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日本建築学会 東日本大震災における実効的復興支援の構築 に関する特別調査委員会 最終報告書
- 1. 日本建築学会 東日本大震災における実効的復興支援の構築 に関する特別調査委員会 最終報告書 2016 年度 日本建築学会大会 （九州） 総合研究協議会 資料 福島の現状と復興の課題 2016 年 8 月 日本建築学会 東日本大震災における実効的復興支援の構築に関する特別調査委員会
- 3. 東日本大震災における実効的復興支援の構築に関する特別調査 総合研究協議会 福島の現状と復興の課題 8 月 26 日（金）9:00-12:30 A 棟 A401 室 司 会 小野田泰明（東北大学） 副司会 市岡 綾子（日本大学） 記 録 佃 悠 （東北大学） 1. 主旨説明 特別調査委員会設置の意義と成果 古谷誠章 （早稲田大学） 2. 主題解説 第一部：岩手・宮城と福島 ❶岩手・宮城の復興における課題：土地利用の改変から見た 岩手・宮城における復興状況 姥浦道生 （東北大学） ❷福島の復興の特殊性とその課題： 原発災害が地域にもたらしたもの 土方吉雄 （日本大学） 第二部：福島の状況 ❸放射線量の状況と居住に与える影響： セルフモニタリングとライフスタイル 野﨑淳夫 （東北学園大） ❹福島県の仮設住宅の現状とこれから： 木造仮設を中心に 浦部智義 （日本大学） ❺政策移行期における福島の除染・復興まちづくり： 福島原発事故から 5 年後の現状と課題 川崎興太 （福島大学） 3. 討論 東日本大震災の復興から何を学び応用できるのか コーディネーター 加藤孝明（東京大学） コメンテーター 塩崎賢明（立命館大学）、岩田 司（東北大学） 4. まとめ 牧 紀男（京都大学） 東日本大震災発災からの復興は、依然現在進行形であり、課題も山積している。しかし、 すでに 5 年半が経過し、視界も徐々に開けつつもある。一方、放射線被害に苦しむ福島では、 解決の糸口すら付かない状況が過半で、課題もおぼろげなままだ。電力会社や政府、行政の 責任や対応を一方的に糾弾することとは異なる態度。すなわち、未曽有の複合災害に対し、 科学的な実態調査の成果を統合しつつ、解決のあり方を丁寧に議論することが求められてい るに違いない。 本総合研究協議会では、第一部として、岩手・宮城の復興と福島のそれを概観する。❶土地 利用の改変から見た岩手・宮城における復興状況の批評的振り返り、❷人々が広範かつ長期に 渡って避難する福島の問題状況の解説がそれにあたる。続いて第二部として福島における災 害の特徴を実際に現地に入っている研究者の報告をもとに、❸放射線被害、❹土地利用、❺仮設 的居住の三層から問題構造に迫っていく。続く討論では、コメンテーターによる本災害に対 する解題を取掛りに、解説 者間で議論を展開する。最終的には、フロアーからの参加を交え つつ、福島のような複合的な大災害から、住まいや生活の場を再興するためには、どのような 知が必要とされるのかを探っていきたい。
- 4. 目次 --- 東日本大震災における実効的復興支援の構築に関する特別調査委員会について --- 1 1. 東日本大震災における実効的復興支援の構築に関する特別調査委員会が目指すもの （古谷誠章） --- 2 1.1. はじめに 1.2. 特別調査委員会活動報告 1.3. 各小委員会のミッション 2. 東日本大震災における実効的復興支援の構築に関する特別調査委員会設立までの経緯とその成果 （小野田泰明） --- 4 2.1. はじめに 2.2. タスクフォースの設立 2.3. 特別調査委員会の活動とシンポジウム 2.4. 復興への実効的支援 第 1 部 岩手・宮城編 1. 序・岩手・宮城の復興から考える --- ⅰ-1 1.1. 東日本大震災から 5 年（塩崎賢明） --- ⅰ-2 1.1.1. 人的被害 1.1.2. 復興の到達点 1.1.3. 若干の事例 1.1.4. 来るべき大震災への備え 1.2. 復興空間計画とその実現プロセスに関する論点（姥浦道生） --- ⅰ-6 1.2.1. はじめに 1.2.2. 初期対応 1.2.3. 空間計画 1.2.4. 計画手続き 1.2.5. 事業等の実施 2. 岩手・宮城の復興における事業の展開状況 --- ⅰ-10 2.1. 東日本被災自治体における復興事業の実装（小野田泰明） --- ⅰ-11 2.1.1. はじめに 2.1.2. 東日本大震災からの復興 2.1.3. 復興事業実施と計画手続き 2.1.4. まとめ
- 5. 2.2. 宮城県における復興状況と復興まちづくりのケーススタディ（坂口大洋） --- ⅰ-15 2.2.1. はじめに 2.2.2. 宮城県内の復興事業の概要と課題 2.2.3. まちづくり協議会と復興まちづくり 2.2.4. 復興まちづくりの仕組みづくりへ 2.3. 岩手県における復興まちづくりケーススタディ（菊池義浩・南正昭） --- ⅰ-24 2.3.1. はじめに 2.3.2. 復興プロセスと事業の進捗状況 2.3.3. 集団移転による復興まちづくりのケーススタディ 2.3.4. 復興まちづくりの支援事業の事例 3. 災害公営住宅での生活を重視した取り組み --- ⅰ-29 3.1. 序（石井敏・佃悠） --- ⅰ-30 3.1.1. はじめに 3.1.2. 過去の震災の教訓 3.1.3. 本章の構成 3.2. 住宅被害と災害公営住宅の計画（佃悠） --- ⅰ-32 3.2.1. はじめに 3.2.2. 住宅被害と災害公営住宅の計画 3.2.3. 岩手県各自治体の整備計画戸数 3.2.4. 宮城県各自治体の整備計画戸数 3.2.5. 小括 3.3. 災害公営住宅の計画上の工夫（石井敏・佃悠） --- ⅰ-35 3.3.1. 災害公営住宅の特徴的な形態 3.3.2. コミュニティ指向型住戸 3.3.3. コミュニティ空間の計画 3.3.4. 福祉連携型住宅—宮城県南三陸町 3.3.5. 共助型住宅-福島県相馬市 3.4. 災害公営住宅での福祉連携の取り組み（米野史健） --- ⅰ-40 3.4.1. はじめに 3.4.2. 災害公営住宅への介護福祉施設等の併設 3.4.3. 高齢者等を支援する施設・空間の整備 3.4.4. 集会所等の活用 3.4.5. 入居後の施設活用と運営
- 6. 3.5. 災害公営住宅でのコミュニティ形成に向けた取り組み --- ⅰ-43 3.5.1. 仮設住宅でのコミュニティと災害公営住宅への移行（あすと長町）（藤岡泰寛） 3.5.2. 仮設住宅におけるコミュニティの形成と「なじみ」のプロセスに関する考察 —宮城県 A 市 B 団地の事例を通して（厳爽） 3.5.3. 震災前の地区コミュニティを活かした再生（佃悠） 3.5.4. 受け入れ地域と災害公営コミュニティの連携（小杉学） 3.6. 東日本大震災を受けた木造応急仮設住宅の展開 −十津川村・野迫川村のケーススタディ− （三浦研・白井良季） --- ⅰ-67 3.6.1. 背景と目的 3.6.2. 研究方法 3.6.3. 各市村における仮設住宅の概要 3.6.4. 木造仮設住宅とプレハブ仮設住宅の違い 3.6.5. 各都道府県の仮設住宅設置に関する準備状況 3.6.6. 結論と課題 4. 大規模災害時における地域の住宅生産 --- ⅰ-73 4.1. 被災地域における住宅生産の担い手（有川智） --- ⅰ-74 4.1.1. はじめに 4.1.2. 震災前後における住宅生産の実態 4.1.3. 宮城県における住宅再建の生産主体 4.2. 避難所における居住スペースの生活環境の向上（岩田司） --- ⅰ-78 4.2.1. はじめに 4.2.2. 避難所の概要 4.2.3. 避難当初の様子 4.2.4. 段ボールベッドの組み立て 4.2.5. 紙パイプによる簡易間仕切りの作成 4.2.6. 効果とまとめ 4.3. 木造応急仮設住宅の建設（岩田司） --- ⅰ-82 4.3.1. はじめに 4.3.2. 木造応急仮設住宅建設の経緯 4.3.3. 発災後最初の住田型応急仮設住宅 4.3.4. 福島県における木造応急仮設住宅建設の経緯 4.3.5. 三春町における地元工務店による木造応急仮設住宅建設 4.3.6. 地域の住宅生産者による応急仮設住宅建設への評価 4.3.7. 応急仮設住宅での居住長期化への対応
- 7. 4.3.8. 波及効果 4.3.9. 地域性に配慮した今後の応急仮設住宅の建設手法のあり方 4.4. 地域型復興住宅（岩田司） --- ⅰ-94 4.4.1. 復興計画の古今 4.4.2. 住宅復興支援策の概要 4.4.3. 地域型復興住宅推進協議会 4.4.4. ふくしまの家 4.4.5. 地域型住宅ブランド化事業 4.4.6. これまでの地域型復興住宅とその波及 4.4.7. 東日本大震災被災地域における地域型復興住宅とその問題 4.5. 大規模災害時における住宅生産に係わる政策提言（岩田司） --- ⅰ-102 4.5.1. はじめに 4.5.2. 木造応急仮設住宅 4.5.3. 木造災害公営住宅 4.5.4. 地域型復興住宅 第 2 部 福島編 1. 序・福島の復興（鈴木浩・土方吉雄） --- ⅱ-1 2. 福島の災害の特質と復興まちづくりの様相 --- ⅱ-4 2.1. 福島の災害とその復興（鈴木浩） --- ⅱ-5 2.1.1. 福島の災害の特質 2.1.2. 原発災害からの復興に向けた課題 2.2. 復興まちづくりの様相（土方吉雄） --- ⅱ-11 2.2.1. はじめに 2.2.2. 避難指示区域設定状況と設定地域の概況 2.2.3. 除染の進捗状況 2.2.4. 長期避難と町外コミュニティ（仮の町） 2.2.5. 復興への取組 2.3. 放射能汚染被災した各自治体の復興状況データ（大月敏雄・井本左保里） --- ⅱ-17 2.3.1. はじめに 2.3.2. 12 市町村の避難状況
- 8. 2.3.3. 自治体主要機能の移転状況 2.3.4. 居住形態の変化 2.3.5. まとめ 2.4. 避難者受入自治体の復興状況について〜いわき市〜（齊藤充弘） --- ⅱ-44 2.4.1. はじめに 2.4.2. 避難者受け入れ状況について 2.4.3. 大震災後の環境変化 2.4.4. 環境変化に伴う課題と対応策 2.4.5. 浜通り地域としての復興にむけた動きと課題 2.4.6. おわりに 3. 復興まちづくりに資する支援研究 --- ⅱ-48 3.1. 原子力災害被災地域の人口動態分析・予測（石坂公一・内海康也） --- ⅱ-49 3.1.1. はじめに 3.1.2. 被災時点における被災地域の居住者特性 3.1.3. 中長期的な将来における被災地域の居住者特性 3.1.4. 被災世帯の居住意向 3.1.5. おわりに 3.2. 放射能汚染計測の資料分析と課題（渡邉浩文） --- ⅱ-56 3.2.1. はじめに 3.2.2. 放射能汚染計測の諸規定 3.2.3. 放射能汚染計測の種類 3.2.4. 測定資料の分析 3.2.5. 除染事業における空間線量率計測 3.2.6. まとめ 3.3. 原発事故避難指示区域の復興計画の特殊性と課題（間野博） --- ⅱ-63 3.3.1. 避難指示区域の震災の特殊性 3.3.2. 復興計画の難しさと必要性 3.3.3. 避難指示区域の復興計画の特異性 3.3.4. 自治体毎の計画の個別性 3.3.5. プランニング上の特殊性 3.3.6. 復興政策の転換 3.3.7. 避難指示解除と住民の帰還 3.3.8. 「復興」に関する認識のズレ
- 9. 3.3.9. 今後の復興計画の在り方 終わりに 避難指示解除に向けた喫緊の課題 3.4. 政策移行期における福島の除染・復興まちづくり−福島原発事故の発生から 5 年後の課題−（川﨑興太） --- ⅱ-69 3.4.1. 移行期にある福島除染・復興政策 3.4.2. 避難指示区域外の地域における除染・復興まちづくりの課題 3.4.3. 避難指示区域等内の地域における除染・復興まちづくりの課題 3.4.4. 結びにかえて 4. 避難生活に資する支援研究 --- ⅱ-87 4.1. 長期化する仮設住宅居住の環境評価—表出要素に着目した評価手法の試み（岩佐明彦） --- ⅱ-88 4.1.0. はじめに 4.1.1. 背景 長期化する仮設居住 4.1.2. 研究対象 4.1.3. 研究方法 4.1.4. 分析 4.1.5. まとめ 4.2. 仮設住宅居住の構築環境を活かした近隣再建—先行事例にみる居住環境の移行（須沢栞） --- ⅱ-93 4.2.1. 研究背景・目的 4.2.2. 研究方法／あすと長町地区のケーススタディ 4.2.3. あすと仮設住宅の特徴 4.2.4. 環境構築による違い（アンケート結果） 4.2.5. 構築された環境の継続状況と評価 4.2.6. まとめ・展望 4.3. 福島第一原発事故被災者の住宅・生活再建プロセスに関する研究（久保由華） --- ⅱ-97 4.3.1. はじめに 4.3.2. 住宅・生活再建プロセスの基礎的検討 4.3.3. 遠隔地における住宅・生活再建プロセスの実態 —京都市への避難者を事例として— 4.3.4. 避難元自治体との相互関係における住宅・生活再建プロセスの検討 —富岡町町民を事例として— 4.3.5. 結論 4.4. 福島型木造仮設住宅の現状と展望（浦部智義） --- ⅱ-102 4.4.1. はじめに 4.4.2. 福島の仮設住宅の特徴 4.4.3. 福島の木造仮設構法別の分類
- 10. 4.4.4. 再利用実施のポイント 4.4.5. 再利用のパターンとして 4.4.6. 木造仮設住宅の復興公営住宅への再利用 4.4.7. 木造仮設住宅の移築事業 4.4.8. 移築事業のデータ 4.4.9. 移設・再利用の取り組みからみる今後の課題 5. 放射線防護のための住まい方に資する支援研究 --- ⅱ-107 5.1. 放射線防護のための住まい方について（吉野博・野﨑淳夫） --- ⅱ-108 5.1.1. はじめに 5.1.2. WG の目的と役割 5.1.3. 本稿の構成 5.2. 放射線防護における基礎的要素 --- ⅱ-109 5.2.1. 放射線の計測 （1）飯館村の除染効果と限界（糸長浩司） （2）広域の測定（中山和美） 5.2.2. 建築・建材（丸山一平） 5.2.3. 住まい方（吉田浩子） 5.2.4. 除染（野﨑淳夫） 5.2.5. 解析（小林光） 5.3. 高線量・低線量地域の住宅内空間線量率計測（野﨑淳夫・小林光・一條佑介・吉野博） --- ⅱ-122 5.3.1. 高線量地域の住宅内空間線量率計測 5.3.2. 低線量地域の住宅内空間線量率計測 5.4. 建築設計に資する解析技術（小林光） --- ⅱ-126 5.4.1. はじめに 5.4.2. 放射能汚染と放射線と建築の関係 5.4.3. 建築空間の評価に関する解析技術 5.4.4. 建築環境評価に伴う課題 5.4.5. 建築環境評価に関する解析への期待 5.5. 住まい方の手引き（野﨑淳夫・一條佑介） --- ⅱ-128 5.5.1. はじめに 5.5.2. 放射線による健康影響等に関する統一的な基礎資料（平成 26 年度版） 5.5.3. 除染関係ガイドライン〈第 2 版〉 5.5.4. 生活空間における放射線量低減化対策に係る手引き〈第 2 版〉
- 11. 5.5.5. なるほど！放射能〜家庭生活の手引き〜 5.5.6. まとめ 第 3 部 将来対応編 1. 将来に向けて何が可能か（加藤孝明） --- ⅲ-1 1.1. はじめに 1.2. 時代の潮流感と東日本大震災 1.3. 東日本大震災の復興の実際 1.4. 災害復興の 6 つの法則 1.5. 被災地のこれから〜様々な課題〜 1.6. 巨大災害リスクに対してどう立ち向かうか 1.7. 専門家に求められる資質 2. 東日本大震災 5 周年シンポジウム「専門的知見はどこまで生かすことが出来たか」記録 （小杉学）--- ⅲ-7 2.1. 主旨説明 2.2. 第一部：東日本大震災からの復興における課題と到達点 2.3. 第二部：研究者と実務者のクロストーク 2.4. まとめ
- 14. 東日本大震災における実効的復興支援の構築に関する 特別調査委員会が目指すもの はじめに ５年前に東日本で発生した大震災は、それまで頼りに 思っていた技術神話を瞬時に崩壊させました。津波でも 放射能でも、科学技術によって完全に遮断することがで きるという、多くの人々の信頼感を一挙に失ってしまっ たのです。また、これまで主に土木工学で扱われていた ものと、建築分野で対象としてきたものの間に乖離があ ったことが改めて明らかとなり、今後はこれらをシーム レスに繋ぎ合わせなければ、私たちの生命や生活を安全 に守ることができないという課題を突きつけられまし た。さらには、建築や土木というハードウェアだけで対 処できることには限界があり、むしろそれらは代々にわ たる人々の記憶の継承や、日常生活の中でのコミュニテ ィの繋がりという、いわばソフトウェアによって、より 有効に対応されうるものだということに、私たちは気づ かされました。 振り返ってみれば、これまで私たちがあまりにも経費 や効率ばかりをものごとの中心に捉え、行き過ぎたコス ト至上主義に陥っていたのではないかとも思います。も のの価格や、管理に必要な経費を、できるだけ縮減する ことばかりを最優先に考えて、無意識にそうしている間 に、人が長い時間や手間ひまをかけ、知恵を尽くして働 くことの価値を、どこかに置き忘れていたのではないで しょうか。その間に生肉ユッケ事件が起き、きめ細かい ケアを省いたコムスン事件が起き、必要な鉄筋量を偽る 耐震偽装事件が起き、多くの人々があてどなくリストラ され、挙げ句の果てにはエネルギー生産コストが安いと 考えられていた原子力発電所に、取り返しのつかない事 故が起きてしまいました。私たちはもう一度、人が手間 ひまをかけて創り出す大きな価値に対して、重きを置く ようにならなくてはなりません。 幸い震災直後から多くの人々が立ち上がり、今日の発 達した情報化社会の中で、実際の物理的な距離を超えて 体験や情報を共有するあらたなプラットフォームも立 ち上がっています。日本建築学会の「東日本大震災にお ける実効的復興支援の構築に関する特別調査委員会」で は、それらの活動の大きな広がりを受けて、そこに蓄積 された膨大な知見や経験を、およそ計画者、研究者、実 務家、行政などの専門家が、既成の枠組みを超えて、互 いに連携し、補完し合うことにより、あらゆる人々の生 活するすべてのビルト･エンバイロメントの再構築に対 して、それらを相乗的に活かす道筋を見いだしていきた いと考えています。 特別調査委員会活動報告１） 建築学会では大震災発生以降、震災復興に関する緊急 提言をまとめたほか、北上市に復興まちづくり支援セン ターを開設するなど、様々な被災地プロジェクトをサポ ートしてきました。これらは発災直後における地域主体 の復興を後押しするなどの効果を上げています。また昨 年３月に仙台市において開催された国連世界防災会議 の関連行事として、他の建築系団体とも共同して、パブ リックフォーラム・建築系五団体シンポジウム「いのち を守るまちづくり/家づくり」を開催しました。 しかしながら、すでに５年が経過したにもかかわらず、 被災地には未だに多くの困難が残されているなど、状況 は依然として厳しく、新たな対応が求められるようにな ってきました。特に、多くの人々の避難生活が長期間に わたることが想定される福島については、組織的な方策 が必要とされています。 そうした問題意識に立って、2014 年４月に本特別調 査委員会を立ち上げ、より体系的かつ実践的な支援を行 うこととしました。この委員会は 1)岩手･宮城を中心に、津波被害地域における具体的課 題を扱う「岩手・宮城支援検討小委員会」 2)福島における特殊な課題（放射能汚染と長期避難）に 対する支援に特化した「福島支援検討小委員会」 3)それらの災害の知見を将来に活用する「将来活用検討 小委員会」 の３つの小委員会に分かれて、2016 年 3 月まで研究活 動を展開してきました。本報告書はそれらの成果をとり まとめたものです。 各小委員会のミッション 岩手･宮城支援検討小委員会 ①福祉と住宅政策連携についての支援 居住継続する被災者の生活問題の抽出を行うと共に、 居住と福祉の実際のプロジェクトに関わりながら、被災 者に関する居住と福祉の複合的問題の解決策の検討、福 祉サービス資源を精査した現実的な枠組みの提案な度 を行う。 ②住宅供給・生産についての支援 復旧事業が急ピッチで進められているが、建設単価の 高騰で供給は思うに任せず、工業化された画一的な供給 が多いために、地域独自の文化的環境が失われる危険性 も語られている。そこでそうした問題を同定するととも に、災害公営住宅の工法、仕様、価格などの知見を総合 し、災害復旧時における地域資源を活用した合理的な住 宅供給に言及する。 福島支援検討小委員会 ①科学的データの整理とそれに基づいた広域対策に対 する助言 2
- 15. 将来人口動態、放射線量などの科学的データを用いて 「復興ポテンシャルマップ」を作成する。さらに、被災 者等（放射線汚染レベルごと、県内外ごと）に対する丁 寧なヒアリングなどを通して、被災者の復興ニーズを一 覧・整理する「復興ニーズマップ」を作成する。これら を元にして、長期避難生活に対する支援方法に対する提 言をまとめ上げる。 ②仮設住宅生活の問題整理、QOL 向上のための対策に関 する助言 放射線汚染レベル、現住所（県内外等）といった類型 ごとに、被災者等に対するヒアリングを詳細に実施する。 それらを時系列での整理した「復興ロードマップ」を作 成し、未だ避難生活を送る被災者の生活 QOL の向上を支 援する。 ③放射線防護のための都市・住宅のありようについての 手引きの作成 生活環境における放射線分布の特性を調査研究する ことを通じて、「放射線防護のための都市・住まいの手 引き」を作成し、避難者の帰還判断等に活用する。 将来構想検討小委員会 東日本大震災からの知見を生かすとともに，切迫性が高 いといわれている首都直下地震や南海トラフ地震をは じめとする大規模災害に対して効果的な備えを行うた めの提言を行う。これら東日本大震災の直接支援を行う 小委員会の活動をレビューし、その経験から得られた教 訓・知見を総括する。さらには、関連研究グループと連 携を図りながら、次の大規模災害への備えるための諸技 術に転換する方法を探り提言を行う。 （古谷誠章） 【参考文献】 １）2015 年度 日本建築学会社会ニーズ対応推進委員会 報告資料より 3
- 16. 東日本大震災における実効的復興支援の構築に関する 特別調査委員会成立までの経緯とその成果 はじめに 未曾有の災害であった東日本大震災発災以来、日本 建築学会では、緊急提言をまとめ、社会に対して発信を 行った他、被災地で活動するプロジェクトのいくつか を支援した。それらの多くは、災害に苦しむ人々を支え、 一定の効果も上げている。 しかし、その一方で、各支援は相互に独立し、大きな システムとして動く復興事業本体への影響力が限定さ れるなど、実務面では課題も抱えていた。依然として大 きな困難の中にある福島については、その全体的状況 すら十分に共有されないという状態にもあった。加え て、復興支援全体を取り巻く状況も変化し、初期に求め られた人道的なものから、より構造的かつ実践的なも のへと移行しつつあった。学会の支援も勇気ある主体 が被災地で個別に行った活動を紹介する時期から、組 織が蓄積する学術的知見を活用した体系的支援を整え る時期に差し掛かっていたのである。 他方、主たる事業を遂行する行政も問題を抱えてい た。東日本大震災からの復興作業は、行政、被災者、事 業者、支援者と様々な立場の多数の人々が関与するだ けでなく、広範なエリアを対象に、大規模かつ複雑に入 り組んでいる。そのため、ともすると事業の執行が目的 化され、執行単位ごとに細分化された中での効率の最 大化が図られていく。膨大な作業を短期間、しかも限ら れた人材で成し遂げる責任を負うものとして、こうし た作業の効率化は当然の帰結でもあった。 しかしながら人間生活は、空間軸でも時間軸でも事 業単位ごとに切り分けられるものではない。さらには、 発災前から人口減少に苦しみ、かつ復興後における一 次産業の六次化などが議論される中においては、復興 事業によって新しく作りだされる環境は、世代交代に も耐え得る魅力あるものでなければならない。兎にも 角にもこなし続けなければならない復興の作業の中で 見逃されがちなこうした遅効性の事象に注意を払い、 復興後の環境の質を吟味し、将来の防災に位置付けて いく。専門家集団である日本建築学会が支援を行う意 味合いはここにある。 タスクフォースの設立 タスクフォース設立の経緯とそのミッション 2013 年 6 月に吉野博会長の元、新体制となった日本 建築学会では、そうした問題意識に基づいて、これまで の復興支援活動の実際、さらには被災地各地域におけ る固有の問題などを精査し、復興を支援する方策を検 討するタスクフォースを立ち上げる。本委員会の前身 となるのがこのタスクフォースであるが、枠組が定ま るまでの流れは以下の通りにまとめられる。 ・2013 年 6 月 16 日 第一回復興支援準備打合せ 新会長のミッション提示、現場担当から状況説明 ・2013 年 6 月 21 日 第二回復興支援準備打合せ 担当新副会長と情報共有、具体方針確認 ・2013 年 7 月 20 日 第三回復興支援準備打合せ 福和特別調査委委員長と意見交換、部会方針確定 ・2013 年 7 月 23 日 第四回復興支援準備打合せ 北原支援会議座長と意見交換、支援組織必要性確認 ・2013 年 7 月 29 日 建築学会企画運営委員会 震災復興の支援に関するタスクフォースの設置承認 ・2013 年 9 月 17 日 第五回復興支援準備打合せ 福島状況説明（鈴木浩,土方,浦部）、部会構成調整 ・2013 年 10 月 18 日 復興支援準備岩手・宮城分科会 岩手・宮城問題の確認、ミッション実現方法確認 ・2013 年 11 月 12 日 第六回復興支援準備打合せ タスクフォース方針の共有、3 周年シンポジウム （2014 年 3 月 12 日）の方向性決定。 第一回、第二回は日本建築学会執行部と実行を任さ れるであろう現場の担当者が意見をすり合わせる会議 であった。冒頭、吉野会長から、タスクフォースのミッ ションは、2013 年 6 月の新執行部発足の時に掲げられ た以下の(1)～(5)を受けたものとしたいとの提示がさ れる。これらを受け、担当である古谷副会長と調整の上、 タスクフォースでは(1)～(3)を直接的な射程としつつ、 (4)、(5)については活動の発展の中で、得ていくことを 確認した。 建築学会復興支援に関する課題（吉野会長のメモより） (1) 東日本大震災からの復旧・復興に対する継続的、 全面的支援 (2) 放射能問題を抱えた福島県のまち・むらの復興計 画支援 (3) 将来のモデルとなる先導的なまち・むら・すまい の実現の推進 (4) 将来の大規模震災の対応 (5) 一時的避難に関する指針 一方で、新たに設定されるタスクフォースが、発災以 来すでに成果を上げている学会活動とバッティングす るようでは本末転倒である。既存のネットワークを活 用しつつ屋上屋を架さないことは組織運営の原則でも あるからだ。第三回と第四回の議題はそういった点を 中心にしたもので、福和伸夫（名古屋大学、巨大災害の 4
- 17. 軽減と回復力の強いまちづくり特別調査委 委員長）、 北原啓司（弘前大学、復興建築支援会議 座長）と率直 な意見交換が行われている。第三回においては、国の対 策の軸足が、今後、首都直下や東南海トラフへシフトす ることが想定される中、東日本大震災の問題をしっか りと精査することは重要な案件であり、福和特別調査 委員会の仕事とは、すみ分け可能であることが提示さ れた。意見交換では、福島とそれ以外の地域とは状況が 異なるため部会を分けた方がいいこと、将来対策とタ スクフォースを繋ぐ結節点的な部門も必要なことなど が確認された。第四回においては、復興建築支援会議は、 まちづくりを教育・支援するまちづくり支援会議の中 から出てきたもので、情報共有を旨としていること。そ のため、復興を目的とした強いけん引力と言うよりも、 復興計画への被災者参加といったまちづくり精神の啓 蒙が主眼であることなどが説明された。これらから、制 度的・建築的な課題について主体的に考える枠組みは、 やはり別途必要であることが確認された。 このタスクフォースの大きな特徴の一つが、福島の 問題を取り上げた点といえる。第五回、第六回は、鈴木 浩福島大学名誉教授ら福島の問題に深く関わってきた 学識者を招いて、現地における具体的な課題等につい て深く議論した。 タスクフォースから特別調査委員会へ これらの議論を経て 2013 年 11 月に組成されたタス クフォースは、①東日本大震災被災地域（岩手、宮城） に対する具体的支援方策の検討と実施、②東日本大震 災被災地域（福島）に対する具体的支援方策の検討と実 施、③東日本大震災の教訓の将来の適用という 3 つの 具体的テーマを掲げ、それぞれ①岩手・宮城支援グルー プ、②福島支援グループ、③将来対応グループという構 成とすることとなった。その後この組織は、東日本大震 災における実効的復興支援の構築に関する特別調査委 員会として改組される。2014 年 4 月に発足した特別調 査委員会の構成は以下の通りで、継続的に現場に出て いる実働メンバーが多く参画している所が特徴である。 名 称：東日本大震災における実効的復興支援の構 築に関する特別調査委員会 設置期間：2014 年 4 月～2016 年 3 月 設置目的：以下の課題の実現、(1) 東日本大震災からの 復旧・復興に対する継続的、全面的支援、(2) 放射能問 題を抱えた福島県のまち・むらの復興計画支援、(3) 将 来のモデルとなる先導的なまち・むら・すまいの実現の 推進。発展的に、(4)将来の大規模震災の対応、(5)一時 的避難に関する指針、等の知見を得る。 構 成：本委員会の下に実質的な活動を展開する 3 つ の小委員会をもつ。 委 員 長：古谷誠章（早稲田大） （）内は発足時の所属 統括幹事：小野田泰明（東北大） 委 員：石井 敏（東北工業大）、石坂公一（東北大）、 岩佐明彦（新潟大）、岩田 司（建築研究所）、姥浦道生 （東北大）、浦部智義（日大工学部）、加藤孝明（東京大）、 塩崎賢明（立命大）、 鈴木 浩（福島大）、早田 宰、 （早稲田大）、槻橋 修（神戸大）、出口 敦（東京大）、 野原 卓（横国大）、日置雅晴（神楽坂キーストーン法 律事務所）、久田嘉章（工学院大）、土方吉雄（日大工学 部）、牧 紀男（京都大）、三浦 研（大阪市立大）、村 上公哉（芝浦工業大）、森 傑（北海道大）、渡邊浩文（東 北工業大） ①岩手･宮城支援検討小委員会（下線幹事） 所属ＷＧ 主査 塩崎賢明 立命館大 Ａ Ｃ 幹事 石井 敏 東北工業大 Ａ 幹事 岩田 司 建築研究所 Ｂ 幹事 坂口大洋 仙台工業高専 Ｃ 三浦 研 大阪市立大 Ａ 有川 智 東北工業大 Ｂ 佃 悠 東北大 Ａ 厳 爽 宮城学院女子大 Ａ 菊池義浩 岩手大 Ｃ 小杉 学 東北工業大 Ａ 米野史健 国土技術政策総合研 Ａ 藤岡泰寛 横浜国立大 Ａ 菊池義浩 岩手大 Ｃ Ａ:生活環境検討ＷＧ、Ｂ：住宅整備検討ＷＧ Ｃ:土地利用手法検討ＷＧ（のちに設置） ②福島支援検討小委員会（下線幹事） 所属ＷＧ 主査 土方吉雄 日本大学 Ａ Ｃ 顧問 鈴木 浩 福島大学 Ａ Ｃ 幹事 渡邊浩文 東北工業大学 Ａ Ｃ Ｄ 幹事 岩佐明彦 新潟大学 Ｂ Ｃ 幹事 野崎淳夫 東北文化学園大学 Ａ Ｄ 石坂公一 東北大学 Ａ Ｃ 川崎興太 福島大学 Ａ Ｃ 間野 博 福島大学 Ａ Ｃ 浦部智義 日本大学 Ｂ Ｃ 大月敏雄 東京大学 Ｂ Ｃ 市岡綾子 日本大学 Ｂ Ｃ 小林 光 東北大学 Ｃ Ｄ 一條佑介 東北文化学園大学 Ｃ Ｄ 日置雅晴 神楽坂キーストーン Ｃ 法律事務所 Ａ:広域対策検討ＷＧ、Ｂ:仮設生活 QOL 検討ＷＧ Ｃ:制度問題検討ＷＧ、Ｄ:放射線防護のための都市・ 住まいの手引き作成ＷＧ ③将来対応検討小委員会 主査 加藤孝明 東京大学 幹事 牧 紀男 京都大学 久田嘉章 工学院大学 村上公哉 芝浦工業大学 姥浦道生 東北大学 野原 卓 横浜国立大学 5
- 18. 図 1 三周年シンポジウム（2014 年 3 月 12 日） 6
- 19. 図 2 四周年シンポジウム（2015 年 5 月 18 日） 7
- 20. 図 3 五周年シンポジウム（2016 年 3 月 12 日） 図 4 建築学会大会特別協議会（2016 年 8 月 26 日） 8
- 21. 特別調査委員会の活動とシンポジウム 二年間に渡り、それぞれの小委員会で調査を行いな がら課題の探求を行いつつ、適宜発表を行ってきた。 2014 年 3 月 12 日には、日本建築学会震災 3 周年シンポ ジウムとして、タスクフォースの活動と特別調査委員 会の立上げについて、復興の最前線にある行政の担当 者を交えて課題提示とそれに関する議論を行った(図 1)。前日の構成は、発災と復興の大枠に関する基礎的な 学術調査報告と個別に行われた実践の報告会となって おり、状況や活動の報告から実体的な課題構造の解明 に軸足を取る転換点となったとも言える。翌年の 2015 年 5 月 18 日には 4 周年シンポジウム（図２）として実 践的支援の実際とその将来への応用を中心に議論が行 われた。活動から 1 年が経過したということで、方法論 を中心に議論が展開されている。2016 年 3 月 14 日には 震災 5 周年シンポジウム（図３）を開催した。復興事業 が進んでおり、具体的な課題も見えてきている岩手・宮 城を中心に、反省的振り返りとそこからの課題抽出を 実施した。実際に出来たこと、出来なかったこと、そし てその理由について、具体的な振り返りがなされた貴 重な会であった。2016 年 8 月の建築学会に向けて報告 書を取りまとめるとともに、同 26 日に大会特別調査委 員会ＰＤとして、5 周年シンポジウムでは議論しなかっ た福島の問題について集中的に議論する。これらの活 動を通じて、個別的な事例紹介では見ることが難しか った大災害の発生と復興の過程における構造的課題に ついてデータを提供し、議論を啓発してきた。 復興への実効的支援 （1）復興事業への学識の参画 すでに述べたように本調査委員会は「東日本大震災 における実効的復興支援の構築に関する特別調査委員 会」という長い名前を持っている。特別「調査」委員会 であるにも関わらず、「実効的支援」が目的だというの は矛盾するように思われるが、学識経験者の復興支援 の実情を見ながら考えてみたい。 図 5～図 9 は、岩手、宮城、福島における学識経験者 の被災地域支援状況である（岩手・宮城：岩手宮城復興 支援検討小委調べ、福島：福島復興支援検討小委調べ）。 行政の資料を中心にまとめたものにメンバーのヒアリ ングを加えただけの簡便なもので、岩手・宮城では加え ていないプロポーザル審査が、福島では入っているな ど、粗密はあるが、それでもある方向性は見て取れる。 復興計画を策定するための委員会への参加が多く、 復興事業の具体的な部分で関わっているケースは意外 と限られていること、行政とは関係なくコミュニティ の側から個人的に参画する場合も多いこと、自治体に よっては各地区の協議会が独自に開催されており、そ こに参画しながら貢献するケースも見られるなど、 様々であり、全体として学識の活用方法には大きな違 いが見られた。 （2）実効的支援と調査委員会 各自治体で 2011 年の末までにまとめられた復興計画 は、復興交付金の根拠となる方針で、抽象度が高く、具 体的プロジェクトは、それ以降に議論される（小野 田,I-2.1）。そのため、ここに橋頭保が無いと具体的な 復興プロジェクトに学術的な意見を反映させることは 難しい。ただ、気仙沼市のように地域で自主的に組織さ れた協議会での決定を市施策の中に積極的に取りこん だ自治体では、いくつかの活動に繋がっているようだ。 復興は行政の独占物ではないし、そこで暮らす人々 の生活への希望を適切にくみ取ることが復興の本体で ある。故に、個人的立場から住民の立場に立って参画す ることの価値は言うまでもない。しかしながら、復興が 構造的事象であり、かなりの権限が基礎自治体に移管 されているという日本の現状を鑑みるに、自治体との 良好な関係構築と組織的な関与は欠かせない。 本特別調査委員会では、これまで東京での会合には あまり招かれていなかった福島の被災自治体のまちづ くりに関わっているメンバーに参画を請い、福島に関 する小委員会を組織した。さらに、宮城県復興住宅整備 室と共同して、福祉と居住を考えるパイロットプロジ ェクトを南三陸町で立上げ、チームを送り込んだほか、 被災自治体と良い関係にある委員に参画を請い、情報 共有を行いつつ、過去の知見を活用した試みの後押し を行っている。こうした実践と研究に関する活動が相 互に交流し、議論を外に発信しながら批評的にアーカ イブしている、こうしたサイクルを回すプラットフォ ームが、本調査委員会の役割であったと言える。 学会の規定により、2016 年 3 月 31 日をもって、本特 別調査委員会は 2 年の活動期間を終了する。もちろん、 復興は、一朝一夕で終結するものでは無く、関係者の格 闘はこれからも長い間続く。特に福島県においては、そ の傾向は顕著であると言える。小委員会メンバーの多 くは、またそれぞれの立場に戻り、被災地での研究や活 動に関わり続けていくことになるが、プラットフォー ムとして 2 年間機能した、本特別調査委員会の存在が、 個々の活動の中で醸成されて行き、成果に結実してい くことを願いたい。 （小野田泰明） 参考文献 1) 阪神・淡路大震災復興フォローアップ委員会、伝える‐阪神・淡路大震災の教訓 ‐、編集：兵庫県、発行：ぎょうせい、2009 年 3 月 2) 小野田泰明、東日本大震災からの復興と自治体の役割、月刊「地方自治職員研修」、 公職研、2014.03、pp.12-15 3) 吉田恭, 古本一司, 馬場美智子、防災に関する土地利用と社会システムに関す る研究(Kick-off)、国土交通政策研究所報、30、2008、pp.32-53 4) 東日本大震災における災害復興公営住宅計画の実践的手法に関する連続講座― 阪神・中越・玄海島から学ぶ住宅供給の方法、コーディネーター：塩崎賢明（立命 大）、佃悠（東北大）、企画：小野田泰明（東北大災害科学国際研究所）、2012 年 10 月 20 日、28 日 5) 小野田泰明、ホワイトナイトかゲリラか‐震災復興、建築家には何が出来るのか、 新建築、2012.12、pp.43-48 9
- 22. 図 5 岩手県における 学識経験者の復興支援 注：図 5～7：岩手・宮城小委調べ 10
- 25. 図 8 福島県北部における 学識経験者の復興支援 注：図 8～9：福島小委（土方、市岡）調べ 13
- 27. 第 1 部 岩手・宮城編
- 30. 1.1. 東日本大震災から 5 年 ここでは、東日本大震災から 5 年を経た東北、とりわ け岩手、宮城の状況について概観し、あわせて今後の大 災害への備えについて考察する。 1.1.1. 人的被害 東日本大震災大震災に人的被害の一つの特徴は、震 災後の関連死の多さである。地震・津波による直接の 死者 15894 人、行方不明者は 2561 人、あわせて 18455 人、負傷者 6152 人であるが、震災後に亡くなった被災 3 県の関連死は 3410 人にのぼる（2016.3 現在）。これ とは別に、3 県の仮設住宅における孤独死は 190 人、 自殺者は 154 人と報告されている（自殺者の一部は関 連死に含まれている場合がある）。 直接死に対する関連死の割合は、阪神・淡路大震災 では 16.9％であったが、東日本大震災ではすでに 18.5％に達し、なお増え続けている。福島県では直接 死より関連死のほうが多い。なお、2016 年 4 月に発生 した熊本地震ではこれまでのところ、20 人の関連死が 報告されている。 仮設住宅における孤独死は、阪神・淡路大震災より も低く抑えられている。また、仮設住宅入居世帯に対 する発生率は 0.1％程度で、これも阪神・淡路大震災の 時よりも低いが、年々の増加傾向はよく似ており、入 居世帯数が減少する一方で、発生率が高まっていく。 仮設住宅は今後も 3～5 年存続するという中で、孤独 死の発生が懸念される。また、宮城県では最近まで孤 独死の定義を限定的なものとし、公式発表では孤独死 の発生がないとしていたが、現在では 66 人が確認さ れている。 1.1.2. 復興の到達点 2016 年 3 月末の時点で、自宅に戻ることができてい ない避難者が 17 万人おり、プレハブや木造の仮設住 宅には 6 万人が住んでいる。福島県の避難者は 9.9 万 人で、このうち県外に 4.3 万人が避難している。 東日本大震災の仮設住宅はプレハブ仮設以外に木 造仮設住宅やみなし仮設住宅が導入されたことが、従 来に比べて前進した側面である。 プレハブ仮設住宅については、従来より大きく前進 したとはいいがたい。寒冷地仕様の問題や追加工事、 コスト高など、今後に向けて検証すべき点が多い。 木造仮設住宅は、居住性能や経済性、地域への波及効 果などの点で優れており、今回 1 万 3 千戸以上（建設 仮設住宅の 25％以上）建設された。今後の災害に備え て、プレハブ仮設だけでなく木造仮設住宅の供給が速 やかに行われるよう、都道府県と業界との協定締結を 進めておくことが重要である。 また、みなし仮設はピーク時には 6.7 万戸が利用さ れ、もっとも大きなウエイトを占めた。阪神・淡路大 震災では極めて限定的な存在であったが、今回被災者 自身の選択した物件を仮設住宅として認定すること が行われ、広く普及した。但し、今回はやむをえず泥 縄的に実施された面があり、制度面での課題を残して いる。今後の大災害で大きな役割を果たすと思われる が、制度整備が急務である。 被災者の多くは仮設的な住まいにとどまっている が、次第に恒久的な住まいに移行しつつある。しかし、 応急仮設住宅での生活はすでに 5 年を過ぎ、岩手県大 槌町では最終的な退去は 2021 年 3 月になるという見 通しさえ出されている（岩手日報、2016 年 3 月 7 日）。 また仮設から本格住宅への移行も、スムーズに進んで いるわけではなく、宮城県では仮設住宅からの退去後 行き先が未定・不明の人々が 2 万 5 千人にのぼると言 う（2015 年末現在。宮城県建築住宅センター三部佳英 氏による。朝日新聞 2016 年 3 月 6 日）。 災害公営住宅の建設計画は、岩手県 5771 戸、宮城県 15924 戸、福島県 7878 戸、計 29,573 戸で、その他県の 分を含めると 29,997 戸となっている。これまでに完成 したのは、2016 年 2 月現在、15,253 戸（完成率 51％） 表１ 直接死と関連死 直接死（Ａ） 関連死（Ｂ） Ｂ/Ａ ％ 阪神・淡路大震災 5,502 932 16.9 東日本3県 18,385 3,405 18.5 岩手県 5,797 459 7.9 宮城県 10,778 920 8.5 福島県 1,810 2,026 111.9 熊本地震 50 20 40.0 注）直接死には行方不明を含む。 東日本大震災は2016.2現在。熊本地震は2016.5.15現在 表２ 仮設住宅における孤独死 （人） 年 2011 2012 2013 2014 2015 計 岩手 5 11 6 11 5 38 宮城 8 16 23 15 22 84 福島 3 11 12 18 22 66 計 16 38 41 44 49 188 （出典；朝日新聞2016年3月1日より作成） 表3 東日本大震災における木造仮設住宅戸数 建設戸数 木造仮設 木造割合（％） 岩手県 13,954 3,731 26.7 宮城県 22,042 2,874 13.0 福島県 15,788 6,730 42.6 その他 315 - - 計 52,099 13,335 25.6 （国土交通省調べ、2011.11.現在。NHK大津130624より） ⅰ-2
- 31. である（復興庁、2016 年 3 月 31 日）。 震災から 5 年を経て 51％の完成率は決して早いと は言えない。災害公営住宅の建設が遅れている原因に は、用地取得の難航、建設作業員など人材確保の困難、 資材・人件費の高騰、結果としての入札不調などがあ り、さらにそれらの背景には東京オリンピック開催決 定による公共工事の増加などがあるといわれている。 また、完成した住宅でも空き住戸の発生などの問題 も出ている。 災害公営住宅は被災者の住宅確保にとって最後の 砦のようなものであり、建設を急ぐ必要はあるが、建 設完了で問題が終わるのではなく、むしろ入居後に安 定した豊かな暮らしができるかどうかが重要である。 建設のスピードのみを重視し、阪神・淡路大震災の災 害公営住宅で今も続く孤独死の発生などの轍を繰り 返してはならない。 他方、恒久住宅の確保にとって自力再建がいま一つ の柱であるが、ここでも問題が大きい。津波被災地で 災害危険区域に指定された場合、集団移転事業など土 地を買い上げてもらい、そのお金で移転先に宅地を確 保できるが、高台や内陸移転の宅地完成区画数は 6941 で、完成率 34％である（2016 年 3 月末現在）。移転に 際しては、建物の建設費は自分で用意しなければなら ない。被災者生活再建支援法では、最大で 300 万円支 給されるが、けっして十分な額とは言えない。当初自 力再建を考えた人も資金難で公営住宅に応募するこ とを余儀なくされるなど、住宅確保の方針が揺れる。 その結果、行政側の計画も変更を迫られるといったこ とが起こり、復興がスムーズに進まない要因となる。 東日本大震災では、津波や原発による被害のため、 元の地域にそのまま住むことはできず、復興まちづく りが住宅復興の前提となっている。津波被災地では、 津波の危険性を避けるため、高台や内陸への移転が推 奨される。防災集団移転事業や区画整理事業が行われ ているが、事業は容易ではなく、その停滞が復興の遅 れにもつながっている。まちづくりの困難・停滞には さまざまな要因がある。被災者にとっては、元の地域 を離れて別の地域に移ることは生活のすべてが変わ るから、選択は簡単ではない。どんな地域でどういう まちをつくるのか、そこでの生活はどうなるのか、そ の合意形成に時間がかかるのは当然である。 1.1.3. 若干の事例 これまでのところ、東日本大震災の復興で積極的な 側面ということができるのは、木造仮設住宅の供給や みなし仮設住宅の導入であり、また岩手県や若干の市 町村における住宅再建支援金の上乗せ施策などであ る。 まちづくり事業の分野では、巨大な防潮堤建設、大 規模な盛り土や移転事業が展開されつつあり、事業完 成後に果たしてどんなまちになるのか、見通しにくい 状況である。 そうした中で、比較的良好ないくつかの事例が生み 出されている。詳細は別項に譲るが、その一つに岩沼 市の玉浦西地区がある。ここでは沿岸部で津波の被害 にあった 6 つの集落が、内陸部（海岸から約３ｋｍ） の 1 カ所の土地に地区単位でまとまって移転し、2015 年 5 月までに防災集団移転による住宅、公営住宅への 入居を実現している。被災した 6 地区が、一体の町と して計画・設計された新しいまちに移転し、早い時期 に再建された例として評価されている。 玉浦西地区の全体計画には、岩沼市出身のランドス ケープアーキテクト石川幹子氏（東大名誉教授）、小野 田泰明（東北大教授）などがアドバイザーとして力を 発揮したことが知られている。同時に、被災後 4 日目 から地区単位でまとまって避難所生活を送るように し、仮設住宅（384 戸）へも地区単位で入居するとい った、手立てがとられてきたことが、スムーズな合意 形成に大きく寄与したとみられる。6 地区の住民代表 などからなるまちづくり検討委員会は合計 28 回の検 討会を重ねて、まちづくりの合意に到達している。こ うした取り組みの背景には、阪神・淡路大震災での孤 独死の発生という教訓を市がよく理解しており、コミ ュニティを重視したことも見逃せない。 宮城県七ヶ浜町は松島湾に突き出た、人口約 2 万人 の半島の小さな町である。町は入り組んだ 7 つの浜を 中心にいくつものの集落にわかれている。津波で全町 の 36％が浸水し、110 人の犠牲者を出した。 七ヶ浜町の復興の特徴は、地区ごとに災害公営住宅 と集団移転による住宅を一体として住宅地開発を行 い、そこに集会所をセットしていることであり、これ らの事業をプロポーザル方式で進めたことである。 震災後、被災者から「既存の地区内に高台住宅団地 や災害公営住宅を」という要望があり、町は様々な事 業を実施するうえで、基幹施設（教育・福祉施設）、災 害公営住宅、地区避難所の３つをプロポーザル方式で 進めることとした。町は、プロポーザル方式のメリッ トを、「時間と予算が限られる中でアイデアを広く集 めて、復興への希望を形にできる」点にあるとしてい る。各地区の計画には、宮城県内の多くの建築家が提 案をだし、1 次、2 次の審査を経て実施案を決めてい る。 地区避難所は、震災前に公民分館であったものが被 災し、その再建を「避難所」という形で成し遂げたも のであるが、実質的には新しい住宅地におけるコミュ ニティセンターの役割を担っている。基幹施設の建設 とは、中学校の建て替えと保育所の再建である。 七ヶ浜の事例から読み取れる点は、町が地区ごとの コミュニティを重視し、複雑な事業を建築家と住民の 協働で進めるという方式に理解を示し、結果的に合意 形成がスムーズに進み比較的早く完成にたどり着い たことである。その中で、大学研究者やアーキエイド ⅰ-3
- 32. など建築家の集団が大きな役割を果たしている。 1.1.4. 来るべき大震災への備え 東日本大震災から 5 年を経て、なお復興の課題に直 面しながら、同時に次なる災害への備えにも気を配ら なくてはならない。30 年以内に南海トラフ巨大地震や 首都直下地震などの発生が確実視されているからで ある。 自然災害そのものを止めることができない以上、被 害を最小限に抑える「減災」の考え方が重要であり、 そのためには、事前の予防的対策や災害発生時の緊急 対応が重要であることはいうまでもないが、実は災害 が一段落してからも、さまざまな被害が発生する。復 旧・復興過程における被害をなくすための備えが欠か せないのであるが、この点では、阪神・淡路大震災い らい 20 年を経てもほとんど進歩がない。東日本大震 災の復興で、すでに 26 兆円もの資金を投じ、さらに 5 兆円をつぎ込む計画であるにもかかわらず、震災後の 犠牲者が 3400 人にも上るというのは、いったいどう ことか。これだけの資金を投じながら、避難所や仮設 住宅の改善、住宅再建への支援金の増額がなぜ実現し ないのか。次なる災害に向けて、こうした人災被害を なくすための制度的備えを急がなければならない。 （1）避難所・避難生活の改善 震災後岩手・宮城両県の病院で亡くなった 1042 人 のうち、通常の医療が確保されていれば死なずに済ん だ人々が 138 人存在したという（岩手日報、2016 年 3 月 14 日）。これらの人々は地震や津波そのものではな く、その後の復興の対応が原因となって亡くなったの であり、まさに「復興災害」と呼ぶべきものである。 復興災害はいわば人災であり、対策次第ではなくすこ とができるものである。 東日本大震災の関連死の大半は、避難所や仮設住宅 での生活や移動にともなう身体へのダメージが原因 と言われている。 東日本大震災大震災に人的被害の一つの特徴は、震 災後の関連死の多さである。 地震直後の避難所は阪神・淡路大震災以降もほとん ど改善されず、体育館の床で毛布にくるまって寝ると いうような光景が毎回繰り返される。中越地震では、 自動車の中で何日も避難するうちにエコノミークラ ス症候群で 50 名もの人が亡くなった。そして、2016 年 4 月に発生した熊本地震においても、すでにエコノ ミークラス症候群を含む 20 人の関連死が発生してい る。床にごろ寝していたのでは、ゴミなどを吸引し呼 吸器にダメージを与えるし、まともな食事がなければ 体が弱っていき、関連死やその他の疾病の遠因になる。 避難所や避難生活を人間的なものにするために、医療 体制の充実、食事の改善、段ボールベッドの導入など の具体的な施策を、特例ではなく、一般施策として制 度化しなければならない。 近年のイタリアの地震災害（2009 年ラクイラ、2012 年モデナ周辺）では、避難所に巨大な総合病院の機能 を備えたテントが設置され、医療チームが常駐し、十 分なトイレやシャワーも完備された。また、被災医者 には簡易ベッドが与えられ、巨大テントの食堂が開設 され、テーブルで食器を使って暖かい食事をとってい たと報告されている。 （2）住宅復興システムの改善 仮設住宅も東北では、寒冷地仕様のものが建設され ず、被災者に厳しい生活を強いた。プレハブの仮設住 宅は傷みが激しく、カビの発生や身体への影響が指摘 されている。１戸当たり 700 万円以上のコストもかけ ながら、狭くて（30 ㎡）、粗悪な建物に被災者が苦し むというのは、まったく不合理な施策である。今回、 木造仮設住宅が大量に作られ、また民間アパートなど を借り上げる「みなし仮設住宅」が導入されたことは 大きな前進であった。しかし、これらの方策は、いわ ばやむをえず泥縄的に行われたもので、問題も多い。 木造仮設住宅の発注体制の確立や、みなし仮設住宅の 制度整備など、今後の災害に備えるべき重要な課題で ある。 イタリアでは仮設住宅は１戸当たり 60 ㎡が標準と され、日本の２倍の広さである。しかも、家具や調理 器具、食器にいたるまでワンセットで備え付けられて いる。プレハブ長屋形式の仮設住宅もやはり 60 ㎡で、 ２～３寝室、庭付きで、ペットと一緒に暮らしている。 それでも、被災者はそれに甘んじているわけではなく、 早く元の生活に戻りたいという。そうした状況を目の 当りにすると、日本は本当に先進国といえるのだろう かと思える。政策を批判すると同時に、被災者自身の 要求水準を高く掲げ、声を上げなければならないと思 う。 インドネシアのジャワ島中部地震（2006 年）では、 コアハウスという小さな仮設的住宅を建てて徐々に 大きな住宅に増築していくという方式で大量の復興 住宅を作り上げた。2010 年のメラピ山噴火災害の復興 ではさらに進んだ取り組みを展開している。被災当初、 竹で仮設住宅を大量に作り、その仮設団地をそのまま 恒久住宅団地に建て替えていく事業があちこちで行 われている。仮設住宅でのコミュニティを保全しなが ら、生活を再建することが可能な方式である。日本で は避難後の仮設住宅、公営住宅と移り住むたびにコミ ュニティがバラバラになるという弊害をなかなか克 服できないが、まさにそれを実現しているのである。 コミュニティの破壊をともなわず、被災者が最初から 終の棲家を獲得するまでのプロセス全体を見通した 一貫した住宅復興のシステムを構築することが日本 人にはできないのか。そんなはずはないと思う。 （3）常設の「防災・復興省」が必要 過去の災害の経験や世界の事例を系統的に学び、研 究し、それを施策体系を構築することによって、被害 ⅰ-4
- 33. を最小限に抑えることが必要である。避難所のあり方、 仮設住宅の在り方、災害公営住宅や自力再建の仕組み、 それらのいずれも多くの問題を抱えている。しかし、 それらの個別施策は縦割り組織が担当していて、全体 を見直すことはなされない。災害大国でありながら、 古今東西の経験を確実に活かし政策化する仕組みが 乏しいのである。 日本は戦争をしない国であるが、防衛省や自衛隊は 巨額の予算を持っていざという時のために情報を集 め研究や訓練をしている。しかし巨大災害は戦争より はるかに高い確率で確実に迫っている。毎年の風水害 も頻発・巨大化している。にもかかわらず、こうした 災害に備える常設の省庁はないのである。日本全体が 破滅するほどの火山の破局噴火もありえるが、火山庁 も存在しない。大学や研究機関で系統的に防災や復興 を研究すると同時に、「防災・復興省」といった常設の 政府機関を創設し、系統的な政策体系を作り上げるこ とが急務である。イタリアには「災害防護庁 」 （Protezione Civile）という組織があり、災害時には、 軍や警察、消防を統括して全体の調整を図るという。 そして、この災害防護庁が避難所や仮設住宅の設置基 準を作っているのである。 アメリカには連邦危機管理庁（ＦＥＭＡ）があり、 インドネシアにも全国災害管理庁（ＢＮＰＢ）がある。 東日本大震災の復興のために復興庁が設置されて いるが、縦割り行政の弊害を乗り越えて復興の強力な エンジンとなっているとは言い難い。加えて復興庁は 10 年間の時限的な組織で、2021 年 3 月には廃止され ることになっている。政府最近になってその存続を検 討するという姿勢を示しているが、復興が終わらない ための残務処理機関ではなく、総合的な常設組織にし なくては意味がない。また、政権の一部に「防災省」 の設置を検討すべきとの議論もあるが、正確には、「防 災」だけでなく、「復興」を含んだ「防災・復興省」と すべきである。そうでなければ、関連死をなくす課題 や、コミュニティを保全しながら速やかな住まいの再 建を図るといったシステムの構築には手が及ばなく なるだろう。 同時に留意すべきは、憲法改正に絡んで、現政権は 国家緊急権・緊急事態条項を憲法に織り込もうとして いる点である。法律家の多くが指摘するように、現在 の憲法においてそれらは全く必要がなく、むしろ悪用 される危険性のほうが大きい。この間問題となってき た、避難所・避難生活の改善や住宅復興のシステムの 見直し、支援金の増額などは、いずれも現行憲法のも とで何の問題もなく行える。むしろ、そうした制度整 備怠ってきたことこそが問題なのであり、この点を早 急に改善すべきである。 （塩崎賢明） 【参考文献】 １）塩崎「復興〈災害〉」岩波新書、2014 年 ２）岩沼市「玉浦西のあゆみ」2015 年 ３）七ヶ浜町「七ヶ浜町 復興プロポーザルの記録」、2013 年 ⅰ-5
- 34. 1.2. 復興空間計画とその実現プロセスに関する論点 1.2.1. はじめに 2011 年 3 月 11 日に発生した東北地方太平洋沖地震は 東日本大震災を引き起こし，東日本を中心に多くの地 域が被害を受けた。その後、国、県、市町村がそれぞれ 復興計画を策定し、地域の復興に取り組んでいる。この 復興プロセスは、震災後 5 年以上が経過した本稿の執 筆段階でも続いている。一方で、その過程においては、 さまざまな都市・農村の空間計画的課題が生じてきて いる。本章では、このような復興のプロセスにおける課 題や論点を包括的に整理することで、次章以降の宮城・ 岩手両県における個別的状況に関する記述を位置づけ るための俯瞰図を示すこととする。 1.2.2. 初期対応 （1）避難所・仮設住宅の場所／入居者 発災直後、被災者は避難所に避難した。その後数ヶ月 かけて仮設住宅が建設され、被災者は順次そこに移転 した。しかし、その際の避難所や仮設住宅の場所や入居 者の決定方法は、自治体によってさまざまであった。こ の方法の違いが短期的・中長期的にどのような効果と 課題をもたらしたのか。どのような決定方法が望まし いのか。具体的な論点としては、以下の点が挙げられる。 ・ 各自治体は避難所をどこに開設し、どのような基準 で被災者の入居を割り振ったのか？ ・ 各自治体は仮設住宅の建設用地をどこに確保し、ど のような優先順に決定基準に従って入居者を決定し ていったのか？ ・ これらの方法論の差異がその後の復興プロセスにど のような影響を与えたのか？ （2）建築制限 被災後、復興計画の策定または各種復興事業の実施 に至るまでにバラック等が無秩序に建設され、復興事 業の実施の阻害とならないよう、県や市町村は時限付 きの建築規制をかけることができる。今回、宮城県は建 築基準法第 84 条に基づく建築規制を行ったのに対し、 岩手県は適用しなかった。また被災市街地復興特別措 置法に基づく被災市街地復興推進地域は、宮城県で 7 自 治体 12 区域に、また岩手県では 3 自治体 8 区域に指定 された（平成 26 年都市計画基礎調査）。これらの規制が どのような効果や課題を有していたのか。具体的には、 以下の点が論点として挙げられる。 ・ どのような戦略的意図と具体的基準に基づき、被災 直後の建築規制の区域設定が行われたのか？その際 に県と市町村との調整はどのように行われたのか？ ・ 規制されたこと及びされなかったことによる効果と 課題は何か？ 1.2.3. 空間計画 （1）計画内容及び計画間関係 被災後、約 1 年間をかけて国、県、市町村のそれぞれ のレベルで復興計画が策定された。多くの計画は、いわ ゆる総合計画的な内容を有するものであったが、復興 計画という性質上、その中には空間的形成に関する内 容も数多く含まれていた。 空間計画と一言で言っても、その内容の詳細度・熟度 や空間的範囲などは多様である。復興計画として策定 されたものは、その計画プロセスの時間的制約もある 中で、どのような内容を有し、それはどのように個別の 事業計画へとつながっていったのか。 また、これらはいずれも非法定の計画であり、水平的 （自治体内・自治体間）・垂直的整合性が求められるも のではない。とはいうものの、整合性が取れていない場 合には、事業レベルでさまざまな問題が生じる可能性 が出てくる。そこで、これらの計画間の関係性及びその 事業への影響についての検討が必要である。 具体的な論点としては、以下の点が挙げられる。 ・ 国、県、市町村の復興計画の、空間に関する規定事 項は何か？それはどのような背景からどの程度の具 体性や空間的対象範囲を有しているのか？またそれ らの相互関係や既存の各種計画との関係性は如何？ ・ 復興計画の規定事項とその後の地区レベルの事業と の関係性は如何？復興計画はどの段階の何を規定し たものと評価できるのか？ （2）L1/L2 基準の空間計画への適用 中央防災会議が 2011 年 6 月に「今後の津波防災対策 の基本的考え方について」を発表し、いわゆる L1/L2 津 波という区分と、その防御のための防潮堤及び土地利 用に関する基本的な考え方を示した。これに基づき宮 城・岩手両県は防潮堤の整備計画の基本方針を出し、個 別地区における計画・調整に入った。しかしその際に、 一部の地区においては、防潮堤の高さが高すぎること による弊害が大きいとして、反対意見が出され、復興に 多大な遅れが生じた場合もある。では、防潮堤の高さや 形状等の計画論的手続論的決定手法はどうあるべきだ ったのか？このような防潮堤の整備とまちづくりとの 関係性については、例えば以下の点が論点として挙げ られる。 ・ 各県や自治体は、どのような背景からどのように防 潮堤の高さや土地利用計画等を決定したのか？それ ぞれの決定手法の特長と課題は何か？ ・ 都市計画において防災リスク要素はどのように位置 づけ扱うべきか？ （3）災害危険区域の指定 土地利用による津波リスクマネジメントの方法とし ⅰ-6
- 35. て、建築基準法第 39 条に基づく災害危険区域の指定が 挙げられる。東日本大震災後の復興プロセスにおいて は、津波リスクが存在する区域においては、住宅系を中 心とした一定の用途の建築を禁止する、という使い方 がされている。ただし、具体的な区域設定の基準、規制 用途等については、市町村の裁量に委ねられている。そ のため、この指定が防災集団移転促進事業の移転促進 区域の指定とリンクすることとも相俟って、市町村に よってさまざまな指定方法がとられている。このよう な災害危険区域の指定については、例えば以下の点が 具体的な論点として挙げられる。 ・ 各市町村がどのような戦略的意図を持って、どのよ うな区域の指定及び規制基準の設定等を行ったの か？ ・ 指定によってどのような空間形成的影響が生じたの か？指定の方法論による差異は何か？ （4）再建場所の選定 L2 津波によって一定以上の浸水深が予想される区域 については、土地区画整理事業（以下、「区画整理事業」） 等を活用して嵩上げ原位置再建を行うか、または防災 集団移転促進事業（以下、「防集事業」）等を活用して居 住機能等を高台や内陸部に移すことになる。どれを選 択するか、またどこに移転するかは、各自治体・集落が 選択することになるが、その結果は将来的な自治体・集 落の空間構造に、ひいてはそれらの持続可能性に大き な影響を与えることになる。さらには、今回の復興プロ セスにおいては災害公営住宅も大量に供給されている が、その立地場所が自治体・集落の空間構造の与える影 響も小さくない。このような再建場所の選択に関して は、例えば具体的に以下の論点が考えられる。 ・ 各自治体・集落はどのような計画的意図や根拠に基 づき移転や原位置再建等を決定したのか？その際の 課題は何か？ ・ 移転を選択した場合、場所はどのように選定したの か、その際の課題は何か？ ・ 災害公営住宅の立地場所はどのように決定されたの か。特に、都市計画部局と住宅部局との調整はどの ように行われたのか？ ・ これらの決定・実施が自治体・集落の空間構造にど のような影響を与えたのか？またそれはその後の自 治体・集落の維持・発展にどのような影響を与えた のか？ （5）規模設定手法 防集事業や区画整理事業、災害公営住宅整備事業等 の計画・実施にあたっては、必要宅地や住戸の数を算定 し、調整する必要がある。しかし、その根拠となる住民 意向は時間の経過や各種条件の変化によって大きく変 動する。さらには、単に住民意向を積み重ねるのみなら ず、自治体としての戦略的意図を持って規模を設定す ることも考えられる。これらの条件をどのようにダイ ナミックに計画・調整しつつ、各事業の規模を決定して いったのか。具体的には、例えば以下の点が論点として 挙げられる。 ・ 住民意向をどのように調査・把握し、どのように各 事業の計画区画数・戸数との調整を行っていったの か？その際に、自治体の戦略的計画意図をはじめと した住民意向以外の要素は、どのように組み込まれ たのか？これらの調整の効果と課題は何か？ ・ 結果として住民意向はどのように変化したのか？そ の要因は何か？その予測はいかに可能か？ （6）ミクロなデザイン 再建の場所と規模が決まった後に、ミクロな計画デ ザインがなされる。（場合によっては、計画デザインプ ロセスから場所・規模設定プロセスに戻るスパイラル プロセスを経ることになる。）特に今回の被災地及び再 建地はリアス式海岸で地形的に起伏が激しい場所が多 い。そのため、その地形的特徴を読み解き、造成や建築 設計に組み入れることは、美しい集落・風景づくりとい う観点から重要であり、また場合によってはそれが工 事費の削減及び工期の短縮にもつながる。さらには、地 区内の道路や公園などの公共空間を住民にとって使い やすいものにデザインすること、敷地内に建てる建築 物のデザインに一定の統一性を持たせること、等によ って、地区全体の価値向上につなげることが可能にな る。このようなミクロなデザインが、計画論的手続き論 的にどのように行われたのか。具体的には、例えば以下 の点が論点として挙げられる。 ・ 再建地の計画デザインに地区の従来の歴史性、風土 性、地形的条件等をどのように組み入れたのか？ ・ 公園や道路などの公共空間をどのような意図でどの ようなプロセスを経つつどのようにデザインしたの か？ ・ 民間建築物のデザイン誘導・コントロールの有無と その理由は何か？どのような手法が用いられ、それ らの効果・課題は何か？ （7）公共公益施設の再配置 震災によって、住宅のみならず小中学校等の教育施 設、市民センター・ホール等の文化交流施設、福祉施設 等の公共公益施設も被害を受けた。これらは、単に現地 で再建される場合もあれば、移転・統合を伴う再配置ま で計画される場合もある。特に被災地の多くで人口減 少が深刻化している中で、各種施設の適切な集約化と 再配置は重要な課題である。このような公共公益施設 集約・再配置に関する具体的論点としては、例えば以下 の点が挙げられる。 ・ 教育・文化・福祉施設等の各種公共施設管轄部局（民 間を含む）と都市計画部局との施設機能及び配置（立 地）に関する調整はどのように行われたのか？その 効果と課題は如何？ （8）商工業施設の再配置とその時間的マネジメント 今回の震災の特徴の一つが、住宅のみならず、地域の 人々の生業を支える商業、工業、水産業等の基幹的な施 ⅰ-7
- 36. 設が被災したことである。そのため、地域経済の再生と いう観点からは、これらの施設のスムーズな再建が重 要な課題となる。しかし一方で、復興のプロセスにおい ては、移転や現地再建のための空間的整備を伴う場合 が少なくない。そのため、その際の土地利用の変化を産 業再生に影響を与えない形で進めていく必要がある。 このような産業再建のプロセスと復興まちづくりのプ ロセスを整合させながら計画させていくこと、場合に よってはこれらの間または土地利用間で優先順位をつ けつつ動的に計画していくことが必要になる。 また、特に商業施設に関しては、その立地場所が都市 の核となる施設であるため、重要な意味を有する。その ため各自治体は、区画整理事業や再開発事業、津波復興 拠点事業などを用いて、その立地誘導を図っている。し かし、経営者の高齢化の進行、後継ぎの不在、住宅との 二重投資の困難性、従前の土地に対する執着、被災後の 都市構造の変化など、さまざまな要因から必ずしも自 治体が意図する新たな中心部に集約することに成功し ているわけではない。 同様の問題は水産加工業を中心とした産業系土地利 用についても言える。ただこちらは消費者との空間的 関係性は低い一方で、原材料輸送や労働力調達などの 問題が生じることになる。 これらに関しては、具体的には以下の点が論点とし て挙げられる。 ・ 仮設商店街の立地場所はどこにどのように決定され たのか？それと復興まちづくり計画との関係は如 何？ ・ 本設商店街の立地場所はどこにどのように計画され たのか？それと仮設商店街との関係性やまちづくり 計画との関連性は如何？ ・ 実態としてどこに商業施設が立地しているのか？そ れは各種復興事業とどのような関係性を有している のか？それは都市構造的にどのような課題を有して いるのか？ ・ 産業施設はどこでどのタイミングで再建している か？それらと静的復興まちづくり計画や動的復興事 業の実施とどのような関係か？ （9）土地利用とリンクした公共交通網計画 被災・復興による高台・内陸移転によって、これまで 基本的には国道などの主要幹線道、すなわちバス交通 網をはじめとした公共交通網とリンクして形成されて いた市街地・集落が、それらと関係性が薄い場所に再建 されている場合がある。さらには、被災による人口減少 に伴い、そのような再建された集落は、従前と比較して 規模が小さくなっており、公共交通網を維持するため には十分ではなくなっている場合もある。しかし一方 で、人口減少と同時並行的に高齢化が進行しており、何 らかの形での高齢者のアクセシビリティを確保する必 要がある。そのため、市街地・集落の空間構造及び規模 の変化によって、それらをネットワークとして結ぶ手 段である公共交通網についても、路線や運行形態の改 変等、さまざまな対応が求められることになる。具体的 には、例えば以下の点が論点として挙げられる。 ・ 被災及び復興による市街地・集落の空間構造の変化 に伴い、公共交通網にどのような影響が生じている のか？ ・ 課題に対応するために、各自治体や集落でどのよう な対応がとられているか？その効果は如何？ 1.2.4. 計画手続き （1）行政組織体制の構築 今回の被災で、庁舎や行政職員など、市町村の行政組 織自体も大きな打撃を受けた。ところが逆に、被災対応 や復興事業等に関する業務量は、平時の何倍にも相当 するものである。そのため、国、県、他市町村から応援 職員が派遣され、支援にあたっている。また、特に復興 計画の策定に際しては、国土交通省の直轄調査が市町 村と連携して行われた。このようにさまざまな形で行 われている行政支援を、効果的効率的に実施すること が重要である。 また、復興に関する事業は他分野に及ぶため、一つの 地区で複数の事業が輻輳的に行われる場合も多い。例 えば、嵩上げ型区画整理事業が行われる地区において は、区画整理事業のみならず道路整備事業、海岸堤防整 備事業、災害公営住宅整備事業など、さまざまな事業が 区域内またはその周辺で行われることになる。これら の事業の管轄は、国、県、市町村さらには民間の各部署 にまたがる。しかし、これらの事業を個別的に独立して 行うことで、必ずしも地区全体として最適な空間構成 になるわけではない。むしろそれを総合的に計画する ことによって、費用の削減やより魅力ある空間デザイ ン・形成につなげることが可能になる。その意味では、 これらの各部局にまたがる事業を相互に調整すること が重要であるといえる。 以上の行政支援及び部局間調整という行政組織体制 の構築に関する具体的論点としては、例えば以下の点 が挙げられる。 ・ 他機関からの行政支援（応援職員の派遣等）の効果 と課題は何か？ ・ 錯綜する事業間の横断的調整について、各自治体は どのような対策を取ったのか？またその効果と課題 は何か？ （2）住民協議会の組織化とその支援 集団移転等の復興まちづくりを考えるに際して、多 くの地区では住民による協議会が組織された。ただし、 その端緒や委員構成、機能等、その特徴はさまざまであ る。すなわち、設立にあたって行政が主導的に組織した のか、それとも住民が主体となって組織したのか。委員 （会員）構成も地区の各種団体の長のみなのか、被災者 全員なのか、それとも復興に関する特定の意見を有し ている被災者のみなのか。さらには、一地区に一協議会 ⅰ-8
- 37. が組織されているのか、複数の協議会が組織されてい るのか。 また、協議会は住民組織ではあるが、その運営を完全 に住民に委ねることが困難な場合が多い。そもそも運 営の事務的作業に関する支援に加えて、特に復興まち づくりにおいては専門的知識が求められる場合も多く、 その点に関する支援も非常に重要である。このような 専門家支援をはじめとした住民組織への支援のあり方 も重要な課題である。 以上のような住民協議会の組織化とその支援に関し ては、例えば以下の点が具体的論点として挙げられる。 ・ 復興まちづくりのために設立された住民組織は、端 緒、委員構成、機能（活動目的）、従前からの住民組 織との関係性等の点でどのような特質を有している のか？その復興まちづくり計画の策定または合意形 成にあたっての特質と課題は何か？ ・ 複数の住民組織が存在する場合の意思の集約化はど のように担保されているのか？ ・ 住民組織と住民との双方向的関係性について、住民 組織から住民への情報提供の有無とその方法論は如 何？住民意見の集約化の方法論とその課題は如何？ ・ まちづくり組織に対してどのような人的・金銭的支 援が行政及び民間レベルで行われているか？またそ の効果と課題は如何？ （3）策定された計画とその公定化 今回の復興計画の策定プロセスにおいては、上記の まちづくり組織や民間建築家をはじめ、さまざまな計 画を策定し、提案した。しかし実際には、それらは行政 が策定する復興計画に反映されてはじめて一定の効力 を有することになる。では、これらの計画と行政計画は どのような関係性を有していたのか。具体的には、例え ば以下の点が論点として挙げられる。 ・ 住民組織や専門家によってどのような計画が策定さ れたのか？またその計画の行政計画への反映の有無 とその理由は何か？公定化に際して、行政とどのよ うなやり取りがあったのか？ （4）平時のまちづくりへの移行 復興まちづくり協議会は、復興計画の策定・実施のた めに組織されたものである。では、その協議会は復興事 業が終了した後の平時のまちづくりにおいては、どの ような役割を果たすのだろうか？事業の終了をもって 解散する場合も見られる一方、その有していた機能を 平時のまちづくり組織である自治会等に引き継ぐ場合 や、それらとは異なる機能を有するものとして存続し 続ける場合など、さまざまである。このような、復興ま ちづくりから平時のまちづくりへの円滑かつ発展的な 移転に関する論点としては、具体的には例えば以下の 点が挙げられる。 ・ 復興事業終了後のまちづくり協議会の組織及び機能 の存続の有無と、その要因や課題は何か？ 1.2.5. 事業等の実施 （1）事業等の時間的進捗 復興のために各種の事業が行われているが、その進 捗状況は、事業の種類によって、または地域によって大 きく異なっており、一部では予定より相当程度の遅延 が生じている。このような遅延要因に対して、行政はさ まざまな対応を取ってきている。マンパワー不足を補 完する仕組みとしての CM 方式、一部区域における先 行的事業認可取得、起工承諾に基づく先行的工事実施 等である。では、これらはどのように機能したのだろう か。具体的論点としては、例えば以下の点が挙げられる。 ・ どのような地域または事業種で復興事業の遅延が見 られたのか？またその要因は何か？ ・ 事業の遅延を防止するために自治体はどのような対 策を取ったのか？またその効果と課題は如何？ （2）復興事業等による都市・地域空間構造の変化と 課題 被災、及び各種復興まちづくりの事業の実施に伴い、 被災地の都市・地域空間構造は大きく変化している。キ ーワード的に例示列挙してみると、集約化・分散化、高 密化・低密化、土地利用の混在化・有効利用化、コミュ ニティの維持・混在化、等である。では、どのような場 所が、どのように変化したのだろうか。また、それらは 持続可能な都市・地域空間形成という観点からはどの ように評価できるのだろうか。この点に関しては、例え ば以下の具体的論点が挙げられる。 ・ 被災地の都市・地域空間構造の変化はどのように類 型化できるのか？それと各復興事業（がけ近事業に よる自力再建を含む）との関係は如何？ ・ 仮設住宅の集約化（維持・解消）はどのように行わ れたのか？その効果と課題は如何？ ・ 都市空間的（ハード）またはコミュニティ形成的（ソ フト）に課題が発生している区域において、どのよ うな対策がとられ、その効果と課題は如何？ （3）各事業の復興への寄与 各復興事業は、地域の復興に寄与することを目的と して行われている。一方で、そのために多額の予算と労 力が費やされていることに鑑みると、その効果の評価 が重要になる。言い換えると、これらの事業がなければ 達成できなかった評価値とこれらの事業がなくても （主に自力再建で）達成できた評価値との差分が、投資 分に見合ったものか、ということである。この評価は多 面的に行われるべきであるが、関連する論点としては、 例えば以下の点が挙げられる。 ・ 防集事業等、復興まちづくりに関連するか各種事業 は、復興にどのように貢献したといえるのか？また それは投資分と比較してどう評価できるか？ ・ 各種事業の中で、投資効率の低い部分はどこか？特 に自力再建との関係で、各種事業の役割分担の中で 見直すべき点はどこか？ （姥浦道生） ⅰ-9
- 39. 東日本被災自治体における復興事業の実装 はじめに 自然現象である発災のメカニズムと異なり、防災は人 間の個体的要因のみならず社会全体の様々な要素が関 与する。中でも復興という営みには、社会的な思惑や政 治的な与件が深く関与している（塩崎,I-1.1）。それに 加えて、発災時の初期対応、空間計画、事業実施、そし て計画手続きと、時間の経過とともに変化する様々な業 務から復興は構成されている（姥浦,I-1.2）。復興にお ける科学的知見の応用の重要性は国際的にも広く認識 されているが（国連防災世界会議・仙台,2015）、その実 践がなかなか進まないのは、こうした複雑な条件が関わ っているからでもある。以下、東日本大震災からの復興 における５つの局面ごとに、その課題と具体的な支援の 方向性について論述する。 東日本大震災からの復興 （1）空間計画の基本方針 発災から三か月後の中央防災会議では、数十年から百 数十年の頻度で襲来が予想される L1 津波に対しては、 防潮堤によって侵入を阻止する一方で、500 年から 10000 年に一度起こる L2 津波には、避難を基本とする という大方針が示された。初期の復興において、特に大 きく取りざたされたのが、この L1 防潮堤高さの問題で ある。シミュレーションを元に地域海岸で一律に決めら れたこの高さに対しては、今後、科学的な検証が求めら れよう。一方、L2 の扱いも大きな問題を引き起こして いる。確率論的には低くても、被災者には生々しい現実 であった L2 に対し、避難以外の具体的対策が求められ るのは当然の流れであり、L2 津波シミュレーションで 2m 以上の浸水が想定される場所には原則的にまちづく りをしないという方向性、通称 2‐2 ルールが打ち出さ れる（図１）。しかし、一部の地区では、巨大な L1 防潮 堤を備えたにも関わらず、それを越えた L2 は位置エネ ルギーにより、広い範囲の後背平野を高い浸水深で浸す。 結果、集落は後背地に再生できず、巨大防潮堤＋猫の額 のような高台への移転という笑えない状況となる所も 出てしまう。 （2）計画に関する合意形成 復興においては、その場所で実際に生活を紡いでいる 住民自身の意向を上手く吸い上げることが必須であり、 どんなに立派な計画も、被災者や地権者など関係者の合 意が得られなければ何の意味もない。特に今回の復興で 多用されている防災集団移転促進事業（通称：防集）の 展開においては合意形成が重要な与件でもある。タスク フォース以前の初期の復興支援である森傑（北海道大） らによる宮城県気仙沼市小泉地区の防集支援や石川幹 子（中央大）、小野田泰明（東北大）、阿留多伎真人（尚 絅学院大）、福屋粧子（東北工大）らが支援した岩沼市 玉浦西地区の防集支援など、移転の成功例と呼ばれてい るものでは、そうした合意が丁寧に創られた。前者はク ルドサックを基本とする環境を実現し、後者では、緑の ネットワークと適切に配置されたコミュニティ配慮型 の公営住宅、地域の自主管理などが得られている。 （3）都市機能の再生 今回の災害は、既存の市街地にも大きな被害をもたら し、その土地利用を一変させている。L1 防潮堤がある にもかかわらず全体を嵩上げして町を再生する女川や 陸前高田のケースは、先述の 2-2 ルールに則りながら、 土地区画整理事業に取り組んでいる事例である。ここで は、長期間にわたる複雑な合意形成を支えるために、協 議会方式が取られるケースも多い（坂口,I-2.2）。しか し後述するように、土地区画整理に大々的に乗り出す自 治体は少数で、実際はがけ地近接等危険住宅移転事業 （通称：がけ近）などを使った現地再建を中心に都市域 が再生されていく事象が多くみられる。中でも、今回被 災した内の最大の市街地である石巻市中心部では、様々 図 1 復興事業説明図 ⅰ-11