Исследование на основании 25-летнего опыта Всемирного Банка в сфере внедрения информационных систем

1. Исследованиe Всемирного Банка
Информационные Системы
Финансового Менеджмента
Исследование на основании 25-летнего опыта Всемирного Банка
в сфере внедрения информационных систем

3. ИССЛЕДОВАНИЕ ВСЕМИРНОГО БАНКА
Информационные Системы
Финансового Менеджмента
Исследование на основании 25-летнего опыта Всемирного Банка
в сфере внедрения информационных систем
ВСЕМИРНЫЙ БАНК
Вашингтон, США

4. © 2011
The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank
1818 H Street NW
Washington DC 20433
Телефон: 202-473-1000
Веб-сайт: www.worldbank.org
All rights reserved
1 2 3 4 13 12 11 10
Исследования Всемирного банка публикуются с целью максимально оперативного извещения
развивающихся стран о результатах работы банка. Поэтому рукопись данной работы не была
подготовлена в соответствии с надлежащей процедурой. Эта работа подготовлена силами
сотрудников Международного банка реконструкции и развития / Всемирного банка. Содержащиеся
в работе результаты, выводы и заключения могут не отражать точку зрения исполнительных
директоров Всемирного банка или представляемых ими правительств.
Всемирный банк не ручается за точность данных, содержащихся в работе. Границы, цветовые и
иные обозначения, а также прочая информация, содержащаяся на представленных в работе картах,
не подразумевает каких-либо суждений со стороны Всемирного банка в отношении правового
статуса территорий или признания таких границ.
Права и разрешения
Материалы настоящей работы охраняются авторским правом. Несанкционированное частичное
или полное воспроизведение и (или) передача данной работы может нарушать соответствующие
законы. Международный банк реконструкции и развития / Всемирный банк приветствует
распространение своих работ и, как правило, незамедлительно предоставляет разрешения на
частичное воспроизведение своих работ.
Получить разрешение на частичное копирование или воспроизведение этой работы можно,
направив заявку с исчерпывающей информацией в Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood
Drive, Danvers, MA 01923, USA; телефон: 978-750-8400; факс: 978-750-4470; веб-сайт:
www.copyright.com.
Все прочие вопросы касательно прав и лицензий, в том числе касательно производных
авторских прав, следует адресовать: Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW,
Washington, DC 20433, USA; факс: 202-522-2422; электронная почта: pubrights@worldbank.org.
ISBN: 978-0-8213-8750-4
eISBN: 978-0-8213-8753-5
DOI: 10.1596/878-0-8213-8750-4
Подана заявка на включение в Каталог публикаций Библиотеки Конгресса

5. Содержание
Перечень сокращений ................................................................................................................. i
Благодарности ............................................................................................................................ iii
Предисловие ................................................................................................................................. v
Резюме ..........................................................................................................................................vii
Глава I. Вступление .................................................................................................................... 1
1. Определения ....................................................................................................................................3
2. Методология ....................................................................................................................................4
Глава II. Анализ описательных данных ................................................................................. 9
3. Продолжительность ........................................................................................................................9
4. Региональное распределение .......................................................................................................11
5. Характеристики проектов .............................................................................................................12
6. Задачи .............................................................................................................................................13
7. Масштаб .........................................................................................................................................14
8. Финансирование проектов............................................................................................................15
9. Инструменты заимствований .......................................................................................................17
10. Стоимость ИКТ решений ИСФМ ................................................................................................20
11. Решения сферы информационно-коммуникационных технологий..........................................24
12. Проведение закупок и заключение договоров............................................................................26
13. Ресурсы на реализацию.................................................................................................................27
14. Динамика предоставления займов ...............................................................................................29
15. Региональные отличия процесса разработки и реализации ......................................................31
Глава III. Результативность проектов .................................................................................. 33
16. Рейтинги ICR .................................................................................................................................33
17. Рейтинги IEG .................................................................................................................................36
18. Функциональный статус ...............................................................................................................37
19. Подходы к подготовке ..................................................................................................................38
20. Факторы успешности ....................................................................................................................45
21. Факторы неудач .............................................................................................................................46
22. Обусловленности...........................................................................................................................46
23. Сравнение с проектами частного сектора ...................................................................................53
Глава IV. Практические примеры ......................................................................................... 55
24. Монголия........................................................................................................................................57
25. Турция ............................................................................................................................................61
26. Албания ..........................................................................................................................................64
27. Гватемала .......................................................................................................................................69
28. Пакистан .........................................................................................................................................72
Глава V. Выводы ....................................................................................................................... 77
29. Изыскания ......................................................................................................................................77
30. Предпосылки..................................................................................................................................81

6. ii  Информационные системы финансового менеджмента
31. Рекомендации................................................................................................................................ 84
32. Заключительные замечания ......................................................................................................... 93
Приложения................................................................................................................................ 95
Приложение 1.Литература ................................................................................................................... 97
Приложение 2. Контрольный список для групп, занимающихся разработкой проектов ИСФМ. 99
Приложение 3. Использование электронных платёжных систем и цифровой подписи в проектах
ИСФМ .................................................................................................................................................. 115
Приложение 4. Варианты осуществления закупок для внедрения систем ИСФМ ...................... 127
Приложение 5. Прогрессивное развитие ИСФМ в Гватемале и Никарагуа ................................. 133
Приложение 6. Проекты в странах-получателях кредитов МАР ................................................... 147
Приложение 7. Профили выплаты средств на проекты по регионам ............................................ 149
Приложение 8. Показатели передовой практики внедрения ИСФМ для проектных групп........ 163
Приложение 9. Сроки осуществления проектов создания ИСФМ (1984-2010 гг.) ...................... 169
Приложение 10. Проекты систем Казначейства и ИСФМ в регионе Европы и Центральной Азии
(ЕЦА) ................................................................................................................................................... 172
Приложение 11. Состояние готовности проектов создания ИСФМ в 51 стране.......................... 173
Приложение 12. Уровень выполнения всех проектов, включённых в базу данных ИСФМ (август
2010 г.) ................................................................................................................................................. 175
Приложение 13. Карта данных об ИСФМ ........................................................................................ 182
Перечень таблиц
Таблица 1. Кодирование компонентов проектов ИСФМ ....................................................................... 5
Таблица 2. Финансирование ИКТ затрат ИСФМ проектов.................................................................. 16
Таблица 3. Региональное распределение финансирования завершённых ИСФМ проектов и затраты
на ИКТ ....................................................................................................................................................... 17
Таблица 4. Региональное распределение по группам ППО.................................................................. 25
Таблица 5. Региональные отличия в реструктуризации и продлении сроков завершённых проектов
.................................................................................................................................................................... 30
Таблица 6. Региональные отличия в подходах к реализации проектов ИСФМ ................................. 31
Таблица 7. Определение рейтингов ICR ................................................................................................ 34
Таблица 8. Подходы к подготовке проектов ИСФМ по информации 55 завершённых проектов .... 41
Таблица 9. Подходы к подготовке проектов ИСФМ по информации 32 текущих проектов ............ 43
Таблица 10. Факторы успешности, упоминаемые в отчётности по завершённым проектам ИСФМ
.................................................................................................................................................................... 45
Таблица 11. Факторы неудач, упоминаемые в отчётности по завершённым проектам ИСФМ ....... 46
Таблица 12. Рейтинги ICR и IEG проектов ИСФМ в Монголии ......................................................... 57
Таблица 13. Рейтинги ICR и IEG проектов УГФ в Турции .................................................................. 61
Таблица 14. Рейтинги ICR и IEG проекта реформирования государственного управления (система
казначейства) в Албании.......................................................................................................................... 65

7. Перечень иллюстраций
Рисунок 1: Модульный подход к созданию ИСФМ ................................................................................6
Рисунок 2: Общая продолжительность завершённых проектов .............................................................9
Рисунок 3: Период подготовки завершённых и текущих проектов .....................................................10
Рисунок 4: Период готовности завершённых и текущих проектов ......................................................10
Рисунок 5: Региональное распределение завершённых проектов ........................................................11
Рисунок 6: Период уточнения завершённых проектов ..........................................................................11
Рисунок 7: Региональное распределение завершённых и текущих проектов .....................................11
Рисунок 8: Типы завершённых и текущих ИСФМ проектов ................................................................12
Рисунок 9: Внедрение ИСФМ как основная задача завершённых и текущих проектов ....................13
Рисунок 10: Системы казначейства и ИСФМ как основная задача завершённых и текущих
проектов .....................................................................................................................................................14
Рисунок 11: Масштаб завершённых и текущих проектов ИСФМ........................................................15
Рисунок 12: Инструменты заимствований проектов ИСФМ ................................................................18
Рисунок 13: Стоимость ИКТ решений ИСФМ .......................................................................................20
Рисунок 14: Стоимость заверщённых и текущих ИСФМ проектов .....................................................21
Рисунок 15: Тенденции проектов ИСФМ на основе ГКПО и ПОМР решений ..................................23
Рисунок 16: Стоимость ИКТ решений ИСФМ на основе ГКПО и ПОМР ..........................................23
Рисунок 17: Прикладные программные решения ИСФМ проектов .....................................................24
Рисунок 18: Количество процедур закупки в завершённых проектах .................................................26
Рисунок 19: Количество заключённых договоров в завершённых проектах ......................................27
Рисунок 20: Распределение рабочего времени среди завершённых проектов ....................................27
Рисунок 21: Распределение бюджета ВБ среди завершённых проектов .............................................28
Рисунок 22: Годовой ББ для завершённых проектов.............................................................................28
Рисунок 23: Типичный график расходования средств по проектам ИСФМ .......................................29
Рисунок 24: Региональное распределение рейтингов результатов проектов в ICR............................35
Рисунок 25: Региональное распределение рейтингов воздействия на развитие в ICR .......................35
Рисунок 26: Региональное распределение рейтингов воздействия на развитие от IEG .....................36
Рисунок 27: Региональное распределение рейтингов результатов проектов по версии IEG .............36
Рисунок 28: Функциональный статус проектов систем казначейства/ИСФМ ....................................37
Рисунок 29: Тенденции результативности неудачных проектов ИСФМ.............................................47
Рисунок 30: Тенденции результативности завершённых проектов ИСФМ (тип 1 и тип 2)...............51
Рисунок 31: Тенденции результативности текущих проектов ИСФМ (тип 1 и тип 2).......................52
Рисунок 32: Подход к разработке и реализации проекта ИСФМ .........................................................87
Рисунок 33: Типовая проектная документация, составляемая на этапе подготовки проекта ИСФМ
.....................................................................................................................................................................88
Рисунок 34: Увязка деятельности по проекту с процедурами закупки................................................88

9. Перечень сокращений
AAA Аналитические и консультационные услуги
АФР Африканский регион
БК Бюджетная классификация
ПСБУ План счетов бюджетного учёта
(Control Objectives for Information and related Technology) Контрольные
COBIT
цели для создания информационных технологий
ГКПО Готовое коммерческое программное обеспечение
ВАТ Восточная Азия и Тихоокеанский регион
ЕЦА Европа и Центральная Азия
FLOSS Свободное и открытое программное обеспечение
ИСФМ Информационные системы финансового менеджмента
МБРР Международный банк реконструкции и развития
ICR Отчёт о завершении работ по проекту
ИКТ Информационно-коммуникационные технологии
IDA Международная ассоциация развития
IDB Межамериканский банк развития
IEG Независимая группа оценки
ISR Отчёт о ходе работ по проекту
(Information Technology Infrastructure Library) Библиотека
ITIL
инфраструктурных информационных технологий
ЛАК Латинская Америка и Карибский бассейн
ПОМР Программное обеспечение местной разработки
MTBF Планирования бюджета на среднесрочную перспективу
MTEF База планирования расходов на среднесрочную перспективу
MTFF Фискальное планирование на среднесрочную перспективу
PAD Документ об оценке проекта
ГРФП Государственные расходы и финансовая подотчетность
УГФ Управление государственными финансами
УГИ Управление государственными инвестициями
PREM Подразделения сокращения бедности и экономического менеджмента
PSG Совет сектора управления государственным сектором PREM
ЮА Южная Азия
TS Система казначейства
ЕКС Единый казначейский счёт
i

10. ii  Информационные системы финансового менеджмента

11. Благодарности
Документ подготовлен Группой государственного сектора и управления Сети по проблемам
сокращения бедности и экономического менеджмента Всемирного банка.
Выражаем благодарность сотрудникам Всемирного банка, принимавшим участие в подготовке
данного документа. Авторы работы — Сэм Денер (PRMPS), Джоанна Александра Уоткинс (PSP
GET) и Уильям Лесли Доротински (ECSP4) выражают признательность следующим сотрудникам:
Педро Аризти, Кристина де Мариц Розейра, Анна Беллвер Васкез-Додеро, Александр Арроббино
и Хосе Гутьеррез Оссио (LCSPS) за их помощь в проведении исследования. Также выражаем
благодарность Али Хашиму, Сальваторе Скьяво-Кампо, Ричарду Аллену и Герту ван дер Линде за
экспертную оценку и комментарии к исследованию. Наконец, благодарим Джима Брамби, Ника
Меннинга и Парминдера Брара за их значительный вклад.
Географические карты подготовлены Картографическим отделом Всемирного банка.
iii

12. iv  Информационные системы финансового менеджмента

13. Предисловие
“Информационные системы финансового менеджмента. Исследование на основании 25-
летнего опыта Всемирного банка в сфере внедрения информационных систем ” является
обновлённой и расширенной версией обзорного доклада об ИСФМ, подготовленного в 2003 г. В
работе описаны достижения и задачи, возникавшие в ходе разработки и реализации
финансировавшихся ВБ проектов ИСФМ, начиная с 1984 г. 1
Целевая аудитория
Работники Всемирного банка, правительственные чиновники и другие специалисты, деятельность
которых связана с проектами ИСФМ.
Задача
В связи с созданием новой базы данных Всемирного банка по ИСФМ, данное исследование
направлено на определение тенденций в процессах разработки и внедрения ИСФМ в ходе
финансируемых Всемирным банком проектов, начиная с 1984 г., и представление сведений об их
достижениях, трудностях и практических наработках.
Этапы
Сентябрь 2009 г. Начало обзора проектов ИСФМ. Разработка веб-сайта для сбора и
распространения соответствующих документов.
Октябрь 2009 Определение структуры нового доклада об ИСФМ.
Ноябрь 2009 г. Сбор данных для базы данных ИСФМ (сканирование свыше 300 отчётов о
завершении работ по проекту (ICR), документов об оценке проекта (PAD) и
отчётов о ходе работ по проекту (ISR).
Декабрь 2009 г. Завершение первого варианта базы данных ИСФИ. Заседания рабочих групп по
уточнению данных.
Январь 2010 г. Предоставление данных изысканий и базы данных ИСФИ членам и
руководителям рабочих групп на рецензию.
Июль 2010 г. Предоставление доклада по ИСФМ и базы данных на окончательную
рецензию.
Октябрь 2010 г. Разработка FMIS Data Mapper с помощью Google Maps.
Ноябрь 2010 г. Заседания, посвящённые обзору; работа по результатам рецензий доклада об
ИСФМ.
Декабрь 2010 г. Публикация окончательного варианта доклада об ИСФМ в статусе
исследования Всемирного банка (WBS).
Основные источники 2
• База данных по ИСФМ Всемирного банка (1984-2010 гг.), данные обновлены в августе 2010 г.
В настоящее время доступ к базе имеют только клиенты Всемирного банка. Версия для
внешнего использования ожидается в 2011 г.
• Уильям Л. Доротински, Чжунхун Чо, “World Bank’s Experience with Financial Management
Information (FMIS) Projects,” предварительный доклад, 2003 г.
1
Данный отчёт подготовлен при содействии Глобальной экспертной группы направления
Результативности государственного сектора.
2
Гиперссылки отмечены выделенным текстом.
v

14. vi  Информационные системы финансового менеджмента
• Уильям Л. Доротински, презентация “Implementing Financial Management Information System
Projects: The World Bank Experience-Preliminary Results”, Reinventing Government with ICT,
Всемирный банк, 19 ноября 2003 г.
• Сэм Денер, презентация “Implementation Methodology of the Integrated Public Financial
Management Systems in Europe and Central Asia”, Всемирный банк, май 2007 г.

15. Резюме
Информационные системы финансового менеджмента
Исследование на основании 25-летнего опыта Всемирного банка в сфере внедрения
информационных систем
Начиная с 1984 г. Всемирный банк осуществил финансирование 87 проектов
информационных систем финансового менеджмента (ИСФМ) в 51 стране на общую
сумму в 2,2 млрд. долл., из которых 938 млн. долл. предназначались на решения в сфере
информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). 3 В данном исследовании
обобщён опыт Всемирного банка в сфере инвестиций в такого рода проекты с
существенной долей финансирования ИКТ решений с целью обнародования данных о
достижениях и трудностях в этой сфере, а также выработки ориентиров для будущих
проектов. Руководствуясь имеющимися источниками и данными по ИСФМ, данное
исследование построено для решения четырёх ключевых вопросов: 4
• Какие статистические тенденции можно выявить на основании опыта Всемирного
банка по реализации проектов в отношении казначейства/ИСФМ? Предполагается
анализ масштабов проектов, их сметы, продолжительности, конфигурации, задач и
ИКТ решений.
• Какова результативность проектов согласно различным критериям оценки?
• Что является ключевыми факторами, определяющими успех или неудачу проектов?
• Какие уроки можно извлечь из имеющегося опыта?
Исследование основывается преимущественно на информации базы данных ИСФМ 2010,
содержащей результаты 55 завершённых и 32 текущих проектов в сфере
казначейства/ИСФМ (T/F), осуществлённых в период 1984-2010 гг. (в некоторых разделах
также рассматриваются данные 7 проектов по трубопроводам). 5 Данные получены,
главным образом, из внутренней документации Всемирного банка и из различных отчётов
по отдельным проектам: отчётов о завершении работ по проекту (ICR), документов об
оценке проекта (PAD), отчётов Независимой группы оценки (IEG) и дополняются
сведениями, полученными в ходе опросов руководителей проектов и специалистов
государственного сектора и сектора информационных технологий. База данных содержит
исчерпывающие данные по результатам проектов для различных заинтересованных
сторон и соответствующих стран.
На долю Латинской Америки и стран Карибского бассейна приходится наибольшая доля
завершённых (25) и текущих проектов (4). За ними следует Африка — 13 завершённых и
12 осуществляемых проектов. Большинство из завершённых проектов предусматривали
3
Это значение основывается на данных о фактических и прогнозных бюджетах на компоненты ИСФМ,
содержащихся в официальной проектной документации (55 завершённых и 32 текущих проекта по
состоянию на август 2010 г.). Подробности см. в Таблице 2.
4
На сегодняшний день имеется ряд работ, посвящённых внедрению ИСФМ, долгосрочной устойчивости,
факторам успешности и неудач, среди которых работа Шиаво-Кампо и Томази (1999), Дайамонда и
Хемани (2005).
5
База данных ИСФМ Всемирного банка (1984-2010 гг.), данные обновлены в августе 2010 г.
vii

16. viii  Информационные системы финансового менеджмента
внедрение комплексных ИСФМ решений (32) или дальнейшее развитие таких систем (13).
Также анализировался подход специалистов Всемирного банка к подготовке завершённых
и текущих проектов, оценивалась степень их внимания к основным подготовительным
мероприятиям. Эти данные отбирались в соответствии с методикой разработки и
внедрения ИСФМ, представленной в этом исследовании для обеспечения сопоставимости
данных.
Помимо самих данных, в работе также приводятся несколько практических примеров,
иллюстрирующих сложность процесса разработки и важные моменты относительно
причин успешности и неудач проектов. Практические примеры подбирались по
географическому принципу с тем, чтобы проиллюстрировать интегрированный и
поэтапный характер различных проектов, предусматривающих значительные инвестиции
в ИКТ в течение многих лет. В исследовании рассматриваются примеры проектов,
реализованных в Монголии, Турции, Албании, Гватемале и Пакистане.
Результативность проектов ИСФМ оценивается по различным критериям. Согласно
рейтингам результативности, представленным в ICR, большая часть из 55 завершёных
проектов оказались "удовлетворительными" по большинству критериев оценки (67% по
результатам, 87% по устойчивости, 56% по воздействию на развитие, 61% по результатам
банка и 59% по результатам заёмщика получили оценку "удовлетворительно" или выше). 6
Эта тенденция несколько видоизменяется при анализе докладов IEG, в которых порядка
64% проектов получили более низкую оценку, чем в ICR — "умеренно
удовлетворительную" вместо "удовлетворительной". В то же время из 55 завершённых
проектов, 49 проектов по созданию информационных систем (89%) являются
функционирующими преимущественно в национальном масштабе (20 ИТ-систем
казначейства + 29 ИСФМ решений, из которых 27 — это полнофункциональные системы,
а 22 — пилотные проекты в масштабе одного или нескольких министерств). Согласно
критериям результативности и устойчивости это означает, что эти проекты достигли
своих технических и операционных целей, пусть и со значительными задержками, однако
в рамках проектных бюджетов. В исследовании для наглядности также приводятся
сравнения с аналогичными проектами в частном секторе.
В данном исследовании, основывающемся на обзорном докладе об ИСФМ 2003 г.
(Доротински и Чо), выполнен анализ результативности большого числа ИСФМ проектов и
документов и тщательно изучены факторы их успешности и неудач (предыдущий доклад
основывался на результатах 31 проекта из 24 стран, тогда как настоящий доклад
охватывает 94 проекта из 51 страны). Согласно изысканиям данного исследования,
участие Всемирного банка в разработке и внедрении ИСФМ решений в большинстве
стран было умеренно успешным.
Изыскания
Разработка и внедрение эффективных ИСФМ решений является сложной задачей и
требует учёта национальных особенностей с тем, чтобы удовлетворять многочисленным
функциональным и техническим требованиям программы государственного финансового
менеджмента. На основании 25-летнего опыта Всемирного банка в сфере финансирования
ИСФМ проектов можно сделать ряд обоснованных заключений:
6
Описание рейтинга ICR представлены в Таблице 9.

17. • Важным условием является приверженность обязательствам заёмщика и его форма
собственности.
• Успех зависит от надлежащего процесса подготовки.
• Приоритеты и этапы процесса внедрения ИСФМ необходимо тщательно
продумать.
• Важным является наращивание на ранних этапах возможностей внутренних
пользователей.
• Поскольку внедрение ИСФМ является сложной задачей, его следует осуществлять
в рамках отдельного проекта.
• Тип выбранного решения ИСФМ сказывается на процессе его внедрения.
• Важным условием является участие в рабочей группе Всемирного банка
специалиста по ИКТ.
• Количество и сложность процедур закупки отражается на продолжительности
проекта.
• Продление периода предоставления займа по проектам ИСФМ проектов
обусловлен крупномасштабными договорами, выполняемыми на заключительных
этапах проектов.
• В ходе подготовительной фазы проекта необходимо чётко определить риски,
связанные с ИКТ.
Проекты ИСФМ, в которых предварительные условия для реформирования были
определены правильно, а также был разработан план действий с чётким графиком
реализации и реалистичными следствиями мероприятий по реформированию, как
правило, дают более эффективный результат в сравнительно меньшие сроки. Успех также
зависит от надлежащей подготовки до момента утверждения проекта (реалистичные
функциональные и технические требования, оценки необходимых затрат/времени, планы
закупок / расходования средств займа).
В ходе подготовительных работ по проекту необходимо тщательно произвести оценку
стоимости ИКТ решения ИСФМ на основании скрупулёзного анализа ключевых
"архитектурных параметров" (пользователи, центры обработки данных, рабочие
характеристики сервера, сетевые возможности) и базовых "системных требований"
(функциональность прикладного программного обеспечения ИСФМ, прогноз нагрузки,
хранение данных, потребности в обработке транзакций и т.п.). При отсутствии таких
архитектурных параметров и системных требований невозможно будет реалистично
оценить затраты на этапе подготовки проекта. Эта изначальная неопределённость
приводит к появлению довольно значительных погрешностей в отношении ИКТ решений
для ИСФМ и существенному росту их стоимости в сравнении с существующими на рынке
ценовыми предложениями. Таким образом, результаты изначальной оценки затрат
необходимо сопоставить с фактической стоимостью аналогичных решений других
проектов, используя базу данных по ИСФМ и другие источники с тем, чтобы снизить риск
перерасхода или растраты средств.
Реализация комплексных проектов ИСФМ занимает минимум 6-7 лет (включая
разработку проекта, процесс закупок, развития информационных систем и навыков). В
течение этого срока в стране, как правило, происходит очередной цикл выборов. Выборы
ix

18. x  Информационные системы финансового менеджмента
способны в существенной мере повлиять на реализацию подобных проектов вследствие
смены приоритетов и лиц на ключевых руководящих должностях. Поэтому критически
важным условием беспрерывности процесса реализации проекта является изначальная
приверженность ответственных лиц, что обеспечит реализацию необходимых изменений в
бизнес-процессах и способах поведения/мышления в заданные проектом сроки.
Необходимо также избегать частых изменений в составе рабочих групп Всемирного
банка, что призвано обеспечить целостность и беспрерывность процесса
консультационной поддержки и мониторинга прогресса в ходе реализации проекта.
Основные элементы благоприятного режима для реализации проекта ИСФМ далее
обозначены, как "предпосылки ИСФМ". Необходимо обеспечить наличие этих
предпосылок до заключения договора с поставщиком (поставщиками) ИКТ с тем, чтобы
снизить вероятность возможных осложнений при разработке и внедрении системы. Эти
элементы подразделяются на три группы:
Функциональные аспекты
• Оптимизация бюджетной классификации
• Разработка единого плана счетов бюджетного учёта, интегрированного с
бюджетной классификацией
• Оптимизация операций по единому казначейскому счёту
• Разработка механизма мониторинга и контроля соблюдения обязательств
• Внедрение функций управления наличностью
Технические аспекты
• Создание защищённой коммуникационной сети в масштабе страны
• Подготовка систем и центров хранения и обработки данных (дата центров)
Кадры
• Присутствие основной рабочей группы специалистов ИКТ в органе УГФ
На практике национальные особенности обуславливают то, в какой степени должны быть
соблюдены эти предварительные условия. Впрочем, все эти предварительные условия
необходимо продумать до начала реализации проекта с тем, чтобы минимизировать риски
перерасхода средств, задержек и несоблюдения требований, предъявляемых к разработке,
и к задачам реформ.
Рекомендации
На основе опыта осуществлённых проектов ИСФМ была сделана попытка определить
основные этапы процесса разработки и реализации проекта ИСФМ и последовательно
применять этот подход во всех новых проектах начиная с 2005 г. Опросник для членов
рабочих групп по разработке проекта ИСФМ и упрощённый вариант анкеты по проектам
ИСФМ, использовавшихся при разработке нескольких проектов Всемирного банка,
представлены в Приложении 2. Рекомендации относительно повышения качества и
результативности процесса разработки и реализации ИСФМ представлены в исследовании
наряду с предложениями касательно показателей эффективности, качества и надёжности
ИКТ решений для ИСФМ.

19. Основные рекомендации в отношении разработки и реализации проектов ИСФМ:
 Сначала необходимо определить потребности правительства в реформировании УГФ
(Что? Зачем?)
Это предусматривает оценку текущих возможностей и
потребностей УГФ, содействие в разработке национальной
стратегии реформирования УГФ (при отсутствии таковой),
определение приоритетов и этапов мероприятий по
реформированию и разработке концепции системы, что в
свою очередь предусматривает оценку функциональности
органов УГФ, выработку рекомендаций по улучшению
институциональных возможностей и определение
функциональных модулей ИСФМ (бизнес-процессов и
информационных потоков) наряду с необходимыми
процедурными и организационными изменениями.
 Разработка индивидуальных решений (Как? Где? Когда?)
Следующий этап предусматривает оценку существующих
возможностей в сфере ИКТ, разработку стратегии
модернизации ИКТ и конфигурации системы для
определения функциональных требований к ИСФМ, её
архитектуры и метода практической реализации в
соответствии с концепцией системы. На этапе подготовки
проекта необходимо провести реалистичную оценку
финансовых и временных затрат, подготовить план
закупок, план предоставления займа и технические
спецификации (тендерную документацию), а также
уточнить предпосылки ИСФМ.
 Наращивание институциональных возможностей с целью эффективного руководства
реализацией проекта (Кто?).
На начальном этапе крайне важным представляется
формирование группы управления проектом (ГУП) в
составе ключевых руководителей от всех групп
заинтересованных сторон и организация подразделения по
реализации проекта (ПРП) в рамках организационной
структуры заказчика с целью развития/наращивания
институциональных возможностей для разработки и
реализации проекта (по возможности на основании
существующей национальной системы). Предполагается,
что ПРП будет оказывать содействие ГУП в сфере
административного управления и процессе закупок. 7 В
PAD необходимо чётко обозначить надлежащие
механизмы мониторинга и оценки деятельности по
проекту и его успешности.
Иллюстрации: jscreationzs / FreeDigitalPhotos.net
Учитывая интенсивный характер закупок большинства проектов ИСФМ, организация ПРП в
7
большинстве случаев является наиболее экономически целесообразным способом реализации проекта.
Однако при этом не следует игнорировать национальные системы.
xi

20. xii  Информационные системы финансового менеджмента
В отношении показателей результативности проектов ИСФМ необходимо добиться
следующего:
 Повысить качество и уменьшить количество показателей результативности с целью
оптимизации процесса оценки прогресса и влияния проектов ИСФМ на
возможность правительства управлять своими финансами.
 Рассмотреть возможность использования системы оценки эффективности
управления государственными финансами программы "Государственные расходы и
финансовая подотчётность" (ГРФП) для оценки благоприятного режима и,
возможно, в будущем рабочего состояния информационной системы УГФ (с
помощью дополнительных показателей).
В результате технологического прогресса разработка новых проектов ИСФМ в большей
степени ориентирована на качество и защиту информации с целью минимизации рисков
коррупции и повышения надёжности систем. Широкое применение централизованных
ИКТ решений на основе Интернет-технологий, использующих высокоскоростные сети
передачи данных в масштабах страны, существенно повысили эффективность ИСФМ
проектов с начала 2000-х годов. Помимо этих факторов, странам также необходимо
упростить процедуры УГФ и разработать соответствующую нормативно-правовую базу с
тем, чтобы в полной мере воспользоваться преимуществами новых технологий.
Общее число закупок по проекту ИСФМ отражается на времени реализации проекта,
поскольку процедура международных конкурсных торгов (МКТ), как правило, занимает
12-18 месяцев. С целью упрощения процесса закупок, ИКТ решения для ИСФМ
целесообразно закупать в ходе одной или двух процедур МКТ.
До начала 2000-х годов в проектах ИСФМ преимущественно использовалось программное
обеспечение местной разработки (ПОМР), главным образом, вследствие технических
ограничений коммерческих продуктов (изначально адресованных частному сектору), а
также из-за отсутствия соответствующей ИКТ инфраструктуры во многих регионах.
После появления в начале 2000-х годов приложений на основе Интернет-технологий,
появилась тенденция к переходу на индивидуализированное готовое коммерческое
программное обеспечение (ГКПО). Тем не менее, ни одно отдельное готовое решение не
способно обеспечить полную функциональность ИСФМ в необходимом для страны
объёме. Поэтому большинство новых решений ИСФМ, разработанных после 2005 г.,
объединяют в себе индивидуализированное ГКПО с отдельными модулями ПОМР (в том
числе и программное обеспечение с открытым кодом) для обеспечения требуемых
функций УГФ.

21. Ниже представлены некоторые инструменты, использование которых в ИСФМ способно
повысить надёжность и экономическую эффективность информационных систем и
возможности их контроля:
 Использование систем электронных платежей (СЭП) для всех государственных
расчётов
 Использование электронной цифровой подписи во всех финансовых транзакциях
 Управление электронным документооборотом
 Ежемесячное размещение на веб-сайте результатов исполнения бюджета
 Функциональная совместимость и возможность многократного использования
информационных систем
 Разработка и управление проектом ИСФМ на основе отраслевых стандартов
 Использование свободного и открытого программного обеспечения (FLOSS) в
приложениях УГФ
Ниже представлены рекомендации для членов рабочих групп Всемирного банка:
 Необходимо тесное и активное сотрудничество и взаимодействие представителей
сетей / секторов Всемирного банка, задействованных в разработке и реализации
проектов ИСФМ. Члены рабочих групп должны обладать практическим опытом
управления комплексными институциональными изменениями, а также иметь
целостное видение цепи результатов государственного сектора.
 Затраты на ИКТ ИСФМ (совокупные и в расчёте на пользователя), представленные
в данном исследовании (а также в базе данных ИСФМ), могут использоваться при
проверке расчётов в ходе разработки ИСФМ.
 На этапе подготовки проекта необходимо уточнить варианты разработки
программных приложений ИСФМ, учитывая конфигурацию системы и результаты
реалистичного анализа затраты-выгода (принимая во внимание совокупную
стоимость владения).
 Необходимо избегать чрезмерного привлечения сторонних консультантов для
выполнения задач государственных чиновников (в особенности в условиях
окружения с низким потенциалом), основным органам УГФ надлежит иметь план
развития потенциала (возможностей) на этапе подготовки проекта ИСФМ для
делегирования полномочий по осуществлению ежедневных операций посредством
информационных систем.
 Участие членов рабочей группы Всемирного банка в анализе и рецензировании
отчётов консультантов, разработке ИСФМ и оценке затрат, анализе
конкурентоспособности, тендерной документации, экспертных докладов,
договоров и предлагаемых поправок в значительной степени содействуют
успешности реализации проектов.
xiii

22. xiv  Информационные системы финансового менеджмента
 Рабочим группам по реализации проектов следует строго придерживаться всех
этапов процесса проведения закупок во избежание задержек, в особенности при
проведении масштабных международных конкурсных торгов. Безотлагательная
публикация объявлений о проведении торгов и установление достаточного срока
для подготовки тендерных предложений крайне важны для обеспечения должного
уровня конкуренции и своевременного завершения запланированных мероприятий.
 Весьма желательно проведение оценки ИКТ (или аудита ИТ) до и после внедрения
ИСФМ для оптимизации структуры управления ИТ, определения направлений
дальнейших улучшений инфраструктуры, интеграции баз данных и защиты
информации, руководствуясь при этом отраслевыми стандартами.
Заключения
В целом, реализация проектов ИСФМ — это не столько наука, сколько искусство, что
характерно для сложных систем, постоянно растущих и эволюционирующих вместе с
технологическим прогрессом и изменениями потребностей в отношении УГФ. Как в
случае разработки и внедрения любой комплексной системы, важными в этом процессе
являются лидерство, сотрудничество и новаторство.
Основываясь на 25-летнем опыте реализации подобных проектов, данное исследование
предлагает методику разработки и реализации проектов ИСФМ, предусматривающую
системный подход к решению проблем. Такой подход помогает в уточнении ключевых
параметров конфигурации с помощью результатов анкетирования и выяснения того,
"какое решение подходит для решения той или иной проблемы в определённой ситуации"
в ходе разработки проекта. Данный подход способен повысить качество и надёжность
решений в области ИСФМ следующего поколения.
В настоящее время поставщики и потребители ИКТ решений для ИСФМ ориентированы
на разработку нового программного обеспечения с открытым кодом и другие
инновационные решения, способные удовлетворять основные потребности в ИСФМ за
разумную цену. Улучшение процесса обучения и передачи знаний странам-заказчикам
(посредством профессиональных сообществ) и внутри структуры Всемирного банка также
имеет важное значение для выработки общего понимания текущих задач и приоритетов в
сфере реформирования ИСФМ путём стимулирования обсуждений новых методов,
инновационных решений и алгоритмов осуществления дальнейших реформ в сфере УГФ.
Необходимо отметить, что успешная реализация проектов ИСФМ также зависит и от
внешних факторов. Неблагоприятные изменения экономической ситуации в стране,
события на глобальном финансовом рынке или смена политической конъюнктуры
способны кардинальным образом отразится на реализации должным образом
подготовленного проекта и привести к непредвиденным задержкам и неудачам.
Учитывая формат данного документа и характер имеющихся данных по проектам, не
представляется возможным рассмотреть все заслуживающие внимания аспекты
реализации проектов ИСФМ. Анализ ограничивается данными и информацией,
имеющейся в распоряжении банка, не умаляя при этом важности других источников и не

23. отрицая ограниченность имеющихся данных. Таким образом, в ходе последующих
исследований целесообразно будет изучить следующие моменты:
 Эффект от внедрения ИСФМ на показатели управления государственными
финансами (своевременность отчётности, повышение эффективности процесса
выработки решений) в разных странах.
 Существенно более высокая доля неудачных проектов в Африке.
 Стоимость реализации проекта ИСФМ в сравнении с годовым национальным
бюджетом.
 Отличия процесса проведения закупок в разных проектах.
 Уроки, полученные в ходе реализации таких проектов в развитых странах.
 Зависимость между кардинальными изменениями в политике Всемирного банка и
(или) техническим прогрессом и результатами проектов ИСФМ.
 Данные и результаты оценки работы других разработчиков в этой сфере.
xv

24. xvi  Информационные системы финансового менеджмента

25. Глава I. Вступление
Что представляет собой ИСФМ
Эффективный процесс бюджетирования и финансового менеджмента основывается на
следующих принципах: полнота, законность, гибкость, предсказуемость,
состязательность, достоверность, прозрачность и подотчётность. Обеспечить соблюдение
этих принципов призваны надлежащим образом функционирующие системы бюджетного
и финансового учёта, содействующие возможности правительства распределять и
использовать ресурсы эффективно и целесообразно. Информационные системы
финансового менеджмента (ИСФМ) можно в целом охарактеризовать как комплекс
автоматизированных решений, позволяющий правительствам осуществлять
планирование, исполнение и мониторинг бюджета путём содействия в определении
приоритетов, в исполнении и в предоставлении отчётности о расходах, а также в
функциях хранения и отчётности о доходах. Таким образом, ИСФМ способствуют
эффективности и беспристрастности правительственных операций. Современные
платформы ИСФМ помогают правительствам выполнять требования национальных и
международных финансовых регламентов и стандартов отчётности и содействовать
децентрализованному проведению операций с помощью приложений на основе Интернет-
технологий, обеспечивающих связь с большим числом получателей средств бюджета на
всех уровнях.
В случае, когда ИСФМ и другие системы УГФ (например, заработной платы) объединены
с общей центральной базой данных, в которую поступают сведения о всех финансовых
транзакциях в течение дня, а консолидированные данные этой базы данных содействуют
принятию решений и позволяют осуществлять мониторинг, то такие системы именуются "
интегрированными" ИСФМ (ИИСФМ). На практике ИИСФМ встречаются редко, поэтому
данный термин не следует использовать для обозначения ИСФМ с базовым набором
функций во избежание завышенных от неё ожиданий. В некоторых проектах
централизованные системы казначейства именуются ИСФМ или ИИСФМ, что также
вводит в заблуждение. В данном документе термин "ИСФМ" относится к
централизованной системе подготовки и исполнения бюджета в общем. Термин
"казначейство/ИСФМ" (T/F) употребляется в анализе данных (Рисунок 1), когда
необходимо подчеркнуть различия между проектами в отношении казначейства
(занимающегося преимущественно вопросами исполнения бюджета) и проектами ИСФМ
(имеющими отношение к подготовке и исполнению бюджета).
К некоторым положительным внешним эффектам автоматизированных ИСФМ, помимо
вышеупомянутых, относится повышение эффективности и прозрачности за счёт прямых
расчётов с поставщиками/подрядчиками. Это также может способствовать снижению цен
благодаря стоимости денег во времени, а также в результате сравнительного анализа
рыночных ставок. ИСФМ улучшают взаимодействие между структурными
подразделениями правительства в части выполнения, подотчётности и точности
1

26. 2  Информационные системы финансового менеджмента
бюджетных транзакций. Недавние инициативы способствовали упрощению доступа
широкой общественности к информации о государственных финансах, и подобные
системы облегчают реализацию этой задачи. В целом, ИСФМ обладает большим
потенциалом повышения прогнозируемости, участия, прозрачности и правительственной
подотчётности.
Однако внедрение ИСФМ является сложной задачей, связанной с привлечением
значительных ресурсов и немалыми усилиями в области профессиональной подготовки. В
исследовании рассматриваются трудности, связанные с разработкой и реализацией
проектов ИСФМ. ИСФМ может оказаться действенным инструментом, если при её
разработке были учтены специфические потребности пользователя, а в её основу легли
требования чётко сформулированной стратегии УГФ и реалистичный план реализации.
Более того, развитие национальной ИСФМ и инфраструктуры будет более эффективным,
если оно осуществляется в рамках последовательной и реалистичной национальной
стратегии в сфере ИКТ или в отношении электронного правительства. Высокими
являются риски, связанные с поставщиком или выбором ИСФМ решения, поэтому
необходимо со всей серьёзностью подойти к разработке системы, которая была бы
адаптивной и приспособленной под нужды её конечных пользователей. ИСФМ не
устраняют необходимость в надлежащем управлении и внутреннем контроле и не будут
особо полезными при недостаточном наполнении бюджета или отсутствии налаженных
процедур планирования и исполнения бюджета.
С конца 1980-х годов Всемирный банк и другие организации по развитию начали активно
финансировать проекты ИСФМ и казначейств. В частности, Всемирный банк осуществил
финансирование 87 завершённых и текущих проектов в 51 стране на общую сумму в 2,2
млрд. долл. В действительности сумма, выделенная на эти проекты, составляет порядка
3,5 млрд. долл., включая совместное финансирование заёмщиков и других донорских
фондов, а общая стоимость ИКТ решений ИСФМ составляет около 938 млн. долл.8
Несмотря на высокий уровень финансирования со стороны Всемирного банка в этой
сфере наряду с зачастую ограниченным совместным финансированием со стороны стран-
бенефициаров (лишь 11% завершённых и текущих проектов совместно финансировались
правительствами стран-бенефициаров в доле 25% и выше), сведений об успехах и уроках,
полученных в ходе реализации этих проектов, имеется довольно мало.
Основываясь на результатах предварительного обзорного доклада по 31 проекту,
завершённому до 2003 г., можно говорить о наличии у Всемирного банка некоторого
опыта в этой сфере. 9 В данном отчёте делается попытка обзора 55 завершённых проектов
в сфере ИСФМ/казначейств, используя данные проектов и информацию баз данных и
архивов Всемирного банка. Исследование ставит своей целью ответы на следующие
вопросы:
8
Это значение основывается на фактических и прогнозных показателях бюджетов мероприятий, имеющих
отношение к проектам в сфере ИСФМ/казначейств, содержащихся в официальной проектной
документации (55 завершённых и 32 текущих проекта по состоянию на август 2010 г.).
9
Уильям Л. Доротински, Чжунхун Чо, “World Bank’s Experience with Financial Management Information
(FMIS) Projects,” предварительный доклад, 2003 г.

27. Резюме  3
1. Какие статистические тенденции можно выявить на основании опыта Всемирного
банка по реализации проектов в отношении казначейства/ИСФМ?
a. Во сколько обойдётся реализация проекта ИСФМ?
b. Сколько в среднем занимает реализация проекта?
c. Какие типы программного обеспечения используются (коммерческое или
местной разработки)?
d. Каков процесс разработки и последовательность этапов реализации таких
проектов?
2. Какова результативность проектов согласно различным критериям оценки?
3. Что является ключевыми факторами, определяющими успех или неудачу проектов?
4. Какие уроки можно извлечь из имеющегося опыта?
Исследование основывается преимущественно на информации базы данных ИСФМ 2010,
содержащей результаты 55 завершённых и 32 текущих проектов в сфере
казначейства/ИСФМ, осуществлённых в период 1984-2010 гг. (в некоторых разделах
также рассматриваются данные 7 проектов по трубопроводам). Данные получены из
отчётов по отдельным проектам: отчётов о завершении работ по проекту (ICR),
документов об оценке проекта (PAD), отчётов Независимой группы оценки (IEG) и
дополняются сведениями, полученными в ходе опросов руководителей проектов и
специалистов государственного сектора и сектора информационных технологий.
Отчёт содержит пять глав. Во вступлении приводятся используемые определения и
применяемая методология исследования проектов. В Главе 2 даны описательные
характеристики выборочных данных базы данных банка и модели, выявленные по
критериям продолжительности, территориального распределения, затрат, используемых
ИКТ решений и т.д. В Главе 3 анализируется результативность проектов, различия в
оценке отчётов ICR и IEG, а также факторы успешности и неудач проектов и их
составляющих. В Главе 4 представлены практические примеры реализации проектов в
таких странах, как Монголия, Турция, Албания, Гватемала и Пакистан. В заключение, в
Главе 5 обобщаются предпосылки внедрения ИСФМ и уроки, полученные в ходе
реализации таких проектов.
1. Определения
Центральная информационная система финансового менеджмента, как правило,
предусматривает автоматизацию финансовых операций бюджетного подразделения и
казначейства. Система отслеживает финансовые события и фиксирует все транзакции,
суммирует информацию, содействует процессу отчётности и выработки решений и
содержит элементы информационно-коммуникационных технологий. В основе ИСФМ,
как правило, находится центральная система казначейства, осуществляющая такие
функции исполнения бюджета, как учёт счетов к оплате, выполнение обязательств,
управление наличностью, общая бухгалтерия и финансовая отчётность наряду с
подготовкой финансовых планов (на несколько лет), управление задолженностью и
государственными инвестициями. С ИСФМ иногда интегрированы периферийные

28. 4  Информационные системы финансового менеджмента
системы — управления персоналом/заработной платой, администрирования доходов
(налогов и пошлин), государственных закупок, управления запасами и имуществом и
управленческой информации. 10 Финансовый контроль — это не единственная причина
внедрения ИСФМ. Основная задача ИСФМ — содействие принятию взвешенных решений
в отношении политики и программ, а также обнародование достоверной информации о
выполнении бюджета.
В целях настоящего отчёта предполагается, что ИСФМ (F) включает в себя, главным
образом, основные системы бюджета (B) и казначейства (T). Благодаря процессу
кодирования всех проектов на основании их компонентов (как поясняется далее), в базу
данных вошли только те проекты ИСФМ, в которых основными компонентами были
системы бюджета и казначейства. Проекты, в которых второстепенное внимание
уделяется неосновным системам, приводятся отдельно и не участвуют в анализе.
2. Методология
Из внутренней базы данных были отобраны проекты, профинансированные Всемирным
банком. Первоначально были отобраны 55 ИСФМ проектов, завершённые в период 1984-
2010 гг., кодированные в сети PREM (Сокращения бедности и экономического
менеджмента). Большинство из этих проектов были в ведении совета PREM Управления
государственным сектором (PSG). Некоторые — в ведении совета сектора Экономической
политики (EP), Финансового менеджмента (FM) и сети Развития финансового и частного
сектора (FPD). Отобранные проекты, как правило, предусматривали операции
инвестирования (INV) посредством специальных инвестиционных кредитов (SIL) или
кредитов на оказание технической помощи (TAL). Отчёт о завершении работ по проекту
(ICR) каждого из отобранных проектов был изучен с целью определения типа ИСФМ и
осуществлено кодирование компонентов проекта (подкрепляемых задачами проекта,
мероприятиями и общей суммой инвестиций в ИСФМ). 11 Кодирование проектов ИСФМ
производилось следующим образом (см. Таблицу 1):
10
База данных ИСФМ Всемирного банка (1984-2010), данные обновлены в августе 2010 г.
11
Взаимосвязь ИСФМ и других финансовых систем, таких как начисления заработной платы и проведения
закупок представляется важным вопросом, который, впрочем, выходит за рамки данного отчёта.

29. Резюме  5
Таблица 1: Кодирование компонентов проектов ИСФМ
Код Компоненты проектов ИСФМ
Системы бюджета (планирование бюджета + подготовка), включая:
• формулирование/планирование бюджета
• среднесрочная перспектива (напр. MTFF, MTBF, MTEF)
B
• управление государственными финансами
• подготовка бюджетов программ и (или) подготовка бюджетов с учётом
результативности
Системы казначейства (исполнение бюджета), предусматривающие
возможность:
• управления утверждением/доведением бюджетов
• выделения средств бюджета
T
• управления платежами/доходами (преимущественно на основе единого
казначейского счёта)
• прогнозирования и управления денежными средствами
• учёт и отчётность
Информационные системы финансового менеджмента (ИСФМ)
F
• комбинация бюджетной и казначейской систем (F=B+T)
Прочие компоненты ИСФМ, один или несколько из которых могут
присутствовать в ИСФМ (F=B+T+O):
• сбор доходов (главным образом, взаимодействие с системами сбора
налогов и таможенных пошлин)
O • управление задолженностью (как внутренней, так и внешней)
• закупки (отслеживание всех платежей после заключения договоров)
• управление активами и запасами
• информационные системы управления кадрами (ИСУК) + заработной
платой
Подготовительная работа (консультации/обучение) внедрения системы
казначейства или ИСФМ:
• реформы в отношении финансового учёта/отчётности, в т.ч. соответствия
Международным стандартам финансовой отчётности государственного
сектора (IPSAS).
P
• бюджетное и макроэкономическое прогнозирование в министерстве
финансов/экономики
• учреждение единого казначейского счёта (ЕКС)
• оптимизация бюджетной классификации (БК) и единого плана счетов
бюджетного учёта (ПСБУ)