Linee guida per favorire la partecipazione politica dei cittadini di Paesi terzi

1. Istituto Psicoanalitico
per le Ricerche Sociali
Progetto
cofinanziato da
Unione Europea
Fondo Europeo per l’Integrazione dei Cittadini di Paesi Terzi
LINEE GUIDA PER FAVORIRE
LA PARTECIPAZIONE POLITICA
DEI CITTADINI DI PAESI TERZI
IPPI
IPPI – IMMIGRATI, PARTECIPAZIONE POLITICA E INTEGRAZIONE
FEI-2012-Azione 8, Scambio di esperienze e buone prassi, PROG-104467

3. IMMIGRATI
PARTECIPAZIONE
POLITICA
INTEGRAZIONE
IMMIGRATI
PARTECIPAZIONE
POLITICA
INTEGRAZIONE
IPPIIPPILe Linee Guida per favorire la partecipazione politica dei cittadini
di Paesi terzi sono state redatte dall’Istituto Psicoanalitico
per le Ricerche Sociali come prodotto finale del progetto IPPI – Immigrati,
Partecipazione Politica e Integrazione, finanziato dal Ministero
dell’Interno – Dipartimento per le Libertà Civili – Direzione Centrale per le
Politiche dell’Immigrazione e dell’Asilo – Fondo Europeo per l’Integrazione
dei cittadini di Paesi terzi 2007-2013(FEI 2012 - Azione 8, Scambio
di esperienze e buone prassi, PROG-104467).
Le Linee Guida sono il risultato della ricerca e degli scambi
che hanno avuto luogo in Italia e nei meeting transnazionali realizzati
in Irlanda (Dublino), Germania (Kiel e Amburgo), Spagna (Barcellona)
e Svezia (Stoccolma), nel corso dei quali una delegazione italiana
composta da rappresentanti di alcuni partiti del centro-sinistra (Partito
Democratico, Sinistra, Ecologia e Libertà e Rifondazione Comunista) e di
alcune associazioni di immigrati (Associazione Besa, Associazione Griot,
Associazione Questa è Roma, Associazione Rete TogethER, Consiglio
di coordinamento delle associazioni ucraine in Italia) ha avuto modo
di confrontarsi con un’analoga delegazione del paese ospite sulle forme
di partecipazione politica dei cittadini di Paesi terzi.
Il progetto IPPI è stato realizzato dall’Istituto Psicoanalitico
per le Ricerche Sociali con la collaborazione di quattro soggetti esteri
aderenti: The Integration Centre di Dublino, CJD-Eutin di Amburgo,
l’Universitat Pompeu Fabra di Barcellona e la Stockholms Universitet
di Stoccolma.
3

4. La Convenzione sulla partecipazione
degli stranieri alla vita pubblica a livello locale
Strasburgo, 5 febbraio 19921
Capitolo A – Libertà di espressione, di riunione e di associazione
Articolo 3
Ciascuna Parte si impegna, con riserva delle disposizioni dell’art. 9, a garantire ai residenti stranieri
alle stesse condizioni che ai suoi cittadini:
a) il diritto alla libertà di espressione[…];
b) il diritto alla libertà di riunirsi pacificamente, ed alla libertà di associazione, compreso il diritto
di fondare sindacati assieme ad altri, e di affiliarsi a sindacati per la difesa dei propri interessi.
In particolar modo, il diritto alla libertà di associazione implica il diritto per i residenti stranieri, di creare le loro
associazioni locali a fini di assistenza reciproca, di conservazione e di espressione della loro identità culturale
o di difesa dei loro interessi riguardo a questioni di competenza della collettività locale, nonché il diritto
di aderire ad ogni associazione.
Articolo 4
Ciascuna Parte fa in modo che sforzi effettivi siano posti in atto per associare i residenti stranieri alle inchieste pubbliche,
alle procedure di pianificazione e agli altri processi di consultazione sulle questioni locali.
1 La Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, denominata di Strasburgo, adottata dal Consiglio
d’Europa il 5 febbraio 1992 ed entrata in vigore il 1º maggio 1997, sancisce l’inclusione sociale e politica dei residenti stranieri nella
vita delle comunità locali, nelle parti:
- A-Libertà di espressione, di riunione e di associazione;
- B-Organi consultivi volti a rappresentare i residenti stranieri a livello locale;
- C-Diritto di voto alle elezioni locali.
L’Italia ha ratificato di tale Convenzione (legge 8 marzo 1994, n. 203) limitatamente i capitoli A e B, escludendo l’intera Parte del
capitolo C, perché ritenuta in conflitto con l’art. 49 della Costituzione.
4

5. IMMIGRATI
PARTECIPAZIONE
POLITICA
INTEGRAZIONE
IPPICapitolo C – Diritto di voto alle elezioni locali
Articolo 6
CiascunaPartesiimpegnaconriservadelledisposizionidell’art.9,paragrafo1,
aconcedereildirittodivotoedieleggibilitàalleelezionilocaliadogniresidente
straniero, a condizione che questi soddisfi le stesse condizioni prescritte
per i cittadini ed inoltre che abbia risieduto legalmente ed abitualmente
nello Stato in questione nei cinque anni precedenti le elezioni.
Uno Stato contraente può tuttavia dichiarare all’atto del deposito
del suo strumento di ratifica, di accettazione, di approvazione o di adesione
che intende limitare l’applicazione del paragrafo 1 al solo diritto di voto.
IPPIIMMIGRATI
PARTECIPAZIONE
POLITICA
INTEGRAZIONE
Convenzione
sulla
partecipazione
degli stranieri
alla vita pubblica
a livello locale
5

7. PARTE I
INTRODUZIONE IPPI
IPPI – IMMIGRATI, PARTECIPAZIONE POLITICA E INTEGRAZIONE
FEI-2012 - Azione 8, Scambio di esperienze e buone prassi, PROG-104467

9. IMMIGRATI
PARTECIPAZIONE
POLITICA
INTEGRAZIONE
La partecipazione politica dei cittadini di Paesi terzi è un aspetto centrale
delle politiche di inclusione e va acquisendo un peso sempre maggiore
nel dibattito giuridico-politico sull’immigrazione, non solo a livello italiano
ma anche a quello europeo.
Prima di addentrarci nell’analisi dei livelli di partecipazione politica
dei cittadini di Paesi terzi in Italia e negli altri Stati membri coinvolti
nel progetto, è opportuno inquadrare la questione con alcuni elementi
che delineano lo scenario italiano. Vale ricordare, in primo luogo,
la mancanza di consolidamento storico che caratterizza i partiti politici
(l’anno di fondazione dei principali partiti, nei quali sono confluite vecchie
formazioni partitiche che hanno dominato la scena politica sino alla fine
degli anni ’90, risale infatti a non più di cinque anni fa) e una forte
frammentazione del sistema partitico (in seguito alle elezioni del 2013,
il numero dei partiti rappresentati in Parlamento ammonta a 22, a cui
occorre aggiungere 24 altre formazioni attualmente operative, ma escluse
dai luoghi della rappresentanza nazionale).
Inoltre, occorre sottolineare che l’ordinamento giuridico vigente,
a differenza di quanto accade in altri Paesi europei, prevede la libertà
di associarsi in partiti solo per coloro che abbiano lo status di cittadini
(art. 49 della Costituzione Italiana).
In generale, la dottrina giuridica colloca il diritto a concorrere
all’associazionismo partitico (adesione, fondazione o co-fondazione)
tra quelli propri del solo status di cittadino2
, nonostante diversi
trattati comunitari riconoscano il diritto all’equità nel trattamento
dei cittadini di Paesi terzi.
2 Le formazioni partitiche create in Italia, che vedono gli stranieri in posizioni dirigenziali
o di co-fondazione, come il Pir-Partito italiano dei romeni, il Movimento dei nuovi italiani
e Nuovi italiani Partito immigrati, si inseriscono nell’ambito sia della cittadinanza
comunitaria, che riconosce la titolarità anche del diritto elettorale sia attivo che passivo,
sia dei processi di naturalizzazione e di doppia cittadinanza.
IPPIIPPIIMMIGRATI
PARTECIPAZIONE
POLITICA
INTEGRAZIONE
I
Introduzione
9

10. Il 5 febbraio 1992 veniva adottata dal Consiglio d’Europa la Convenzione sulla partecipazione
degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, denominata di Strasburgo. Tale Convenzione,
entrata in vigore il 1º maggio 1997, sancisce l’inclusione sociale e politica dei residenti stranieri
nella vita delle comunità locali anche attraverso la concessione del diritto di voto alle elezioni locali.
Accanto a ciò la normativa comunitaria è intervenuta ripetutamente per favorire l’inclusione sociale
e per migliorare le condizioni per l’integrazione dei cittadini di Paesi terzi regolarmente residenti
nell’UE. Dal Consiglio europeo di Tampere del 1999 era già emersa la necessità di offrire ai cittadini
di Paesi terzi regolarmente soggiornanti nei Paesi membri “diritti ed obblighi comparabili a quelli
dei cittadini dell’Unione europea”, al fine di “favorire la non discriminazione nella vita sociale,
economica e culturale”, mediante anche il ravvicinamento dello status giuridico dei cittadini
di Paesi terzi a quello dei cittadini dell’Unione europea.
Tale politica comune europea è stata rafforzata a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.
All’art. 79 del TFUE si indicano gli obiettivi della politica comune europea sull’immigrazione,
che dovrebbe assicurare anche quello dell’equo trattamento dei cittadini di Paesi terzi regolarmente
soggiornanti negli Stati membri.
Tale enunciato volto ad assicurare equità nel trattamento dei cittadini di Paesi terzi trova riscontro
già nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e successivamente
nella Carta europea dei diritti fondamentali, pienamente vincolante dopo l’entrata in vigore
del Trattato di Lisbona, ed avente lo stesso valore giuridico dei trattati, vincolando
anche gli Stati membri quando attuano il diritto dell’Unione europea.
Nell’art.11, che sancisce la libertà di riunione e di associazione, si ribadisce che “ogni individuo
ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà di associazione a tutti i livelli, segnatamente
in campo politico, sindacale e civico, il che implica il diritto di ogni individuo di fondare sindacati
insieme con altri e di aderirvi per la difesa dei propri interessi”.
Il fatto che tale norma abbia fatto uso dell’espressione “ogni persona” piuttosto che quella
di “ogni cittadino dell’Unione”, fa ritenere che essa faccia riferimento non solamente ai cittadini
dell’Unione,maall’insiemedellepersoneregolarmentesoggiornantinelterritoriodegliStatimembri.
Pur ribadendo il principio di libera associazione, la menzione esplicita riguarda comunque
all’art.12 il solo diritto alla libera riunione sindacale, non partitica. Rispetto alla libera
associazione in formazioni di tipo partitico, la Carta enuncia come debbano essere i partiti politici
a livello dell’Unione a contribuire ad esprimere la volontà politica dei cittadini dell’Unione.
Nella Direttiva 2003/109/CE del Consiglio, relativa allo status dei cittadini di Paesi terzi soggiornanti
dilungoperiodo,siprevedeuntrattamentoparitariosututtoilterritorioeuropeo,indipendentemente
dal paese dell’UE di residenza per i residenti di lungo periodo, i quali godono, secondo quanto
riportato al punto ‘g’ dell’ art.11, degli stessi diritti riconosciuti ai cittadini dell’Unione per quanto
riguarda la libertà di associazione, adesione e partecipazione a organizzazioni di lavoratori
o di datori di lavoro e libertà di rappresentare tali organizzazioni.
10

11. In questo quadro, l’assenza di una chiara policy e di precisa regolamentazione riguardo
leformedirappresentanzapoliticadegliimmigrati,halasciatochealcuneamministrazioni
comunali avviassero alcune sperimentazioni nel coinvolgimento della popolazione
straniera, con una gamma di sfumature molto differenti tra di loro.
Si può osservare che il tratto comune che lega queste esperienze è il superamento
del legame tra cittadinanza e diritti politici e l’offerta di uno spazio di
presenza e partecipazione attraverso l’istituzione di Consulte o della
figura del Consigliere Aggiunto, quali forme di rappresentanza consultiva
della popolazione immigrata all’interno delle istituzioni previste dall’ordinamento
(D.P.R. del 31 Agosto 1999, n. 394).
Queste forme di partecipazione politica presentano molti punti deboli, dal momento
che gli organismi consultivi, istituzionali o associativi, restano di fatto
esclusi dai processi decisionali, né rivestono alcun ruolo strutturale
sul piano istituzionale; tuttavia, essi costituiscono comunque, in un paese come
l’Italia, che ancora non riconosce ai cittadini di Paesi terzi il diritto di voto
neanche a livello amministrativo, un’esperienza di elevato valore simbolico volta
a conferire voce e a offrire modelli di partecipazione che comunque spingono il contesto
ospite verso una riflessione e una più ampia consapevolezza in materia.
Come ulteriore elemento, osservando gli statuti dei partiti e i regolamenti interni,
che definiscono anche i sistemi di partecipazione, si evince che là dove si è aperta
possibilità di iscrizione anche ai cittadini dei paesi Terzi (quasi tutti i principali partiti
in Italia non legano la possibilità di iscriversi al possesso della cittadinanza italiana)
non sono specificate in alcun modo le differenze tra cittadini italiani e stranieri
e in particolare le modalità di coinvolgimento di questi ultimi. Se possiamo definire
tale situazione una forma di apertura e di relazione continuativa tra immigrati
e partiti politici, dobbiamo però rilevare che gli spazi di partecipazione per i cittadini
stranieri sono spesso rimasti confinati sulle tematiche dell’immigrazione.
Infatti, i partiti non sono riusciti, nella maggior parte dei casi, a superare una forma
di “ghettizzazione tematica” dei cittadini con background migratorio sui temi
dell’immigrazione, anche per coloro che hanno assunto ruoli politici di primo piano
sulla scena nazionale. L’agibilità limitata riconosciuta ai cittadini stranieri viene spesso
considerata strumentale alle battaglie del partito, utilizzata in sostanza come una
bandiera che possa rivelare l’inclusività e la maggiore apertura rispetto agli schieramenti
di parte contrapposta.
11

12. Infine, occorre ricordare che il tema dell’immigrazione dal punto di vista politico è sempre stato
trattato in modo molto ideologico. Ciò ha comportato spesso una polarizzazione delle scelte
tra i diversi schieramenti ed una difficoltà a trovare soluzioni condivise rispetto alla elaborazione
delle politiche di integrazione. Di conseguenza, le scelte di inclusione per favorire la partecipazione attiva
degli immigrati sono state molto condizionate da questa situazione che ancora oggi connota i partiti
e che spesso ha dato vita ad una visione distorta o quantomeno semplificata del fenomeno migratorio
in Italia. La partecipazione politica dei cittadini con background migratorio, specie dove ha comportato
l’indicazione di candidati in liste elettorali per le elezioni nazionali, è in sostanza stata utilizzata
come una mossa di comunicazione politica più che corrispondere ad una effettiva e concreta apertura
del partito alla diversità. Di fatto, continua a mancare un reale e proficuo coinvolgimento degli immigrati
negli altri settori di policy3
.
Di conseguenza, le esperienze di partecipazione politica degli immigrati presentano aspetti molto
complessi e a volte contraddittori, che condizionano e non rendono tali esperienze realmente complete.
Infatti, una presenza politica, peraltro ancora residuale, confinata sul tema dell’immigrazione, si traduce
inunapossibilitàdirappresentanzalimitatacheinalcunicasi(imigliori),puòesserecomunqueportatrice
delle istanze e delle problematiche di interesse delle comunità migranti, ma che per sua stessa natura
non è quasi mai determinante nei processi decisionali.
Il limite di questo tipo di rappresentanza è quello di rimanere nell’alveo del “prendere parte” e non
“dell’essere pienamente parte”, non favorendo quel doppio processo che attraverso la partecipazione
favorisce la piena appartenenza ad una realtà e ad un gruppo e nello stesso tempo permette di contribuire
ai processi decisionali.
Se è vero, inoltre, che oggi il tema della partecipazione e di una cittadinanza attiva più inclusiva e aperta
al contributo di tutti, è all’attenzione dei media e dell’opinione pubblica, è pur vero che i partiti,
in particolar modo rispetto ad altri attori sociali, scontano una crisi di fiducia che ha portato ad un certo
distacco dalla società e dalle sue istanze; d’altra parte, è altrettanto evidente che i cambiamenti avvengono
solo attraverso processi di partecipazione attiva che vanno facilitati e sostenuti proprio da chi cerca
una nuova legittimazione democratica.
3 Seppur rimanendo su numeri ancora circoscritti, occorre comunque registrare diverse esperienze
di eccellenza in merito alla partecipazione e all’attivismo politico, in particolare nelle aree del nord d’Italia, oltre che in Toscana. In
tali contesti, si registra un significativo numero di amministratori di origine straniera eletti nelle amministrazioni pubbliche di
comuni piccoli o grandi.
12

13. Solo attraverso un cambiamento di mentalità e un passaggio che è il riconoscimento pieno
delle persone immigrate e del contributo che possono dare come cittadini che hanno scelto di contribuire
alla costruzione del bene comune, si potrà superare il gap ancora presente verso la piena partecipazione
auspicata anche a livello europeo.
È evidente infatti come il problema della partecipazione politica assuma per gli immigrati significati
benpiùvastidellameratuteladegliinteressipolitici,perascriversiinquellopiùampiodellarappresentanza.
La rappresentanza infatti costituisce la condizione per il riconoscimento sociale e politico da parte
delle istituzioni, delle altre rappresentanze e della società. È solo con la rappresentanza che diventa
possibile quella reale partecipazione, intesa nella sua duplice accezione di prenderepartea e di esserepartedi.
In questo modo, la rappresentanza configura un’appartenenza che abilita ad agire per influenzare
il processo decisionale e conduce al problema della definizione degli immigrati come soggetto politico
portatore di specifiche istanze dinnanzi ai partiti.
In questo modo rappresentanza e rappresentazione si saldano e quest’ultima diventa la precondizione
del riconoscimento sociale e politico dell’immigrato da parte del partito – e per questa via da parte
delle istituzioni e della società. Attraverso di esso viene resa così possibile una più ampia partecipazione,
la quale, in condizioni di maggiore equità, ha modo di costruirsi nel complesso delle relazioni dialettiche,
propositive,conflittualiedimediazioneconleistituzionieconlealtrerappresentanzeetnicheoautoctone
presenti nel territorio. In questo modo, l’esercizio della rappresentanza, che necessita di incentivi,
condizioni politiche, efficacia e credibilità, viene a costituire un’autentica pedagogia alla cittadinanza
democratica – sia per gli autoctoni sia per gli immigrati.
La rappresentazione diventa allora la precondizione
del proprio riconoscimento sociale e politico da parte
del partito – e per questa via da parte delle istituzioni
e della società – e attraverso di esso viene resa
possibile una più ampia partecipazione
“
13

15. PARTE II | LA PARTECIPAZIONE POLITICA
DEI CITTADINI DI PAESI TERZI
IN ITALIA, IRLANDA, GERMANIA E SPAGNA IPPI
IPPI – IMMIGRATI, PARTECIPAZIONE POLITICA E INTEGRAZIONE
FEI-2012-Azione 8, Scambio di esperienze e buone prassi, PROG-104467

17. Introduzione
Al di là delle differenze rispetto alla partecipazione politica e all’accesso
all’elettorato attivo e passivo riscontrato nei paesi interessati dal progetto
IPPI, due elementi sembrano essere trasversali alle diverse esperienze
registrate, il primo legato alla scarsa o ridotta presenza dei cittadini
di Paesi terzi nelle assemblee municipali e di quelli di origine immigrata
nei parlamenti nazionali; il secondo legato alla mancanza di dati quali-
quantitativi riguardo la loro iscrizione ai partiti e partecipazione politica.
Nessun partito adotta infatti un sistema di rilevazione e monitoraggio
degli iscritti sulla base della cittadinanza, con il risultato che molto
poco si sa sull’effettiva partecipazione degli immigrati e di coloro
che hanno un background migratorio e su quanto le loro caratteristiche
e il loro numero siano proporzionali all’effettiva presenza sul territorio
rispetto alla popolazione autoctona.
1. La normativa sulla partecipazione politica
dei cittadini dei Paesi terzi
In quasi tutti i Paesi europei coinvolti nel progetto, solo i cittadini godono
del diritto di elettorato attivo e passivo a livello nazionale.
A livello municipale la situazione per i cittadini dei Paesi terzi
è invece più varia: le legislazioni più restrittive si trovano in Italia
e in Germania dove cittadini provenienti da Paesi terzi, pur potendo
militare all’interno dei partiti politici, sono invece esclusi
dal voto a livello amministrativo (sia attivo che passivo).
In Spagna, godono del diritto di elettorato attivo e passivo a livello
municipale e regionale solo quei cittadini di Paesi terzi il cui paese
ha firmato un accordo di reciprocità in merito alla partecipazione politica
con lo Stato spagnolo (la maggior parte di tali paesi sono latinoamericani).
In Irlanda, i cittadini di Paesi terzi regolarmente residenti possono
prendere parte alle elezioni, dal 1963, come elettori passivi, e dal 1974
anche come elettori attivi, mentre in Svezia (dal 1974) un cittadino
di origini immigrate che risieda legalmente da almeno
tre anni, può partecipare sia come elettore che candidato
alle elezioni municipali.
Considerando questo quadro alla luce delle normative riguardanti
la naturalizzazione e la doppia cittadinanza, che in alcuni paesi pongono
pochivincoli(inIrlandaeinSveziaicittadinidiPaesiterzipossonoacquisire
la doppia cittadinanza dopo 5 anni) e in altri sono parzialmente
o molto restrittive (in Italia e, per molte cittadinanze anche in
Spagna, i cittadini di Paesi terzi hanno diritto alla cittadinanza
IMMIGRATI
PARTECIPAZIONE
POLITICA
INTEGRAZIONE
IMMIGRATI
PARTECIPAZIONE
POLITICA
INTEGRAZIONE
II
La partecipazione
politica
dei cittadini
di Paesi terzi
in Italia,
Irlanda,
Germania
e Spagna
IPPIIPPI
17

18. solo dopo 10 anni; in Germania dopo otto anni e la doppia cittadinanza non è in molti
casi consentita), sembra che per i cittadini di Paesi terzi le possibilità di partecipazione
alla politica non solo non siano ampiamente permesse ma neppure siano distribuite in modo equo.
Del resto, basti pensare al fatto che anche in quei Paesi dove gli immigrati hanno maggiori diritti politici,
come in Irlanda e in Svezia, questi ultimi sono comunque sottorappresentati nei parlamenti locali.
Non a caso, molti politici e rappresentanti delle organizzazioni di immigrati nei Paesi membri
vedono in questa situazione di ineguaglianza politica un nodo critico. In particolare, essi sottolineano
il ruolo che i partiti politici possono avere nella promozione del diritto di voto dei cittadini stranieri,
anche se il diritto al voto a livello municipale viene visto ormai come una parziale conquista, per la
limitata rappresentatività e rappresentazione che esso offre (e che si traduce anche in un ridotto interesse
a partecipare da parte dei cittadini di Paesi terzi a tali competizioni elettorali). Certo è che persiste una
difficoltà da parte dei partiti politici a suscitare interesse anche per l’attivismo politico e ad attirare
persone di origine immigrata nella vita dei partiti; non poco peso giocano a questo riguardo, oltre
alle barriere di tipo formale, anche barriere di tipo informale.
2. Possibilità di iscrizione ai partiti politici
Accesso: in tutti i Paesi aderenti al progetto IPPI non esistono ostacoli per i cittadini di Paesi terzi
nel diventare membri di un partito politico: essi possono infatti aderire a tutti i principali partiti politici,
anche se in alcuni casi devono soddisfare alcuni requisiti minimi di residenza.
Per facilitare l’iscrizione, alcuni partiti hanno istituito forum speciali, gruppi e campagne mirate
specificamente a persone di origine straniera – indipendentemente dalla loro cittadinanza – al fine
di favorirne la partecipazione e il coinvolgimento. Tutto ciò spesso si traduce nella pubblicazione
di materiale informativo, nella costruzione di siti web in diverse lingue e nella formazione di gruppi
delegati ad avvicinare in modo specifico gli stranieri sul territorio.
È soprattutto attraverso il contatto diretto e interpersonale che molti politici con un background
migratorio si sono avvicinati e poi iscritti a un partito, molte volte incoraggiati anche dalla funzione
di stimolo che per il ruolo ricoperto potevano dare ad altri immigrati in termini di motivazione
alla partecipazione politica.
Vale la pena notare che in Italia e in Spagna, a differenza di altri paesi, sono state in molti casi
le associazioni e i sindacati a rappresentare un’arena per la formazione politica e un trampolino di lancio
verso i partiti per i cittadini di Paesi terzi.
Certo è che oggi i partiti politici scontano, in termini di adesioni, un distacco e una sfiducia
della popolazione nel suo insieme – inclusa la componente di origine immigrata – nei confronti
della politica in generale. Attrarre nuovi iscritti è il compito che i partiti sono sempre più
chiamati ad assolvere e, talvolta, nuove forme sperimentali vengono poste in essere
per sollecitare interesse ma anche per avvicinare gli immigrati e i nuovi cittadini alla politica.
In Irlanda, ad esempio, a partire dal 2011, è stato istituito un programma mirato (“Opening Power
18

19. to Diversity”) che vede immigrati (cittadini non-UE) lavorare come stagisti a fianco dei politici
nazionali (due giorni la settimana per sei mesi). Ciò ha permesso di trasmettere conoscenze
e generare empatia verso il sistema politico fra i cittadini immigrati o con background migratorio
e allo stesso tempo sostenere l’avvio di un percorso di apertura da parte dell’establishment politico verso
la diversità culturale.
La socializzazione politica: la socializzazione alla politica attraverso le organizzazioni giovanili
dei partiti rappresenta una forma importante di mediazione per l’accesso all’arena politica, in particolare
grazie a specifici programmi di mentoring, accoglienza e formazione che aiutano i nuovi membri
a comprendere la struttura del partito e le sue politiche. Chi, al contrario, non ha seguito questo percorso
rischiaditrovaremaggioriostacoliallacostruzionediunapraticaediunlinguaggiopolitico,inparticolare
se privo di precedente cultura politica.
La cultura del partito: in generale sembra essere diffusa una certa chiusura nei confronti dell’inclusione
dei nuovi componenti di origine immigrata da parte di quei membri del partito più fortemente radicati
e da tempo presenti. Nel complesso, i partiti fanno fatica ad adattare la loro organizzazione alla diversità
dei vari iscritti, e le stessi abitudini locali, anche in termini di orario per la programmazione degli incontri,
rischiano di legittimare indirettamente pratiche di esclusione.
3. Percorsi e ruoli dei politici con background migratorio
Percorsi politici: la maggior parte dei politici di origine straniera che sono stati intervistati nel
corso del progetto sostiene di aver avuto a che fare con il tema dell’immigrazione e dell’integrazione
almeno una volta durante la propria carriera politica. Molti di loro hanno avuto un reale interesse
per questo tema, facendone un punto centrale della propria attività all’interno del partito mentre
altri hanno dovuto accettare, loro malgrado, il ruolo di “ambasciatori” della causa dell’immigrazione.
In Italia e in Spagna, ad esempio, la maggioranza dei politici immigrati o di origine immigrata è arrivata
a occupare questi ruoli grazie al proprio coinvolgimento nelle associazioni “etniche” e di conseguenza
il lavoro che questi politici svolgono s’incentra quasi esclusivamente sul tema dell’immigrazione.
L’Irlanda, d’altro canto, rappresenta un’eccezione. Qui le sezioni locali dei partiti giocano un ruolo molto
importante e i candidati devono dimostrare di essere dei veri e propri rappresentanti della comunità dove
risiedono per essere eletti.
Infatti, quasi tutti i candidati di origine straniera dal 2009 ad oggi hanno concentrato la loro campagna
politica su iniziative volte al miglioramento della vita della comunità in generale, mettendo in evidenza
più la loro appartenenza “locale” che non l’origine “etnica”.
Certo è che l’immigrazione e l’integrazione sono temi che i cittadini di Paesi terzi
che aspirano ad avere ruoli politici possono far propri più facilmente, anche solo come strategia,
per trovare spazio all’interno del partito rispetto alle altre tematiche più ampie, ma dove
19

20. la concorrenza è più elevata. Detto ciò, è anche vero che all’interno del mondo politico si pensa
che chi si occupa del tema dell’immigrazione non raggiungerà mai le cariche più alte del potere,
proprio perché questo tema non rappresenta il principale interesse del (potenziale) bacino elettorale.
Non è poi inusuale che ai politici cittadini di Paesi terzi o con background migratorio venga affidato
un ruolo di mediazione tra il partito e le comunità migranti, ruolo che però rischia di “intrappolarli”
tra le aspettative della comunità migrante e quelle dei partiti.
L’ambivalenza del ruolo di mediatore dei rappresentanti politici in generale e l’etnicizzazione
in particolare è visto con una certa ambiguità da alcuni membri dei partiti e dai rappresentanti
delle comunità d’immigrati: da un lato, la mobilitazione di elettori tra gli immigrati è sicuramente
un elemento di successo per un partito, ma dall’altro lato rischia di determinare una lettura del successo
politico dell’immigrato come eccessivamente dipendente dal favore concesso dai propri connazionali
o dagli altri immigrati e non da tutto l’elettorato.
Certo è che dal punto di vista delle comunità migranti, i politici di origine straniera svolgono un ruolo
importante in quanto inseriscono temi di rilevanza per le comunità di immigrati nei partiti. D’altra parte,
lestessecomunitàdiimmigratispessodubitanocheipoliticidioriginestranierasianocoinvoltidaipartiti
solo per conquistare la fiducia di quella parte dell’elettorato che attribuisce un valore positivo all’apertura
verso la diversità culturale. I rappresentanti delle comunità immigrate accusano i partiti di concessioni
meramente “simboliche” verso gli stranieri e di strumentalizzare i funzionari politici di origine straniera
usandoli come “rappresentanti etnici”, senza realmente curarsi di utilizzare il loro particolare know-how
né di dare loro la possibilità di crescere all’interno del partito.
La procedura di candidatura ed il ruolo del background migratorio: durante la procedura
di candidatura, diversi fattori contribuiscono ad accrescere le possibilità di essere candidato.
Il criterio più importante è la capacità di networking, sia fuori che all’interno del partito.
Tali network sono spesso di tipo informale, consolidatisi durante un lungo arco di tempo.
Per gli immigrati che spesso sono entrati a far parte dei partiti non più da giovani e, a differenza
dei loro colleghi autoctoni, non hanno già stabilito una fitta rete di conoscenze, la mancata costruzione
di un network ampio può rappresentare un fattore di criticità. Altri criteri che possono influenzare
favorevolmente le chance di essere candidati sono, per esempio, una determinata competenza
che può essere utile al partito, l’esperienza, l’appartenenza ad un’organizzazione locale oppure criteri
legati all’identità (età, sesso, provenienza). Ovunque ci siano elettori stranieri da conquistare, questi
criteri diventano sempre più importanti, così come dimostrano quelle zone con una popolazione ad alta
densità di immigrati in cui i funzionari e i leader di partito inseriscono, come avviene ad esempio in
Germania, Spagna e Italia, candidati di origine straniera nelle proprie liste.
Degli intervistati di origine immigrata, la stragrande maggioranza è stata messa sulla lista direttamente
dai leader di partito e la maggior parte di essi sono personalità consolidate e ben note al di fuori
dai partiti. Ciò dimostra sicuramente la volontà dei leader nel voler incrementare la rappresentanza
delle comunità straniere ma, allo stesso tempo, esprime mancanza di trasparenza nella formazione
delle liste. Questa mancanza di trasparenza può inoltre ostacolare l’accettazione di nuove figure
20

21. di origine straniera all’interno dei partiti e spingere a leggere questo come un tentativo di ampliare
la rappresentanza attraverso i sistemi di quote a danno della legittima aspettativa al riconoscimento
delle competenze.
In Svezia, i politici di origine straniera non reputano di essere stati scelti semplicemente
per attirare i voti delle comunità di immigrati. Ciò è in parte dovuto al metodo di selezione adottato
dal comitato elettivo che sceglie i candidati all’interno dei partiti stessi.
Rischi di esclusione: nel corso della nostra indagine non sono stati segnalati casi di evidente
discriminazione dai politici di origine immigrata. Alcuni intervistati hanno invece riferito di aver subito
una sortadi “etnicizzazione” da parte dei colleghi di partito, i quali avrebbero ascritto il loro successo
elettorale solo ai voti della comunità di origine.
In altri casi, è stata riportata una tendenza a far occupare ai cittadini di Paesi terzi o con background
migratorio gli ultimi posti delle liste elettorali e, laddove vengono eletti, è difficile che il loro incarico vada
oltre una legislatura (il verificarsi di tale situazione è attribuita alla mancata appartenenza a un network
ben consolidato, ovvero a uno stabile bacino elettorale, ragione che li rende particolarmente soggetti
alla concorrenza interna al partito).
Quote trasparenti: le quote trasparenti sono richieste da organizzazioni di immigrati e rappresentanti
politici di diversi paesi a tutela delle persone di origine straniera. Essi richiedono che tali disposizioni
siano sancite nello statuto del partito e che si crei una situazione simile alle quote di garanzia
per le donne (quote rosa). A tutt’oggi la Svezia è l’unico paese che di recente ha introdotto le quote per
candidati di origine immigrata (in particolare con una quota specifica per immigrati non provenienti
daipaesinordici)masoloinalcuneareeealivellolocale.L’esempiopiùnotoèquellodellelistediStoccolma,
dove una quota di garanzia è stata fissata in proporzione alla popolazione immigrata del distretto.
Nella sua formulazione è previsto anche che tale quota debba essere ben rappresentata in quella
parte della lista in cui la probabilità di essere eletti è più alta. Le quote trasparenti possono essere
considerate come uno strumento per garantire l’impegno delle parti ad aumentare il numero di politici
di origine straniera, al fine di garantire il loro ruolo nella società, e inoltre come misure strutturali attuate
per contrastare la discriminazione.
4 Il tema della diversità e la diversità all’interno dei partiti politici
L’atteggiamento dei partiti verso la diversità: alla luce dei cambiamenti demografici, i partiti oggi
percepiscono le persone di origine immigrata come un gruppo all’interno della società che non può
essere ignorato. In Italia, il tema della diversità viene affrontato, pur se a volte in modo demagogico,
da tutti i partiti politici, soprattutto considerando l’attenzione che viene data all’immigrazione durante
le campagne elettorali, quando una forte polarizzazione emerge intorno alle posizioni di maggiore
21

22. le associazioni di immigrati in molti paesi si
stanno attivando per sensibilizzare la società civile
sull’importanza del proprio ruolo
“
inclusività e a quelle di maggiore chiusura, rappresentando uno dei principali argomenti in grado di
attirare e spostare voti tra coalizioni di sinistra e di destra e all’interno delle alleanze stesse.
In Svezia e in Germania, tutti i partiti concordano sull’importanza che ha il concetto di diversità
nel dibattito relativo alla partecipazione e alla rappresentatività e sul fatto che i partiti dovrebbero
riflettere tale diversità sia nei numeri dei propri iscritti sia nelle cariche. In questi paesi emerge
come l’attenzione alla diversità all’interno dei partiti sia oramai una consuetudine, ma soprattutto
come rappresenti anche un punto di forza.
Il razzismo e la discriminazione: fare affermazioni discriminatorie o razziste in pubblico può allontanare
le persone dai partiti, in particolar modo gli stranieri, specialmente se (come già è avvenuto in Germania)
i leader di partito non prendono le dovute distanze nei confronti di tali atteggiamenti. In generale,
è riconosciuto che non viene fatto abbastanza per stigmatizzare gli episodi di razzismo, ragione
per cui alcuni partiti stanno cercando di elaborare nuove strategie di contrasto a tali fenomeni, attivando
sul territorio momenti di riflessione e di sensibilizzazione volti a diffondere una conoscenza meno
stereotipata dei processi di integrazione in atto sui territori.
Il sostegno alla diversità: in Spagna e in Germania a tenere vivo il dibattito è la contrapposizione
tra chi spinge per integrare gli immigrati all’interno dei partiti e chi invece suggerisce la creazione di spazi
appositi per incentivarne l’inclusione. I cosiddetti “spazi sicuri” possono offrire un ambiente all’interno
del quale agli immigrati viene dato il giusto riconoscimento per il loro impegno e al tempo stesso
una maggiore possibilità di fare carriera politica. Questi spazi possono funzionare come dei veri e propri
trampolini di lancio verso ruoli politici, rendendo i membri stranieri più visibili e facendo sì che i partiti
possano apprezzare il valore di un approccio culturale attento alla diversità, anche se da alcuni vengono
visti come dei luoghi “privi di potere”, che possono persino portare alla totale segregazione all’interno
dei partiti.
Ad ogni modo, avere delle forme di sostegno volte a incoraggiare e selezionare candidati di origine
straniera (proprio come avviene per le donne) rappresenta comunque un modo per combattere
la mancanza di lobby pro immigrati e in alcuni casi promuovere la diversità e combattere il razzismo.
Un esempio di questo tipo di sostegno è rappresentato dal comitato migranti dei Socialdemocratici
di Stoccolma. La sua forza organizzativa gli permette di influenzare il sistema politico
e il numero dei rappresentanti di origine straniera all’interno dei partiti. In vista delle prossime elezioni
questo comitato ha collaborato con le organizzazioni giovanili, incrementando le quote, non solo
22

23. perledonne(percentualeimpostaalivellonazionale),maancheperigiovanielepersonedioriginestraniera
(un aumento del 25% per le persone sotto i 35 anni, e del 25% per gli immigrati).
In Germania, tutti i partiti intervistati hanno creato organizzazioni affiliate, ossia gruppi di lavoro
o comitati che funzionano come punti di contatto per l’apertura interculturale dei partiti medesimi.
La creazione di questi gruppi rappresenta un ottimo esempio, soprattutto al fine di evidenziare il tema
della diversità rendendola parte integrante dei partiti.
In Spagna, il Partito Socialista ha fondato un’organizzazione collegata al partito stesso, in cui le persone
partecipano suddivise in base alla loro area geografica di provenienza. Questo partito nella propria
sede ospita anche diverse associazioni di immigrati alle quali non è richiesto di essere iscritte al partito
per partecipare alle sue attività. Analogamente, il Partito Convergenza Democratica
per la Catalogna ha sviluppato una specifica piattaforma per favorire la partecipazione degli immigrati
nel partito sulla base dell’area geografica di origine, attraverso una Fondazione ad esso connessa
(Nous Catalan), coordinata dalla segreteria per l’immigrazione del partito. Collaborando con i partiti,
questi gruppi hanno la possibilità di prendere parte ai dibattiti sulla questione della diversità all’interno
del partito stesso.
In Irlanda, il Labour Party e Fianna Fail hanno istituito la figura di “funzionario per le pari opportunità”
il cui compito, tra le altre cose, è quello di sostenere il coinvolgimento delle comunità di immigrati
all’interno del partito. Il funzionario, inoltre, coordina gli sforzi di sensibilizzazione in collaborazione
con uno speciale sottocomitato del partito che offre soprattutto uno spazio per la formulazione
di proposte politiche.
5 Le reti tra partiti politici, comunità d’immigrati e rispettive associazioni
Le associazioni di immigrati in molti paesi si stanno attivando per sensibilizzare la società civile
sull’importanza del proprio ruolo. Molti sono i partiti dei paesi coinvolti nel progetto IPPI che hanno
cercatoinquestiannidicreareunfilodirettocontaliassociazioni,distabilirerapportieformeconsolidate
di collaborazione, anche se di intensità e stabilità variabile. In Spagna, ad esempio, per tradizione esistono
stretti rapporti tra partiti socialisti e di sinistra con le associazioni di immigrati, sulla base dei quali,
in particolare quando tali partiti sono al governo, vengono attivate forme di sostegno e di partecipazione
che, in concomitanza di un cambio di governo, rischiano fortemente di ridursi.
In Italia e in Germania, molte associazioni di immigrati affermano che i partiti politici si ricordano
di loro solo durante le campagne elettorali, e alcuni loro rappresentanti in Italia dichiarano di sentirsi
sfruttati dai partiti. In diversi paesi esse svolgono un ruolo importante nella formazione politica e nella
mediazione tra i partiti e le comunità straniere, anche se sono coscienti del fatto che i partiti a volte non
le considerano come partner di pari livello, senza sapere, inoltre, come collaborare con esse per ottenerne
il massimo apporto. In Svezia, ad esempio, alcune associazioni ritengono che nonostante il loro forte
impegno nell’educazione politica dei propri membri, i partiti si mostrano sostanzialmente disinteressati
nell’accettare inviti di collaborazione.
23

25. PARTE III | LINEE GUIDA PER FAVORIRE
LA PARTECIPAZIONE DEI CITTADINI
DI PAESI TERZI NEI PARTITI POLITICI IPPI
IPPI – IMMIGRATI, PARTECIPAZIONE POLITICA E INTEGRAZIONE
FEI-2012-Azione 8, Scambio di esperienze e buone prassi, PROG-104467

27. IMMIGRATI
PARTECIPAZIONE
POLITICA
INTEGRAZIONE
IPPIIMMIGRATI
PARTECIPAZIONE
POLITICA
INTEGRAZIONE
III
Linee Guida
per favorire
la partecipazione
dei cittadini
di Paesi terzi
nei partiti
politici
IPPI1 Favorire l’attivismo e la partecipazione alla vita dei
partiti politici
◊ Permettere ai cittadini di Paesi terzi di diventare,
senza alcuna restrizione, membri dei partiti e offrire
spazi di partecipazione sulla base delle competenze possedute.
◊ Facilitare la possibilità di partecipazione dei cittadini di Paesi
terzi alle organizzazioni della società civile quali “palestre
di partecipazione politica”.
◊ Raccogliere e diffondere le esperienze e le iniziative di inclusione
della diversità realizzate a livello locale e nazionale, finalizzate
al coinvolgimento di altre persone con background migratorio.
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28. 2 Favorire la partecipazione all’attività politica dei partiti
◊ La competenza interculturale e la consapevolezza della diversità devono essere promosse a tutti
i livelli all’interno dei partiti, in particolare nelle associazioni (organizzazioni
giovanili, gruppi locali) e attraverso attività di sensibilizzazione. Questo dovrebbe
garantire, ad esempio, che le persone interessate che differiscono dalla maggioranza
dei membri del partito, per etnia, religione, livello socio-economico e/o educativo, siano apprezzate
e accolte favorevolmente nel partito.
◊ L’attivazionediunanuovamentalitàdiaccoglienzaèessenzialeperun’aperturasostenibiledelpartito.
Dovrebbe essere creato un clima in cui tutti, indipendentemente dall’età, dal sesso, dal background
professionale e/o dall’etnia, possano essere accolti e riconosciuti per le proprie competenze
ed esperienze specifiche (cultura del riconoscimento). Ciò impone ai partiti di promuovere
la partecipazione libera alle iniziative e di fare in modo che queste siano soprattutto calibrate
sugli specifici “target group”. Inoltre, i partiti potrebbero anche dare il loro sostegno alle iniziative
delle strutture locali per diffondere interesse alla vita politica tra gli immigrati, come per esempio
avviene nei forum di integrazione locale in Irlanda.
◊ Programmi di mentoring e forme di accoglienza e accompagnamento potrebbero garantire
ai nuovi membri di trovare rapidamente il loro posto all’interno del partito. Momenti in cui
dare il benvenuto ai nuovi membri collegati a una riunione di partito potrebbero contribuire
a rendere tali riunioni più “friendly”. Inoltre, in ogni sede, uno dei funzionari (ad esempio quello
per le pari opportunità) potrebbe essere responsabile del momento dell’iscrizione e dell’accoglienza
dei nuovi membri migranti (come accade in alcuni partiti irlandesi e tedeschi).
3 Percorsi e ruoli dei politici con background migratorio
◊ I leader dei partiti devono essere consapevoli del proprio ruolo e della propria responsabilità
nellasceltadellenomine.Essidovrebberoassicurarsichelelorodecisionisianochiareecomprensibili
a tutti e che non si utilizzino gli immigrati come elemento simbolico, al solo scopo di attrarre voti o di
costruirsi una specifica competenza. A tal proposito, devono essere messi a punto programmi a lungo
termine e altre misure specifiche (come le quote rosa per le donne, che in Svezia sono già una pratica
diffusa e accettata da oltre 15 anni).
◊ L’inclusione di candidati di origine immigrata deve andare oltre l’etnicizzazione dei ruoli e puntare
molto di più sulla valorizzazione delle competenze. In termini di riconoscimento è importante
che i politici immigrati o di origine immigrata occupino posizioni pubbliche e siano ben conosciuti
dalla popolazione. Ciò facilita i processi di identificazione e apre spazi di partecipazione politica
per le altre persone con background migratorio.
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29. ◊ Dove esistono commissioni per la valorizzazione della diversità all’interno dei partiti volte
a favorire la partecipazione delle persone di origine immigrata, esse dovrebbero essere in grado
di fare raccomandazioni di natura vincolante al comitato elettorale. La direzione del partito dovrebbe
aumentare la trasparenza anche sulla composizione delle liste.
◊ Il partito dovrebbe organizzare seminari e workshop per i nuovi candidati
(compresi gli immigrati). Inoltre, i partiti potrebbero anche utilizzare le modalità
della raccolta fondi per aiutare e sostenere le candidature dei cittadini di Paesi terzi
e di origine immigrata (consulenza, piccoli eventi di raccolta fondi). I partiti dovrebbero
esplorare, anche attraverso la collaborazione con forum di immigrati o gruppi comunitari,
modalità di sostegno all’individuazione e alla formazione di cittadini di Paesi terzi che mostrino
particolare sensibilità e capacità nella vita politica (in tal senso le scuole di formazione sullo sviluppo
della leadership costituiscono una buona pratica).
4 Il tema della diversità e la diversità all’interno dei partiti politici
◊ Si suggerisce l’adozione di un doppio approccio – top-down e bottom-up – che sostenga l’apertura alla
diversità e contribuisca alla diffusione di una maggiore sensibilità interna in chiave multiculturale.
◊ Per contrastare la discriminazione etnico-razziale all’interno e all’esterno dei partiti, sono importanti
azioni di sensibilizzazione sostenute anche dai leader dei partiti, affinché pongano tale questione
al centro della metodologia di lavoro del partito, incoraggiando un cambiamento di mentalità.
◊ Per quanto riguarda il riconoscimento del proprio valore e delle proprie capacità, i politici di origine
straniera vanno sostenuti nella possibilità di occupare ruoli pubblici, in modo che la popolazione
li conosca realmente e le comunità straniere siano incoraggiate alla partecipazione politica.
◊ È fondamentale che le organizzazioni e le associazioni che promuovono la diversità lavorino
a stretto contatto con i partiti.
◊ L’istituzionediunafiguradiriferimentoperlepariopportunitàodigruppidilavorospecificipossono
fare sì che all’interno dei partiti si diffonda una maggiore consapevolezza sul tema della diversità.
◊ Al fine di sviluppare una cultura della diversità in modo sistematico, si raccomanda di raccogliere
e monitorare dati su episodi di discriminazione o di esclusione.
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30. 5 Le reti tra partiti politici, comunità d’immigrati e rispettive associazioni
◊ I partiti dovrebbero mantenere stabilmente rapporti con le organizzazioni
dei cittadini stranieri, per favorire reciproche contaminazioni e avviare
consuetudini di lavoro. Dovrebbero impegnarsi nell’organizzare eventi in comune
e lavorare sul reciproco scambio per incoraggiare un clima di collaborazione e fiducia.
Inoltre, i partiti potrebbero avviare forme anche sperimentali di collaborazione
con gruppi di immigrati organizzati per quanto riguarda la formulazione
di proposte di legge e l’individuazione di temi prioritari da affrontare, facendosi promotori
di iniziative di ascolto e coprogettazione.
◊ Le organizzazioni di cittadini stranieri, stimolando la partecipazione attiva dei propri associati
e la propria capacità di rapprentanza delle comunità, potranno rafforzare la propria posizione
e migliorare la propria capacità di advocacy e tutela dei diritti.
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31. il sito del Progetto Ippi
è consultabile all’indirizzo
http://progetto.wiki-ippi.org/il-progetto-ippi/
pubblicazione
a cura dell’Istituto Psicoanalitico
per le Ricerche Sociali
progetto grafico communicanda.com
l’utilizzo delle fotografie
è stato gentilmente concesso
dall’associazione Questa È Roma
https://www.facebook.com/questaeroma
stampato presso la Tipolitografia CSR
Via di Pietralata, 157 – 00158 Roma
Tel. 064182113 (r.a.) – Fax 064506671
info@csr.it – www.csr.it
IMMIGRATI
PARTECIPAZIONE POLITICA
INTEGRAZIONE
IPPI

32. Istituto Psicoanalitico
per le Ricerche Sociali
IPPI – IMMIGRATI, PARTECIPAZIONE POLITICA E INTEGRAZIONE
FEI-2012-Azione 8, Scambio di esperienze e buone prassi, PROG-104467
Progetto
cofinanziato da
Unione Europea
Fondo Europeo per l’Integrazione dei Cittadini di Paesi Terzi