1. PAG 302 รัฐกับการปกครองส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น

 อาจารย์ ปติมาภรณ์ พนมไพร

2. ปัญหาและทางออกของการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ของไทย
ในปัจจุบัน
 ปัญหาของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
 แนวโน้มของการบริหารราชการส่วนท้องถิน
่

3. “ ผู้ครองอานาจในส่วนกลางมักอ้างว่าประชาชนในแต่ละท้องถิ่นยังไม่
พร้อมที่จะปกครองตนเอง ยังไม่มีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการปกครอง
ตนเองมากนัก ยังไม่มีความรู้เรื่องการบริหารสังคมสมัยใหม่ ระดับการศึกษา
ก็ไม่สง ยังขาดสานึกทางการเมือง ระดับความสนใจเรื่องการเมืองก็ไม่สง
ู ู
ตลอดจนยังเคยชินกับระบบอุปถัมภ์ และค่านิยมแบบเจ้าขุนมูลนายเป็นส่วน
ใหญ่ ”

4. ปัญหาของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
การบริหารราชการแผ่นดินไทยเน้นหนักไปในการรวมอานาจมากกว่าการกระจาย
อานาจ เนื่องจากปัญหาความมั่นคงของชาติ ลักษณะการบริหารราชการไทยดังกล่าว
ข้างต้นได้สร้างปัญหาให้กับการปกครองส่วนท้องถิน ดังนี้ (สมบูรณ์ สุขสาราญ. 2545 :
่
352-353)
1. ปัญหาด้านโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
2. ปัญหาด้านอานาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
3. ปัญหาด้านการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
4. ปัญหาด้านการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน ่
5. ปัญหาด้านการกากับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิน ่
6. ปัญหาด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน

5. ในขณะเดียวกัน รสคนธ์ รัตนเสริมพงศ์. (2547 : 123-138) เห็นว่า
การบริหารท้องถิ่นมีปัญหาหลัก 3 ประการ ได้แก่
1. ปัญหาด้านอานาจท้องถิ่น ประกอบด้วยปัญหาต่างๆ ดังนี้
1.1 ปัญหาด้านอานาจในการปกครองตนเอง และความเป็น
อิสระของท้องถิ่น ในส่วนนีจะเป็นปัญหาย่อย 2 ประการ ได้แก่ (1) ปัญหา
้
การได้รับการกระจายอานาจน้อยเกินไป และ(2) ปัญหาการได้รับการควบคุม
ตรวจสอบมากเกินไป
1.2 ปัญหาด้านอานาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ประกอบด้วยปัญหาย่อย 2 ประการ ได้แก่ (1) ปัญหาการมีอานาจหน้าที่ไม่
เหมาะสม และ(2) ปัญหาความไม่ชัดเจนในการกาหนดอานาจหน้าที่ของ
ท้องถิ่น

6. 2. ปัญหาด้านโครงสร้างของท้องถิ่น ประกอบด้วยปัญหาต่างๆ ดังต่อไปนี้
2.1 ปัญหาด้านโครงสร้างของระบบการบริหารท้องถิน ่
ประกอบด้วย (1) โครงสร้างของระบบการบริหารท้องถิ่นไม่
เป็นประชาธิปไตย (2) โครงสร้างของระบบการบริหารท้องถินไม่
่
ชัดเจน (3) โครงสร้างของระบบการบริหารท้องถินมีส่วนคาบเกี่ยวกับ
่
ระบบการบริหารประเทศ (4) โครงสร้างของระบบการบริหารท้องถินที่ ่
มีองค์ประกอบไม่เหมาะสม และ (5) โครงสร้างของระบบการบริหาร
ท้องถินที่ซับซ้อน
่
2.2 ปัญหาด้านโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิน ประกอบด้วยปัญหาย่อยๆ ดังนี้ (1) ปัญหาด้านโครงสร้าง
่
หลักขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน (2) ปัญหาด้านโครงสร้างการ
่
บริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

7. 3. ปัญหาด้านการบริหารงานของท้องถิน ประกอบด้วยปัญหาต่างๆ ดังนี้
่
3.1 ปัญหาด้านนโยบายและแผนการบริหารท้องถิน ประกอบด้วย (1)
่
ปัญหาการกาหนดนโยบายและแผน (2) ปัญหาการนานโยบายและแผนไปปฏิบัติ (3)
ปัญหาการควบคุมตรวจสอบและการประเมินผล
3.2 ปัญหาด้านทรัพยากรบุคคลของท้องถิ่น ประกอบด้วย (1)ปัญหา
ทรัพยากรบุคคลในฝ่ายนิติบัญญัติ (2) ปัญหาทรัพยากรบุคคลในฝ่ายบริหาร และ
(3) ปัญหาทรัพยากรบุคคลในฝ่ายปฏิบัติการ
3.3 ปัญหาทางด้านการคลังของท้องถิน ประกอบด้วย ปัญหาย่อย 2
่
ปัญหา คือ (1) ปัญหาด้านรายได้ของท้องถิ่น และ (2) ปัญหาด้านงบประมาณของ
ท้องถิน
่

8. จากปัญหาการบริหารราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามที่
กล่าวมาแล้วข้างต้น ทังของสมบูรณ์ สุขสาราญ และ รสคนธ์ รัตนเสริมพงศ์
้
อาจนามาจัดเป็นกลุ่มของปัญหาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้เป็นกลุ่มๆ
ดังนี้
1. ปัญหาทางด้านการบริหารงาน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบจะ
มีภาระหน้าที่ตามที่กฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นนันๆ กาหนดไว้เป็นการเฉพาะ และนอกจากนี้ยังมีส่วนที่เกี่ยวกับ
้
อานาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามพระราชบัญญัติกาหนด
แผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.
2542 ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องยึดถือปฏิบัตอีกด้วย ดังนี้
ิ

9. อานาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ตามพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542
อำนำจหน้ำที่ของกรุงเทพมหำนคร
อำนำจหน้ำที่ของเทศบำล องค์กำรบริหำรส่วนตำบล อำนำจหน้ำที่ขององค์กำรบริหำรส่วนจังหวัด
เมืองพัทยำ
1. กำรจัดทำแผนพัฒนำท้องถิ่นของตนเอง 1. กำรจัดทำแผนพัฒนำท้องถิ่นของตนเอง และประสำนกำร
2. กำรจัดให้มีและบำรุงรักษำทำงบก ทำงนำ และทำงระบำยนำ จัดทำแผนพัฒนำจังหวัดตำมระเบียบที่คณะรัฐมนตรีกำหนด
3. กำรจัดให้มีและควบคุมตลำด ท่ำเทียบเรือ ท่ำข้ำม และ 2. กำรสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นในกำรพัฒนำ
ที่จอดรถ ท้องถิ่น
4. กำรสำธำรณูปโภคและกำรก่อสร้ำงอื่นๆ 3. กำรประสำนและให้ควำมร่วมมือในกำรปฏิบัติหน้ำที่ของ
5. กำรสำธำรณูปกำร องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
6. กำรส่งเสริมกำรฝึก และกำรประกอบอำชีพ 4. กำรแบ่งสรรเงินซึ่งตำมกฎหมำยจะต้องแบ่งให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น
7. กำรพำณิชย์ และกำรส่งเสริมกำรลงทุน
5. กำรคุ้มครอง ดูแล และบำรุงรักษำป่ำไม้ ทีดิน
่
8. กำรส่งเสริมกำรท่องเที่ยว ทรัพยำกรธรรมชำติและสิ่งแวดล้อม
9. กำรจัดกำรศึกษำ 6. กำรจัดกำรศึกษำ
10. กำรสังคมสงเครำะห์ และกำรพัฒนำคุณภำพชีวิต เด็ก สตรี 7. กำรส่งเสริมประชำธิปไตย ควำมเสมอภำค และสิทธิเสรีภำพ
คนชรำ และผู้ด้อยโอกำส ของประชำชน
8. กำรส่งเสริมกำรมีส่วนร่วมของรำษฎรในกำรพัฒนำท้องถิ่น

10. อานาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร
อำนำจหน้ำที่ของเทศบำล องค์กำรบริหำรส่วนตำบล อำนำจหน้ำที่ขององค์กำรบริหำรส่วนจังหวัด
เมืองพัทยำ
11. กำรบำรุงรักษำศิลปะ จำรีตประเพณี ภูมิปัญญำท้องถิ่น 9. กำรส่งเสริมกำรพัฒนำเทคโนโลยีที่เหมำะสม
และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น 10. กำรจัดตังและดูแลระบบบำบัดนำเสียรวม
12. กำรปรับปรุงแหล่งชุมชนแออัด และกำรจัดกำรเกี่ยวกับ ที่ 11. กำรกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูลรวม
อยู่อำศัย 12. กำรจัดกำรสิ่งแวดล้อมและมลพิษต่ำงๆ
13. กำรจัดให้มีและบำรุงรักษำสถำนที่พักผ่อนหย่อนใจ 13. กำรจัดกำรและดูแลสถำนีขนส่งทังทำงบกและทำงนำ
14. กำรส่งเสริมกีฬำ 14. กำรส่งเสริมกำรท่องเที่ยว
15. กำรส่งเสริมประชำธิปไตย ควำมเสมอภำค และสิทธิ 15. กำรพำณิชย์ กำรส่งเสริมกำรลงทุน และกำรทำกิจกำรไม่ว่ำ
เสรีภำพของประชำชน จะดำเนินกำรเองหรือร่วมกับบุคคลอื่นหรือจำกสหกำร
16. ส่งเสริมกำรมีส่วนร่วมของรำษฎรในกำรพัฒนำท้องถิ่น 16. กำรสร้ำงและบำรุงรักษำทำงบกและทำงนำที่เชื่อมต่อ
17. กำรรักษำควำมสะอำดและควำมเป็นระเบียบเรียบร้อยของ ระหว่ำงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น
บ้ำนเมือง 17. กำรจัดตังและดูแลตลำดกลำง
18. กำรกำจัดมูลฝอย สิ่งปฏิกล และนำเสีย
ู 18. กำรส่งเสริมกำรกีฬำ จำรีตประเพณี และวัฒนธรรมอันดี
19 . กำรสำธำรณสุข กำรอนำมัยครอบครัว และกำร งำมของท้องถิ่น
รักษำพยำบำล 19. กำรจัดให้มีโรงพยำบำลจังหวัด กำรักษำพยำบำล
20. กำรจัดให้มีและควบคุมสุสำน และฌำปณสถำน กำรป้องกันและควบคุมโรคติดต่อ
20. กำรจัดให้มีพิพิธภัณฑ์และหอจดหมำยเหตุ

11. อานาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร
อำนำจหน้ำที่ของเทศบำล องค์กำรบริหำรส่วนตำบล อำนำจหน้ำที่ขององค์กำรบริหำรส่วนจังหวัด
เมืองพัทยำ
21. กำรควบคุมกำรเลียงสัตว์ 21. กำรขนส่งมวลชนและวิศวกรรมจรำจร
22. กำรจัดให้มีและควบคุมกำรฆ่ำสัตว์ 22. กำรป้องกันและบรรเทำสำธำรณภัย
23. กำรรักษำควำมปลอดภัย ควำมเป็นระเบียบเรียบร้อย 23. กำรจัดให้มีระบบรักษำควำมสงบเรียบร้อยในจังหวัด
และกำรอนำมัย โรงมหรสพ และสำธำรณสถำนอื่นๆ 24. จัดทำกิจกำรใดอันเป็นอำนำจหน้ำที่ขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นอื่นที่อยู่ในเขตและกิจกำรนันเป็นกำรสมควรให้องค์กร
24. กำรจัดกำร กำรบำรุงรักษำ และกำรใช้ประโยชน์จำกป่ำไม้ที่ดิน ปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นร่วมกันดำเนินกำรหรือให้องค์กำรบริหำร
ทรัพยำกรธรรมชำติและสิ่งแวดล้อม ส่วนจังหวัดจัดทำ ทังนี ตำมที่คณะกรรมกำรประกำศกำหนด
25. กำรผังเมือง 25. สนับสนุนหรือช่วยเหลือส่วนรำชกำร หรือองค์กรปกครองส่วน
26. กำรขนส่งและกำรวิศวกรรมจรำจร ท้องถิ่นอื่นในกำรพัฒนำท้องถิ่น
27. กำรดูแลรักษำที่สำธำรณะ 26. กำรให้บริกำรแก่เอกชน ส่วนรำชกำร หน่วยงำนของรัฐ
รัฐวิสำหกิจหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถินอื่น่
28. กำรควบคุมอำคำร
27. กำรสังคมสงเครำะห์ และกำรพัฒนำคุณภำพชีวิตเด็ก สตรี
29. กำรป้องกันและบรรเทำสำธำรณภัย คนชรำ และผู้ด้อยโอกำส
30. กำรรักษำควำมสงบเรียบร้อยกำรส่งเสริมและสนับสนุนกำร 28. จัดทำกิจกำรอื่นใดตำมที่กำหนดไว้ในพระรำชบัญญัตินีหรือ
ป้องกันและรักษำควำมปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน กฎหมำยอื่นกำหนดให้เป็นอำนำจหน้ำที่ขององค์กำรบริหำรส่วน
31. กิจกำรอื่นใดที่เป็นผลประโยชน์ของประชำชนในท้องถิ่นตำมที่ จังหวัด
คณะกรรมกำรประกำศกำหนด 29. กิจกำรอื่นใดที่เป็นผลประโยชน์ของประชำชนในท้องถิ่นตำมที่
คณะกรรมกำรประกำศกำหนด

12. การดาเนินงานเพื่อปฏิบัติภารกิจตามอานาจหน้าที่ดังกล่าว องค์กรปกครองส่วน
ท้องถินประสบกับปัญหาต่างๆ ดังนี้
่
1.1 ปัญหาทางด้านโครงสร้างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเจตนารมณ์ของ
การกระจายอานาจ การปกครองจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาคไปยังท้องถิ่นนั้นก็เพื่อ ทา
ให้คนในท้องถิ่นปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ดังนั้นกฎหมาย
ที่ว่าด้วยระเบียบบริหารราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถินแต่ละประเภทจึง
่
กาหนดให้มีสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ทาหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถจะออก
ข้อบัญญัติขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ และมีหน้าทีกากับดูแลการบริหารงานของ
่
ผู้บริหารท้องถินหรือนายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิน (ได้แก่ ผู้ว่าราชการ
่ ่
กรุงเทพมหานคร นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด นายกเทศมนตรี นายกองค์การ
บริหารส่วนตาบล และนายกเมืองพัทยา) ซึงเป็นผู้มีหน้าที่บริหารกิจการขององค์กร
่
ปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ ตามข้อกาหนดของกฎหมายโดยทั้งสมาชิกสภาองค์กร
ปกครองส่วนท้องถินและผู้บริหารท้องถินมาจากการเลือกตังโดยตรงของราษฎรผู้มีสิทธิ์
่ ่ ้
เลือกตั้งที่มีภูมิลาเนาในเขตพื้นที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ ทังนี้เพื่อให้
้
สามารถบริหารและพัฒนาท้องถิ่นให้เป็นไปตามความต้องการของราษฎรในพืนที่นั้นๆ ้
โดยมีอสระที่จะใช้ดุลยพินจในการออกกฎ ระเบียบ และดาเนินการบริหารภายในกรอบ
ิ ิ
อานาจหน้าที่

13.  อย่างไรก็ตามหากสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิน
่ และ/หรือนายกองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถบริหารกิจการให้เป็นไปตามความต้องการของ
ราษฎรได้แล้ว ราษฎรก็สามารถจะร่วมกันลงชือเพื่อยื่นถอดถอนนายกองค์กร
่
ปกครองส่วนท้องถินและสมาชิกสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถินได้ ซึงเป็น
่ ่ ่
ครรลองที่ถูกต้องและชอบธรรมตามระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย
อย่างไรก็ตามกฎหมายก็ยังได้บัญญัติให้ ครม. นรม. รมว. ผู้ว่าราชการจังหวัด
สามารถจะยุบสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิน รวมทั้งถอดถอนนายกองค์กร
่
ปกครองส่วนท้องถิ่นได้ ลักษณะดังกล่าวนีจงถือได้ว่ามิได้ให้องค์กรปกครอง
้ึ
ส่วนท้องถิ่นมีอสระอย่างแท้จริง แต่ทว่าจะอยู่ภายใต้การกากับของรัฐบาล
ิ
ส่วนกลางและส่วนภูมิภาค การดาเนินงานจะต้องอยู่ภายในกรอบและขอบเขตที่
กฎหมายกาหนด ซึงอาจมีผลให้การจัดทาบริการสาธารณะไม่สามารถ
่
ตอบสนองความต้องการที่แท้จริงของราษฎรได้

14. 1.2 ปัญหาทางด้านอานาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน แม้ว่ากฎหมาย
่
ที่ว่าด้วยระเบียบบริหารราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน จะได้กาหนดอานาจ
่
หน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละรูปแบบไว้เป็นการแน่นอนและชัดเจน
แล้วก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติจะพบว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถินมีอานาจหน้าที่และการ
่
ให้บริการสาธารณะแก่ราษฎรของตนเองค่อนข้างน้อย เพราะมีอานาจหน้าที่ซ้าซ้อนกับ
ราชการบริหารส่วนภูมิภาค นอกจากนี้ในระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถินด้วยกันเอง
่
ก็มีอานาจหน้าที่ซ้าซ้อนกันอยู่ เช่น การดาเนินงานของ อบจ. จะมีพนที่ที่มีการทับซ้อน
ื้
กับองค์กรปกครองส่วนท้องถินรูปแบบอื่นๆ โดยเฉพาะเทศบาล และอบต. ทาให้อานาจ
่
หน้าที่บางส่วนของ อบจ. ซ้าซ้อนกับเทศบาลและ อบต. (ดูตาราง) ซึงบางส่วนก็เป็นการ
่
อุดช่องว่างของอานาจหน้าที่ซงไม่มีองค์กรปกครองส่วนท้องถินรูปแบบใดทา และกิจการ
ึ่ ่
ที่ต้องใช้งบประมาณเป็นจานวนมาก การที่ อบจ. เข้าไปดาเนินงานในเขตพืนที่ของ ้
อบต. หรือเทศบาลจะต้องได้รบอนุญาตจากหน่วยงานนั้นๆ ก่อน ซึงการดาเนินงานใน
ั ่
ลักษณะนี้ย่อมก่อให้เกิดการสินเปลืองทรัพยากรทางการบริหารของประเทศ
้

15.  1.3 ปัญหาด้านการกากับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยหลักแล้วการกระจาย
อานาจทางการปกครองก็เพื่อให้คนในท้องถิ่นตัดสินใจแก้ไขปัญหาต่างๆ ด้วยตนเอง
ภายใต้กรอบของกฎหมาย ฉะนั้นการที่รัฐบาลส่วนกลางหรือผู้แทนของรัฐไม่ว่าจะเป็น
ครม. นรม. รมต. ผู้ว่าราชการจังหวัด ฯลฯ เข้าไปกากับดูแลสภาองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น และผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็เพื่อประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่
และประเทศชาติเท่านั้น แต่ในบางครั้งบางกรณีได้มีความพยายาม ทั้งจากฝ่ายการเมือง
และฝ่ายปกครองที่จะเข้าไปกากับดูแลการดาเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดย
การส่งคนของพรรคการเมืองเข้าไปเป็นผู้รับสมัครเลือกตั้ง และเมื่อได้รับการเลือกตั้ง
บุคคลเหล่านั้นก็มักจะถูกพรรคการเมืองที่สังกัดชักจูงให้ทาตามที่พรรคการเมืองประสงค์
และมักจะไม่เป็นไปเพื่อผลประโยชน์อย่างแท้จริงของประชาชนในพื้นที่นั้นๆ การกากับ
ดูแลในลักษณะนี้เป็นการกากับดูแลที่ไม่เป็นทางการ แต่ทว่าจะมีอิทธิพลทาให้การ
ดาเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมิได้เป็นไปเพื่อประโยชน์ที่แท้จริงของราษฎร

16. นอกจากปัญหาหลักทั้ง 3 ด้านของปัญหาทางด้านการบริหารงานขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว ยังมีปัญหาทางด้านนโยบายและแผนการบริหารท้องถินอีก ่
ส่วนหนึ่งด้วย โดยเฉพาะปัญหาทางด้านการกาหนดนโยบายและแผน ที่ไม่สอดคล้องกับ
สภาพของปัญหาและความต้องการของราษฎรในพื้นที่ หรือปัญหาการนานโยบายไป
ปฏิบัติ โดยเฉพาะการจัดซื้อจัดจ้างต่างๆ ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางแห่งก็มักจะ
เกิดปัญหาการทุจริตฉ้อราษฎร์บังหลวงอยู่บ่อยครั้ง ทาให้สูญเสียงบประมาณแผ่นดินไป
โดยไร้ประโยชน์ ในส่วนของการประเมินผลและการตรวจสอบการดาเนินการตาม
นโยบายก็เช่นกัน ในทางปฏิบัติแล้วมีแผนงานและโครงการเป็นจานวนมากที่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นได้ดาเนินการ แต่ทว่ามิได้มีการติดตามตรวจสอบและ
ประเมินผล ทาให้ไม่ทราบได้ว่าแผนงานและโครงการนั้นๆ ประสบผลสาเร็จหรือไม่
มากน้อยเพียงใด เป็นประโยชน์แก่ราษฎรอย่างแท้จริงหรือเปล่า

17. 2. ปัญหาทางด้านการบริหารการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน การ ่
ดาเนินภารกิจต่างๆ กฎหมายต่างๆ ได้กาหนดให้เป็นหน้าที่และความรับผิดชอบของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น การดาเนินงานทุกประเภทจาเป็นต้องมีรายได้เพื่อเป็น
ค่าใช้จ่ายในการดาเนินงานจัดทาบริการสาธารณะ ปกติแล้วรายได้ขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นเป็นรายได้ที่มาจากภาษีใน 3 ช่องทางใหญ่ๆ ได้แก่
(1) ภาษีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บเอง เช่น ภาษีโรงเรือนและทีดิน ่
ภาษีบารุงท้องที่ ภาษีป้าย อากรฆ่าสัตว์ ฯลฯ
(2) ภาษีที่เป็นของรัฐ โดยรัฐบาลส่วนกลางจะเป็นผู้จดเก็บแล้วจัดสรรให้แก่
ั
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสรรพสามิต ฯลฯ
(3) ภาษีที่เป็นของท้องถิ่นแต่รัฐบาลเป็นผู้จัดเก็บแล้วมอบให้ท้องถิ่น เช่นภาษี
รถยนต์ และล้อเลื่อนเป็นต้น

18. อย่างไรก็ตาม ปริมาณการจัดเก็บภาษีที่เป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นมีน้อย
มากเพียงประมาณร้อยละ 6-9 ของรายได้รัฐบาล ซึ่งมักจะไม่เพียงพอที่องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นจะนาไปใช้จ่ายในการจัดทาบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนได้ครบถ้วนตาม
ภารกิจที่กฎหมายกาหนด
อนึ่ง นอกจากรายได้จากภาษีอากรดังกล่าวแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยัง
สามารถจัดหารายได้จากทรัพย์สินของท้องถิ่น รายได้จากสาธารณูปโภคและกิจการ
พาณิชย์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และรายได้เบ็ดเตล็ด เช่น ค่าธรรมเนียม ค่าปรับ
ค่าใบอนุญาตต่างๆ ฯลฯ ซึ่งมีปริมาณไม่มากนัก ดังนั้น รัฐบาลจึงได้จัดสรรเงินอุดหนุน
จากเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปีให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน 2 ลักษณะ ได้แก่
เงินอุดหนุนทั่วไปซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจะนาไปใช้จายได้ตามความ
่
เหมาะสม และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจซึ่งมีเงื่อนไขในการใช้จ่ายกาหนดไว้ด้วย สาหรับเงิน
อุดหนุนจากรัฐบาลส่วนกลางที่จะต้องจัดสรรให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตาม
พระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น พ.ศ. 2542 จะต้องไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 ของรายได้ของรัฐบาลภายในปี 2549 ซึ่ง
จะทาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพียงพอที่จะดาเนินงานของตนเองได้ดยิ่งขึ้น
ี

19. 3. ปัญหาทางด้านการบริหารทรัพยากรมนุษย์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แม้ว่าปัญหาทางด้าน
การบริหารงานบุคคลของบุคลากรที่เป็นฝ่ายประจาในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะได้รับการแก้ไข
ทาให้ปัญหาได้คลี่คลายไปในระดับหนึ่งแล้วก็ตาม แต่ทว่ายังมีปัญหาการบริหารงานบุคคลบาง
ประการที่ยังไม่ได้แก้ไขให้เป็นไปตามหลักการตามระบบคุณธรรมมีการแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง
ที่มักจะนาเอาระบบอุปถัมภ์มาใช้ ทาให้บุคลากรเกิดความรู้สึกว่า “ค่าของคนอยู่ที่เป็นคนของใคร”
มากกว่าที่เป็น “ค่าของคนอยู่ที่ผลของงาน” ทาให้ขวัญและกาลังใจของบุคลากรในองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นตกต่า ไม่ตั้งใจที่จะอุทิศตนให้กับการทางานได้เต็มที่ และมักจะต้องปฏิบัติงานตามความ
ต้องการของฝ่ายการเมือง โดยเฉพาะฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งในบางครั้งบาง
กรณีอาจผิดกฎหมายหรือขัดกับระเบียบข้อบังคับ และ อาจได้รับการลงโทษทางวินัยได้ ฯลฯ สิ่ง
ต่างๆ เหล่านี้เป็นปัญหาที่บุคลากรในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างทราบกันดี แต่ทว่าการแก้ไข
ทาได้ยากมาก เว้นเสียแต่ว่า ผู้ได้รบเลือกเข้ามาเป็นฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติขององค์กร
ั
ปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้มีคุณธรรม มีจรรยาบรรณของนักบริหารมืออาชีพ และทางานโดยมุง ่
ผลประโยชน์ของประชาชนเป็นหลัก ซึ่งมักจะมีจานวนไม่มากนัก อย่างไรก็ตามปัญหาดังกล่าวนี้ก็ได้มี
ความพยายามที่จะแก้ไขเพื่อให้การบริหารงานบุคคลเป็นไปตามหลักการของระบบคุณธรรม โดยได้
มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ขึ้น ในกฎหมายฉบับนี้
ได้กาหนดให้มีไตรภาคีการบริหารงานบุคคลในรูปคณะกรรมการในการบริหารงานบุคคลของ
ท้องถิ่นใน 3 ระดับ ได้แก่

20. (1) คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) เป็นองค์กร
หลักในการกาหนดมาตรฐานกลางในการบริหารงานบุคคลในระบบบริหารราชการส่วน
ท้องถิ่นทั้งหมด
(2) คณะกรรมการกลางข้าราชการ/พนักงานส่วนท้องถิ่น เป็นองค์กรกลางในการ
บริหารงานบุคคลที่กาหนดมาตรฐานในการบริหารงานบุคคลของข้าราชการ/พนักงาน
ส่วนท้องถิ่นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทต่างๆ เช่น คณะกรรมการกลาง
ข้าราชการ อบจ. คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล และคณะกรรมการกลางพนักงาน
ส่วนตาบล เป็นต้น
(3) คณะกรรมการข้าราชการ/พนักงานส่วนท้องถิ่น เป็นองค์กรที่กาหนด
หลักเกณฑ์และดาเนินการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละ
จังหวัด
การดาเนินงานทางด้านการบริหารงานบุคคลในระบบไตรภาคีนี้จะทาให้ปัญหาการ
ใช้ระบบอุปถัมภ์ในการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นลดน้อยลงไป และ
หมดไปในที่สุด ซึ่งจะทาให้ข้าราชการและพนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้
ให้บริการแก่ประชาชนด้วยความมีสานึกในบริการ อุทิศตนให้กับการทางานบริการ
ประชาชน และมีจิตบริการ (service mind)

21. 4. ปัญหาทางด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน หัวใจหลักของการปกครองส่วนท้องถิ่นก็
คือ เป็นการปกครองตนเองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชนในท้องถิน ่
นั้นๆ แต่ในทางปฏิบัติจะพบว่า การมีส่วนร่วมในการปกครองท้องถินของประชาชนมี
่
ค่อนข้างน้อย คงมีเพียงแต่การไปใช้สิทธิ์เลือกตั้งสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิน และ
่
ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถินเท่านั้น ภายหลังเสร็จสินการเลือกแล้วประชาชน
่ ้
มักจะไม่ค่อยมีส่วนร่วมอย่างอื่น ซึงทาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดพลัง ขาดความ
่
ร่วมมือ ขาดความสนใจจากประชาชนอันเป็นผลให้การปกครองท้องถินซึงเป็นการ่ ่
ปกครองของคนในท้องถิ่นเองไม่ค่อยประสบความสาเร็จเท่าที่ควร
ปัญหาทั้ง 4 ด้านดังกล่าวนี้ เป็นปัญหาที่จะต้องได้รับการแก้ไขโดยเร่งด่วน จึงจะ
ทาให้ประชาชนได้รับบริการสาธารณะที่ดจากท้องถินของตนอย่างเท่าเทียม หรือดีกว่า
ี ่
การให้บริการของราชการบริหารส่วนกลางและส่วนภูมิภาค

22. แนวโน้มของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
การปกครองส่วนท้องถิ่นได้ทวีความสาคัญมากขึ้นหลังจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร
ไทย พุทธศักราช 2540 ได้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ในทุกๆ ด้าน โดยเฉพาะการกระจายอานาจจากราชการบริหารส่วนกลางและส่วนภูมิภาคไปสู่ท้องถิ่น
ในขณะเดียวกันก็ส่งเสริมให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
อีกทั้งยังได้เข้ามาตรวจสอบ กากับดูแลการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผลจาก
บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทาให้ การปกครองส่วนท้องถิ่นมีลักษณะดังต่อไปนี้ (สมบูรณ์ สุข
สาราญ. 2545 : 353-354)
(1) ท้องถิ่นมีความเป็นอิสระเพิ่มมากขึ้นตามหลักแห่งการปกครองตนเอง ตาม
เจตนารมณ์ของประชาชน (มาตรา 282)
(2) มีอิสระในการกาหนดนโยบายการปกครอง การบริหารงาน การบริหารงานบุคคล
การเงิน การคลัง และมีอานาจหน้าที่ของตนเองโดยจะมีคณะกรรมการในลักษณะของไตรภาคีเป็นผู้
พิจารณากาหนดในเรื่องดังกล่าว รวมทั้งพิจารณากาหนดการจัดสรรรายได้ให้แก่ท้องถิ่นให้เหมาะสม
ตามภารกิจหน้าที่ และจะมีการทบทวนทุกระยะ 5 ปี (มาตรา 284)

23. (3) มีสมาชิกสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้ง
โดยตรงของประชาชน ตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยสมาชิกสภาท้องถิ่นและ
ผู้บริหารท้องถิ่นมีวาระการดารงตาแหน่งคราวละ 4 ปี
(4) ประชาชนสามารถเข้ามาตรวจสอบ กากับ ดูแล การปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นและมีส่วนร่วมโดยตรงในการบริหารงานท้องถิ่นด้วยการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภา
ท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น รวมทั้งมีสิทธิ์เข้าชื่อร้องขอให้สภาท้องถิ่นออกข้อบัญญัติได้ด้วย
(มาตรา 286 และมาตรา 287)
(5) การบริหารงานบุคคลของข้าราชการ/พนักงานส่วนท้องถิ่น จะมีคณะกรรมการ
ข้าราชการ/พนักงานส่วนท้องถิ่นในลักษณะไตรภาคี (มาตรา 288)
(6) ท้องถิ่นมีอานาจหน้าที่เพิ่มขึ้นในการกากับดูแล บารุงศิลปะ จารีตประเพณี และ ภูมิ
ปัญญาท้องถิ่น รวมทั้งการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ทั้งนี้เพื่อให้การบริหารการ
พัฒนาท้องถิ่นมีความเหมาะสมตามลักษณะเฉพาะของแต่ละท้องถิ่น (มาตรา 289 และ
มาตรา 290)

24. แนวโน้มของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในอนาคต
ผลจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญตามมาตรา 282-290 ดังกล่าว ได้มีแนวโน้มที่จะให้เกิด
การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในอนาคต ดังนี้ (สมบูรณ์ สุขสาราญ. 2545 : 354-355)
1. ท้องถิ่นมีอิสระในการบริหารกิจการมากยิ่งขึ้น ทั้งทางด้านการกาหนดนโยบาย การ
ปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอานาจหน้าที่ของตนเอง
โดยเฉพาะเหมาะสมกับลักษณะพื้นที่และประชากร รวมถึงได้รับการจัดสรรรายได้ให้เพิ่มมากขึ้น มี
ความเป็นธรรมและเหมาะสมกับภารกิจอานาจหน้าที่
2. ข้าราชการ/พนักงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องได้รับการพัฒนาศักยภาพอย่างมี
ประสิทธิภาพ เพื่อรองรับภารกิจในการกระจายอานาจและปฏิบัติหน้าที่ด้วยความถูกต้องตามระเบียบ
กฎหมาย รวมทั้งสามารถสนองตอบต่อนโยบายของผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการ
ให้บริการสาธารณะหรือแก้ไขปัญหาความเดือดร้อน และตอบสนองความต้องการของประชาชน
ผู้บริหารท้องถิ่นจะมีบทบาทในการบริหารงานบุคคลมากขึ้น สามารถกากับดูแลให้ข้าราชการ/
พนักงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติงานเพื่อสนองตอบต่อนโยบายของผู้บริหาร และความ
ต้องการของประชาชนได้ดียิ่งขึ้น อันส่งผลให้การปฏิบัติงานมีประสิทธิภาพ

25. 3. ประชาชนมีความตื่นตัวและสานึกในหน้าที่ความรับผิดชอบต่อส่วนรวมมากขึ้น โดยผลของ
กฎหมายการเข้าชือเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น และกฎหมายการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิก
่
สภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น อันจะทาให้ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบ และ
ควบคุมการดาเนินกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตั้งแต่การเลือกตั้ง การบริหารกิจการด้าน
งบประมาณ ส่งผลให้ผู้บริหารต้องบริหารกิจการด้วยความโปร่งใส และมีธรรมาภิบาลเพื่อประโยชน์
สุขแก่ประชาชนโดยทั่วไป
4. โครงสร้างการบริหารจะเปลียนรูปแบบเป็นแบบผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของ
่
ประชาชนโดยสมบูรณ์ เป็นตัวแทนที่แท้จริงของประชาชน และบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น โดยคานึงถึงผลประโยชน์ประชาชน ทั้งนี้จะทาให้ฝ่ายบริหารมีความเข้มแข็งเพื่อประโยชน์ใน
การพัฒนาประสิทธิภาพการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่อไป
จากแนวโน้มการบริหารราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าว ถ้าเป็นไปตามความ
คาดหมายจะทาให้ประชาชนในท้องถิ่นได้รับบริการสาธารณะที่ดีจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดี และมีมาตรฐานการดารงชีพที่ดีสูงขึ้น สามารถจะพัฒนาสังคมไทยไปสู่
สังคมที่มีคุณภาพ สังคมแห่งภูมิปัญญาและการเรียนรู้ และสังคมสมานฉันท์ และเอื้ออาทรต่อกันสม
ดังเจตนารมณ์ของชาวไทยทุกคน

26. เพียงหวังจะเฟื่องฟุ้ง หรือจึงมุ่งมาศึกษา
เพียงเพื่อปริญญา เอาตัวรอดเท่านั้นรือ
แท้ควรสหายคิด และตั้งจิตร่วมยึดถือ
รับใช้ประชาคือ ปลายทางจุดหมายเรา

27.  ให้นักศึกษาเลือกศึกษาหัวข้อใดหัวข้อหนึ่งที่ชอบมากที่สุด โดยอธิบายเกี่ยวกับแนวคิดของนักศึกษาในหัวข้อนั้นๆ
พร้อมทั้งเขียนเหตุผลที่ชอบและข้อคิดเห็นในการดาเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้ประสบมา (ความ
ยาว ๑ หน้ากระดาษ A4 ขนาดตัวพิมพ์ Angsana New 18)
 ๑.รายได้ของท้องถิ่น
 ๒.รายจ่ายของท้องถิน่
 ๓.งบประมาณของท้องถิ่น
 ๔.การบริหารทรัพยากรมนุษย์ของท้องถิ่น
 ๕.การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของท้องถิ่น
 ๖.การพัฒนาแหล่งท่องเที่ยวของท้องถิน ่
 ๗.การอนุรักษ์ศิลปวัฒนธรรมพื้นบ้านของท้องถิ่น
 ๘.การจัดทาแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาของท้องถิ่น
 ๙.การจัดทาแผนพัฒนาสามปีของท้องถิน ่
 ๑๐.ปัญหาทางด้านการบริหารงานของท้องถิ่น
 ๑๑.ปัญหาทางด้านการบริหารการเงินการคลังของท้องถิ่น
 ๑๒.ปัญหาทางด้านการบริหารทรัพยากรมนุษย์ของท้องถิ่น
 ๑๓.ปัญหาทางด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนในท้องถิ่น