่เชื่อมโยงกับภาครัฐเลยก็แล้วแต่

7. น
นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ป่านมา
Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade
| 7
ดังนั้น นโยบายพัฒนาเมืองจึงถูกมองได้หลายมิติ และเกี่ยวโยงกับตัวแสดงนโยบายที่หลากหลาย
โดยไม่มีนโยบายหนึ่งเดียวที่มีพลังควบคุมและเปลี่ยนแปลงเมืองทั้งหมด รวมถึง ไม่มีตัวแสดงหรือหน่วย
นโยบายใดหน่วยนโยบายหนึ่งที่สามารถผูกขาดการกาหนดนโยบายหรือกุมชะตาเมืองได้ สภาพเช่นนี้
นับเป็นธรรมชาติของการพัฒนาเมืองเกือบทั่วโลกในยุคที่เสรีนิยมประชาธิปไตยและทุนนิยมเสรีกลายเป็น
เงื่อนไขพื้นฐานของการพัฒนา (Cochrane, 2006; Blackman, 1994) ทั้งนี้ หากเราตีความคาว่านโยบาย
สาธารณะอย่างแคบ กล่าวคือ มาตรการและการดาเนินการของภาครัฐ เราจะไม่มีทางเข้าถึงความซับซ้อน
ของการพัฒนาเมืองที่เป็นอยู่จริงได้เลย เมื่อมาตรการและการดาเนินการของภาคส่วนอื่นๆ ที่อยู่ในลักษณะ
คู่ขนาน หนุนเสริม หรือ บูรณาการไปด้วยกันกับภาครัฐก็ส่งผลต่อพลวัตรของเมืองเช่นเดียวกัน
ด้วยเหตุนี้ ในเบื้องต้นนี้ ขอกาหนดขอบเขตของนโยบายพัฒนาเมืองว่าครอบคลุมมาตรการและการ
ดาเนินการทุกอย่างผ่านตัวแสดงทางนโยบายต่างๆ ที่เกี่ยวโยงกับการจัดระเบียบหรือการเปลี่ยนแปลงเมือง
ในภาพรวมหรือในระดับชุมชนเมืองหนึ่งๆ และสัมพันธ์กับชีวิตผู้คนในเมือง โดยไม่จากัดอยู่แค่เพียงการ
มองนโยบายว่าคือผังเมือง กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเมือง การพัฒนาตามแผนชาติ ยุทธศาสตร์และ
แผนพัฒนาเมือง แนวนโยบายของรัฐบาลที่ส่งผลต่อการพัฒนาเมือง แนวนโยบายของผู้บริหารเมือง (เช่น
ผู้ว่ากรุงเทพฯ ผู้อานวยการเขต และนายกเทศมนตรี) และแนวปฎิบัติของข้าราชการที่ทางานเกี่ยวโยงกับ
เรื่องการพัฒนาเมือง หากแต่ยังรวมไปถึง โครงการพัฒนาต่างๆ ที่มีผลต่อการปรับหรือเปลี่ยนเมืองที่ริเริ่ม
จากภาคส่วนต่างๆ เช่น วัด โรงเรียน/ มหาวิทยาลัย โรงพยาบาล หรือแม้แต่ภาคเอกชน องค์กรพัฒนา
เอกชน และชุมชนเมืองเอง เป็นต้น
1.2.ความสาคัญของนโยบายพัฒนาเมือง
มีความจริงข้อหนึ่งก็คือ การพัฒนาเมืองในประเทศกาลังพัฒนารวมถึงประเทศไทยมักจะได้รับอานิ
สงค์จากนโยบายพัฒนาประเทศโดยรวมอยู่แล้ว จากที่นโยบายการพัฒนาประเทศมักจะเน้นกระตุ้นการ
เจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ผ่านการพัฒนาอุตสาหกรรม การบริการ และการพาณิชย์ ซึ่งล้วนส่งผลต่อการ
สร้างและขยายตัวของเมือง (เช่น เมื่อมีการตัดถนน ก็มักจะเกิดเมืองตามมา) ข้อเรียกร้องที่มักจะเกิดขึ้นใน
ประเทศกาลังพัฒนาทั่วโลกในศตวรรษที่ผ่านมาคือ การเรียกร้องให้ภาครัฐให้ความสาคัญต่อการพัฒนา
ชนบท เพื่อกระจายดอกผลของการพัฒนาและลดความเหลื่อมล้าลง ดังนั้น นอกจากนโยบายพัฒนาประเทศ
ในภาพรวมแล้ว เรายังคุ้นชินกันดีกับนโยบายพัฒนาชนบทโดยเฉพาะ เช่น การส่งเสริมระบบชลประทาน
การผลิตทางการเกษตร และการแทรกแซงทางการตลาดสินค้าการเกษตร โดยละไปเลยว่านโยบายการ
พัฒนาประเทศในภาพรวมก็คือนโยบายพัฒนาเมืองนั่นเอง

8. น
นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ป่านมา
Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade
| 8
อย่างไรก็ตาม ผลจากการเติบโตขึ้นของเมืองจากนโยบายพัฒนาประเทศ ภายหลังจากการปฏิวัติ
อุตสาหกรรมผ่านพ้นไปกว่าสามศตวรรษ เริ่มส่งสัญญาว่าเมืองเองก็มีปัญหาเฉพาะของเมือง และต้องการ
มาตรการเฉพาะในการรับมือกับปัญหาเหล่านั้น เช่น ปัญหาคนจนเมือง ชุมชนแออัด แหล่งเสื่อมโทรม
มลภาวะ สุขอนามัย การคมนาคม อาหาร พื้นที่สีเขียวของเมือง ฯลฯ ในลักษณะคู่ขนาน ถึงวันหนึ่ง
นโยบายกระจายความเจริญ ในชื่อของนโยบายพัฒนาชนบทหลายประการ เช่น การพัฒนาโครงสร้าง
พื้นฐานและการส่งเสริมการท่องเที่ยว ก็ได้สร้างเมืองใหม่ และกลายไปเป็นนโยบายพัฒนาเมืองไปเสียเองใน
ท้ายที่สุด ดังนั้น จึงเริ่มมีการให้ความสาคัญกับการมีนโยบายของเมืองโดยเฉพาะ เพื่อแก้ปัญหาเฉพาะที่
เกิดขึ้นจากความเป็นเมือง รวมไปถึง การควบคุมการขยายตัวของเมือง และสร้างสมดุลให้กับการพัฒนา
เมือง โดยที่นโยบายพัฒนาประเทศ นโยบายพัฒนาชนบท และนโยบายพัฒนาเมืองโดยเฉพาะถูกขับเคลื่อน
ไปพร้อมๆ กันและมีลักษณะสัมพันธ์กัน ทั้งในลักษณะหนุนเสริม ฉุดรั้ง และขัดแย้งกัน จนทาให้การศึกษา
เรื่องการพัฒนาเมืองมีความซับซ้อน
จากข้างต้น การทาความเข้าใจนโยบายพัฒนาเมืองจึงมีความสาคัญในแง่ที่เป็นการเข้าใจภาพ
เชื่อมโยงของการพัฒนาประเทศและรอยต่อของการพัฒนาชนบท หากมองการพัฒนาทั้งหมดในภาพรวม
เป็นเสมือนระบบต่างๆ ในร่างกายมนุษย์ที่เชื่อมร้อยสัมพันธ์กันและทาให้เกิดพัฒนาการและช่วยให้ชีวิต
ดารงอยู่ได้ นโยบายพัฒนาเมืองนั้นนับว่ามีความสาคัญเสมือนเป็นระบบเผาพลาญอาหาร (urban
metabolism) เพื่อสร้างพลังงานและขับของเสีย ซึ่งระบบดังกล่าวไม่ได้เป็นระบบเดี่ยวหรือระบบปิด หากแต่
สัมพันธ์กับระบบการทางานของร่างกายระบบอื่นๆ ทั้งในแง่ที่รับมาและส่งต่อออกไป (Rapoport, 2011)
อาทิ การต้องพึ่งพิงอาหารหรือรับอาหารมาจากภาคเกษตรในชนบท ต้องการไฟฟ้าที่เมืองผลิตไม่ได้เอง
และต้องการแรงงาน แต่ก็ได้สร้างผลผลิตจากภาคอุตสาหกรรมและพาณิชย์ส่งออกไปจากเมือง ใน
ขณะเดียวกันกับที่จาเป็นต้องสร้างผลกระทบภายนอกต่างๆ ด้วย เช่น ขยะเมือง มลพิษทางน้า น้าท่วม
บริเวณรอบนอกจากการป้องกันเมือง และความไม่ยุติธรรมจากปัญหาการแย่งชิงทรัพยากรและการสร้าง
ความเหลื่อมล้าต่างๆ เป็นต้น ด้วยเหตุนี้ การให้ความสาคัญกับนโยบายพัฒนาเมืองจึงเป็นเสมือนการให้
ความสาคัญกับระบบเผาพลาญอาหารของร่างกายดังกล่าว ไล่เรียงตั้งแต่การควบคุมอาหารที่นาเข้ามา ใน
นัยนี้ก็คือ การควบคุมการขยายตัวของเมืองที่ไร้ทิศทาง ซึ่งเป็นผลพวงจากนโยบายพัฒนาประเทศและ
นโยบายกระจายความเจริญในชนบท จนถึงการสร้างพลังงานที่เป็นประโยชน์ให้แก่ร่างกายซึ่งก็คือประเทศ
โดยภาพรวมและก่อให้เกิดของเสียที่กระทบต่อร่างกายน้อยที่สุด ในที่นี้ ก็คือการสร้างสมดุลและความยั่งยืน
ให้กับการพัฒนาประเทศพร้อมๆ ไปกับการทาให้เกิดเหยื่อของการพัฒนาเมืองให้น้อยที่สุด โดยเฉพาะที่อยู่
นอกเมืองหรือภาคชนบทนั่นเอง

9. น
นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ป่านมา
Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade
| 9
นอกจากนโยบายพัฒนาเมืองจะมีความสาคัญเมื่อพิจารณาเมืองว่าเป็นเสมือนระบบเผาพลาญ
อาหารดังที่กล่าวข้างต้น นโยบายพัฒนาเมืองยังควรได้รับความสาคัญมากขึ้นในแง่ที่เป็นความหวังในการ
รับมือกับโลกยุคใหม่ที่ปัญหาเกือบทุกอย่างมีศูนย์กลางอยู่ที่เมือง ทั้งในแง่ของการสร้างปัญหาและในแง่ของ
การรองรับผลกระทบของปัญหา อาทิ ปัญหาเศรษฐกิจอย่างเรื่องค่าครองชีพและการจ้างงาน ปัญหาสังคม
อย่างเรื่องอาชญากรรมและโรคระบาด หรือแม้แต่ปัญหาสิ่งแวดล้อมอย่างเรื่องโลกร้อน เมืองจึงรวมโจทย์
ของการพัฒนาไว้มากมาย และต้องการการรับมือในเชิงนโยบายที่เหมาะสม กล่าวได้ว่า วิกฤติต่างๆ ที่ผ่าน
มา ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากวิกฤติของการไม่มีนโยบายของเมือง หรือ การไม่ให้ความสาคัญกับนโยบาย
พัฒนาเมืองที่เฉพาะและแยกต่างหากจากการคาดหวังผลพวงของนโยบายพัฒนาประเทศในภาพรวมและ
ปลายทางของนโยบายพัฒนาชนบท
มากไปกว่านั้น ในแง่ของการเปลี่ยนแปลงทางประชากร ปรากฎการณ์ที่เกิดขึ้นในทุกวันนี้ก็คือ
ประชากรมากกว่าครึ่งหนึ่งของโลกอาศัยอยู่ในเขตเมือง (United Nations Centre for Human Settlements:
UN-Habitat สารวจเมื่อปี 2008) และมีการพยากรณ์ไว้ว่าตัวเลขจะเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 60 ภายในปี 2030
โดยคนเมืองในแถบเอเชียและอาฟริกาจะมีมากกว่าในแถบอื่นๆ ของโลก อนึ่ง สาหรับตัวเลขที่สารวจใน
ประเทศไทยนั้นมีความใกล้เคียงกัน กล่าวคือ ประชากรในเขตเทศบาลในประเทศไทยสารวจเมื่อปี 2550 มี
มากถึงร้อยละ 50.9 ซึ่งเปลี่ยนแปลงไปจากปี 2503 ที่มีเพียงร้อยละ 12.5 ไปกว่า 4 เท่า และเปลี่ยนไปจาก
เมื่อราวทศวรรษที่แล้ว (ข้อมูล 2523) ไปกว่าร้อยละ 20 (จากร้อยละ 31.1) (ปราโมทย์ ประสาทกุล และคณะ
, 2550) การขยับของตัวเลขเหล่านี้ บอกให้เรายอมรับความจริงว่าเราไม่สามารถต้านทานการเปลี่ยนแปลง
ไปสู่เมืองหรือปรากฎการณ์การกลายเป็นเมือง และช้าเกินไปแล้วที่จะปฎิเสธเมืองหรือฝันถึงการเปลี่ยนผ่าน
กลับคืนไปสู่การมีชุมชนชนบทดั้งเดิมแทนที่ชุมชนที่กลายเป็นเมืองไปแล้ว หากแต่สิ่งที่เราต้องแสวงหาคือ
แนวทางที่จะอยู่กับเมืองและทาให้เมืองน่าอยู่ ดังนั้น นับจากนี้ จึงถึงเวลาแล้วที่เราจะต้องหันมาให้
ความสาคัญกับการพูดถึงนโยบายพัฒนาเมือง และต้องพูดเสียงดังมากขึ้นเรื่อยๆ เมื่อการพูดถึงนโยบาย
พัฒนาเมืองเป็นการพูดถึงนโยบายตั้งรับกับการเปลี่ยนแปลงของยุคสมัยและเป็นการพูดถึงนโยบายสาหรับ
อนาคต
1.3.ประเด็นท้าทายในการทาความเข้าใจนโยบายพัฒนาเมือง
ในแง่ที่เชื่อมโยงกับที่กล่าวถึงไปก่อนหน้า ความท้าทายประการสาคัญในการทาความเข้าใจนโยบาย
พัฒนาเมืองคือธรรมชาติของการซ้อนทับกันของนโยบายจากหลากหลายระดับและกาหนดจากหลากหลาย
ตัวแสดงนโยบาย ทาให้ประเด็นการพัฒนาหนึ่งๆ มีหลายนโยบายและตัวแสดงนโยบายเข้ามาเชื่อมโยง แยก
ส่วนกันบ้าง เชื่อมโยงกันบ้าง และบางกรณีก็ขัดแย้งกัน ดังนั้น การกาหนดแผนที่ (mapping) ของนโยบาย

10. น
นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ป่านมา
Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade
| 10
และความเชื่อมโยงกันของตัวแสดงนโยบายจึงมีความจาเป็นและสร้างความท้าทายมากในการเริ่มต้นทา
ความเข้าใจประเด็นนโยบายพัฒนาเมืองหนึ่งๆ ทั้งนี้ ประเด็นท้าทายนี้เกิดขึ้นสืบเนื่องมาจากความซับซ้อน
ของปัญหาของเมืองและสังคมเมือง จากที่ปัญหามีลักษณะพันกันเป็นเงื่อนปมที่ยุ่งเหยิงและเข้าไปสร้างผู้มี
ส่วนได้ส่วนเสีย (stakeholders) จานวนมาก ต่างจากชนบทที่สภาพสังคมมีความแตกต่างหลากหลายน้อย
กว่าหรือเป็นสังคมที่แสวงหาจุดร่วมได้มากกว่า (homogeneity society)
ประเด็นท้าทายต่อมา คือ การที่นโยบายพัฒนาเมืองต้องรับมือกับความขัดแย้งต่างๆ จากการ
จัดสรรผลประโยชน์และการจัดการคุณค่าในสังคม อันมีอยู่อย่างแตกต่างหลากหลายมากกว่าในบริบทของ
สังคมชนบท ทั้งนี้ เกี่ยวข้องตั้งแต่เรื่องของการกาหนดโซนหรือการวางแผนการใช้ที่ดิน การวางโครงข่าย
การคมนาคมขนส่ง การออกแบบผังชุมชนเมือง การออกแบบและควบคุมอาคาร ซึ่งเกี่ยวโยงกับมูลค่าของ
อสังหาริมทรัพย์ที่ขึ้นอยู่กับความสะดวกสบายและคุณภาพการบริการสาธารณะของเมือง ไปจนถึงการ
จัดการวัฒนธรรม ซึ่งเกี่ยวโยงกับเรื่องอัตลักษณ์เมือง และการกาหนดวิถีชีวิตของคนเมือง โดยที่ทางเลือก
เชิงนโยบายหนึ่งๆ จะสร้างทั้งผู้ที่ได้ประโยชน์และเสียประโยชน์ หรือมีอิทธิพลต่อการปรับเปลี่ยนวิถีชีวิต
หรือการปรับตัวของผู้คนในเมืองไม่มากก็น้อย (พื้นฐานที่สุดคือปัญหาการเวนคืนที่ดิน) นอกเหนือจากนั้น
นโยบายพัฒนาเมืองไม่เพียงแต่ต้องรับมือกับความขัดแย้งระหว่างคนเมืองเท่านั้น หากแต่ยังกระทบชิ่งมา
สร้างความขัดแย้งระหว่างเมืองกับชนบทด้วย จากที่การขับเคลื่อนนโยบายพัฒนาเมืองจานวนไม่น้อย ต้อง
ไปเบียดเบียนทรัพยากรจากภาคชนบท หรือไปสร้างผลกระทบภายนอกต่อพื้นที่ชนบท ดังที่ได้กล่าวถึงไป
บ้างแล้ว
เชื่อมโยงกับประเด็นที่แล้ว อีกหนึ่งความท้าทายคือนโยบายพัฒนาเมืองมักจะเผชิญกับคาถามเรื่อง
ความยุติธรรม (รวมถึงความเหลื่อมล้า) อยู่เสมอ จนกล่าวได้ว่าโจทย์เรื่องความยุติธรรมเป็นโจทย์ที่อยู่คู่กับ
การพัฒนาเมืองก็ว่าได้ จากที่การลาดับความสาคัญของการพัฒนาเมืองส่วนใหญ่ทั่วโลก (priority regimes)
มักจะมีอคติในการให้ความสาคัญกับการพัฒนาอุตสาหกรรมและพาณิชย์มากกว่าการพัฒนาทางสังคม
วัฒนธรรม และสิ่งแวดล้อม ซึ่งอุตสาหกรรมและพาณิชย์มักจะเป็นปฎิปักต์กับสิ่งแวดล้อมและสร้าง
กระบวนการกลายเป็นชายขอบ (marginalisation) ของวัฒนธรรมที่ไม่มีมูลค่าในเชิงธุรกิจ และของกลุ่มคน
เมืองที่ไม่ตอบโจทย์การเพิ่มผลิตผลและมูลค่าเพิ่มให้กับภาคอุตสาหกรรมและพาณิชย์ ซึ่งคนชายขอบ
เหล่านั้นก็จะเชื่อมโยงกับปัญหาทางสังคมหลายประการที่เกิดตามมา ทั้งนี้ ในประเทศที่มีการมุ่งพัฒนาเมือง
โตเดี่ยวหรือเอกนคร (primate city) โจทย์เรื่องความยุติธรรมและความเหลื่อมล้ายิ่งจะขยายออกไปมาก จาก
เฉพาะภายในเมืองหนึ่งไปสู่ปัญหาระหว่างเมืองเอกนครกับเมืองอื่น และระหว่างเมืองกับชนบท (โดยเฉพาะ
กรณีประเทศไทย ซึ่งจะได้นามาอภิปรายในบทต่อๆ ไป) เพราะการรวมศูนย์การพัฒนา นาไปสู่การรวมศูนย์
โอกาส และสร้างความอยุติธรรมและความเหลื่อมล้าอย่างมากในที่สุด ด้วยเหตุที่การรวมศูนย์โอกาสในเมือง

11. น
นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ป่านมา
Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade
| 11
หนึ่งเท่ากับการสร้างสภาวะสิ้นหวังในพื้นที่อื่นในขณะเดียวกัน ประเด็นท้าทายนี้ ทาให้การพูดถึงนโยบาย
พัฒนาเมืองต้องควบคู่ไปกับการพูดถึงการกระจายการพัฒนาผ่านการกระจายอานาจ กระจายทรัพยากรการ
พัฒนา และกระจายโอกาส
ประเด็นถัดจากนั้น คือ นโยบายพัฒนาเมืองในบริบทของประเทศกาลังพัฒนาต้องเผชิญกับความลัก
ลั่นกันระหว่างสภาวะสมัยใหม่ (modern) หลังสมัยใหม่ (post-modern) และก่อนสมัยใหม่ (pre-modern)
โดยความลักลั่นนี้จะสร้างความท้าทายเป็นอย่างมาก รวมถึง การต้องสร้างพื้นที่ (production of space)
สาหรับรสนิยมและวัฒนธรรมของผู้คนในเมืองที่มีความหลากหลาย (pluralism/ multi-cultures) อาทิ พื้นที่
ของความทันสมัย สาหรับวิถีชีวิตแบบคนเมืองยุคใหม่ที่มีความคาดหวังในชีวิตสอดคล้องกับวัฒนธรรมแบบ
วัตถุนิยมและบริโภคนิยม พร้อมกันนั้น ก็ต้องสร้างพื้นที่สาหรับผู้คนในเมืองจานวนไม่น้อยที่เพรียกหา
พื้นที่ๆ จะปลดปล่อยพวกเขาจากกรอบที่พันธนาการต่างๆ เช่น การแสดงศิลปะ การรวมกลุ่มที่มีอัตลักษณ์
ของตนเองที่สะท้อนผ่านความสนใจ การแต่งกาย เพศภาพ หรือแม้แต่การแสดงออกผ่านกิจกรรมต่างๆ
ในขณะที่ การสร้างพื้นที่สาหรับผู้คนอีกบางส่วนที่ยังคงมีรากฐานทางความคิดและวัฒนธรรมที่ผูกโยงกับ
ความเชื่อดั้งเดิมเช่น สถานที่ประกอบพิธีกรรมทางศาสนา ก็มีความจาเป็นเช่นกัน
ประเด็นที่ท้าทายไม่แพ้กัน คือ ความซับซ้อน ไม่แน่นอน และเต็มไปด้วยวิกฤติของเมือง ยิ่งเป็น
มหานครยิ่งเผชิญกับความท้าทายนี้มาก จากที่การเปลี่ยนแปลงของเมืองเกิดขึ้นตลอดเวลา (พลวัตของ
เมือง) ซึ่งต่างจากชนบทที่จะมีโครงสร้างแน่นอนตายตัวมากกว่า ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการสถาปนาคุณค่า
ต่างๆ แบบเทียมๆ ในเมือง โดยคุณค่าเหล่านั้นเปลี่ยนแปลงได้เสมอ เช่น การตีมูลค่าเม็ดดินด้วยมูลค่าเงิน
ขึ้นอยู่กับการเก็งกาไรและระดับการพัฒนามากกว่าธาตุอาหารในดิน (space of capital) นโยบายพัฒนา
เมืองมักจะเป็นเหตุของการสถาปนาคุณค่าที่กล่าวถึงนี้ เช่น นโยบายแบ่งโซนและนโยบายขยายส่วนต่อ
รถไฟฟ้าเป็นเหตุที่สาคัญในการเก็งกาไรอหังสาริมทรัพย์ต่างๆ โดยที่การสถาปนาคุณค่าที่เปลี่ยนแปลงได้
ตลอดดังกล่าว สร้างทั้งความซับซ้อน ไม่แน่นอน และวิกฤติของเมือง (โดยเฉพาะวิกฤติทางเศรษฐกิจและ
สังคม ซึ่งรวมไปถึงการประท้วงต่างๆ) ในมิติที่ลึกขึ้น ความซับซ้อน ไม่แน่นอนและวิกฤติของเมืองเกิดจาก
การที่เมืองสร้างกาแพงป้องกันตนเองได้ยากหรือโอนอ่อนต่อกระแสโลกาภิวัฒน์มากกว่าชนบท ซึ่ง
โลกาภิวัฒน์ที่กล่าวถึงคือคลื่นของความเปลี่ยนแปลงที่มีความสลับซับซ้อนและหาความแน่นอนได้ยากและ
หลายครั้งก็นาพาวิกฤติเข้ามา เช่น การเข้ามาและเปลี่ยนแปลงไปของเทคโนโลยีและระบบค่านิยมแบบสมัย
นิยมต่างๆ (Innes and Booher, 2010) มากไปกว่านั้น เมืองยังมีความซับซ้อน ไม่แน่นอน และเสี่ยงที่จะ
เผชิญกับวิกฤติต่างๆ จากโครงสร้างประชากรที่ผันแปร (มีการเปลี่ยนแปลงของประชากรแฝงจากการย้าย
ถิ่นฐาน) การเผชิญกับปรากฎการณ์เฉพาะของเมือง (เช่น การค้าบริการ อันธพาล และขอทาน) และระบบ

12. น
นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ป่านมา
Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade
| 12
นิเวศที่เปาะบาง (เช่น สร้างและมีโอกาสรับผลจากภาวะโลกร้อนได้มาก) สิ่งที่ท้าทายคือจะมีมาตรการเชิง
นโยบายรับมือกับการเปลี่ยนแปลงต่างๆ ประกอบกับจะสร้างความยืดหยุ่นให้เมืองได้อย่างไร
นอกจากนั้น ประเด็นท้าทายอีกประเด็น คือ นโยบายพัฒนาเมืองต้องรับมือกับเงื่อนไขทางสังคมที่
ต่างกันสุดขั้วระหว่างบางส่วนของเมืองมีผู้คนมีความเป็นปัจเจกบุคคลนิยมสูง และขาดความเห็นอกเห็นใจ
กันและกัน กล่าวอีกนัยคือมีความเป็นมนุษย์เศรษฐกิจ (economic man) เป็นหลัก ซี่งเป็นผลจากลัทธิทุน
นิยมเสรีดังที่ได้กล่าวไปก่อนหน้า กับ อีกส่วนของเมืองที่ผู้คนตื่นตัวและให้ความสาคัญกับสิทธิพลเมืองของ
ตนเองที่จะมีส่วนร่วมในการพัฒนา สิ่งที่ตามมาก็คือ เมืองมีทั้งส่วนที่เฉื่อยชาและที่กระเหี้ยนกระหือรือต่อ
การเข้าร่วมการพัฒนาเพื่อส่วนรวม ทาให้สาหรับบางแห่ง การขับเคลื่อนนโยบายที่ต้องการพลังภาคสังคม
เช่น พลังของชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมประสบปัญหา เช่น การเฝ้าระวังปัญหายาเสพติดและอาชญากรรม
รวมถึง การดูแลสมบัติสาธารณะ โดยเฉพาะย่านพาณิชย์ (หรือแม้แต่ชุมชนที่มีสถานศึกษา หอพัก โรงแรม
และห้างร้านขนาดใหญ่ตั้งอยู่) ในทางตรงกันข้าม ในหลายๆ แห่ง คนเมืองตื่นตัว เรียกร้องการมีส่วนร่วมใน
กระบวนการนโยบายเป็นอย่างมาก บางที่สามารถรวมตัวกันเป็นประชาสังคมที่เข้มแข็ง สร้างอานาจต่อรอง
วิพากษ์วิจารณ์ ตรวจสอบการดาเนินนโยบายของภาครัฐ แม้กระทั่งจัดการปัญหาของชุมชนเองได้ด้วย
ตัวเองโดยไม่พึ่งภาครัฐเลยได้ ทั้งนี้ สภาพเงื่อนไขขั้วตรงข้ามที่กล่าวถึงนี้ ท้าทายการออกแบบกระบวนการ
นโยบายพัฒนาเมืองเป็นอย่างมาก จากที่นโยบายพัฒนาเมืองต้องใส่ใจเป็นพิเศษต่อการสร้างการมีส่วนร่วม
ของคนเมือง ทั้งสาหรับการกระตุ้นผู้ที่มีสานึกการมีส่วนร่วมต่าและตอบสนองผู้ที่มีความทะเยอทะยานที่จะ
เข้ามามีส่วนร่วมสูง
สาหรับประเด็นท้าทายสุดท้ายที่ขอนามากล่าวถึง คือ การมีข้อจากัดของการขับเคลื่อนนโยบาย
พัฒนาเมืองโดยตัวแสดงนโยบายหลักที่ถูกกาหนดขอบเขตอานาจหน้าที่ด้วยพรมแดนของเมือง (urban
boundary) ที่แบ่งในเชิงภูมิศาสตร์การเมืองการปกครอง (political geography) ซึ่งเป็นประเด็นท้าทายทั่วไป
ของเมืองต่างๆ ในโลก และประเด็นท้าทายของกรณีประเทศไทยด้วย กล่าวคือ ในประเทศไทย พื้นที่เมืองก็
คือเขตเทศบาล หรือในกรณีเฉพาะที่แตกต่างออกไปก็คือ ในพื้นที่เขตหน่วยการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษ
อย่างกรุงเทพมหานครกับเมืองพัทยา ซึ่งขอบเขตดังกล่าวไม่สอดรับกับขอบเขตของปัญหาของเมืองใน
หลายกรณี อาทิ ปัญหาในเขตเชื่อมต่อระหว่างเมืองและเขตเชื่อมต่อของเมืองกับชนบท (peri-urban
interface) อันเนื่องมาจากการขยายตัวของเมือง (เช่น การขยายเขตที่พักอาศัย และการเพิ่มนิคม
อุตสาหกรรม) ผลกระทบภายนอกของกิจกรรมในเมือง (เช่น การเกิดมลพิษทางน้า และปัญหาการจัดการ
ขยะของเมือง) รวมไปถึง ความต้องการในการพึ่งพิงภายนอกของเมือง (เช่น พึ่งพิงพลังงานและอาหาร)
(Allen, 2003) ในประเด็นนี้ ช่วยย้าให้เห็นว่าเมื่อพูดถึงนโยบายพัฒนาเมืองต้องไปไกลกว่าการพูดถึง
นโยบาย แผน แผนงาน โครงการ และกิจกรรมการพัฒนาของเทศบาลหรือหน่วยการปกครองอย่าง

13. น
นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ป่านมา
Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade
| 13
กรุงเทพมหานคร สานักงานเขต และเมืองพัทยาในเขตอานาจรับผิดชอบของตนเอง อนึ่ง การวิเคราะห์เรื่อง
ขอบเขตเมืองจะซับซ้อนมากขึ้นไปอีกเมื่อกล่าวถึงชุมชนเสมือน (virtual communities) ซึ่งสร้างขึ้นจาก
เครือข่ายสังคมออนไลน์ และเป็นชุมชนเมืองแบบใหม่ที่หลุดลอยไปจากชุมชนที่แบ่งตามเขตการปกครอง
หรือเขตแดนในเชิงภูมิศาสตร์
1.4.กรอบการวิเคราะห์นโยบายพัฒนาเมืองในไทยที่ผ่านมา
ในการพัฒนากรอบในการวิเคราะห์ (analytical framework) นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยใน
ทศวรรษที่ผ่านมา อยู่บนฐานของการพยายามทาความเข้าใจโครงสร้าง การขับเคลื่อน และทิศทางของ
นโยบายโดยอาศัยทฤษฎีทางนโยบายที่มีอยู่ ทั้งนี้ ผ่านการสังเคราะห์เอกสารทางนโยบาย (policy
documents) รวมถึงผังเมืองและแผนยุทธศาสตร์ต่างๆ สารวจงานวิจัยทางนโยบาย (policy researches)
และบทวิเคราะห์ในสื่อต่างๆ ที่เกี่ยวข้องและมีการเผยแพร่ในห้วงทศวรรษที่ผ่านมา (2547-2556) อีกทั้ง
ถอดประสบการณ์ของผู้เขียน ในฐานะที่เคยเป็นที่ปรึกษาคณะกรรมการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัด
ในการจัดทายุทธศาสตร์การพัฒนา ที่ปรึกษาและผู้ประเมินโครงการพัฒนาของเทศบาลเมืองหลายแห่งใน
ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ อีกทั้งเป็นที่ปรึกษาโครงการที่เกี่ยวโยงกับการพัฒนากรุงเทพมหานคร (ด้าน
สิ่งแวดล้อมและเกษตรในเมือง) รวมไปถึง ประสบการณ์ในการวิจัยเกี่ยวโยงกับนโยบายพัฒนาเมืองตลอด
ช่วงเวลาหลายปีที่ผ่านมา
ในเบื้องต้น คาว่านโยบาย ถูกเข้าใจในฐานะที่เป็นการตัดสินใจ ทั้งที่เพื่อให้มีการดาเนินการอะไร
บางอย่างและที่เจตนาที่จะละดาเนินการอะไรบางอย่าง (Dye, 1992) อย่างหลัง อาทิ การจงใจละการควบคุม
การค้าประเวณี หวยนอกระบบ และการค้าขายริมทางเดิน (ซึ่งผิดกฎหมาย) นับเป็นนโยบายอย่างหนึ่ง
กล่าวคือ นโยบายแบบจงใจไม่ทาอะไร (inaction) ซึ่งเป็นการตัดสินใจในอีกลักษณะหนึ่งเช่นกัน กล่าวคือ
การตัดสินใจที่จะไม่ทาอะไร หรือเอาหูไปนา เอาตาไปไร่
ประเด็นต่อมา การวิเคราะห์นโยบายในที่นี้ หมายถึงนโยบายสาธารณะในความหมายอย่างกว้าง
และในบริบทของสังคมประชาธิปไตย ซึ่งไม่ได้จากัดอยู่เฉพาะการพูดถึงนโยบายของรัฐบาล โดยในการ
พิจารณานโยบายพัฒนาเมืองในภาพรวมแล้ว พบว่ามีตัวแสดงนโยบายที่หลากหลาย ทั้งที่เป็นภาครัฐและ
นอกภาครัฐ (แต่ส่งผลต่อสาธารณะ) ซึ่งควรจะนามาวิเคราะห์ร่วมกัน เพื่อให้เข้าใจการพัฒนาในภาพรวมได้
อย่างถูกต้องมากขึ้น ทั้งนี้ การที่ลักษณะเด่นที่สาคัญของนโยบายพัฒนาเมืองที่ผ่านมาของไทย (ทั้งในกรณี
เมืองหลวงและเมืองในส่วนภูมิภาค ซึ่งจะได้ให้รายละเอียดในบทต่อๆ ไป) คือ การที่ไม่ได้มีนโยบายเดียว
และตัวแสดงนโยบายเดี่ยวๆ ในมิติการพัฒนาเมืองหนึ่งๆ หากแต่มีหลายนโยบายและหลายตัวแสดง โดย

14. น
นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ป่านมา
Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade
| 14
ร่วมกันบ้าง แยกส่วนกันบ้าง ทาให้แนวคิดเครือข่ายนโยบาย (policy networks) เป็นประโยชน์ในการทา
ความเข้าใจโครงสร้างนโยบาย
แนวคิดเครือข่ายนโยบายใช้อธิบายการดาเนินนโยบายที่หลากหลาย โดยตัวแสดงนโยบายหลาย
ภาคส่วน ทว่า การดาเนินการต่างๆ เกี่ยวข้องกับประเด็นนโยบายเดียวกัน ทั้งนี้ ตัวแสดงต่างๆ นั้นมีความ
อิสระแต่ในขณะเดียวกันก็มีความจาเป็นต้องพึ่งพาอาศัยกัน มีการแลกเปลี่ยนทรัพยากรเชิงนโยบายต่างๆ
เช่น งบประมาณ และข้อมูลข่าวสาร โดยที่ตัวแสดงเหล่านั้นมีความสัมพันธ์เชิงอานาจไม่เท่าเทียมกัน ทั้งนี้
แนวนี้ไปไกลกว่าการหมกหมุ่นอยู่กับข้อถกเถียงเรื่องนโยบายจากบนลงล่าง (top-down) หรือจากล่างขึ้นบน
(bottom up) ซึ่งท้ายที่สุดก็หนีไม่พ้นกรอบที่ว่าไม่ว่าจะบนลงล่างหรือล่างขึ้นบน นโยบายสาธารณะก็คือ
นโยบายของรัฐบาล หรือ มีหน่วยงานของรัฐเป็นตัวแสดงนโยบาย และเป็นแนวดิ่ง โดยเฉพาะบริบทที่สังคม
พึ่งรัฐ (Rhodes and Marsh, 1992; Rhodes, 1997, 2006; ปิยะพงษ์ บุษบงก์, 2555b)
อนึ่ง เครือข่ายนโยบายมีหลากหลายรูปแบบ ผู้เขียนวิเคราะห์ว่าเครือข่ายนโยบายแบบภาคี
(corporatist policy network) เสนอโดยชไนเดอร์ (Schneider, 1992) ช่วยอธิบายโครงสร้างนโยบายพัฒนา
เมืองในประเทศไทยโดยทั่วไปของเมืองในภูมิภาคได้ดี ทั้งนี้ เครือข่ายนโยบายรูปแบบดังกล่าวอธิบายว่า
ภายใต้ตัวแสดงนโยบายที่หลากหลายจะมีตัวแสดงที่สาคัญกว่าตัวแสดงอื่นๆ อยู่ (intermediary
organizations) โดยตัวแสดงนี้จะมีบทบาทหรืออานาจต่อรองมากกว่า และมีความเป็นศูนย์กลางของ
เครือข่าย คาอธิบายเช่นนี้ทาให้รูปแบบนี้ต่างจากรูปแบบอื่นๆ อาทิ เครือข่ายนโยบายแบบพหุ (pluralist
policy network) ซึ่งอานาจต่อรองของแต่ละตัวแสดงจะเท่าเทียมหรือใกล้เคียงกันหรือภายใต้เครือข่าย
นโยบายหนึ่งๆ ไม่มีตัวแสดงใดแสดงตัวเหนือตัวแสดงอื่นๆ ทว่า อาจจะมีตัวแสดงที่เป็นเสมือนศูนย์
ประสานงานหรือสื่อกลาง โดยที่ไม่ได้มีอานาจเหนือหรือไม่สามารถบังคับบัญชาตัวแสดงอื่นๆ ได้ อีกทั้งต่าง
จากรูปแบบที่เรียกว่าเครือข่ายนโยบายเชิงอุปถัมภ์ (clientelist policy network) ซึ่งตัวแสดงนโยบายจะมี
ความสัมพันธ์ภายในแบบนาย-บ่าว ลูกพี่-ลูกน้อง หรือ ผู้นา-ผู้ตาม
ส่วนเครือข่ายนโยบายพัฒนาเมืองหลวงจะมีลักษณะต่างออกไป กล่าวคือ อธิบายได้ดีกว่าผ่าน
เครือข่ายนโยบายแบบที่ขับเคลื่อนโดยการแข่งขันกันระหว่างกลุ่มก้อนของตัวแสดงนโยบายที่มุ่งผลักดันใน
ทิศทางที่สอดรับกัน (advocacy coalitions driven policy networks) ทั้งนี้ ซาบาเทียร์ (Sabatier, 2007,
1988) ให้แนวทางในการอธิบายไว้ว่าเครือข่ายนโยบายแบบนี้ ตัวแสดงนโยบายจะมีฝักมีฝ่ายหรือแยกขั้ว

15. น
นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ป่านมา
Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade
| 15
โดยแต่ละฝ่ายจะมีแนวคิดและแนวทางการพัฒนาหรือมุ่งผลักดันในทิศทางของตนเองที่แตกต่างกัน (อุทิศตัว
เพื่อเป้าหมายเชิงอุดมการณ์บางอย่างที่ต่างกัน) ทาให้ต้องมาประชันกัน โดยแข่งกันมีอิทธิพลในการพัฒนา
ในทิศทางของตนเหมือนการชักเย่อ
อนึ่ง ไม่ได้หมายความในเชิงเหมารวมว่า โครงสร้างนโยบายในบริบทเมืองในส่วนภูมิภาค อธิบายได้
ด้วยครือข่ายนโยบายแบบภาคีไปทั้งหมด และไม่ได้หมายความว่าโครงสร้างนโยบายในบริบทเมือง
กรุงเทพฯ ทุกเรื่อง มีลักษณะเป็นเครือข่ายนโยบายแบบที่ขับเคลื่อนโดยการแข่งขันกันระหว่างกลุ่มก้อนของ
ตัวแสดงนโยบายที่มุ่งผลักดันในทิศทางที่สอดรับกัน หากเพียงแต่เป็นความพยายามอธิบายปรากฎการณ์ใน
ภาพรวม
ทั้งนี้ สาหรับการขับเคลื่อนเครือข่ายนโยบาย ปรากฎการณ์ทางนโยบายการพัฒนาเมืองในประเทศ
ไทยในทศวรรษที่ผ่านมาสะท้อนว่าเครือข่ายนโยบายถูกขับเคลื่อนโดยมักจะขาดความต่อเนื่องจากที่เกิดการ
เปลี่ยนแปลงต่างๆ โดยเฉพาะการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในระดับชาติบ่อยครั้ง การปรับเปลี่ยนระบบการ
บริหารจัดการ อีกทั้งการเผชิญกับวิกฤติของเมืองด้านต่างๆ อาทิ การประท้วงและภัยพิบัติ ทาให้การ
วิเคราะห์นโยบายด้วยทฤษฎีนโยบายดั้งเดิมอย่างแนวคิดระบบ (system theory) และแนวคิดกระบวนการ
(processes/ stages approach) มีข้อจากัดในการทาความเข้าใจการขับเคลื่อนนโยบายที่ผ่านมาที่มีลักษณะ
เป็นเครือข่ายนโยบาย เมื่อกระบวนการนโยบายและการวางแผนมักจะไม่ได้เป็นเส้นตรง และไม่ได้มีเส้น
เดียว หากแต่มีหลายเส้นพันกันอยู่ อีกทั้งมักถูกขัดจังหวะ โดยเฉพาะในการนาไปปฏิบัติและการติดตาม
ประเมินผล ในขณะเดียวกันก็ขาดความเชื่อมโยงที่ชัดเจนของความสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยนาเข้า
กระบวนการ ผลลัพธ์ และสภาพแวดล้อม จากที่ระบบนโยบายไม่นิ่ง หากแต่ไหลลื่น (fuid) และซ้อนทับกัน
อย่างมากกับระบบอื่นๆ จนไม่เป็นระบบที่ชัดเจนพอที่จะวิเคราะห์แยกส่วนประกอบออกมาได้
ในทางที่ต่างออกไป กรอบการวิเคราะห์ที่ทาให้เห็นภาพได้ดีกว่าคือการทาความเข้าใจผ่านการ
วิเคราะห์การสร้างความร่วมมือด้วยระบบจูงใจและการวิเคราะห์การสร้างความร่วมมือด้วยการชักจูงและ
ต่อรอง แนวทางแรกมีฐานมาจากแนวคิดทางเลือกที่สมเหตุสมผลในเชิงเศรษฐศาสตร์ (rational choice) ซึ่ง
ตั้งอยู่บนสมมุติฐานที่ว่าการตัดสินใจให้ความร่วมมือของตัวแสดงนโยบายต่างๆ เป็นการตัดสินใจบนการชั่ง
น้าหนักประโยชน์ที่จะได้รับว่าคุ้มค่ากับเวลา ความทุ่มเท และทรัพยากรที่จะต้องแลกหรือไม่ (ในลักษณะ
เดียวกันกับการตัดสินใจลงทุนทางธุรกิจที่ต้องมีการชั่งน้าหนักว่ามีโอกาสจะได้กาไรจากการลงทุนหรือไม่)
ด้วยเหตุนี้ การสร้างแรงจูงใจ (incentives) ทั้งในเชิงวัตถุ ชื่อเสียง และโอกาส (เช่น โอกาสในการ
แลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์) จึงเป็นฟันเฟืองสาคัญของการสร้างความร่วมมือระหว่างตัวแสดง
ต่างๆ ในเครือข่ายนโยบายมากกว่าการคาดหวังในเชิงคุณธรรมหรือความเสียสละเพื่อส่วนรวม กล่าวอีกนัย

16. น
นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ป่านมา
Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade
| 16
คือ ความร่วมมือจะเกิดขึ้นเมื่อแต่ละฝ่ายเล็งเห็นประโยชน์ที่จะได้รับจากการมาร่วมมือกัน (Marsh and
Olsen, 1989; Ostrom, 1990)
ส่วนแนวทางที่สอง (การทาความเข้าใจผ่านการวิเคราะห์การสร้างความร่วมมือด้วยการชักจูงและ
ต่อรอง) มีฐานมาจากแนวทางการวิเคราะห์นโยบายแบบปรึกษาหารือหรือถกแถลง (deliberative policy
analysis) ซึ่งควรนามาพิจารณาเพื่ออุดข้อจากัดของแนวคิดทางเลือกที่สมเหตุสมผลในเชิงเศรษฐศาสตร์ที่
กล่าวถึงข้างต้น จากที่การตัดสินใจของแต่ละตัวแสดงนโยบายไม่ได้ขึ้นกับประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับอย่าง
เดียว หากแต่ยังขึ้นอยู่กับความสนใจ หรือแม้แต่ความรักและความเกลียดด้วย (Green and Shapiro, 1994)
ทั้งนี้ แนวทางการวิเคราะห์นโยบายแบบปรึกษาหารือหรือถกแถลงตั้งอยู่บนสมมุติฐานที่ว่าการตัดสินใจให้
ความร่วมมือของตัวแสดงนโยบายต่างๆ ขึ้นอยู่กับความสนใจและการเปิดพื้นที่สาธารณะ (public sphere)
ให้มีการนาข้อมูล ทรัพยากร และทักษะในการแก้ไขปัญหาเข้ามาแลกเปลี่ยนเรียนรู้และพลังของการสื่อสาร
(communicative power) เพื่อชักจูงและต่อรอง หรือแม้แต่การสร้างข้อตกลงร่วมกันและจัดการกับความ
ขัดแย้ง (Healey, 2006; Hajer and Wagenaar, 2003; Fischer, 2003; Forester, 1999; Dryzek, 1990;
Habermas, 1987)
อนึ่ง ในส่วนของการวิเคราะห์ทิศทางนโยบาย วาทกรรมเรื่องเมืองน่าอยู่ (livable city/ healthy city)
และเมืองยั่งยืน (sustainable city) ถูกกล่าวถึงอย่างกว้างขวางในการพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษ
ที่ผ่านมา จึงเห็นควรว่าจะต้องนาแนวคิดเหล่านี้มาเป็นกรอบในการสารวจความก้าวหน้าของนโยบายพัฒนา
เมือง ในขณะเดียวกัน การพัฒนาเมืองที่ผ่านมาก็เน้นพึ่งพาเรื่องการเติบโตของเมือง (growth dependence
approach) เป็นอย่างมาก ในทิศทางที่กาหนดด้วยทุนนิยมและความทันสมัยในมิติต่างๆ (Rydin, 2013)
พร้อมไปกับ การมีกรอบการพัฒนานโยบายที่อยู่ภายใต้หลักการบริหารจัดการสมัยใหม่ (new public
management/ managerialism) เช่น การเน้นเรื่องประสิทธิภาพ สัมฤทธิพลตามเป้าประสงค์ที่ตั้งไว้ และการ
พัฒนาตามตัวชี้วัด (Pollitt, 2011) จนเห็นควรว่าจะต้องนามาเป็นกรอบในการพิจารณาว่าสิ่งเหล่านี้จะพาเรา
ไปไกลแค่ไหน
ทั้งนี้ ในการวิเคราะห์ทิศทางการพัฒนา เห็นควรว่าจะเป็นประโยชน์หากนาแนวคิดที่กาลังได้รับการ
ตื่นตัวกันอยู่มาเป็นกรอบในการวิเคราะห์ร่วมด้วย ไม่ว่าจะเป็นแนวคิดเรื่องเมืองยืดหยุ่น (resilient city) ซึ่ง
เน้นศักภาพของเมืองในการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงและวิกฤติต่างๆ ของเมือง (Pelling, 2011, 2008)
และแนวคิดเรื่องเมืองที่มีความยุติธรรม (just-city) ซึ่งเน้นไปที่การจัดลาดับการพัฒนาของเมือง การกระจาย
โอกาส การส่งเสริมความเท่าเทียมและเป็นธรรมในสังคมเมือง รวมไปถึง การสร้างความยุติธรรมด้าน

17. น
นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ป่านมา
Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade
| 17
สิ่งแวดล้อมของเมือง (urban environmental justice) กล่าวคือ การใส่ใจต่อผลกระทบที่จะมีต่อสิ่งแวดล้อม
และการกระจายผลกระทบจากสิ่งแวดล้อมอย่างเป็นธรรม (Khalil, 2013)
1.5.เรากาลังจะเรียนรู้อะไรจากรายงานชิ้นนี้?
หลังจากที่บทนี้ได้สร้างความเข้าใจพื้นฐานเกี่ยวกับเมืองและนโยบายพัฒนาเมือง รวมถึง กล่าวถึง
กรอบในการวิเคราะห์ภาพรวมนโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ผ่านมาไว้แล้ว บทต่อไปจะ
เป็นการวิเคราะห์โครงสร้างนโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทย โดยตั้งต้นจากการตอบคาถามที่ว่าเกิดอะไร
ขึ้นกับโครงสร้างนโยบายพัฒนาเมืองในไทยในทศวรรษที่ผ่านมา ก่อนที่จะท้าทายข้อจากัดของการมอง
นโยบายพัฒนาเมืองแบบเก่า รวมถึง นาเสนอกรอบการตีความและทาความเข้าใจนโยบายพัฒนาเมืองแบบ
ใหม่ ซึ่งจาเป็นต้องการแยกกายวิภาค (anatomy) ของการพัฒนาเมือง หรือ การแยกองค์ประกอบสาคัญ
ออกมา จากนั้นจะเชื่อมโยงไปสู่คาถามต่อเนื่องว่าเราจะเข้าใจโครงสร้างนโยบายที่เป็นอยู่หลังจากเห็น
องค์ประกอบต่างๆ แล้วอย่างไร โดยในการตอบคาถามนี้ แนวคิดเครือข่ายนโยบายจะถูกนาเข้ามาช่วยใน
การวิเคราะห์
ต่อเนื่องจากการทาความเข้าใจโครงสร้างนโยบาย ในบทถัดมา จะเป็นการวิเคราะห์การขับเคลื่อน
นโยบายพัฒนาเมืองในเมืองกรุงเทพฯ โดยตั้งต้นจากการพิจารณาว่านโยบายพัฒนาเมืองกรุงเทพฯ มี
ลักษณะผิดแปลกไปจากเมืองอื่นอย่างไร ก่อนที่จะหยิบยกตัวอย่างกรณีนโยบายด้านการพัฒนาที่อยู่อาศัย
สาหรับคนจนเมือง สิ่งแวดล้อม และอาหารของเมือง ซึ่งเป็นประเด็นนโยบายที่โดดเด่นในห้วงทศวรรษที่ผ่าน
มาและเป็นประเด็นท้าทายของยุคสมัย โดยการวิเคราะห์บทเรียนในทศวรรษที่แล้วของนโยบายทั้งสามจะ
ช่วยขยายมุมมองในการคิดสร้างสรรค์นโยบายสาหรับทศวรรษหน้าได้ต่อไป
จากนั้น บทที่ 4 จะเป็นการวิเคราะห์การขับเคลื่อนนโยบายพัฒนาเมืองในภูมิภาค โดยจะเริ่มต้นจาก
การวิเคราะห์ลักษณะสาคัญของการขับเคลื่อนนโยบายในภาพรวม ซึ่งการขับเคลื่อนนโยบายผ่าน
ยุทธศาสตร์การพัฒนากลายมาเป็นวัฒนธรรมใหม่ที่มีพลังตลอดทศวรรษที่ผ่านมา จากนั้นจะหยิบ
ยกตัวอย่างการขับเคลื่อนนโยบายพัฒนาเมืองที่มีลักษณะแตกต่างกัน กล่าวคือ เมืองท่องเที่ยง (รวมถึงเมือง
เก่า ในฐานะที่ถูกส่งเสริมการท่องเที่ยวเชิงวัฒนธรรมและอนุรักษ์) เมืองชายแดน (มีมิติความสัมพันธ์ระหว่าง
ประเทศเข้ามาเกี่ยวข้อง) และเมืองมหาวิทยาลัย (มีปัญหาและวิถีทางในการพัฒนาเฉพาะจากการเติบโตมา
จากการมีมหาวิทยาลัยตั้งอยู่)

18. น
นโยบายพัฒนาเมืองในประเทศไทยในทศวรรษที่ป่านมา
Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade
| 18
สาหรับในบทสุดท้าย จะเป็นการวิเคราะห์ทิศทางที่ผ่านมาของนโยบายพัฒนาเมืองและทดลองสร้าง
ข้อเสนอแนะสาหรับทศวรรษหน้า โดยเริ่มต้นจากชี้ชวนให้พิจารณาว่าการพัฒนาในห้วงที่ผ่านมาจะมาพาเรา
ไปไหน โดยเน้นอธิบายความเป็นทวิภพของการพัฒนา ก่อนที่จะอภิปรายว่าเราห่างไกลจากการมีเมืองที่น่า
อยู่และยั่งยืนแค่ไหน และวิเคราะห์ลงลึกไปว่านโยบายที่ผ่านมามีผลต่อการเพิ่มความยืดหยุ่นของเมืองเพื่อ
การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงหรือไม่ อีกทั้งมีผลต่อการเสริมสร้างความยุติธรรมในเมืองเพียงใด ต่อจากนั้น
จะทิ้งท้ายด้วยการทดลองสร้างข้อเสนอแนะในการปรับทิศ เปลี่ยนทาง สู่การพัฒนานโยบายพัฒนาเมืองใน
ทศวรรษหน้า